Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN22010985

Álit innviðaráðuneytisins vegna stjórnsýslu Hveragerðisbæjar, sbr. 2. tl.  2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011

í máli nr. IRN22010985

I. Málsatvik

Innviðaráðuneytinu (áður samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið) barst þann 6. desember 2021, erindi Jóhönnu Ýrar Jóhannsdóttur, Njarðar Sigurðssonar og Sigrúnar Árnadóttur, kjörnum fulltrúum sveitarfélagsins Hveragerðisbæjar vegna meintrar ólögmætrar stjórnsýslu sveitarfélagsins (hér eftir vísað til sem málshefjendur) í tengslum við framkvæmd sveitarstjórnarfundar sem haldinn var 14. október 2021. Í erindinu var farið fram á að ráðuneytið hefji frumkvæðisrannsókn á stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli eftirlitsheimilda ráðuneytisins sem fjallað er um í XI. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

Í framangreindu erindi kemur fram að á fundi bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar 14. október 2021 hafi verið borin upp og samþykkt tillaga um að hefja hönnun á viðbyggingu á tveimur nýjum deildum við leikskólann Óskaland og hönnun á nýjum sex deilda leikskóla í nýju hverfi í Kambalandi. Auk þess var lagt til að gengið yrði til samninga við tiltekna arkitekta um bæði verkin. Tillagan var lögð fram undir afgreiðslu á fundargerð fræðslunefndar sem lá fyrir bæjarstjórnarfundi til samþykktar. Í erindinu er því haldið fram að tillöguna hafi ekki verið að finna á boðaðri dagskrá bæjarstjórnarfundar né fylgdu gögn um tillöguna með fundarboðinu. Er því haldið fram að málsmeðferðin hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 15. gr. sveitarstjórnarstjórnarlaga sem kveður á um að með fundarboði [sveitarstjórnarfundar] skuli fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem eru nauðsynleg til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind. Bent var á að tillagan var heldur ekki borin upp á fundinum í samræmi við 2. mgr. 27. gr. sveitarstjórnarlaga sem tiltekur að mál sem ekki er tilgreint á útsendri dagskrá sveitarstjórnarfundar verði ekki tekið til afgreiðslu á viðkomandi fundi án samþykkis 2/3 hluta fundarmanna. Þá er bent á 3. tölul. 2. mgr. 10. gr. samþykktar um stjórn Hveragerðisbæjar sem segir: „Ályktanir og tillögur sem fram koma í fundargerðum, sbr. 2. tölul. hér að framan og þarfnast staðfestingar bæjarstjórnar, skal tilgreina sérstaklega í dagskrá.“

Einnig er bent á að það segi í 9. tölul. 3. mgr. 10. gr. samþykktarinnar að: „Bæjarfulltrúi getur borið fram breytingartillögu, viðaukatillögu, frávísunartillögu eða frestunartillögu við hvert það mál sem til umræðu er á fundi. Slíkar tillögur skulu vera skriflegar. Forseti ákveður í hvaða röð og með hvaða hætti slíkar tillögur eru teknar til afgreiðslu í samræmi við almennar reglur um fundarsköp. Forseti sker úr því hvernig atkvæðagreiðslum um tillögur skuli hagað.“ Er því haldið fram að í greininni felist að bæjarfulltrúi/fulltrúar geti ekki flutt nýja tillögu, aðeins breytingar-, viðauka-, frávísunar-, eða frestunartillögu og þá eingöngu við mál sem þegar er á dagskrá fundarins.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um framkomna kvörtun á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga og barst umsögnin ásamt ýmsum gögnum málsins þann 14. febrúar 2022. Í umsögn sveitarfélagsins er rakið að á umræddum fundi sveitarstjórnar hafi verið lögð fram til afgreiðslu og samþykktar fundargerð fræðslufundar frá 5. október 2021 en á þeim fundi samþykkti nefndin bókun er laut að framtíðarskipan leikskólamála í Hveragerði svohljóðandi:

