Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN24070064
Álit innviðaráðuneytisins um skyldur sveitarfélaga skv. lögum 6/1986 um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
í máli nr. IRN24070064
I. Málsatvik
Í áliti ráðuneytisins í máli nr. IRN22050047 frá 23. júní 2023, tók ráðuneytið til skoðunar þær skyldur sveitarfélaga sem þeim er falið að sinna í IV. kafla laga nr. 6/1986 um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. vegna ágangs afréttarpenings. Í álitinu, sem veitt var á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, var meðal annars rakin sú afstaða ráðuneytisins að á sveitarfélögum hvíli þær skyldur sem kveðið er á um IV. kafla laga nr. 6/1986 og önnur yngri ákvæði laga um búfjárhald nr. 38/2013, sem mæla fyrir um friðun á landi vegna ágangsfjár breyti ekki skyldum sveitarfélaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11167/2021. Í áliti ráðuneytisins var jafnframt bent á að sveitarfélög eru sjálfstæð og staðbundin stjórnvöld sem ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Væri það því í höndum sveitarfélaga að haga framkvæmd þeirra verkefna sem þeim er falið að sinna skv. lögum með skilvirkum og vönduðum hætti á grundvelli meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga fjármálastjórn og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
Frá útgáfu álitsins hefur ráðuneytinu borist fjöldi kvartana, ábendinga og stjórnsýslukæra vegna málsmeðferðar sveitarfélaga á beiðnum íbúa um smölun á ágangsfé á grundvelli IV. kafla laga nr. 6/1986. Í erindum íbúa til ráðuneytisins kemur meðal annars fram að sveitarfélög ýmist bregðist ekki eða seint við beiðnum eða að málsmeðferð og afgreiðsla beiðna um smölun innan sveitarfélagsins sé ýmsum vanköntum háð. Þar á meðal séu ákvarðanir teknar af aðilum sem skorti hæfi í skilningi 20. gr. sveitarstjórnarlaga eða að óhóflegur dráttur sé á afgreiðslu málsins hjá sveitarfélögunum. Þá hefur ráðuneytið kveðið upp tvo úrskurði, annars vegar frá 16. febrúar sl. í máli nr. IRN22120135 vegna ákvörðunar sveitarfélagsins um að hafna kröfu kæranda um að smala ágangsfé og hins vegar frá 18. apríl 2024 í máli nr. IRN23111065, vegna tafa sveitarfélags á afgreiðslu beiðni kæranda um að smala ágangsfé. Komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að synjun sveitarfélagsins á því að smala ágangsfé í máli nr. IRN22120135 hafi verið ólögmæt og að engin réttlætanleg töf hafi verið á afgreiðslu sveitarfélagsins í máli nr. IRN23111065.
II. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga
Innviðaráðuneytinu er falið að hafa almennt stjórnsýslueftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum skv. sveitarstjórnarlögum og öðrum lögmætum fyrirmælum sbr. 109. gr. sveitarstjórnaralaga. Fer eftirlit ráðuneytisins m.a. fram við meðferð kærumála skv. 111. gr. sveitarstjórnarlaga og við meðferð frumkvæðismála á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við meðferð frumkvæðismála getur ráðuneytið ákveðið sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar, og taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru m.a. hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar og hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað.
Ef ráðuneytið tekur stjórnsýslu sveitarfélags til formlegar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga getur það jafnframt gefið út fyrirmæli til sveitarfélags um að það taki ákvörðun í máli, felli ákvörðun úr gildi eða komi málum að öðru leyti í lögmætt horf, sbr. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Auk þess getur ráðuneytið fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir sveitarfélaga í heild eða hluta, en getur hins vegar ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags skv. 114. gr. sveitarstjórnarlaga. Vanræki sveitarfélag lögbundnar skyldur sínar skv. úrskurði skv. 111. gr. sveitarstjórnarlaga eða fyrirmælum skv. 112. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið, að undangenginni áminningu, stöðvað greiðslur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga eða beitt sveitarfélag dagsektum þangað til úr vanrækslunni hefur verið bætt.
