Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR11020137
í máli nr. IRR 11020137
I. Málsmeðferð
Þann 2. febrúar 2011 barst ráðuneytinu erindi þar sem athygli þess var vakin á því að þann 24. september 2009 hefði Mosfellsbær gengist í sjálfskuldarábyrgð vegna láns að upphæð kr. 246.000.000 sem NBI hf. veitti Helgafellsbyggingum hf. Var þess jafnframt óskað að ráðuneytið veitti álit sitt á því hvort framangreindur löggerningur samræmdist ákvæðum þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, einkum 6. mgr. 73. gr. laganna, en ákvæðið hljóðaði svo:
Með bréfi, dags. 2. mars 2011, gerði ráðuneytið Mosfellsbæ grein fyrir framkomnu erindi og óskaði jafnframt eftir afstöðu sveitarfélagsins til þess álitaefnis er þar greinir. Að auki óskaði ráðuneytið eftir afriti af hverjum þeim gögnum sem varpað gætu ljósi á málið. Bárust svör sveitarfélagsins þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 28. apríl 2011. Eftir að hafa yfirfarið gögn málsins ákvað ráðuneytið að taka málið til nánari skoðunar á grundvelli 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, þar sem sagði að ráðuneytið skyldi hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegndu skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Var Mosfellsbæ tilkynnt um framangreint með bréfi, dags. 15. ágúst 2011.
Með bréfi, dags. 22. júní 2012, gaf ráðuneytið Mosfellsbæ færi á að koma á framfæri frekari gögnum og sjónarmiðum teldi sveitarfélagið tilefni til þess. Bárust svör Mosfellsbæjar þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 6. júlí 2012. Hafa ýmis fleiri samskipti hafa verið á milli ráðuneytisins og Mosfellsbæjar vegna málsins sem ráðuneytið telur ekki tilefni til að rekja hér frekar.
II. Málsatvik
Af gögnum málsins verður ráðið að málsatvik hafi í stuttu málið verið þau að um mitt ár 2006 hafi Mosfellsbær annars vegar og Hjá ehf. og Helgafellshlíðar ehf., síðar Helgafellsbyggingar hf., hins vegar, gert með sér samkomulag um uppbyggingu íbúðabyggðar í landi Helgafells í Mosfellsbæ. Samkvæmt 1. gr. samkomulagsins gerði það m.a. ráð fyrir því að íbúðabyggð á svæðinu myndi samanstanda af um það bil 1020 einbýlishúsum, rað-, par- og fjölbýlishúsum, auk skólabygginga og annarra þjónustu- og tómstundamannvirkja.
Í 4. gr. samkomulagsins sem fjallaði um gatnagerðargjöld og endurgreiðslu kostnaðar kom m.a. fram að Mosfellsbær myndi innheimta gatnagerðargjöld af félaginu í samræmi við gildandi gjaldskrá bæjarins um gatnagerðargjöld á hverjum tíma. Í a-lið 4. gr. sagði svo m.a. að fyrir hverja skipulagða og byggingarhæfa íbúðarlóð greiddist fast gjald, kr. 700.000 m.v. byggingarvísitölu júní mánaðar 2006. Væri umrædd lóð fyrir fjöleignarhús skyldi greiða sama gjald, kr. 700.000, fyrir hverja samþykkta íbúð í húsinu. Í júlí 2008 munu Helgafellsbyggingar hf. hafa staðið í 198.218.740 króna skuld við sveitarfélagið vegna framangreindra gjalda.
Þann 25. júlí 2008 gerðu Mosfellsbær og Helgafellsbyggingar hf. með sér samkomulag um greiðslu skuldarinnar. Kom þar fram í 1. gr. að til greiðslu á skuld við sveitarfélagið Mosfellsbæ að fjárhæð kr. 198.218.740 myndu Helgafellsbyggingar hf. gefa út þrjá víxla, samtals að fjárhæð kr. 240.000.000 og að sveitarfélagið myndi selja víxlana með hefðbundinni seljendaábyrgð. Jafnframt sagði í 1. gr. að samkomulagið væri háð því að Mosfellsbæ tækist að selja víxlana innan mánaðar frá útgáfu þeirra og að söluverðið yrði að lágmarki kr. 198.218.740. Í 3. gr. samkomulagsins sagði svo að Helgafellsbyggingar hf. myndu samhliða og samtímis útgáfu víxlanna afsala til Mosfellsbæjar nánar tilgreindum fasteignum. Í samkomulaginu var svo að finna nánari ákvæði um hvernig færi um ráðstöfun og skuldbindingar beggja aðila vegna umræddra fasteigna á meðan víxlarnir væru ógreiddir. Hafði bæjarráð Mosfellsbæjar áður, á fundi sínum þann 10. júlí 2008, samþykkt drög að samkomulaginu og heimilað framkvæmdastjóra stjórnsýslusviðs og fjármálastjóra að ljúka málinu á grundvelli þeirra.
