Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN22011025
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, nú innviðaráðuneytið, barst erindi Helga Bjarnasonar (hér eftir vísað til sem málshefjanda) þann 12. desember 2021 og fól erindið í sér kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins Súðavíkurhrepps í tengslum við ýmis atriði. Var erindið sett í þann farveg að ráðuneytið tók til skoðunar hvort tilefni væri til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
1. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins
Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sér stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.
Eftir yfirferð á gögnum málsins telur ráðuneytið að ýmis atriði falli undir eftirlitshlutverk þess og að tilefni sé til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins og veita eftirfarandi álit um atvik málsins, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Horfir ráðuneytið til þess að vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélagsins samrýmist ekki lögum og þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins við frekari meðferð málsins.
2. Málsatvik
Í erindinu fólst kvörtun vegna ýmissa atriða í stjórnsýslu Súðavíkurhrepps sem hér eru reifuð að því leyti sem þau koma til skoðunar ráðuneytisins.
Kvartað var yfir því að þremur erindum málshefjanda hafi verið beint til sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps og farið fram á að þau yrðu tekin fyrir á sveitarstjórnarfundi en ekkert af þeim hafi verið sett á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Um var að ræða erindi dags. 30. maí 2021, 28. september 2021 og 28. október 2021, en öll erindin vörðuðu málarekstur sveitarfélagsins hjá Óbyggðanefnd í tengslum við þjóðlendumál. Telur málshefjandi að í greinargerð sveitarfélagsins hafi hann verið sakaður um að hafa ekki unnið að heilindum í málinu og að staðhæfingar sveitarfélagsins um að allir eigendur fasteignarinnar Kleifa hafi sótt að hreppnum og reynt að taka undir sig Almenninga Súðavíkurhrepps hans hafi ekki verið sannar.
Jafnframt var bent á í kvörtun málshefjanda að framkvæmdastjóri sveitarfélagsins hafi ekki sent afrit af erindi málshefjanda til lögmanns sveitarfélagsins og að sveitarfélagið gætti ekki að því að skrá niður gögn skv. upplýsingalögum, nr. 140/2012. Þá var kvartað undan umboði sem sveitarfélagið veitti lögmanni fyrir hönd Súðavíkurhrepps.
Með vísan til 113. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn sveitarfélagsins um málið. Í umsögninni kemur fram að mál þetta megi rekja til kröfu fjármálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins um landsvæði sem Súðavíkurhreppur telur að sé landsvæði í eigu sveitarfélagsins. Málshefjandi sé eigandi að landi sem liggur að umræddu landsvæði og verður ráðið af gögnum málsins að hann sé aðili að málinu. Um er að ræða mál nr. 5/2021 hjá Óbyggðanefnd sem er enn til meðferðar hjá nefndinni, skv. upplýsingum sem innviðaráðuneytið óskaði eftir hjá Óbyggðanefnd.
Samskipti aðila eru jafnframt rakin og kemur fram að dráttur hafi verið á upphaflegu svari sveitarfélagsins við erindum málshefjanda og á því hafi verið beðist afsökunar. Hins vegar hafi ekki verið um óhóflegan eða óútskýrðan drátt að ræða og að öðrum erindum hafi verið svarað. Þá má ráða af umsögn sveitarfélagsins að talið hafi verið að erindi málshefjanda hafi ekki verið þess eðlis að það yrði leitt til lykta á fundum sveitarstjórnar en að sveitarstjórn yrði í öllu falli upplýst um málið. Vísar sveitarfélagið m.a. til sjálfstæðis sveitarstjórnar og valds hennar til þess að taka fyrir mál á fundum auk meginreglna sveitarstjórnarréttar sem kveða á um að það sé sveitarstjórn sem ályktar um hvert það málefni sem varðar sveitarfélagið og að kjörnir fulltrúar sé bundnir af eigin sannfæringu. Bendir sveitarfélagið á 24. og 25. gr. sveitarstjórnarlaga í því sambandi.
Í umsögninni kemur einnig fram að framkvæmdastjóri sveitarfélagsins hafi óskað eftir því við lögmann þess í málinu fyrir Óbyggðanefnd að milda orðalag greinargerðarinnar í samræmi við ákvörðun sveitarstjórnar á fundi þess 11. júní 2021, en lögmaðurinn hafi talið rétt að standa við greinargerðina og tæki hann á því fulla ábyrgð miðað við gögn málsins. Samskipti sveitarfélagsins við lögmann hafi farið fram með síma og munnlega, og því sé ekkert gagn til sem málshefjandi hafi farið fram á. Önnur samskipti við lögmann ættu ekki erindi til málshefjanda og vísað er til upplýsingalaga hvað það varðar og að viðkvæmar upplýsingar séu undanþegnar ákvæðinu.