„Fræðslunefnd hvetur bæjarstjórn til að hefja nú þegar undirbúning að byggingu nýs leikskóla í samræmi við þau áform sem samþykkt hafa verið í þriggja ára áætlun. Einnig minnir fræðslunefnd á nauðsyn þess að staðið veðri við fyrirhuguð áform sem einnig koma fram í þriggja ára áætlun um viðbyggingu við leikskólann Óskaland til að bæta aðstöðu starfsmanna.“

Í skýringum sveitarfélagsins kom fram að brýnt hafi verið að hefja strax hönnun á umræddum mannvirkjum til að framkvæmdir gætu hafist sumarið eftir, að öðrum kosti gætu framkvæmdir tafist um heilt ár þar sem nýta verði sumarið til framkvæmda vegna veðurfars og til að framkvæmdir geti farið fram á meðan sumarlokun leikskóla standi yfir. Á grundvelli þessara sjónarmiða hafi meirihluti bæjarstjórnar ákveðið að taka undir bókun fræðslunefndar. Í umsögninni er því einnig haldið fram að öllum bæjarfulltrúum hafi verið vel ljós þörfin fyrir framkvæmdir og þekkt umræðuna í samfélaginu um að fjölga þyrfti leikskólaplássum. Þá hafi allir bæjarfulltrúar séð bókun fræðslunefndar og gátu gefið sér að við henni myndu koma viðbrögð. Í umsögninni sagði jafnframt:

• Að nauðsyn frekari uppbyggingar á leikskólamannvirkjum hafi verið til umræðu um langt skeið, bæði á vettvangi bæjarstjórnar og annarra starfseininga sveitarfélagsins.
• Að óumdeilt væri að leikskólar sveitarfélagsins væru komnir að þolmörkum og samstaða hafi ríkt í bæjarstjórn um nauðsyn þess að ráðast í frekari uppbyggingu leikskólamannvirkja og vísað er til umræðna á fundi bæjarstjórnar 12. maí 2021.
• Að gert hafi verið ráð fyrir fjármunum vegna leikskólamannvirkja, bæði nýbyggingar og viðbyggingar á gildandi þriggja ára fjárhagsáætlun sveitarfélagsins sem samþykkt var þann 10. desember 2020. Allir bæjarfulltrúar hafi tekið þátt í að móta fjárhagsáætlunina og þau áform sem hún miðar að. Vísað er til yfirlýsingar um samstarf allra bæjarfulltrúa um gerð fjárhagsáætlunar 2020 sem bókuð hafi verið í fundargerð bæjarstjórnar 9. september 2021. Þá hafi verið gert ráð fyrir kr. 750 milljónum til uppbyggingar á skólamannvirkjum vegna nýs leikskóla í Kambalandi í þriggja ára áætlun sem samþykkt var þann 9. desember 2021 og í fjárhagsáætlun 2022 var gert ráð fyrir kr. 90 milljónum til viðbyggingar við Óskaland.
• Deiliskipulag á lóð leikskólans sem gerir ráð fyrir viðbyggingu hafði verið samþykkt og fékk deiluskipulagið ítarlega kynningu meðal íbúa og í skipulags- og mannvirkjanefnd en allar fundargerðir þeirrar nefndar væru lagðar fyrir sveitarstjórn til samþykktar.
• Ítarleg þarfagreining vegna leikskólamannvirkja fyrir Hveragerðisbæ lá fyrir sem unnin var í aðdraganda byggingar nýs húnsæðis fyrir starfsemi leikskólans Undralands sem var tekin í notkun í nóvember 2017. Voru þar valdir hönnuðir ASK arkitektar í kjölfar heimsókna í fjölda nýrra leikskóla á suðvesturhorni landsins. Í því hafi falist umtalsvert hagræði að fela ASK arkitektum að hanna nýjan leikskóla í Kambalandi á grunni þeirrar teikningar sem lá til grundvallar byggingu Undralands. Þá hafi verið ákveðið að fá ASK að hanna viðbyggingu við Óskaland sem ASK arkitektar hönnuðu á sínum tíma. Það væri því jafnvel í andstöðu við gildandi reglur að fela þá hönnun einhverjum öðrum.