Eftir að ljóst varð í september 2009 að Helgafellsbyggingar hf. gætu ekki staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt samkomulaginu var gert viðaukasamkomulag á milli aðila um framlengingu þess til 24. september 2009. Jafnframt kom þar fram að Helgafellsbyggingar hf. hefðu komist að samkomulagi við NBI hf. (síðar Landsbankinn) þess efnis að bankinn lánaði félaginu kr. 246.000.000, sem væri andvirði framangreindra víxla. Samþykkti sveitarfélagið að gangast í sjálfskuldarábyrgð vegna lánsins með sömu tryggingum og áður.
Með lánssamningi NBI hf. sem lánveitanda, Helgafellsbygginga hf. sem lántaka og Mosfellsbæjar sem sjálfskuldarábyrgðaraðila, dags. 24. september 2009, féllst NBI hf. á að lána Helgafellsbyggingum kr. 246.000.000. Með 10. gr. lánssamningins tókst sveitarfélagið á hendur sjálfskuldarábyrgð vegna lántökunnar, en ákvæðið hljóðar svo:
Til tryggingar skilvísri og skaðlausri greiðslu allra lánshluta samnings þessa, tekst Mosfellsbær, kt. xxxxxx-xxxx á hendur sjálfskuldarábyrgð á fullum efndum allra skuldbindinga skv. samningi þessum. Sjálfskuldarábyrgðin takmarkast þó við fjárhæð höfuðstóls lánsins að fjárhæð kr. 246.000.000,-. Sjálfskuldarábyrgðin tekur því einungis til greiðslu höfuðstóls lánsins en ekki áfallina vaxta né kostnaðar. Ábyrgðin gildir jafnt þótt greiðslufrestur verði veittur á skuldbindingum skv. samningi þessum einu sinni eða oftar, uns skuldin er að fullu greidd.
Var samþykkt á fundi bæjarráðs Mosfellsbæjar þann 24. september 2009, að heimila bæjarstjóra að ganga frá málinu eins og það er orðað í fundargerð. Umrætt lán NBI hf., nú Landsbankans, til Helgafellsbygginga hf., gjaldféll haustið 2011 og reyndi á sjálfskuldarábyrgð Mosfellsbæjar samkvæmt lánssamningnum. Þann 29. júní 2012 var undirritað uppgjörssamkomulag á milli Mosfellsbæjar og Landsbankans. Hefur ábyrgð sveitarfélagsins nú verið gerð upp samkvæmt uppgjörssamkomulaginu, en í því fólst m.a. að bankinn eignaðist þau veð sem Mosfellsbær hafði áður fengið hjá Helgafellsbyggingum hf.
III. Sjónarmið Mosfellsbæjar
Í bréfi Mosfellsbæjar til ráðuneytisins, dags. 28. apríl 2011, er rakið að aðdraganda hinnar umþrættu ábyrgðar sveitarfélagsins megi rekja til samnings á milli þess Helgafellsbygginga hf. sem gerður hafi verið þann 2. júní 2006. Málsatvik hafi í stuttu máli verið þau að á miðju ári 2008 hafi viðskiptaskuld Helgafellsbygginga hf. við Mosfellsbæ verið um kr. 200.000.000. Sveitarfélagið hafi á þeim tíma ákveðið að fallast á greiðslu af hálfu Helgafellsbygginga hf. í formi víxla gegn veðum, fremur en að ganga að fyrirtækinu enda hefði sveitarfélagið þá orðið verr sett. Sveitarfélagið hafi haft af því ríka hagsmuni að fallast á uppgjör með víxlum gegn veittum veðum og að hagsmunir sveitarfélagsins hafi verið best tryggðir með því að taka við greiðslu í formi víxla með tilheyrandi tryggingum. Er tekið fram að hagsmunir Mosfellsbæjar hafi verið hafðir að leiðarljósi allan tímann og ekkert í gögnum málsins gefi til kynna að annað hafi vakað fyrir sveitarfélaginu en að verja eigin hagsmuni.