III. Nánar um atvik máls
Í kæru málshefjanda kemur fram að á fundi hreppsnefndar sveitarfélagsins þann 4. júlí sl. hafi verið tekin til afgreiðslu kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins. Rétt áður en sá dagskrárliður hafi verið tekinn til afgreiðslu hafi oddviti tilkynnt málshefjanda að hann væri vanhæfur til þátttöku í þeim dagskrárlið. Málshefjandi hafi hins vegar ekki talið sig vanhæfan og farið fram á að sveitarstjórn myndi kjósa um hæfi hans.
Áður en atkvæðagreiðsla hafi farið fram hafi málshefjandi lagt fram bókun um hæfi sitt, þar sem fram kom að hann teldi sig hæfan til að taka þátt í umræðu um erindið frá innviðaráðuneytinu, þar sem fyrirséð væri að ekki yrði tekin stjórnsýsluákvörðun í málinu. Málshefjandi var kosinn vanhæfur af meirihluta hreppsnefndar og í kjölfarið bókuðu tveir hreppsnefndarfulltrúar að þau teldu það ekki góða stjórnsýslu að heimila málshefjanda að leggja fram bókun fyrir atkvæðagreiðslu hreppsnefndar um hæfi málshefjanda.
Í tilefni kærunnar óskaði ráðuneytið eftir umsögn sveitarfélagsins sem barst 25. október sl. Kemur þar fram að oddviti hreppsnefndar hafi ráðfært sig við Samband íslenskra sveitarfélaga og fengið þær leiðbeiningar að þegar taka ætti fyrir erindi málshefjanda á fundi hreppsnefndar, væri hann vanhæfur til að fjalla um málið. Vísaði sveitarfélagið þar til þess að samkvæmt 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, ber sveitarstjórnarfulltrúa að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þá væri það sveitarstjórnar, skv. 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, að taka ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarfulltrúa til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála.
Að mati meirihluta hreppsnefndar hafi hagsmunir málshefjanda verið slíkir að þeir hafi varðað hann svo sérstaklega að viljaafstaða hans gæti mótast þar af. Hafi því verið kosið um hæfi hans og niðurstaðan sú að meirihluti hreppsnefndar hafi talið hann vanhæfan til meðferðar og afgreiðslu málsins. Áréttaði sveitarfélagið einnig það að markmið hæfisreglna væri fyrst og fremst að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna, svo unnt sé að treysta því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Þá hafi oddviti talið að með vísan til 6. mgr. 5. gr. auglýsingar um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, nr. 1181/2021, hafi málshefjanda verið heimilt að leggja fram bókun um hvert það mál sem kæmi til afgreiðslu hreppsnefndar.
IV. Afstaða innviðaráðuneytisins
Að mati ráðuneytisins er ljóst að sá fjöldi ábendinga, kvartana og stjórnsýslukæra sem borist hafa ráðuneytinu undanfarna mánuði, felur í sér vísbendingar um að afgreiðsla sveitarfélaga á beiðnum um smölun á ágangsfé á grundvelli ákvæða laga nr. 6/1986 valdi ágreiningi og sé hugsanlega ekki alltaf með lögmætum hætti. Hefur ráðuneytið því tekið til skoðunar hvort að ástæða sé til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélaga í tengslum við beiðnir um smalanir á ágangsfé á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Líkt og að framan greinir er kveðið á um skyldur sveitarfélaga til að annast smölun á ágangsfé í lögum nr. 6/1986 og í fyrrnefndu áliti ráðuneytisins frá 23. júní 2023 var meðal annars rakin sú afstaða ráðuneytisins að á sveitarfélögum hvíli þær skyldur sem kveðið er á um í IV. kafla laganna. Skilyrði þess að sveitarstjórn hlutist til um smölun og rekstur vegna ágangs búfjár úr afrétt í heimahaga skv. 31. gr. laganna, er að um verulegan eða óeðlilegan ágang sé að ræða. Mat á því hvort um verulegan eða óeðlilegan ágang sé að ræða liggur í höndum sveitarfélaga, að teknu tilliti til meginreglna stjórnsýslu– og sveitarstjórnarréttar.