Í skýringum sveitarfélagsins er bent á að í athugasemdum við 2. mgr. 15. gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum segir að mat á því hvaða gögn teljist nauðsynleg svo sveitarstjórnarmenn geti tekið afstöðu til mála sem á dagskrá eru sé á hendi þess sem boðar til fundar. Það mat sé þó ekki að öllu leyti frjálst enda leiði af ákvæðinu að umrædd gögn verði að vera nægjanleg til að viðkomandi geti tekið upplýsta afstöðu til máls. Af sveitarstjórnarlögum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar leiði einnig að ábyrgð á að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir í máli hvíli á öllum fulltrúum í sveitarstjórn.

Þá er því haldið fram í umsögn sveitarfélagsins að þrátt fyrir að sveitarstjórnarlög mæli fyrir um að fundarboði skuli fylgja dagskrá fundar er það að lokum á hendi sveitarstjórnar að taka endanlega ákvörðun um dagskrá á hverjum fundi fyrir sig. Sú dagskrá sem send er með fundarboði er því aðeins tillaga um það sem skal tekið fyrir á fundi. Því sé ekkert í vegi fyrir því að dagskrá fundar sé breytt þótt fundur sé hafinn.

Sveitarfélagið bendir á að tillaga meirihlutans sem samþykkt var á fundinum 14. október 2021 hafi verið í beinu og eðlilegu sambandi við mál sem var á dagskrá fundarins, þ.e. fundargerð fræðslunefndar. Þar af leiðandi sé það ekki rétt að málið hafi ekki verið á dagskrá fundarins. Þá hafi engar athugasemdir verið gerðar við boðun fundarins eða dagskrá hans, eins og sérstaklega hafi verið bókað fremst í fundargerð fundarinn 14. október 2021.

Að mati sveitarfélagsins eigi ákvæði 2. mgr. 27. gr. sveitarstjórnarlaga ekki við, sem segir að mál sem ekki sé tilgreint á útsendri sveitarstjórnarfundar verði ekki tekið til atkvæðagreiðslu án samþykkis 2/3 fundarmanna, þar sem málið var á dagskrá fundarins. Þá telur sveitarfélagið að ákvæði 27. gr. sveitarstjórnalaga verði ekki túlkuð á þann veg að þau standi í vegi fyrir því að meirihluti sveitarstjórnar beri fram og afgreiði tillögu í því skyni að bregðast við fyrirliggjandi bókun fræðslunefndar. Í þessu tilviki var um að ræða mál sem hafði áður verið rætt á vettvangi sveitarstjórnar auk þess sem nauðsynleg gögn og upplýsingar lágu fyrir svo sveitarstjórnarmenn gátu tekið upplýsta ákvörðun.

Bendir sveitarfélagið jafnframt á að þó svo að talið yrði að vankantar hafi verið á fundarboðun, dagskrá eða afgreiðslu málsins, þá geti það ekki haft áhrif á úrslit þess eða réttindi einstakra bæjarfulltrúa enda hafi allir bæjarfulltrúar verið upplýstir um það mál sem tillaga meirihlutans varðaði. Tillagan hafi í raun falið í sér að verið væri að hrinda í framkvæmd áformum sem áður höfðu verið samþykkt við afgreiðslu fjárhagsáætlana.

Þá er bent á að sjálfstjórn sveitarfélaga sé varin í 78. gr. stjórnarskrárinnar og mikið þurfi að koma til svo að ráðuneytið ákveði að skipta sér af innri málum þeirra. Sveitarfélagið hafi verið að sinna skyldu sinni með því að ráðast í þær framkvæmdir um sem ræðir.

II. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins

Innviðaráðuneytið fer með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Eftirlit ráðuneytisins takmarkast m.a. af stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá getur ráðuneytið ákveðið hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess, sbr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, sem getur lokið með einu af þeim úrræðum sem getið er um í 2. mgr. ákvæðisins.

Í verklagsreglum ráðuneytisins vegna frumkvæðismála, sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, er fjallað um þau atriði sem ráðuneytið lítur til þegar það tekur ákvörðun um hvort að rétt sé að taka mál til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Meðal þeirra atriða sem ráðuneytið lítur til er hvort vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags stangist á við lög, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er um liðið frá því að atvik málsins áttu sér stað og hversu mikil réttaróvissa er á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.