Tekið er fram af hálfu Mosfellsbæjar að sveitarfélagið hafi í upphafi móttekið víxla í þeim tilgangi að ná fram greiðslu af hálfu Helgafellsbygginga hf. vegna framangreindrar skuldar og skapa möguleika á að afla lausafjár á móti umræddum viðskiptaskjölum. Þannig hafi verið ákveðið að taka við víxlum til eins árs sem greiðslu frá Helgafellsbyggingum hf. sem síðan yrðu keyptir af fjármálastofnun. Mosfellsbær yrði framsalsábyrgðaraðili sem útgefandi víxlanna, sem jafnframt myndi auka seljanleika þeirra. Til að tryggja frekar hagsmuni sveitarfélagsins hefði Mosfellsbæ samhliða verið afsalað þremur fasteignum sem tryggingu fyrir greiðslum, þ.e. ef reyna myndi á ábyrgð Mosfellsbæjar samkvæmt víxlunum. Um ári síðar hafi svo verið gerður lánssamningur við NBI hf., með Helgafellsbyggingar hf. sem lántaka og ábyrgð Mosfellsbæjar. Í reynd hafi verið um að ræða sömu skuldbindingu og samkvæmt víxlunum, en í öðru lánaformi.
Mosfellsbær telur að umrædd sjálfskuldarábyrgð sveitarfélagsins sé ekki tilkomin vegna atvika og atriða sem tiltekin séu í 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þá sé það afstaða sveitarfélagsins að ábyrgðarveitingin feli ekki í sér hefðbundna ábyrgð fyrir þriðja aðila. Öll framganga Mosfellsbæjar í tengslum við veitingu ábyrgðarinnar hafi verið í þágu sveitarfélagsins og með hagsmuni þess að leiðarljósi, enda tilgangurinn sá að tryggja efndir á fjárskuldbindingum Helgafellsbygginga hf. gagnvart Mosfellsbæ, eftir því framast væri kostur. Slík ábyrgð falli eðli málsins samkvæmt utan gildissviðs 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Ákvæðið eigi einfaldlega ekki við í því samhengi sem um ræði í málinu.
Telur Mosfellsbær að framangreint sjónarmið eigi sér skýra stoð í dómaframkvæmd og vísar sveitarfélagið í því sambandi til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 245/2000 þar sem fjallað hafi verið um einfalda ábyrgð sveitarfélags á grundvelli eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Í málinu hafi héraðsdómur Reykjaness talið að meta yrði áritun fjármálastjóra sveitarfélags á skuldabréf í ljósi aðdraganda hennar. Í ljós hefði verið leitt að áritunin hefði verið forsenda þess að greiðsla fengist fyrir bréfin og að því virtu gætu skuldbindingar af hálfu sveitarfélagsins ekki verið bundnar við það að gætt hefði verið ákvæða 5. mgr. 89. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Hafi því verið fallist á einfalda ábyrgð sveitarfélagsins fyrir greiðslu á skuldabréfunum. Hæstiréttur Íslands hafi staðfest dóm héraðsdóms með eftirfarandi athugasemd:
Málavöxtum er lýst í héraðsdómi. Eins og þar kemur fram er deilt um það, hvort áritun gagnstefnda fyrir hönd aðaláfrýjanda á skuldabréf í eigu gagnáfrýjanda um einfalda ábyrgð bæjarsjóðs feli í sér ábyrgðarveitingu til þriðja aðila í skilningi 5. mgr. 89. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Framangreind áritun felur ekki í sér venjulega ábyrgð fyrir þriðja aðila. Sýnt hefur verið fram á, að áritun gagnstefnda og öll framganga hans í málinu var í þágu aðaláfrýjanda og með hagsmuni hans í huga. Slík ábyrgð getur eðli máls samkvæmt ekki fallið undir 5. mgr. 89. gr. laga nr. 8/1986. Með vísan til forsendna héraðsdóms ber að staðfesta hann.
Af hálfu Mosfellsbæjar er tekið fram að sveitarstjórn hafi í málinu verið talið heimilt að veita einfalda ábyrgð til annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins gegn tryggingu sem metin væri gild. Með 4. mgr. 89. gr. laga nr. 8/1986 hefði hins vegar verið lagt bann við því að binda sveitarsjóð með sjálfskuldarábyrgð á skuldbindingum annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins. Ákvæðin hefðu hins vegar ekki staðið í vegi fyrir því að sveitarfélag ábyrgðist með framsalsáritun viðskiptaskjöl, svo sem ávísanir, víxla og skuldabréf, sem það hefði eignast á eðlilegan hátt í tengslum við rekstur þess.