Í umsögn sveitarfélagsins eru einnig reifuð atriði er snúa að kröfum sveitarfélagsins og málshefjanda vegna þjóðlendumálsins sem ráðuneytið telur ekki tilefni til að reifa frekar hér þar sem úrlausn slíkra mála heyrir undir Óbyggðanefnd og eftir atvikum dómstóla.
Í ljósi þess hvernig mál þetta er vaxið var málshefjanda kynnt umsögn sveitarfélagsins og veitt færi á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Í umsögn málshefjanda eru rakin atriði er snúa að meðferð þjóðlendumálsins. Þá voru ítrekaðar kvartanir er vörðuðu það að sveitarstjórn hafði ekki tekið fyrir erindi málshefjanda á fundum sveitarstjórnar.
3. Álit ráðuneytisins
Í máli þessu er kvartað vegna ýmissa atriða í stjórnsýslu sveitarfélagsins Súðavíkurhrepps og hefur ráðuneytið tekið til umfjöllunar þær ábendingar sem fram koma í kvörtun málshefjanda og til hvaða lagareglna ráðuneytið lítur til við skoðun þess á málinu.
3.1 Erindi ekki tekin á dagskrá sveitarstjórnarfundar
Kvartað var undan því að þrjú erindi sem beint var til sveitarstjórnar hafi ekki verið tekin á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Telur ráðuneytið því ástæðu til að fjalla um þær reglur sem gilda um sveitarstjórnir og skipan stjórnkerfis sveitarfélaga.
Samkvæmt 8. gr. sveitarstjórnarlaga fer sveitarstjórn með stjórn sveitarfélagsins skv. ákvæðum laganna og starfsemi sveitarfélags fer fram á einu stjórnsýslustigi leiði ekki annað með beinum hætti af lögum. Sveitarstjórnir eru stjórnsýslunefndir og eru þær aðeins ályktunarhæfar á fundum, sbr. 17. gr. sveitarstjórnarlaga. Ber sveitarstjórn því að halda fund til að taka ákvörðun.
Þrátt fyrir að sveitarstjórn sé æðsta vald sveitarfélags og fari með stjórn þess, er innri skipan sveitarfélaga almennt með þeim hætti að þeim er skipt í tvíþætt kerfi sem vinnur að undirbúningi mála, töku ákvarðana og framkvæmd starfa. Annars vegar nefndakerfi þar sem nefndarmenn eru kjörnir af sveitarstjórn á pólitískum grundvelli og hins vegar starfsmenn sveitarfélaga sem einnig starfa undir sveitarstjórn. Í 35. gr. og 42. gr. sveitarstjórnarlaga kemur jafnframt fram að sveitarstjórn sé heimilt að fela fastanefnd sveitarfélags eða einstökum starfsmönnum heimild til að fullnaðarafgreiða mál í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Auk þess felst í 55. gr. sveitarstjórnarlaga að framkvæmdastjóri sveitarfélags ber ábyrgð á daglegri þjónustu sveitarfélagsins, þjónustu við borgara og upplýsingaflæði til sveitarstjórnarfulltrúa. Þá skal framkvæmdastjóri sveitarfélags sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðaráðs eða annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst. Framkvæmdastjóri sveitarfélags og aðrir starfsmenn þess hafa jafnframt stöðuumboð til að vinna að töku ákvarðana og afgreiðslu mála.
Í þessu felst að það er í höndum sveitarstjórnar að fullnaðarafgreiða mál sem varða sveitarfélagið, nema annað sé ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða að afgreiðsla máls sé þess eðlis að það fellur undir stöðuumboð framkvæmdastjóra sveitarfélags eða starfsmanna þess. Hins vegar er það í höndum framkvæmdastjóra sveitarfélags, starfsmanna þess eða fastanefnda sveitarfélags að vinna að undirbúningi mála.
Verður því að telja svo að þrátt fyrir að sveitarstjórn berist erindi þar sem farið er fram á að það sé tekið fyrir dagskrá sveitarstjórnarfundar, beri sveitarstjórn ekki lögbundna skyldu til að taka slíkt mál á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Sveitarfélagi ber hins vegar að leggja mat á erindið og færa það í réttan farveg innan stjórnsýslu þess og eftir atvikum, fullnaðarafgreiða málið á grundvelli þeirra reglna sem gilda um innra stjórnkerfi sveitarfélagsins, eins og því er lýst í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins.