Eftir yfirferð á gögnum málsins telur ráðuneytið málsatvik vera með þeim hætti að tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins til formlegrar umfjöllunar og gefa út álit á grundvelli 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þess að vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélagsins hafi stangast á við lög, auk þess sem kvörtunin berst frá kjörnum fulltrúa sveitarfélagsins.

III. Álit ráðuneytisins

Álitaefni þessa máls snýr að því hvort að gætt hafi verið að þeim reglum sveitarstjórnarlaga sem gilda um hvernig mál eru sett á dagskrá sveitarstjórnarfundar og hvaða gögn skulu fylgja fundarboði, sbr. 15. sveitarstjórnarlaga, við ákvörðun sveitarfélagsins um að leggja til að ASK arkitektum yrði falið að hefja hönnun viðbyggingar við Leikskólann Óskaland og hönnun á nýjum sex deilda leikskóla í Kambalandi.

Að mati ráðuneytisins bar sveitarstjórn að leggja mat á hvort annars vegar ákvörðun um að fela nefndum aðilum að hefja hönnun á umræddu verkefni hafi verið nægilega tilgreind á dagskrá sveitarstjórnarfundar til að heimilt væri að taka málefnið til ákvörðunar og hins vegar hvort að fullnægjandi gögn hafi fylgt fundarboði sveitarstjórnarfundar þann 14. október 2021 til að allir sveitarstjórnarmenn gætu tekið upplýsta ákvörðun um málefnið.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. sveitarstjórnarlaga boðar framkvæmdastjóri eða oddviti fundi og skal fundarboð berast sveitarstjórnarmönnum eigi síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund. Sú meginregla gildir jafnframt skv. 2. mgr. ákvæðisins að fundarboði skal fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem nauðsynleg eru til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum má ráða að markmið ákvæðisins sé fyrst og fremst að tryggja minnihlutavernd, þ.e. að veita öllum kjörnum sveitarstjórnarfulltrúum hæfilegan tíma og nauðsynleg gögn til að geta tekið upplýsta afstöðu til mála. Af lögskýringargögnum má einnig ráða að þótt að mat um það hvaða gögn teljast nauðsynleg til að sveitarstjórnarmenn geti tekið afstöðu til mála sé á hendi þess sem boðar fundinn, sé það mat þó ekki að öllu leyti frjálst enda leiði það af ákvæðinu að gögnin verði að vera nægileg.

Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að í fundarboði fyrir fund sveitarstjórnar þann 14. október 2021 hafi verið að finna dagskrárlið sem bar heitið fundargerð fræðslunefndar frá 5. október 2021. Í 5. lið umræddrar fundargerðar fræðslunefndar kom fram að fræðslunefndin hvatti bæjarstjórn til að hefja undirbúning að byggingu leikskóla í samræmi við þau áform sem samþykkt höfðu verið í þriggja ára áætlun. Einnig var bókað að fræðslunefndin minnti á nauðsyn þess að staðið yrði við fyrirhuguð áform sem komu fram í þriggja ára áætlun um viðbygginu við leikskólann Óskaland til að byggja aðstöðu starfsmanna. Þá kemur fram í skýringum sveitarfélagsins að ákvörðun sveitarstjórnar á umræddum sveitarstjórnarfundi hafi eingöngu falið í sér að verið væri að flýta ákvörðunum sveitarfélagsins um uppbygginu leikskólamannvirkja sem þegar hefðu verið teknar og samþykktar, m.a. í þriggja ára fjárhagsáætlun og með deiluskiplagsbreytingu á lóð leikskólans þar sem gert var ráð fyrir umræddum framkvæmdum.