Að mati Mosfellsbæjar felur framangreindur dómur Hæstaréttar Íslands ljóslega í sér að ákvæði 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga 45/1998 um ábyrgðarskuldbindingar, hafi aðeins átt við um venjulegar þriðja manns ábyrgðir, þ.e. fjallað um hvaða skilyrði þyrftu að vera uppfyllt í tengslum við lögmæti slíkra ábyrgðarskuldbindinga. Ákvæðið hafi hins vegar samkvæmt efni sínu ekki átt við um ábyrgðarskuldbindingar sem ekki séu í eðli sínu venjulegar ábyrgðir til þriðja manns. Svo sé m.a. ástatt þegar ábyrgðarskuldbinding eigi í reynd ekki rætur að rekja til hagsmuna skuldara (lántaka), svo sem almennt gildi um veitingu ábyrgða, heldur til hagsmuna ábyrgðarmannsins sjálfs, sbr. tilvitnaðan dóm Hæstaréttar Íslands, þar sem m.a. hafi sagt: ,,[f]ramangreind áritun felur ekki í sér venjulega ábyrgð fyrir þriðja aðila ... [s]ýnt hefur verið fram á, að áritun gagnstefnda og öll framganga hans í málinu var í þágu aðaláfrýjanda [Hafnarfjarðarbæjar] og með hagsmuni hans í huga.“
Framangreint fái jafnframt skýra stoð í samanburði á ákvæði 6. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998 og 7. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998. Samkvæmt 7. mgr. 73. gr. hafi prókúruhafa sveitarsjóðs verið heimilt fyrir hönd sveitarfélags að ábyrgjast með framsalsáritun greiðslu viðskiptaskjala sem sveitarfélagið hafi eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess. Sveitarfélagi hafi þannig samkvæmt ákvæðinu verið heimilt að undirgangast ábyrgðir samkvæmt viðskiptaskjölum sem það hafi eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess. Helgist það einmitt af því að slíkar ábyrgðir séu ekki eiginlegar þriðja manns ábyrgðir heldur í reynd í þágu sveitarfélags sjálfs. Verði að leggja þann skilning í orðalag 7. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998 og áðurgreindan dóm Hæstaréttar Íslands að undir ákvæðið hafi fallið öll framsalsviðskipti með viðskiptaskjöl, þar sem svo háttaði til að viðskiptamaður sveitarfélags afhenti viðkiptaskjal til sveitarfélags til greiðslu á skuld og sem sveitarfélagið áritaði með framsalsábyrgð sem lið í því að breyta viðskiptaskjalinu í reiðufé. Verði hér að hafa í huga að af reglum kröfuréttar um viðskiptabréf leiði að Mosfellsbær sé eins settur í fjárhagslegu tilliti, óháð framangreindri ráðstöfun.
Af hálfu Mosfellsbæjar er talið að umrædd ábyrgðarveiting eigi ljóslega rætur sínar að rekja til hagsmuna sveitarfélagsins sjálfs, sem ábyrgðaraðila. Ítrekað er að sjálfskuldarábyrgð sveitarfélagsins eigi rætur að rekja til þess að Helgafellsbyggingar hf. hafi staðið í skuld við Mosfellsbæ að upphæð um kr. 200.000.000 og hafi verið talið affarasælast, til að tryggja fullar efndir og um leið hagsmuni sveitarfélagsins, að taka við víxlum til eins árs sem greiðslu frá fyrirtækinu sem yrðu síðan keyptir af fjármálastofnun. Mosfellsbær yrði útgefandi víxlanna sem myndi auka seljanleika þeirra. Til að tryggja hagsmuni sveitarfélagsins sem ábyrgðaraðila, hafi skuldari afsalað sveitarfélaginu þremur fasteignum til tryggingar fyrir greiðslum, þ.e. ef á ábyrgð sveitarfélagsins myndi reyna. Nokkru síðar hafi svo verið gerður lánssamningur við NBI hf., með Helgafellsbyggingar hf. sem lántaka og Mosfellsbæ sem ábyrgðaraðila, en í reynd hafi verið um sömu skuldbindingu að ræða og samkvæmt áðurgreindum víxlum, en í öðru lánaformi. Hafi enda verið ítrekað í sérstöku skjali að ábyrgðir væru hinar sömu þrátt fyrir þá breytingu að viðskiptabanki Helgafellsbygginga hf. kæmi inn og lánaði til uppgjörs umræddra víxla.