Skoðun ráðuneytisins á einstökum málum
Að teknu tilliti til þess mats sem sveitarfélögum er falið getur hið almenna stjórnsýslueftirlit ráðuneytisins sem mælt er fyrir um í 112. gr. sveitarstjórnarlaga beinst að því hvort sveitarfélag hafi gætt að almennum efnisreglum stjórnsýsluréttar við meðferð og afgreiðslu sérhverrar beiðnar um smölun. Getur ráðuneytið þá veitt álit sitt um stjórnsýslu sveitarfélags í þeim tilvikum sem sveitarfélag hefur hafnað tiltekinni beiðni um smölun á ágangsfé eða úrskurðað um gildi slíkrar ákvörðunar, berist ráðuneytinu stjórnsýslukæra þess efnis. Þetta hefur ráðuneytið gert m.a. í þeim álitum og úrskurðum sem gerð var grein fyrir hér að framan.
Við mat á því hvort að ráðuneytið taki til skoðunar málsmeðferð einstakra sveitarfélaga vegna beiðnar um smölun á ágangsfé í tilteknum tilvikum telur ráðuneytið að horfa þurfi til þess að reglur sveitarstjórnar- og stjórnsýsluréttar gera ákveðnar kröfur til eftirlits ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga. Til að mynda er gert ráð fyrir því sveitarfélög fái tækifæri og hæfilegan tíma til að veita skýringar vegna kvartana áður en ráðuneytið tekur afstöðu til þess hvort ástæða sé til að fjalla formlega um stjórnsýslu þeirra á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Eftirlitsmál ráðuneytisins vegna smölunar á ágangsfé eru því með þeim hætti að þegar ráðuneytið hefur lokið skoðun sinni á málsmeðferð sveitarfélags í tengslum við beiðni um smölun á ágangsfé hefur það ástand sem er til meðferðar hjá ráðuneytinu almennt liðið undir lok þar sem ágangsféð hefur horfið á braut. Kemur því ekki til greina að gefa sveitarfélagi fyrirmæli um að koma málum í lögmætt horf, fella úr gildi ákvörðun sveitarfélags eða skoða þau úrræði sem kveðið er á um í 116. gr. sveitarstjórnarlaga um að leggja á dagsektir á hendur sveitarfélagi eða stöðva greiðslur úr Jöfnunarsjóði þar til að bætt hefur verið úr vanrækslu sveitarfélags.
Skoðun ráðuneytisins á stjórnsýslu sveitarfélaga með almennum hætti
Einnig kann að koma til skoðunar að ráðuneytið fjalli formlega um hvort að sveitarfélag sinnir lögbundnum skyldum sínum með almennum hætti. Það á þó fyrst og fremst við, í þeim tilvikum sem málaflokkur heyrir stjórnarfarslega undir annað ráðuneyti, ef viðkomandi fagráðuneyti upplýsi ráðuneytið um að sveitarfélag eða sveitarfélög sinni ekki þeim verkefnum sem því er falið með lögum að sinna. Tekur þá hið almenna eftirlit ráðuneytis sveitarstjórnarmála við þegar eftirliti annarra stjórnvalda með stjórnsýslu sveitarfélaga sleppir. Í þeim tilvikum gæti ráðuneytið gefið út álit um athafnir eða athafnaleysi sveitarfélaga á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga og beitt þeim úrræðum sem ráðuneytinu er falið í XI. kafla sveitarstjórnarlaga, þar til að úr vanrækslu sveitarfélags hefur verið bætt.
Að mati ráðuneytisins er eðli þeirra verkefna sveitarfélaga sem hér eru til skoðunar hins vegar einnig þannig að úrræði ráðuneytisins duga skammt til að tryggja að sveitarfélög gegni skyldum sínum skv. ákvæðum IV. kafla laga nr. 6/1986 með almennum hætti. Horfir ráðuneytið þá til þess að mál þessi eru atvikabundin og úrræði á borð við dagsektir eða stöðvun greiðslna úr Jöfnunarsjóð eiga því ekki við ef sveitarfélag á annað borð upplýsir ráðuneytið að það hyggist framfylgja lögum nr. 6/1986.