Eins og rakið er ofan er tilgangur þess að dagskrá sveitarstjórnarfundar skuli fylgja fundarboði  skv. 15. gr. sveitarstjórnarlaga, að tryggja að allir sveitarstjórnarmenn hafi færi á taka upplýsta afstöðu til mála. Til að slíku markmiði sé náð telur ráðuneytið ljóst að mikilvægt er að þau málefni sem taka á ákvörðun um komi fram með skýrum hætti sem dagskrárliður í fundarboði og eftir atvikum að málið sé skýrt frekar í fylgigögnum fundarboðsins. Í þessu tilviki mátti sveitarstjórnarmönnum vera ljóst að til umræðu myndi koma hvort að hefja ætti undirbúning að byggingu leikskóla í samræmi við þau áform sem samþykkt höfðu verið í þriggja ára áætlun, sbr. 5. lið fundargerðar fræðslunefndar sveitarfélagsins frá 5. október 2021. Að mati ráðuneytisins er hægt að leggja þann skilning í orðalagið„ að hefja undirbúning að byggingu leikskóla“ að undir það falli ákvörðunartaka vegna hönnunar á leikskóla. Verður því að telja að það hafi fallið undir viðkomandi dagskrárlið að taka til umræðu undirbúning að byggingu leikskóla og að taka ákvarðanir tengdar slíkum undirbúning. Þó telur ráðuneytið ástæðu til að nefna að það hefði verið í meira samræmi við framangreint markmið 15. gr. sveitarstjórnarlaga að mati ráðuneytisins, að skýrar hefði verið kveðið á um það málefni sem taka átti ákvörðun um í dagskrá sem send var sveitarstjórnarmönnum með fundarboði.

Kemur þá næst til skoðunar hvort að nægileg gögn hafi fylgt umræddu fundarboði til að sveitarstjórnarmenn gætu tekið upplýsta ákvörðun um málefnið. Af gögnum málsins má ráða að með fundarboðinu fylgdu ekki nein gögn vegna dagskrárliðsins önnur en fundargerð fræðslunefndar. Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að öllum bæjarfulltrúum hafi verið ljós þörfin að hefja hönnun á umræddum mannvirkjum og umræðuna í samfélaginu að brýnt væri að bregðast hratt og vel við þörfinni. Einnig hafi allir bæjarfulltrúar séð bókun fræðslunefndar og gátu gefið sér að við henni myndu koma viðbrögð. Þá hafi efni tillögunnar verið til umræðu áður, bæði á vettvangi sveitarstjórnar og annarra starfseininga sveitarfélagsins. Í skýringum sveitarfélagsins kemur einnig fram að fyrir lá ítarleg þarfagreining vegna leikskólamannvirkja fyrir sveitarfélagið sem unnin var í aðdraganda byggingar leikskóla sem tekin var í notkun árið 2017. Voru þar valdir tilteknir hönnuðir eftir heimsóknir í fjölda nýja leikskóla á suðvestur horni landsins. Þá segir að meirihlutinn hafi talið óþarft að finna upp hjólið og hafi því ákveðið að nýta þá vinnu sem fram hafið farið áður því hafi verið ákveðið að fela ASK arkitektum að hanna nýjan leikskóla í Kambalandi á grunni þeirrar teikningar sem lá til grundvallar byggingu eldri leikskóla.

Að mati ráðuneytisins verður því ekki annað séð, miðað við skýringar sveitarfélagsins, en að ýmsar upplýsingar og gögn hafi legið fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins sem nauðsynlega hefðu átt að fylgja með umræddu fundarboði til að allir sveitarstjórnarmenn gætu tekið upplýsta afstöðu til málefnisins. Átti það sérstaklega við í ljósi þess að umrædd tillaga um að fela viðkomandi arkitektastofu verkefnið var ekki sérstaklega tilgreind í dagskrártillögunni heldur eingöngu ályktun fræðslunefndar um að hefja skyldi undirbúning að framkvæmdum vegna leikskólamála. Þá telur ráðuneytið að hin umrædda ákvörðun sveitarstjórnar hafi verið annars eðlis en þær ákvarðanir sem þegar var búið að taka varðandi framkvæmd leikskólamála, svo sem breytingar á deiluskipulagi og ákvörðun um fjárhagsætlun, og því um nýja ákvörðun að ræða sem ekki hafði verið áður tekin af sveitarstjórn. Ráðuneytið bendir einnig á að ákvæði 15. gr. sveitarstjórnarlaga er sérstaklega ætlað að tryggja kjörnum fulltrúum sem skipa minnihluta í sveitarstjórn færi á að taka upplýsta afstöðu til málefna sem eru til meðferðar hjá sveitarstjórn og byggir ákvæðið þannig á mikilvægum lýðræðissjónarmiðum. Verður því að mati ráðuneytisins að gera strangar kröfur til þess að nægileg gögn séu til staðar fyrir alla sveitarstjórnarmenn til að ákvörðun sé lögmæt. Þá ber einnig að líta til þess að mati ráðuneytisins að kjörnir sveitarstjórnarfulltrúar minnihlutans mótmæltu því sérstaklega á fundi sveitarstjórnar að þeir hefðu ekki nægileg gögn til að taka upplýsta ákvörðun í málinu.