Leiði af öllu framangreindu, sem og dómi Hæstaréttar í máli nr. 245/2000, að umþrætt ábyrgð sé ekki venjuleg þriðja manns ábyrgð. Ákvæði 6. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998 hafi ekki samkvæmt efni sínu átt við um ábyrgðarskuldbindingar sem ekki hafi í eðli sínu verið venjulegar ábyrgðir til þriðja aðila. Vegna þessa geti umþrætt ábyrgðarveiting heldur ekki talist ósamþýðanleg tilvísuðu ákvæði, þ.e.a.s. ákvæðið eigi einfaldlega ekki við í því samhengi sem hér um ræðir. Hefði ábyrgðarveitingin hins vegar fyrst og fremst talist í þágu Helgafellsbygginga, þ.e. skuldara í stað ábyrgðarmanns, hefði hún getað talist ósamþýðanleg umræddu lagaákvæði. Sú grundvallarforsenda sé hins vegar ekki fyrir hendi eins og málið sé vaxið.
IV. Álit ráðuneytisins
1. Í 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, eins og þeim var breytt með lögum nr. 69/2004, var að finna ákvæði er fjallaði um ábyrgðarveitingar sveitarfélaga. Þar kom fram að sveitarstjórn væri heimilt að ábyrgjast lán til stofnana og fyrirtækja í eigu sveitarfélagsins sem féllu undir b-lið 60. gr. laganna. Einnig gat sveitarstjórn veitt einfalda ábyrgð vegna lánveitinga til framkvæmda á vegum félaga sem sveitarfélagið ætti og ræki í samvinnu við önnur sveitarfélög eða aðra opinbera aðila til að veita lögákveðna þjónustu en innbyrðis skyldi ábyrgð eigenda skiptast í hlutfalli við eignarhluti. Skilyrði fyrir ábyrgðarveitingu var að viðkomandi lögaðili væri að fullu í eigu opinberra aðila og að allir eigendur ábyrgðust lánið í samræmi við eignarhluta sinn. Ábyrgðin félli úr gildi ef lögaðilinn færðist að einhverju leyti í eigu einkaaðila. Í 7. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998 sagði svo að prókúruhafa væri heimilt fyrir hönd sveitarfélags að ábyrgjast með framsalsáritun greiðslu viðskiptaskjala sem sveitarfélagið hefði eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess.
Umrætt ákvæði var í nokkuð annarri mynd fyrir gildistöku breytingalaga nr. 69/2004 en þá hljóðaði ákvæðið svo:
Eigi má binda sveitarsjóð í ábyrgðir vegna skuldbindinga annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins. Prókúruhafa sveitarsjóðs er þó heimilt fyrir hönd sveitarfélags að ábyrgjast með framsalsáritun greiðslu viðskiptaskjala sem sveitarfélagið hefur eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess.
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 var m.a. fjallað um þær breytingar sem gerðar voru frá sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 og reynslu af ákvæðum um ábyrgðarveitingar sveitarfélaga. Þar sagði m.a.:
Bætt er við í 6. mgr. heimild til prókúruhafa sveitarsjóðs að ábyrgjast fyrir hönd sveitarfélagsins með framsalsáritun greiðslu tiltekinna viðskiptaskjala. Með þessu ákvæði og niðurfellingu á 5. mgr. 89. gr. gildandi laga, sbr. athugasemdir hér á eftir, er skýrt kveðið á um að sveitarstjórn er óheimilt að binda sveitarsjóð í ábyrgð vegna annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins. Heimilt er þó að ábyrgjast með framsalsáritun viðskiptaskjöl, svo sem ávísanir og skuldabréf, sem sveitarfélagið hefur eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess. Nauðsynlegt þykir að taka þetta skýrt fram þar sem vafi hefur komið upp um slíkar heimildir miðað við orðalag 89. gr. núgildandi laga.
Lagt er til að felld verði brott 5. mgr. 89. gr. gildandi laga þar sem kveðið er á um að sveitarstjórn geti veitt einfalda ábyrgð til annarra aðila gegn tryggingum sem hún metur gildar.