Hafa ber þó í huga að sveitarstjórnarmaður á rétt á að tekið verði á dagskrá sveitarstjórnarfundar hvert það málefni sem sérstaklega varðar hagsmuni sveitarfélagsins og verkefni þess, sbr. 25. gr. sveitarstjórnarlaga, að gættum þeim reglum sem gilda um dagskrá sveitarstjórnarfunda. Er ekkert því til fyrirstöðu að erindi sem beint er að sveitarstjórn og varðar hagsmuni sveitarfélagsins sé tekið upp á sveitarstjórnarfundi að beiðni sveitarstjórnarmanns þrátt fyrir að það varði ekki fullnaðarafgreiðslu máls. Það eru hins vegar eingöngu réttindi kjörinna fulltrúa sveitarfélagsins, en ekki annarra íbúa þess, að taka mál á dagskrá sveitarstjórnarfundar.
Samkvæmt gögnum málsins vörðuðu þau þrjú erindi, sem kvartað er undan að ekki hafi verið tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar, kröfugerð og greinargerð sveitarfélagsins í máli sem var til meðferðar hjá Óbyggðanefnd og varðaði þjóðlendur og landsvæði í eigu sveitarfélagsins og málshefjanda. Í erindunum kemur m.a. fram að málshefjandi telji að í greinargerð sveitarfélagsins séu meiðandi og rangar staðhæfingar í sinn garð og annarra nákominna aðila og fer fram á að sveitarstjórn ómerki ummælin í greinargerðinni.
Af gögnum málsins verður ráðið að fyrsta erindi málshefjanda hafi verið tekið fyrir á dagskrá sveitarstjórnar á fundi þess þann 11. júní 2021, en þar samþykkti sveitarstjórn að fela sveitarstjóra að hafa samband við lögmann sveitarfélagsins í málinu og mýkja orðalag í greinargerð, eins og segir í bókun fundarins. Í erindi málshefjanda til sveitarstjórnar dags. 28. september 2021 er ítrekuð beiðni málshefjanda að sveitarfélagið geri breytingar á greinargerð sinni fyrir Óbyggðanefnd og í erindi málshefjenda til sveitarstjórnar dags. 28. október 2021, eru jafnframt gerðar athugasemdir við að ekki sé staðið rétt að kröfu sveitarfélagsins fyrir Óbyggðanefnd varðandi tiltekið landsvæði.
Við mat á því hvort að erindi málshefjanda hafi borið að taka upp á fundi sveitarstjórnar ber að líta til þess að sveitarstjórn hafði ákvarðað á fundi sínum þann 11. júní 2021 að gera breytingar á greinargerð sveitarfélagsins í umræddu máli fyrir Óbyggðanefnd. Þá bar framkvæmdastjóra sveitarfélagsins að koma ákvörðun sveitarstjórnar til framkvæmdar, sbr. 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga. Fyrir liggur hins vegar að fallið var frá ákvörðun sveitarstjórnar að fenginni ráðgjöf lögmanns sveitarfélagsins og af gögnum málsins má ráða að sveitarstjórnarfulltrúar voru upplýstur um þá ákvörðun. Í ljósi þess að umrædd ákvörðun var tekin á lögmætum fundi sveitarstjórnar, sem er æðsta vald sveitarfélagsins, telur ráðuneytið hins vegar að einungis sveitarstjórn hafi verið til þess bær að gera breytingar á ákvörðun sinni nema að aðrar veigamiklar ástæður hafi verið fyrir hendi, t.d. að ómöguleiki hafi verið til staðar að framkvæma ákvörðun sveitarstjórnar. Var því ekki nægilegt að sveitarstjórnarfulltrúar væru upplýstir um ráðgjöf lögmannsins heldur bar þeim að gera breytingar á ákvörðun sveitarstjórnar þann 11. júní 2011 á öðrum lögmætum fundi sveitarstjórnar. Þar sem gögn málsins bera ekki með sér að ómögulegt hafi verið að gera breytingar á greinargerð sveitarfélagsins, telur ráðuneytið að framkvæmd sveitarfélagsins á afgreiðslu erinda málshefjanda hafi ekki verið í samræmi við sveitarstjórnarlög.