Þá liggur fyrir að matvælaráðuneytið, sem fer með framkvæmd laga nr. 6/1986, sendi erindi til allra sveitarfélaga landsins í febrúar 2024 þar sem fram komu sjónarmið ráðuneytisins hvað regluverk um búfjárbeit varðar. Þar kemur fram sú afstaða matvælaráðuneytisins að þótt lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. séu komin til ára sinna séu reglurnar að mestu leyti skýrar og mikilvægt sé að sveitarfélög nýti tilgreind verkfæri sem þau hafa samkvæmt lögunum til að skýra réttarástandið, til hagsbóta fyrir landeigendur, bændur og raunar alla íbúa sveitarfélaganna. Hvatti ráðuneytið sveitarfélög til að m.a. koma á skipulegu samstarfi sveitarfélaga um þessi mál, fara yfir hvort til séu uppfærðar afréttarskrár í hverju sveitarfélagi fyrir sig og yfirfara og eftir atvikum endurskoða fjallskilasamþykktir. Enn fremur kemur fram í erindinu að matvælaráðuneytið hyggist ekki að svo stöddu gefa út samræmdar leiðbeiningar um túlkun fjallskilalaga eða laga um búfjárhald nr.38/2013..
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Líkt og að framan greinir hefur ráðuneytið í áliti sínu nr. IRN22050047 látið í ljós þá afstöðu sína að sveitarfélög bera þær skyldur sem kveðið er á um IV. kafla laga nr. 6/1986. Auk þess hefur ráðuneytið kveðið upp tvo úrskurði þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að stjórnsýsla tveggja sveitarfélaga í tengslum við smölun á ágangsfé hafi verið ólögmæt. Afstaða ráðuneytisins um þær skyldur sem kveðið er á um í IV. kafla laga nr. 6/1986 er því skýr og telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að gefa út frekari álit eða leiðbeiningar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga um skyldur sveitarfélaga skv. lögum nr. 6/1986.
Með hliðsjón af öllu framangreindu, hefur ráðuneytið ákveðið að fjalla ekki um stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga vegna þeirra kvartana og ábendinga sem ráðuneytinu hefur borist um að sveitarfélög verði ekki við smölun á ágangsfé. Er þeim málum því almennt lokið að hálfu ráðuneytisins. Ráðuneytið áréttar þó að ákvörðun þess að fjalla ekki formlega um stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga felur ekki í sér takmörkun á rétti aðila til að leggja fram stjórnsýslukæru á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga vegna ákvarðana sveitarfélaga um smölun á ágangsfé.
Í ljósi vísbendinga um að ágreiningur sé uppi um stjórnsýslu sveitarfélaga í tengslum við beiðnir um smölun á ágangsfé telur ráðuneytið mikilvægt að árétta að sveitarstjórnum og kjörnum fulltrúum þeirra ber að sjá um að lögbundnar skyldur séu ræktar og að hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá ber framkvæmdastjórum sveitarfélaga að tryggja að stjórnsýsla sveitarfélaga sé í samræmi við lög sbr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga. Hvíla því afar ríkar skyldur á umræddum aðilum til að tryggja að stjórnsýsla sveitarfélaga sé í samræmi við lög. Þá kunna ákvarðanir sveitarfélaga sem ekki eru í samræmi við lög að leiða til bótaábyrgðar, að öðrum bótaskilyrðum uppfylltum, en það er í höndum dómstóla að skera úr um slíkan ágreining.
Bréf þetta er sent til þeirra sveitarfélaga sem ráðuneytið hefur fengið ábendingar eða kvartanir um að hafi ekki sinnt skyldum sínum skv. lögum nr. 6/1986 og þeirra einstaklinga sem hafa sent erindi til ráðuneytisins þess efnis. Í ljósi þess hvernig mál þetta er vaxið er afrit af bréfinu jafnframt sent til Sambands íslenskra sveitarfélaga og matvælaráðuneytisins til kynningar.
Innviðaráðuneytinu,
2. janúar 2025