Er það því mat ráðuneytisins að sveitarfélagið hafi ekki gætt að 2. mgr. 15. gr. sveitarstjórnarlaga við ákvörðun sína um fela hinni tilteknu arkitektastofu hönnun á umræddum leikskólabyggingum þar sem sveitarstjórnarmenn höfðu ekki undir höndunum nægileg gögn til að taka upplýsta ákvörðun um málefnið.

Að fenginni þessari niðurstöðu, telur ráðuneytið að taka þurfi til skoðunar hvort ákvarðanir sveitarstjórnar á umræddum fundi hafi verið ógildanlegar. Samkvæmt 114. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið við meðferð mála skv. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir í heild eða að hluta. Ráðuneytið getur hins vegar ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum kemur fram að ákvæðið hafi verið nýmæli. Almennt hafi verið litið svo á að við meðferð kærumála skv. 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga hafi ráðuneytið heimild til að fella ákvarðanir úr gildi ef þær eru haldnar slíkum annmörkum að þær teljast ógildanlegar. Með því að kveða sérstaklega á um ógildingarheimild væri hins vegar tryggt að ráðuneytið fær þessa heimild einnig við meðferð frumkvæðismála. Svo segir: „Um „ógildingu“ ákvarðana sveitarfélaga og um það hvenær ákvarðanir eru „ógildanlegar“ gilda almennar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, sem fyrst og fremst hafa hér á landi mótast fyrir tilstuðlan dómstóla. Ráðuneytinu ber þannig að leggja til þann sama mælikvarða við mat á því hvort ákvörðun er „ógildanleg“ og dómstóll mundi gera ef sambærilegt mál væri þar til meðferðar.“ (sbr. þskj. 1250, 729. lögþ. 2010-11, bls. 130)

Þær reglur sem hér er vísað til fjalla um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Er þá litið svo á að þegar brotið hefur verið í bága við réttarreglur stjórnsýsluréttar telst stjórnvaldsákvörðun ógildanleg, ef ákvörðunin er haldin annmarka að lögum, sem getur talist vera verulegur, enda mæli veigamikil rök ekki gegn því að ógilda ákvörðunina. Í máli þessu hefur ráðuneytið þegar komist að því að annmarki var að lögum vegna þeirra ákvarðana sem teknar voru á hinum umdeilda fundi sveitarstjórnar. Við mat á því hvort að sú ákvörðun sem tekin var á umræddum fundi hafi verið ógildanleg í skilningi sveitarstjórnarréttar, ber því næst að taka til skoðunar hvort að annmarkinn hafi verið verulegur eða hvort að veigamikil rök mæli gegn því að ógilda ákvörðunina.

Eins og rakið er að framan felst í 2. mgr. 15. gr. sveitastjórnarlaga mikilvæg grundvallarregla sem er ætlað að tryggja kjörnum fulltrúum sem skipa minnihluta í sveitarstjórn færi á að taka upplýsta afstöðu til málefna sem eru til meðferðar hjá sveitarstjórnar og byggir ákvæðið þannig á mikilvægum lýðræðissjónarmiðum. Í máli þessu liggur fyrir að með hinu umdeilda fundarboði fylgdu engin fylgigögn til að upplýsa kjörna fulltrúa um málefnið. Er það því mat ráðuneytisins að sá annmarki á meðferð málsins að kjörnir fulltrúar hafi ekki fengið nægilegar upplýsingar til að taka afstöðu í málinu sé verulegur.

Næst kemur til skoðunar hvort að veigamiklar ástæður kunni að mæla á móti því að ógilda ákvarðanir sem teknar voru á hinum umrædda fundi. Í dómaframkvæmd hefur við mat á því hvort að veigamiklar ástæður séu fyrir hendi sem mæla á móti því að ógilda ákvarðanir hefur m.a. verið litið til sjónarmiða á borð við réttmætar væntingar málsaðila, hvort aðilar hafi verið í góðri trú, hvort aðilar séu byrjaðir að nýta sér ákvörðun og hvort ógilding ákvörðunar hafi í för með sér eyðileggingu verðmæta. Séu slík sjónarmið til staðar kann að vera ástæða til þess að ógilda ekki ákvörðun stjórnvalds. Telur ráðuneytið að framangreind sjónarmið eigi að mestu leyti við þriðja aðila í þessu máli og horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þess að ljóst má vera að ákvörðun sveitarfélagsins hefur þegar verið framfylgt. Er það því mat ráðuneytisins að veigamikil rök mæli gegn því að hin umrædda ákvörðun sé ógildanleg og mun ráðuneytið því ekki horfa til heimildar 114. gr. sveitarstjórnarlaga um að fella úr gildi ákvörðun sveitarfélagsins.

IV. Samandregin niðurstaða

Í máli þessu hefur ráðuneytið tekið til skoðunar hvort að ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar sem tekin var á fundi sveitarstjórnar 14. október 2021 um að leggja til að ASK arkitektum yrði falið að hefja hönnun viðbyggingar við Leikskólann Óskaland og hönnun á nýjum sex deilda leikskóla í Kambalandi hafi verið í samræmi við 2. mgr. 15. gr. sveitarstjórnarlaga. Álitaefni málsins snýr að því hvort að gætt hafi verið að þeim reglum sveitarstjórnarlaga sem gilda um hvernig mál eru sett á dagskrá sveitarstjórnarfundar og hvaða gögn skuli fylgja fundarboði, sbr. 15. sveitarstjórnarlaga, við ákvörðun sveitarfélagsins

Niðurstaða ráðuneytisins er að málefnið var nægilega tilgreint í fundarboði, sbr. 15. gr. sveitarstjórnarlaga til að sveitarstjórn væri heimilt væri að taka það upp á umræddum fundi og taka ákvörðun í málinu. Að mati ráðuneytisins ber hins vegar að túlka 2. mgr. 15. gr. sveitarstjórnarlaga  með þeim hætti að gera þarf strangar kröfur til þess að nægileg gögn séu til staðar fyrir alla sveitarstjórnarmenn til að ákvörðun sé lögmæt. Að mati ráðuneytisins gætti sveitarfélagið ekki að því að láta fylgja með þau gögn sem nauðsynleg voru til að allir sveitarstjórnarmenn gætu tekið upplýsta afstöðu í málinu. Þá er það einnig niðurstaða ráðuneytisins að annmarkinn við ákvörðunina hafi verið verulegur. Að mati ráðuneytisins eru þó til staðar veigamikil rök sem mæla gegn því að hin umrædda ákvörðun sé ógildanleg og mun ráðuneytið því ekki horfa til heimildar 114. gr. sveitarstjórnarlaga um að fella úr gildi ákvörðun sveitarfélagsins.

Beinir ráðuneytið því að sveitarfélaginu að huga að þeim atriðum sem hér hafa verið rakin. Eins og fram kemur í upphafi þessa bréfs barst ráðuneytinu upphaflega kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins hinn 6. desember 2021. Hefur meðferð þessa máls dregist verulega vegna fjölda kvartana og ábendinga sem ráðuneytinu berast á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga og vegna mikilla anna í ráðuneytinu og beðist er velvirðingar á því. Að öðru leyti telst málinu lokið af hálfu ráðuneytisins.

Innviðaráðuneytinu,

21. júlí 2023