3.2. Meiðandi og ósönn ummæli í greinargerð
Í erindi málshefjanda er jafnframt kvartað undan því að í greinargerð sveitarfélagsins hjá Óbyggðanefnd sé að finna ósannindi og meiðandi staðhæfingar. Telur ráðuneytið því tilefni til að fjalla um þær reglur sem gilda um sveitarfélög þegar þau eiga aðild að ágreiningsmálum.
Þegar sveitarfélög eiga aðild að ágreiningsmálum hafa þau töluvert svigrúm við mótun og framsetningu á kröfum og málsástæðum sem þau telja að hafi þýðingu við úrlausn ágreinings, m.a. á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Einnig þarf að hafa í huga að sveitarfélögum, sem opinberum stjórnvöldum, er ætlað að gæta þeirra opinberu hagsmuna sem þau fara með, og þar með í þágu almennings, sem og meðferð opinberra fjármuna og eigna. Í sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga felst hins vegar einnig að sveitarfélög eru bundin af þeirri takmörkun að ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Mikilvægt er að hafa í huga að sjálfstjórn sveitarfélaga felur ekki í sér að sveitarfélög séu óbundin af lögum, hafi fullveldi eða sjálfstætt löggjafarvald. Hin almenni löggjafi, þ.e. Alþingi hefur rétt til að setja reglur um sveitarfélögin, enda ráða sveitarfélögin málefnum sínum sjálf „eftir því sem lög ákveða“, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnra. Sveitarfélögin eru jafnframt hluti af stjórnsýslukerfinu og þeim ber að fylgja hinum almennu reglum sem gilda um starfsemi stjórnvalda og framkvæmd stjórnsýslu, sjá Trausta Fannar Valsson. Sveitarstjórnarréttur, 2014, bls. 22-27.
Umboðsmaður Alþingis hefur bent á að þegar ágreiningur rís milli stjórnvalda og borgara um úrlausn einstakra mála reynir á að hvaða marki almennar reglur um starfshætti stjórnvalda leiða til þess að þau eru í annarri stöðu en einkaaðili. Þannig kann stjórnvöldum, hvað sem líður gildissviði stjórnsýslulaga, að vera skylt að taka tillit til óskráðra reglna sem gilda um starfsemi þeirra, svo sem reglna um meðalhóf, sbr. álit umboðsmanns nr. 6340/2011. Stjórnvöld þurfa jafnframt að gæta að vönduðum stjórnsýsluháttum en í því felst m.a. að gæta þess að þær upplýsingar og viðhorf sem þau láta frá sér séu réttar og framsetning sé eðlileg og sanngjörn gagnvart hlutaðeigandi borgara í ljósi þess við hvaða aðstæður slíkt er sett fram. Umboðsmaður Alþingis hefur einnig bent á að í skrifum fræðimanna hefur verið talið að þegar stjórnvöld eiga aðild að ágreiningsmálum gagnvart borgurunum vegna ákvarðana eða athafna í stjórnsýslunni geti almennar reglur stjórnsýsluréttar haft þýðingu við framgöngu þeirra við mótun og framsetningu á kröfum og málsástæðum. Þannig hefur t.d. verið talið að stjórnvöld verði í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar að hafa aflað nægjanlegra upplýsinga áður en málatilbúnaður þeirra er settur fram og að stjórnvöld þurfi að vissu marki að gæta hlutlægni í málatilbúnaði sínum og séu þar í áþekkri stöðu og ákæruvald í sakamálum, sjá álit umboðsmanns Alþingis nr. 9513/2017.
Að mati ráðuneytisins eiga sambærileg sjónarmið við í málum er varða einkaréttarlega hagsmuni sveitarfélaga, þ.e. að við meðferð slíkra mála ber sveitarfélögum að gæta að því að upplýsingar og viðhorf sem þau láta frá sér séu réttar og að framsetning þeirra sé eðlileg og sanngjörn gagnvart hlutaðeigandi borgara á grundvelli meginreglna stjórnsýsluréttar um meðalhóf, rannsóknarreglu og einnig á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta. Ber sveitarfélögum þannig að vinna að undirbúningi og framkvæmd slíkra mála með framangreind sjónarmið að leiðarljósi. Telur ráðuneytið rétt að árétta að þrátt fyrir að lögmönnum eða öðrum sérfræðingum sé falið að gæta að hagsmunum sveitarfélaga fyrir stjórnvöldum eða dómi, fellur ekki niður ábyrgð sveitarfélaga við að gæta að umræddum reglum. Ber sveitarfélögum því að haga málum með þeim hætti í samskiptum við lögmenn og aðra sérfræðinga sem falið er að gæta að hagsmunum sveitarfélags að viðkomandi aðilar gæti að framangreindum sjónarmiðum.