Sem rök fyrir þeirri niðurfellingu ber fyrst að nefna mikla hættu á að raskað sé jafnræði fyrirtækja og samkeppnisstöðu þegar veittar eru slíkar ábyrgðir. Í þessu sambandi verður að hafa í huga 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, en í 1. mgr. kemur fram eftirfarandi meginregla: „Ef ekki er kveðið á um annað í samningi þessum er hvers kyns aðstoð, sem aðildarríki EB eða EFTA-ríki veitir eða veitt er af ríkisfjármunum og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara, ósamrýmanleg framkvæmd samnings þessa að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila.“ Samkvæmt athugasemdum með framangreindu ákvæði nær skilgreining á ríkisstyrkjum yfir bein fjárframlög, ábyrgðir og skattaívilnanir, auk trygginga og niðurgreiðslu lánskjara frá markaðskjörum, og á jafnt við um styrki veitta af ríkisvaldinu, sveitarfélögum, stofnunum og sjóðum í eigu opinberra aðila að hluta eða öllu leyti.
Jafnframt er það almennt álitið, m.a. af félagsmálaráðuneytinu og sveitarfélögum, að slæm reynsla hafi verið af þessu ákvæði og það hafi í ýmsum tilvikum stuðlað að áföllum í fjármálum einstakra sveitarfélaga. Lánastofnanir hafa oft á tíðum sett það sem skilyrði fyrir lánveitingum til fyrirtækja að viðkomandi sveitarfélag gangist í einfalda ábyrgð. Yfirgnæfandi meiri hluti þeirra sveitarfélaga sem sendu nefnd þeirri er samdi frumvarp þetta ábendingar eða athugasemdir mæltu með því að ákvæði þetta yrði fellt brott úr lögunum. Fulltrúaráð Sambands íslenskra sveitarfélaga ályktaði enn fremur um mál þetta á fundi sínum í mars 1996 og hljóðar ályktunin svo: „Fulltrúaráðið telur að taka eigi fyrir einfaldar ábyrgðarveitingar sveitarfélaga til annarra en eigin fyrirtækja. Nútíma bankastarfsemi á að vera í stakk búin til að sinna þeirri lánastarfsemi sem reksturinn þarfnast.“
Umræddu ákvæði var svo breytt nokkuð með 5. gr. laga nr. 69/2004 svo sem að framan greinir og hélst ákvæðið í þeirri mynd út gildistíma laganna. Um þær breytingar sagði í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til laga nr. 69/2004:
Í greininni er heimild sveitarfélaga til að veita ábyrgðir rýmkuð nokkuð, jafnframt því sem leitast er við að skýra efni hennar betur en gert er í gildandi ákvæði í 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Er í a-lið greinarinnar gert ráð fyrir að um tvenns konar ábyrgðir geti verið að ræða. Annars vegar geti sveitarstjórn samþykkt sjálfskuldarábyrgð til fyrirtækja og stofnana sem falla undir b-hluta í samstæðureikningi sveitarfélagsins og er það í samræmi við túlkun ráðuneytisins á gildandi ákvæði. Hins vegar felur ákvæðið í sér rýmkun að því leyti að gert er ráð fyrir að sveitarstjórn geti veitt einfalda ábyrgð vegna lánveitinga til framkvæmda á vegum félaga sem sveitarfélagið á og rekur í samvinnu við önnur sveitarfélög eða aðra opinbera aðila til að veita lögákveðna þjónustu. Skilyrði fyrir því að ábyrgðarveiting sé heimil er því í fyrsta lagi að lántakandi sé alfarið í opinberri eigu, í öðru lagi að hann sinni lögákveðinni þjónustu og í þriðja lagi að tilgangur lántöku sé að fjármagna framkvæmdir. Loks er tekið fram í ákvæðinu að allir eigendur verði að ábyrgjast lánið í samræmi við eignarhluta sinn og fellur ábyrgðin úr gildi ef breyting verður á eignarhaldi þannig að lántakandi færist að einhverju leyti í eigu einkaaðila.