Í máli þessu er deilt um framsetningu sveitarfélagsins vegna máls nr. 5/2021 sem er til meðferðar hjá Óbyggðanefnd en sveitarfélagið og málshefjandi eru aðilar að málinu. Í greinargerð sveitarfélagsins fyrir Óbyggðanefnd sagði: „Alla tíð hafa eigendur Kleifa sótt að hreppnum og reynt að taka undir sig Almenninga hreppsins. Sátt var gerð á sinni tíð um merki Almennings Ögurhrepps og Kleifa og henni þinglýst. Núverandi eigandi Kleifa hefur ranglega haft uppi meiningar um að jörðinni tilheyri stór hluti af landi Súðavíkurhrepps eins og sjá má af lýsingu fyrir Óbyggðanefnd. Eru þær meiningar órökstuddar og alls ekki í samræmi við lýsingu landamerka“.
Hefur málshefjandi bent á að með orðalagi þessu sé hann sakaður um að hafa ekki unnið að heilindum í málinu. Þá bendir hann á að vitað sé um 30 eigendur að jörðinni allt frá 15. öld og ekki geti staðist að sveitarfélagið hafi ástæðu til að halda að allir eigendur jarðarinnar hafi sótt að sveitarfélaginu og reynt að taka undir sig Almenninga þess.
Mál þetta er enn til meðferðar hjá Óbyggðanefnd skv. upplýsingum frá nefndinni og fellur það undir Óbyggðanefnd að meta sannleiksgildi staðhæfinga sveitarfélagsins og hvaða áhrif þær hafa á kröfugerð þess. Ráðuneytið telur þó ástæðu til að geta þess að orðalagið í greinargerð sveitarfélagsins gefur til kynna að eigendur Kleifa hafi gegn betri vitund reynt að taka undir sig landssvæði í eigu sveitarfélagsins, í stað þess að eingöngu mótmæla kröfum landeigenda. Ef ekkert bendir til þess að sú sé raunin í gögnum málsins sem lögð eru fram hjá Óbyggðanefnd, fær ráðuneytið ekki séð að sveitarfélagið hafi gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar um meðalhóf og rannsóknarskyldu og að viðhorf sveitarfélagsins og framsetning þess í málinu hafi verið eðlileg og að sanngirni hafi verið gætt gagnvart öðrum aðilum málsins. Bendir ráðuneytið sveitarfélaginu því á að hafa framangreind sjónarmið í huga við meðferð þessa máls hjá Óbyggðanefnd og annarra sambærilegra mála.
Að lokum bendir ráðuneytið á að ágreiningur um hvort að sveitarfélag hafi haft uppi ólögmæt og ærumeiðandi ummæli ræðst af ákvæðum hegningarlaga og eftir atvikum reglum skaðabótaréttar og leita verður til dómstóla til að skera úr um slíkan ágreining. Þá kann að koma til greina að siðareglur sveitarfélagsins komi til skoðunar við slíkar aðstæður en skv. 29. gr. sveitarstjórnarlaga skipar Samband íslenskra sveitarfélaga nefnd sem veitt getur álit um siðareglur og um ætluð brot á þeim. Fellur það því fyrir utan eftirlitshlutverk ráðuneytisins skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga að fjalla um hvort að sveitarfélagið hafi haft uppi meiðandi ummæli í skilningi hegningarlaga eða hvort að gætt hafi verið að siðareglum sveitarfélagsins.
3.3 Málshraðaregla stjórnsýsluréttar
Í erindi málshefjanda til ráðuneytisins er jafnframt kvartað undan því að sveitarfélagið hafi ekki gætt að reglu stjórnsýsluréttar um málshraða við afgreiðslu erindanna og að ekki hafi verið gætt að vönduðum stjórnsýsluháttum. Fyrir liggur að sveitarstjórn tók fyrir fyrsta erindi málshefjanda, dags. 30. maí 2021, á fundi sveitarstjórnar þann 11. júní 2021 og tók ákvörðun um að beina því til lögmanns sveitarfélagsins að gera breytingar á greinargerð sveitarfélagsins í máli fyrir Óbyggðanefnd. Af umsögn sveitarfélagsins má ráða að framkvæmdastjóri hafi síðan upplýst sveitarstjórnarmenn utan fundar að fallið hafi verið frá slíkri breytingu eftir sérfræðiráðgjöf lögmanns sveitarfélagsins. Í umsögn sveitarfélagsins kemur jafnframt fram að dráttur hafi verið á svari sveitarfélagsins vegna fyrsta erindis málshefjanda og telur ráðuneytið að í ljósi þess að fallið var frá ákvörðun sveitarstjórnar sem tekin var á opnum fundi þess, hefði það verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að málshefjandi hefði einnig verið upplýstur um að afstöðu sveitarfélagsins án tafar. Fram kemur í umsögn sveitarfélagsins að dráttur á svari sveitarfélagsins hafi stafað af sumarleyfum og að fundir sveitarstjórnar fara eingöngu fram einu sinni í mánuði og að sveitarfélagið hafi beðist velvirðingar á þeim drætti sem varð á svari þess. Að öðru leyti hafi öllum fyrirspurnum og erindum málshefjanda verið svarað tímanlega. Ráðuneytið telur því ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði málsins.
3.4. Skráningarskylda sveitarfélags og aðgangur að gögnum
Í erindi málshefjanda er jafnframt bent á að sveitarfélagið hafi ekki gætt að skráningarskyldu sinni, skv. VI. kafla upplýsingalaga þar sem í svari sveitarfélagsins kemur fram að ekki hafi verið skráð samskipti lögmanns sveitarfélagsins við framkvæmdastjóra þess sem urðu til þess að fallið var frá ákvörðun sveitarfélagsins að breyta greinargerð þess hjá Óbyggðanefnd. Þá má ráða af gögnum málsins að sveitarfélagið hafnaði jafnframt beiðni málshefjanda um aðgang að gögnum sveitarfélagsins í þessu tiltekna máli.
Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis skulu stjórnvöld að öðru leyti gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða.
Fyrir liggur að mál þetta varðaði ekki ákvörðun um rétt eða skyldu manna og kemur því til skoðunar hvort að um hafi verið að ræða mikilvægar upplýsingar um samskipti sveitarfélagsins við almenning eða önnur stjórnvöld, sem sveitarfélaginu hafi borið að skrá niður með minnisblaði, sbr. 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Í greinargerð frumvarps laga nr. 82/2015, þar sem gerðar eru breytingar á 27. gr. upplýsingalaga, kemur eftirfarandi fram í skýringum við 2. mgr. 27. gr.:
„Skilyrði er að um mikilvægar upplýsingar sé að ræða, t.d. fyrirspurnir, svör, yfirlýsingar, leiðbeiningar eða aðra upplýsingagjöf sem og ósk um eitthvað af framangreindu. Upplýsingarnar geta hvort heldur er verið til eða frá stjórnvaldi. Munnlegar upplýsingar og samskipti, t.d. á fundum eða í samtölum, hafa sama vægi og skriflegar. Tilgangurinn er að hægt sé að átta sig á samhengi mála, meðferð þeirra og forsendum ákvarðana, eftir því sem við á.“
Ljóst er að mati ráðuneytisins að um sé að ræða matskennda reglu þar sem leggja þarf mat á hvort að munnlegar upplýsingar séu mikilvægar og hvort að þær séu þess að eðlis að hægt sé að átta sig á samhengi mála sem eru til meðferðar hjá sveitarfélagi, einnig þeim sem varða fjárhagslega hagsmuni þess. Að mati ráðuneytisins hefði það verið í betra samræmi við framangreinda reglu, ef unnið hefði verið minnisblað um samtal framkvæmdastjóra sveitarfélagsins við lögmann sveitarfélagsins, í ljósi þess að samtalið var forsenda þess að sveitarfélagið féll frá ákvörðun sinni sem tekin var á fundi sveitarstjórnar þann 11. júní 2021.
Þá telur ráðuneytið jafnframt tilefni til að benda á að ákvarðanir sveitarfélaga varðandi aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga eru kæranlegar til úrskurðarnefndar upplýsingamála skv. V. kafla upplýsingalaga. Ber sveitarfélagi á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar að upplýsa þann sem óskar eftir gögnum að ákvarðanir þess séu kæranlegar til úrskurðarnefndar upplýsingamála, en ekki verður ráðið af gögnum málsins að málshefjanda hafi verið leiðbeint um slíkt. Af þeim sökum tekur ráðuneytið ekki afstöðu til þess hvort að sveitarfélaginu hafi borið að afhenda umrædd gögn þar sem slíkt fellur utan eftirlitshlutverk ráðuneytisins.
3.5. Samskipti við lögmann sveitarfélagsins og umboð hans
Að lokum óskar málshefjandi eftir áliti ráðuneytisins á því hvort að umboð sveitarfélagsins til lögmanns þess hafi falið í sér leyfi til að gera kröfu í land sem er í eigu málshefjanda og einnig er kvartað undan því að sveitarfélagið hafi ekki upplýst lögmann sveitarfélagsins um erindi málshefjanda.
Þær reglur sem gilda um umboð til lögmanna og hvað í þeim felst fer eftir þeim réttarfarslegu reglum sem eiga við í hverju máli fyrir sig sem lögmenn reka. Er það í höndum dómstóla, þeirra stjórnvalda sem hafa mál til meðferðar, í þessu tilviki Óbyggðanefnd, eða eftir atvikum úrskurðarnefnd lögmanna, skv. lögum um lögmenn nr. 75/1998, að leggja mat á hvort að viðkomandi lögmaður hafi farið út fyrir umboð sitt og með háttsemi sinni gert á hlut aðila sem stríði gegn lögum eða reglum. Falla því framangreind atriði fyrir utan hins almenna eftirlitshlutverk ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga eins og því er lýst í 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Samskipti sveitarfélagsins við lögmann þess í málinu varðar jafnframt undirbúning og meðferð einkaréttarlegs máls sem er til meðferðar hjá sveitarfélaginu og telur ráðuneytið ekki tilefni til að fjalla formlega um þann þátt málsins.
Samandregin niðurstaða ráðuneytisins
Í áliti þessu tekur ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélagsins Súðarvíkurhrepps til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Ráðuneytið fjallar um þær reglur sem gilda ef sveitarfélagi berst erindi þar sem farið er fram á að sveitarstjórn taki erindið á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Í máli þessu tók sveitarstjórn ákvörðun á fundi sínum þann 11. júní 2021 um að gera breytingar á greinargerð sinni í máli sem nú til meðferðar hjá Óbyggðanefnd. Fyrir liggur að fallið var frá ákvörðun sveitarstjórnar að fenginni ráðgjöf lögmanns sveitarfélagsins. Í ljósi þess að umrædd ákvörðun var tekin á lögmætum fundi sveitarstjórnar, sem er æðsta vald sveitarfélagsins, telur ráðuneytið hins vegar að einungis sveitarstjórn hafi verið til þess bær að gera breytingar á ákvörðun sinni nema að aðrar veigamiklar ástæður hafi verið fyrir hendi, t.d. að ómöguleiki hafi verið til staðar að framkvæma ákvörðun sveitarstjórnar. Þar sem gögn málsins bera ekki með sér að ómögulegt hafi verið að gera breytingar á greinargerð sveitarfélagsins, telur ráðuneytið að framkvæmd sveitarfélagsins á afgreiðslu erinda málshefjanda hafi ekki verið í samræmi við sveitarstjórnarlög.
Ráðuneytið fjallar jafnframt um þau lagasjónarmið sem gilda um sveitarfélög þegar þau eiga aðild að ágreiningsmálum og bendir á að almennar reglur stjórnsýsluréttarins kunna að hafa áhrif á svigrúm stjórnvalda til að móta og setja fram málatilbúnað í ágreiningsmálum við borgara, þ.e. að stjórnvöld verða að gæta vissrar hlutlægni þannig að þau leitist a.m.k. við að niðurstaða máls byggi á réttum atvikum og sé í samræmi við lög, sbr. álit UA 9513/2017. Bendir ráðuneytið á að þrátt fyrir að sveitarfélög hafi töluvert svigrúm við mótun og framsetningu á kröfum og málsástæðum sem þau telja að hafi þýðingu við úrlausn ágreinings, m.a. á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, þá felst einnig í sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga að þau eru bundin af þeirri takmörkun að ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Mikilvægt sé að hafa í huga að sjálfstjórn sveitarfélaga felur ekki í sér að sveitarfélög séu óbundin af lögum, hafi fullveldi eða sjálfstætt löggjafarvald. Hin almenni löggjafi, þ.e. Alþingi hefur rétt til að setja reglur um sveitarfélögin, enda ráða sveitarfélögin málefnum sínum sjálf „eftir því sem lög ákveða
Bendir ráðuneytið á að sambærileg sjónarmið eiga við í málum er varða einkaréttarlega hagsmuni sveitarfélaga, þ.e. að við meðferð slíkra mála ber sveitarfélögum að gæta að því að upplýsingar og viðhorf sem þau láta frá sér séu réttar og að framsetning þeirra sé eðlileg og sanngjörn gagnvart hlutaðeigandi borgara á grundvelli meginreglna stjórnsýsluréttar um meðalhóf, rannsóknarreglu og einnig á grundvelli vandaða stjórnsýsluhátta. Ber sveitarfélögum því að haga málum með þeim hætti í samskiptum við lögmenn og aðra sérfræðinga sem falið er að gæta að hagsmunum sveitarfélags að viðkomandi aðilar gæti að framangreindum sjónarmiðum.