Með félagi er einkum átt við hlutafélög, einkahlutafélög og sameignar- og samvinnufélög en einnig kemur til álita að veita megi ábyrgðir á grundvelli ákvæðisins vegna starfsemi sem fram fer á vegum héraðsnefndar eða samtaka sveitarfélaga að því leyti sem hún er ekki rekin í formi byggðasamlags. Með lögákveðinni þjónustu er vísað til verkefna sveitarfélags í þágu íbúa samkvæmt lögum og geta þar undir fallið bæði skylduverkefni og svonefnd valkvæð verkefni sveitarfélaga. Hins vegar mundu t.d. ekki falla þar undir lántökur til uppbyggingar atvinnulífi eða til þátttöku í atvinnurekstri sem ekki felur í sér beina þjónustu hins opinbera við íbúana á grundvelli laga. Með framkvæmdum er einkum átt við stofnframkvæmdir og meiri háttar viðhald á mannvirkjum í eigu aðila sem fellur undir ákvæðið.
Tilgangur framangreindrar breytingar er einkum sá að gera öll rekstrarform sem sveitarfélög kunna að kjósa fyrir samvinnuverkefni sín jafnsett. Nú er kveðið á um það í 5. mgr. 82. gr. laganna að sveitarsjóðir beri einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þeir eru aðilar að en innbyrðis skiptist ábyrgðin í hlutfalli við íbúatölu. Eðlilegt verður að telja að sambærilegar reglur séu í gildi um t.d. sameignarfélög og einkahlutafélög sem sveitarfélögin stofna með sér til að rækja lögbundin verkefni sín enda virðist sem þessi rekstrarform eigi auknu fylgi að fagna á meðan byggðasamlögum fer fækkandi. Ekki er þó talið tækt að láta ábyrgð hvers sveitarfélags samkvæmt ákvæðinu ráðast af íbúatölu og þykir eðlilegra að eignarhlutur ráði innbyrðis skiptingu
Rétt þykir að taka fram að ekki er ætlunin með frumvarpinu að slaka á kröfum um form ábyrgða og verður áfram þörf á því að slík ákvörðun hljóti samþykki á formlegum fundi sveitarstjórnar. Einnig verður að telja eðlilegt, þegar um verulegar skuldbindingar er að ræða, að fyrir liggi álit sérfróðs aðila um möguleg áhrif þeirra á sveitarsjóð, sbr. til hliðsjónar 65. gr.
Ákvæði b-liðar er samhljóða síðari málslið 6. mgr. 73. gr. en eðlilegt þykir, í ljósi þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu, að ákvæðið verði sérstök málsgrein.
Ráðuneytið telur ljóst þegar litið er til skýringa í frumvarpi til laga nr. 45/1998 annars vegar og laga nr. 69/2004 hins vegar að tilgangur þeirra breytinga sem gerðar voru á reglum eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 hafi ekki síst verið sá að kveða skýrt á um að sveitastjórn gæti ekki bundið sveitarsjóð í ábyrgðir vegna annarra aðila en stofnana sveitarfélags. Í athugasemdum við lög nr. 69/2004, voru þannig sett fram þrjú skilyrði fyrir því að ábyrgðarveiting sveitarfélags teldist heimil, í fyrsta lagi að lántakandi væri alfarið í opinberri eigu, í öðru lagi að hann sinnti lögákveðinni þjónustu og í þriðja lagi að tilgangur lántöku væri að fjármagna framkvæmdir.
2. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ljóst að í 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi verið skýrt kveðið á um bann við því að sveitarfélög gengjust í sjálfskuldarábyrgð, þ.m.t. framsalsábyrgð sem útgefandi víxla, fyrir aðra aðila en stofnanir og fyrirtæki í eigu sveitarfélagsins og féllu þar undir b-lið 60. gr. laganna. Óumdeilt er í máli þessu að Helgafellsbyggingar hf. geta á engan hátt talist til stofnana Mosfellsbæjar eða fyrirtækis í eigu sveitarfélagsins.