Í máli þessu er fjallað um framsetningu greinargerðar sveitarfélagsins í máli sem er enn til meðferðar hjá Óbyggðanefnd. Bendir ráðuneytið á að það fellur undir Óbyggðanefnd að meta sannleiksgildi staðhæfinga sveitarfélagsins og hvaða áhrif þær hafa á kröfugerð þess. Ráðuneytið telur þó ástæða til að geta þess að orðalagið í greinargerð sveitarfélagsins gefi til kynna að mati þess, að eigendur Kleifa hafi gegn betri vitund reynt að taka undir sig landssvæði í eigu sveitarfélagsins, í stað þess að eingöngu mótmæla kröfum landeigenda. Ef ekkert bendir til í gögnum málsins sem lögð eru fram hjá Óbyggðanefnd að það hafi verið raunin, fær ráðuneytið ekki séð að sveitarfélagið hafi gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar um meðalhóf og rannsóknarskyldu og að viðhorf sveitarfélagsins og framsetning þess í málinu hafi verið eðlileg og sanngjörn gagnvart öðrum aðilum málsins.
Í málinu fjallar ráðuneytið jafnframt um skyldur sveitarfélaga til að skrá niður mikilvægar upplýsingar um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu minnisblaða, sbr. 27. gr. upplýsingalaga. Telur ráðuneytið að það hefði verið betra í samræmi við framangreinda reglu ef sveitarfélagið hefði unnið minnisblað vegna samskipta framkvæmdastjóra sveitarfélagsins við lögmann þess í tengslum við ákvörðun sveitarstjórnar um breytingar á greinargerð þess í máli nr. 5/2021 hjá Óbyggðanefnd.
Þá bendir ráðuneytið á að á grundvelli leiðbeiningarskyldu stjórnvalda ber sveitarfélögum að upplýsa þann sem óskar eftir gögnum þeirra að ákvarðanir þeirra séu kæranlegar til úrskurðarnefndar upplýsingamála, skv. upplýsingalögum, en ekki verður ráðið af gögnum málsins að það hafi verið gert.
Að lokum telur ráðuneytið ekki tilefni til að taka til umfjöllunar hvort að sveitarfélagið hafi gætt að málshraðareglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins eða umboð sveitarfélagsins til lögmanns þess í málinu, þar sem það fellur utan eftirlitshlutverks ráðuneytisins, skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga
Samkvæmt. 112. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið lokið formlegri umfjöllun sinni um stjórnsýslu sveitarfélags með því að gefa veitarfélagi fyrirmæli um að taka ákvörðun í máli, fella úr gildi ákvörðun eða koma málum að öðru leyti lögmætt horf. Telur ráðuneytið að mál þetta sé ekki þess eðlis að til greina komi að sveitarfélagið þurfi að taka ákvörðun í máli, eða að fella þurfi úr gildi ákvörðun sveitarfélagsins. Hins vegar bendir ráðuneytið sveitarfélaginu á að hafa þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin í huga við meðferð þessa máls og annarra sambærilegra mála í stjórnsýslu sveitarfélagsins.
Eins og fram kemur í upphafi þessa bréfs barst ráðuneytinu kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins þann 12. desember 2021. Hefur meðferð þessa máls dregist vegna fjölda kvartana og ábendinga sem ráðuneytinu berast á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga og vegna mikilla anna í ráðuneytinu og biður ráðuneytið málshefjanda afsökunar á því. Að öðru leyti telst málinu lokið af hálfu ráðuneytisins.
Innviðaráðuneytinu,
25. apríl 2023
f.h. ráðherra
Aðalsteinn Þorsteinsson Björn Ingi Óskarsson