Af hálfu Mosfellsbæjar hefur því verið haldið fram að ákvæðið hafi einungis átt við um þau tilvik þar sem í hlut áttu venjulegar þriðja manns ábyrgðir, en ekki um þau tilvik þar sem ábyrgðarskuldbinding hafi í reynd ekki átt rætur að rekja til hagsmuna skuldara/lántaka heldur til hagsmuna ábyrgðarmanns sjálfs, svo sem verið hafi í tilfelli Mosfellsbæjar í því máli sem hér er til umfjöllunar. Af hálfu sveitarfélagsins hefur m.a. verið vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 245/2000, því til stuðnings, þar sem m.a. var fjallað um ágreining um gildi ábyrgðarveitingar sveitarfélags. Hæstiréttur Íslands staðfesti niðurstöðu héraðsdóms Reykjaness um gildi ábyrgðarinnar með þeim viðbótum að áritun sú sem deilt var um í málinu hefði ekki falið í sér venjulega ábyrgð fyrir þriðja aðila. Sýnt hefði verið fram á að áritun fjármálastjóra sveitarfélagsins og öll framganga hans í málinu hefði verið í þágu sveitarfélagsins og með hagsmuni þess í huga. Slík ábyrgð gæti eðli málsins ekki fallið undir 5. mgr. 89. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Af því tilefni tekur ráðuneytið fram að atvik þau sem fjallað er um í téðum dómi Hæstaréttar Íslands gerðust í gildistíð sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 en reglum um ábyrgðarveitingar sveitarfélaga var breytt mikið með lögum nr. 45/1998 og lögum nr. 69/2004. Ágreiningurinn í umræddu máli laut m.a. að því hvort að stofnast hefði einföld ábyrgð sveitarfélags eða hvort slíkt hefði gengið gegn ákvæði 5. mgr. 89. gr. laga nr. 8/1986. Umrætt ákvæði, sem kvað á um að sveitarstjórn gæti veitt einfaldar ábyrgð til annarra aðila gegn tryggingum sem hún mæti gildar, var fellt brott með lögum nr. 45/1998 samhliða því sem reglur um ábyrgðarveitingar sveitarfélaga voru skýrðar mjög og þeim breytt. Telur ráðuneytið alveg ljóst, svo sem rakið er að framan, að ákvæði 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi lagt við því skýrt bann að sveitarfélög gengjust í ábyrgð, og breytir þá engu af hvaða ástæðum til hennar var stofnað, fyrir aðra aðila en stofnanir og fyrirtæki í eigu sveitarfélagsins, og getur framangreindur dómur Hæstaréttar Íslands engu breytt um þá niðurstöðu. Ráðuneytið tekur fram að það dregur ekki í efa þær fullyrðingar sem fram hafa komið af hálfu Mosfellsbæjar um að tilgangur sveitarfélagsins með því að gangast í framsalsábyrgð vegna útgefinna víxla árið 2008 og í síðar í sjálfskuldarábyrgð vegna láns NBI hf. til Helgafellsbygginga hf. árið 2009, hafi verið sá að tryggja sveitarfélaginu efndir á kröfu þess á hendur Helgafellsbyggingum hf., en slíkt getur hins vegar ekki haggað við fortakslausu ákvæði 6. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998.
Þá telur ráðuneytið að ekki verði litið svo á að umræddar ábyrgðarveitingar hafi getað talist falla undir ákvæði 7. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998, þar sem sagði að prókúruhafa sveitarfélags væri heimilt fyrir hönd sveitarfélags að ábyrgjast með framsalsáritun greiðslu viskiptaskjala sem sveitarfélagið hefði eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess. Bendir ráðuneytið á því sambandi að um verulegar fjárhæðir var að ræða og átti krafa Mosfellsbæjar á hendur Helgafellsbyggingum hf. rætur sínar að rekja til samnings sem gerður var árið 2006 um umfangsmikla uppbyggingu íbúðahverfis. Getur ráðuneytið í því ljósi ekki fallist á að um viðskiptaskjöl hafi verið að ræða sem sveitarfélagið hafi eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess. Einnig bendir ráðuneytið á að undir 7. mgr. 73. gr. laga nr. 45/1998 féllu eðli málsins samkvæmt einungis mál sem prókúruhafi gat lokið afgreiðslu á án aðkomu bæjarstjórnar eða bæjarráðs, en ljóst er að löggerningar þeir sem um ræðir í máli þessu voru bornir undir bæjarráð Mosfellsbæjar til samþykktar.
Með vísan til alls framangreinds er það álit ráðuneytisins að sú ákvörðun Mosfellsbæjar að gangast í framsalsábyrgð vegna þriggja víxla útgefnum af Helgafellsbyggingum hf., sbr. samkomulag þess efnis dags. 25. júlí 2008, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 6. mgr. 73. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Er það jafnframt mat ráðuneytisins að ákvörðun Mosfellsbæjar um að gangast í sjálfskuldarábyrgð vegna láns að upphæð kr. 246.000.000 sem NBI hf. veitti Helgafellsbyggingum hf. þann 24. september 2009, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 6. mgr. 73. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Innanríkisráðuneytinu,
21. desember 2012.
f.h. ráðherra
Bryndís Helgadóttir Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson