Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN18030116

1. Málsmeðferð

Með erindi, dags. 23. mars 2018, óskaði X, þáverandi sveitarstjórnarfulltrúi í Sveitarfélaginu Skagafirði, eftir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið tæki til umfjöllunar tiltekin atriði í stjórnsýslu sveitarfélagsins sem tengdust samningum þess við fyrirtæki X., um rekstur sýndarveruleikasafns við Aðalgötu 21 a og b á Sauðárkróki og við ótiltekið hugbúnaðarfyrirtæki um hönnun og stjórnun á uppbyggingu á sama húsnæði vegna starfsemi fyrirtækis X.

Þau atriði sem X óskaði eftir að ráðuneytið fjallaði um voru:

1. Hvort meðferð málsins væri í samræmi við 103. gr. sveitastjórnarlaga.
2. Hvort umræddir samningar væru í samræmi við 65. gr. sveitastjórnarlaga.
3. Hvort að samningagerðin væri í samræmi við lög um opinber innkaup nr. 120/2016.

Með vísan til eftirlitshlutverks ráðuneytisins með sveitarfélögum, skv. XI kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, óskaði ráðuneytið með bréfi, dags. 27. mars 2018, eftir umsögn og gögnum frá sveitarfélaginu vegna málsins og bárust umbeðin gögn þann 20. apríl 2018. Kom fram í umsögn sveitarfélagsins að umrætt mál væri enn í vinnslu í stjórnsýslu þess og að engar endanlegar ákvarðanir hefðu verið teknar um aðkomu þess að starfsemi X eða nýtingu fasteigna að Aðalgötu 21 a og b. Með svarbréfi ráðuneytisins til sveitarfélagsins, dags. 8. maí 2018, var sveitarstjórn hvött til þess að gæta að ákvæðum sveitarstjórnarlaga um rétt sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum og upplýsingum um mál sem til meðferðar eru í stjórnsýslu sveitarfélagsins. Jafnframt var hvatt til þess að lagt yrði mat á hvort tilefni væri til sérstakrar upplýsingagjafar til íbúa sveitarfélagsins, sbr. X. kafla sveitarstjórnarlaga. Þá benti ráðuneytið á að fjárhagslegar ákvarðanir sem kynnu að verða teknar í málinu skyldu samræmast ákvæðum VII. kafla sveitastjórnarlaga um fjármál sveitarfélaga, m.a. um bindandi áhrif fjárhagsáætlunar (63. gr.), ábyrga meðferð fjármuna (65. gr), fjárfestinga (66. gr. ) og ábyrgða (69. gr.). Loks óskaði ráðuneytið eftir því, með vísan til 113. gr. sveitastjórnarlaga, að það yrði upplýst um niðurstöðu málsins þegar hún lægi fyrir.

Með tölvupósti til sveitarstjóra sveitarfélagsins, þann 27. febrúar 2019, ítrekaði ráðuneytið ósk sína um að það yrði upplýst um niðurstöðu málsins. Þann 29. mars 2019 barst ráðuneytinu umsögn sveitarfélagsins ásamt gögnum málsins. Óskaði ráðuneytið eftir frekari skýringum á málsatvikum með bréfi þann 24. júní 2019, þ.á m. vegna neðangreindra atriða sem ráðuneytið taldi ekki liggja ljós fyrir í málinu:

a) Hvort að íbúum sveitarfélagsins hafi með einhverjum hætti verið kynnt umrætt verkefni og ef svo var, hvaða upplýsingar voru gefnar og hvernig var það gert.

b) Hvort að leitast hafi verið eftir við því að kanna áhuga annara aðila en X um þátttöku í sambærilegum verkefnum í því skyni að laða að ferðamenn, áður en gengið var til samninga viðX

c) Hvort aðrir aðilar hafi sýnt verkefninu áhuga á byrjunarstigi.

Bárust svör sveitarfélagsins þann 31. júlí 2019. Eftir yfirferð á ofangreindum gögnum og með hliðsjón af eftirlits- og leiðbeiningarhlutverki ráðuneytisins á þessu sviði, taldi ráðuneytið að tilefni væri til formlegrar umfjöllunar um stjórnsýslu sveitarfélagsins með vísan til 109 gr., sbr. 1. og 2. tölul. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Var Sveitarfélaginu Skagafirði tilkynnt ákvörðun ráðuneytisins með bréfi, dags. 26. ágúst sl. Í bréfi ráðuneytisins kom fram að ráðuneytið hyggðist taka til umfjöllunar eftirtalin atriði málsins:

• Hvort að kaup sveitarfélagsins á Aðalgötu 21 a og 21 b á Sauðárkróki og framkvæmdir á umræddum fasteignum sem fram fóru í kjölfarið, samræmdust þeim sjónarmiðum sveitarstjórnarréttar sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga.
• Hvort að fyrirkomulag um eignarhald sveitarfélagsins í einkahlutafélaginu X samræmist þeim sjónarmiðum sveitarstjórnarréttar sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga. Við slíkt mat yrði einnig tekið til skoðunar hvort að málsmeðferð sveitarfélagsins vegna samstarfssamningsins við einkahlutafélagið hafi verið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar.  
• Hvort að upplýsingagjöf sveitarfélagsins til íbúa þess, vegna ofangreindra mála, hafi verið í samræmi við 103. gr. sveitastjórnarlaga.

Í bréfi ráðuneytisins var einnig óskað eftir frekari gögnum og skýringum á tilteknum atriðum, m.a. um þær upplýsingar sem sveitarfélagið hafði veitt vegna framangreindra mála og hvort að gætt hefði verið að ákvæðum 1. tl. og 2. tl. 2. mgr.  64. gr. sveitarstjórnlaga, við ákvarðanir sveitarstjórnar.

Ráðuneytinu barst umsögn sveitarfélagsins þann 16. október sl. þar sem fram komu ítarlegar skýringar á þeim atriðum sem ráðuneytið hyggst taka til umfjöllunar auk þess sem búið var að taka saman alla umfjöllun um málið á vegum nefnda sveitarfélagsins auk fréttaumfjöllunar. Telur ráðuneytið að málsatvik liggi nægilega ljós fyrir og mun veita álit sitt á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

2. Forsaga málsins og málsatvik

Upphaf þessa mál má rekja til ákvörðunar sveitarfélagsins um kaup á fasteignum að Aðalgötu 21 a og b á Sauðárkróki, skv. samningi, dags. 15. desember 2016, sem samþykktur var í byggðarráði sveitarfélagsins, þann 26. janúar 2017. Lét sveitarfélagið á móti fasteign við Aðalgötu 16 á Sauðárkróki þar sem rekin var starfsemi Byggðasafns Skagfirðinga. Í umsögnum sveitarfélagsins er rakið að bæði húsin hefðu verið komin mjög til ára sinna og ljóst að þeirra beið annað hvort að verða rifin eða að þau yrðu byggð upp að nýju með gagngerum hætti. Hið síðargreinda hafi verið markmið sveitarfélagsins þegar makaskiptin voru gerð, auk þess sem haft var í huga að fasteignirnar yrðu notaðar undir starfsemi Byggðasafns Skagafjarðar en húsnæðið að Aðalgötu 16 þótti orðið of lítið undir starfsemi safnsins og óhentugt. Samhliða kaupunum var ákveðið að setja kr. 80 m.kr. á fjárhagsáætlun fyrir árið 2017 til lagfæringar á húsinu. Ekki kom til að umræddar 80 m.kr. yrðu nýttar á árinu 2017 eins og til stóð. Snemma á árinu 2018 var samþykkt að verja litlum hluta þeirrar fjárhæðar til verkáætlunar innanhús. Þá sagði einnig að upplýst hafi verið um viðskiptin og áform um framkvæmdir, sem og um framangreinda fjárhagsáætlun í fundargerðum sem eru aðgengilegar á heimasíðu sveitarfélagsins.

Samkvæmt sveitarfélaginu má rekja upphaf samstarfssamning sveitarfélagsins við félagið X, til skýrslu Capacent frá því í maí 2015. Skýrslan fjallaði um búsetuskilyrði fólks í Sveitarfélaginu Skagafirði og var þar m.a. leitað skýringa á fólksfækkun á svæðinu. Settar voru fram tillögur um uppbyggingu, skipulag og þróun ferðaþjónustu auk þess sem bent var á þau tækifæri sem felast í sögutengdri ferðaþjónustu. Var sérstaklega nefnt að nota mætti Sturlungasögu til að draga að erlenda sem innlenda ferðamenn og nýta þannig Sturlungaslóðir. Var íbúafundur haldinn á Sauðárkróki, þann 3. september 2015, til þess að kynna efni skýrslunnar.

Í framhaldi af vinnu sveitarfélagsins sem tengdist ímyndar- og markaðsmálum Skagafjarðar, vegna ofangreindar skýrslu Capacent, var í mars 2016 ákveðið að ganga til viðræðna við fyrirtækið HN Markaðssamskipti sem þá, eins og nokkur önnur fyrirtæki sem sveitarfélagið leitaði til, hafði sett fram hugmyndir um markaðs-, kynningar- og ímyndarmál Skagafjarðar. Félagið skilaði af sér tillögum um tilhögun kynningar- og markaðsmála fyrir sveitarfélagið auk hugmynda sem voru grunnur að sögusýningu tengdri atburðum Sturlungusögu. Óskaði sveitarfélagið eftir því að HN Markaðssamskipti myndi leita eftir fjárfestum til að koma að slíkum rekstri. Í kjölfarið fylgdu samningaviðræður um það hvernig sveitarfélagið gæti stuðlað að því að verkefnið kæmist á. Þær samningaviðræður leiddu til þeirrar niðurstöðu að sveitarfélagið gerði samstarfssamning við einkahlutafélagið X. Samstarfssamningurinn, sem er hluti af gögnum málsins, er dagsettur 2. mars 2018. Meðfylgjandi samningunum eru tvær bókanir, undirritaðar 29. mars 2019.

Meginefni samstarfssamningsins og fylgiskjala hans er reifað hér, að því leyti sem það skiptir máli við afmörkun viðfangsefnisins.

1. Í A- lið inngangsorða samningsins er fjallað um að forsvarsmenn samningsaðila hafi átt í viðræðum um hugmyndavinnu, hönnun og uppsetningu safns um víkingasögu Íslands sem hefur tengingu við Skagafjörð. Mun safnið sérhæfa sig í sýndarveruleikaupplifun með áherslu á söguviðburði úr Skagafirði. Í B-lið segir að markmið samningsins sé að auka veg Skagafjarðar í ferðaþjónustu með því að ná forskoti í tæknilegri miðlun sögulegra viðburða sem og að stofna arðbært fyrirtæki sem eflir atvinnukosti á svæðinu.
2. Í C-lið inngangsorða samningsins kemur fram að stofnað hafi verið einkahlutafélag um verkið og samið hafi verið um aðkomu tiltekinna annarra fjárfesta að verkefninu, m.a. með hluthafasamkomulagi sem gerir ráð fyrir a.m.k 90 m.kr. hlutafjárframlagi annarra en sveitarfélagsins.
3. Í D-lið inngangsorða kemur fram að sveitarfélagið muni leggja fram húsnæði og starfsmenn til að styðja við verkefnið og fjárfesta með því móti sem nemur 10% hlut í einkahlutafélaginu. Í bókun A við samninginn kemur fram að fyrstu 180 leigugreiðslurnar fara þannig fram að þeim er skuldajafnað á móti kröfu X um endurgjald fyrir útgefið hlutafé í félaginu. Þá skal hið sama gilda um helminginn af húsaleigu á næsta 180 mánaða tímabili samningsins. Framlag sveitarfélagsins er einnig, sbr. ákvæði 2.2. samningsins, að afhenda fasteignirnar fullbúnar, snyrtilegar að utan og skal útlit unnið í samræmi við óskir X Þá skulu fasteignirnar afhentar tilbúnar til innréttinga í sýningarrými, þó þannig að anddyri, loft, gólf, fastir veggir, raf- og netlagnir ásamt lýsingu verða að fullu frágengin.
4. Framlag X verður m.a., skv. grein 2.3 samningsins, að annast rekstur, viðhald og uppfærslu safnsins um Víkingasögu Íslands sem hefur tengingu við Skagafjörð og fjármagna og afla hlutfjár til að standa straum af stofnun safnsins. Í ákvæðinu kemur einnig fram að í húsnæðinu verði viðeigandi veitinga- og minjasala.
5. Í bókun B við samninginn kemur fram að tveir starfsmenn sveitarfélagsins fái aðstöðu í fasteignunum sem félagið leigir af sveitarfélaginu. Hlutverk umræddra starfsmanna er að miðla upplýsingum um Skagafjörð til ferðamanna en jafnframt vinna þeir við sölu- og upplýsingatengda þjónustu tengda starfsemi X í fasteignunum og ferðamennsku á svæðinu.
6. Samkvæmt ákvæði 5.3 getur sveitarfélagið rift samningnum bótalaust, verði X gjaldþrota, og skv. 8. ákvæði má hvorugur samningsaðili framselja réttindi eða skyldur skv. samningnum. Í 3. gr. leigusamnings um fasteignirnar við Aðalgötu 21 a og 21 b, er kveðið á um að leigutaka sé óheimilt, án skriflegs samþykkis leigusala, að nýta fasteignirnar fyrir aðra starfsemi en þeirri sem viðkemur sýningunni. Getur leigusali rift leigusamningnum bótalaust verði vanhöld þar á.
7. Í 6. gr. samningsins eru ákvæði um trúnað. Þar kemur fram að samningsaðilar skuldbinda sig til að halda trúnaði um alla skilmála samningsins. Meðal undantekninga frá trúnaðarákvæðinu eru m.a. að samningsaðili þarf ekki að halda trúnaði um upplýsingar sem verða opinberar upplýsingar af öðrum ástæðum en vegna brots á samningnum. Þá kemur einnig fram að samningsaðili má veita upplýsingar að svo miklu leyti sem veiting upplýsinganna er nauðsynleg skv. lögum.

Í bréfi ráðuneytisins til sveitarfélagsins, dags. 24. júní 2019, var óskað eftir því að sveitarfélagið upplýsti hvort íbúum þess hefði verið kynnt umrætt verkefni, hvaða upplýsingar hefðu verið gefnar og hvernig það hafi verið gert. Í svari sveitarfélagsins kom fram að upplýsingar um að til stæði að stuðla að atvinnuuppbyggingu með aðilum sem síðar urðu fyrirsvarsmenn X í húsnæðinu að Aðalgötu 21 a og b, komu fyrst fram í fundargerð byggðarráðs sveitarfélagsins, dags. 21. desember 2017, en fundargerðin hafi ekki lýst verkefninu. Fjallað var frekar um verkefnið í fundargerð byggðarráðs, dags. 2. mars 2018. Trúnaður hafi hins vegar verið um verkefnið og því hafi íbúum ekki verið unnt að nálgast framlögð gögn en fundargerðin hafi verið birt á vefsíðu sveitarfélagsins. Þá kemur fram í svari sveitarfélagsins að eftir umfjöllun málsins í byggðarráði hafi frétt birst um málið á vefmiðlinum Stundinni dagana 10. mars 2019 og 15. mars 2019. Í fyrri fréttinni var staðfest af hálfu formanns byggðarráðs að um uppsetningu sýndarveruleikasýningar um Örlygsstaðabardaga yrði að ræða og aðra atburði Sturlungu og að sveitarfélagið myndi leggja sýningunni til húsnæði að Aðalgötu 21. Síðari fréttin hafi innihaldið nákvæmar upplýsingar um sumt af efni þeirra samningsdraga sem þá voru fyrirliggjandi. Þá kom fram í svari sveitarfélagsins að eftir umfjöllun Stundarinnar og annarra fjölmiðla hafi fulltrúar meiri- og minnihluta þáverandi sveitarstjórnar, ritað greinar í frétta- og héraðsblaðið Feykir um áætlanir um opnun sýndarveruleikasýningar á Sauðárkróki.

3. Leiðbeiningar- og eftirlitshlutverk ráðuneytis sveitarstjórnarmála

Samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, hefur ráðuneyti sveitarstjórnarmála eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Er eftirlit ráðherra m.a. takmarkað við ákvarðanir sveitarfélaga í starfsmannamálum, um gerð kjarasamninga og stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með, sbr. 2 málsl. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Ákveður ráðuneytið sjálft hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess, skv. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Þegar ráðuneytið tekur mál til meðferðar að eigin frumkvæði getur það gefið út leiðbeiningar um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélags að öðru leyti eða gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags eða annars er eftirlit beinist að, sbr. 1. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Er álit þetta gefið út á grundvelli framangreindra lagaákvæða.

Vert er að nefna að almennt fer eftirlit með fjármálum sveitarfélaga fram á grundvelli VIII kafla sveitarstjórnarlaga, en skv. 79. gr. laganna skal eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hafa eftirlit með því að fjármál og fjármálastjórn sveitarfélaga séu í samræmi við lög og reglur. Ljóst er því að upp kunna að koma tilvik sem varða athafnir sem lúta bæði fjármálum sveitarfélaga og stjórnsýslu sveitarfélaga. Fjallað er um slík tilvik í skýringum við 112. gr. sveitarstjórnarlaga sem finna má í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum. Kemur þar fram að í slíkum tilvikum reyni á upplýsingagjöf eftirlitsnefndar og ráðuneytisins auk þess sem hafa þurfi í huga þá mikilvægu hagsmuni sem búa að baki því að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sé virkt og að ólögmætar ákvarðanir eða athafnir af hálfu sveitarfélaga verði ekki látnar afskiptalausar.

Er þannig ljóst að sveitarstjórnarlög gera að einhverju leyti ráð fyrir að ráðuneytið kunni einnig að fjalla um tilvik er varða fjármál sveitarfélaga. Verður einnig að líta til þess að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur ekki það hlutverk að veita leiðbeiningar um ákvarðanir sveitarfélaga þegar vafi leikur á lögmæti ráðstafana sveitarfélaga. Í slíkum tilvikum hefur nefndin eingöngu það úrræði, að senda skriflegar ábendingar eða tilmæli til sveitarstjórnar vegna fjárhagslegrar stöðu sveitarfélags eða einstakra fjárhagslegra ákvarðana, sbr. 3. tl. 1. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá verður að hafa í huga að ekki er gert ráð fyrir í sveitarstjórnarlögum að eftirlitsnefndin sé skipuð einstaklingi eða einstaklingum með lögfræðimenntun.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að leiða megi þá meginreglu af ákvæðum sveitarstjórnarlaga að ef mál varði ákvarðanir eða athafnir sem lúta að fjármálum sveitarfélaga, skuli eftirlitsnefndin taka málið til umfjöllunar og eftir atvikum að beita þeim úrræðum sem hún hefur úr að velja. Ef mikill vafi leikur á lögmæti ráðstöfunar sveitarfélags er hins vegar eðlilegt að ráðuneytið fjalli um málefnið á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, og á það sérstaklega við ef atvik máls varða einnig stjórnsýslu sveitarfélags.

Í máli þessu telur ráðuneytið að tilefni sé til að fjalla sérstaklega um lögmæti athafna sveitarfélagsins og að atvik málsins varði bæði stjórnsýslu sveitarfélagsins og fjármálareglur sveitarstjórnarlaga. Mun ráðuneytið því taka málið til umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

4. Afmörkun viðfangsefnis

Álit þetta er afmarkað að tveimur viðfangsefnum. Í fyrri hluta álitsins er fjallað um hvort að ákvarðanir sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við sjónarmið sveitarstjórnarréttar um ólögbundin verkefni sveitarfélaga. Mun ráðuneytið beina augum að því hvort eftirtalin atriði hafi verið í samræmi við slík sjónarmið;

a) kaup sveitarfélagsins á fasteignunum að Aðalgötu 21 a og b,  

b) ákvarðanir sveitarfélagsins um uppbyggingu eignanna, og

c) samstarfssamningur sveitarfélagsins við X

Í seinni hluta álitsins er fjallað um atriði málsins er varða upplýsingaskyldu sveitarfélaga, sbr. ákvæði 103. gr. sveitastjórnarlaga. Rétt er að taka fram að ráðuneytið mun ekki taka til skoðunar þau atriði sem öðrum stjórnvöldum hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. niðurlag 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.

5. Ólögbundin verkefni sveitarfélaga

i) Almennt

Almennt hefur verkefnum sveitarfélaga verið skipað í tvo flokka í íslenskum rétti. Í fyrri flokknum eru þau verkefni sem sveitarfélögum er falið að sinna samkvæmt settum lögum eða eftir atvikum veitt heimild til að sinna. Kemur þessi regla fram með skýrum hætti í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að sveitarfélögum er skylt að annast þau verkefni sem þeim er falið að sinna í lögum, og gefur ráðuneytið árlega út leiðbeinandi yfirlit um þau verkefni sem eru lögmælt. Í seinni flokknum er þeim verkefnum skipað sem sveitarfélög taka að sér án heimildar í lögum og nefnd hafa verið ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

Í máli þessu liggur fyrir að þær ákvarðanir sem sveitarfélagið hefur tekið er varða kaup og uppbyggingu fasteigna við Aðalgötu 21 a og b, sem og efni samstarfssamnings sveitarfélagsins við X byggja ekki á ákvæðum settra laga. Er m.ö.o. hvorki lögheimiluð né lögskyld verkefni sveitarfélaga að annast rekstur safna eða sýninga eða að fjárfesta í fasteignum af slíkum ástæðum. Telur ráðuneytið því ástæðu til að taka til skoðunar hvort að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að taka að sér nefnd verkefni á grundvelli þeirra almennra reglna og sjónarmiða sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

ii) Aðferðarfræði

Lengi hefur verið viðurkennt sjónarmið í íslenskum rétti að sveitarfélögum er heimilt að taka að sér verkefni sem ekki er getið um í lögum og varða sameiginleg velferðarmál íbúa þess. Var slík heimild fyrst lögfest í sveitarstjórnarlögum, nr. 58/1961, en fyrir þann tíma tóku sveitarfélög að sér ólögbundin verkefni án athugasemda stjórnvalda eða dómstóla, s.s. að reisa veitur og taka þátt í uppbyggingu útgerðar. Bendir framangreint til að heimild sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni byggi á víðari grunni en 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Þannig mætti gera ráð fyrir því að slík heimild væri til staðar, jafnvel þótt 7. gr. sveitarstjórnarlaga væri afnumin. Umrædd heimild sveitarfélaga er þó hvorki óheft né án takmarkana. Er þeirra m.a. getið í ákvæðum 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga sem reifuð eru hér á eftir, en ljóst er að slíkar takmarkanir byggja einnig á víðari grunni.

Þá eru ýmis önnur sjónarmið og skilyrði sem leiða má af lögum og líta þarf til þegar metið er hvort að sveitarfélagi sé heimilt að taka að sér ólögbundin verkefni. Slík skilyrði byggja einnig á ólögfestum sjónarmiðum, sem hafa m.a. komið fram í rannsóknum fræðimanna á þessu sviði (sjá nánar Sveitarstjórnarréttur. Trausti Fannar Valsson. 2014, bls. 163-192). Í ljósi leiðbeiningarskyldu ráðuneytisins, telur ráðuneytið rétt að reifa fyrst þá aðferðarfræði og skilyrði sem uppfylla þarf þegar lagt er mat á hvort sveitarfélagi er heimilt að taka upp verkefni án lagaheimildar, áður en kemur að úrslausn þessa tiltekna máls. Þau skilyrði sem þarf að líta til við mat á því hvort að sveitarfélagi er heimilt að taka að sér ólögbundið verkefni eru eftirtalin:

1. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga geta sveitarfélög tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum í lögum. Í þessu skilyrði felst að ef verkefni er lýst með skýrum hætti í lögum og þar kemur fram hver skuli annast það, en hvergi er minnst á sveitarfélag eða hlutverk þeirra í því sambandi, verður að telja verulegar líkur að sveitarfélagi sé ekki heimilt að sinna verkefninu.

2. Ef verkefni er lýst með tæmandi hætti í lögum ber sveitarfélagi að beita þeim úrræðum sem fram koma í lögum, áður en það tekur ákvörðun um að beita fjárveitingarvaldi sínu.  Vegna stjórnarskrárbundinnar verkskiptingar milli stjórnvalda annars vegar og handhafa löggjafarvalds hins vegar, sbr. 2. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, má ganga út frá því að sveitarfélag geti aðeins að eigin frumkvæði ákveðið að breyta inntaki lögbundins verkefnis þegar það hefur sérstaka heimild til þess. Af þessum sjónarmiðum leiðir að sveitarfélögum er almennt ekki heimilt að nýta fjárveitingarvald sitt, t.d. með gerð einkaréttarlegra samninga, eingöngu í því skyni að ná markmiði sem löggjafinn hefur þegar tekið afstöðu til. Samkvæmt slíkum sjónarmiðum væri sveitarfélagi almennt óheimilt að nýta sjóði sína og kaupa fasteignir eingöngu í skipulagslegu markmiði og ætti fremur að nýta sér lögbundin úrræði skipulagslaga, a.m.k. ef möguleikar eru fyrir hendi.

3. Í 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma. Er þetta eitt meginskilyrðið fyrir því að sveitarfélög hafi heimild til að taka upp ólögbundin verkefni. Um er að ræða vísireglu sem kann að taka breytingum með þróun samfélagshátta. Í skilyrðinu felst að verkefni sem sveitarfélag tekur að sér verður að gagnast íbúum almennt en ekki aðeins hluta þeirra. Þá felur skilyrðið einnig í sér að um raunverulega þörf þarf að vera á því að verkefninu sé sinnt, því annað þjóni ekki hagsmunum íbúanna. Ljóst er að ekki verður með góðu móti hægt að gera grein fyrir öllum þeim verkefnum sem teljast vera sameiginleg velferðarmál sveitarfélaga. Tilurð og þróun ákvæðis 7. gr. sveitarstjórnarlaga getur hins vegar gefið ákveðnar vísbendingar. Í eldri sveitarstjórnarlögum, nr. 58/1961 og nr. 8/1986, var einnig að finna ákvæði þar sem kveðið var á um heimildir sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni. Í umræddum ákvæðum var hins vegar einnig að finna upptalningu á verkefnum sem gátu fallið undir það að vera sameiginleg velferðarmál íbúa. Í lögum nr. 58/1961 voru m.a. nefnd verkefni á sviði vegagerðar, gatnagerðar, holræsagerðar, hafnargerðar, vatnsveituframkvæmda, hitaveituframkvæmda, leikvallagerðar, íþróttavallagerðar og ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir almennt atvinnuleysi eða bjargarskort eftir því sem fært væri á hverjum tíma. Í lögum nr. 8/1986 voru verkefnin orðin almennari og eru þar m.a. nefnd verkefni á sviði félagsmála, skipulags- og byggingarmála, menningarmála, málefni á sviði íþrótta og útveru og ráðstafanir til að koma í veg fyrir almennt atvinnuleysi og bjargarskort.

Slíka upptalningu er ekki að finna í núgildandi sveitarstjórnarlögum, heldur er orðanotkunin ,,sameiginleg velferðarmál” látin nægja. Í lögskýringargögnum er ekki að finna frekari skýringu á breytingunni en ljóst er að mörg þeirra verkefna sem talin voru upp í fyrri sveitarstjórnarlögum eru nú lögbundin eða lögheimiluð með öðrum og nánari hætti. Ekki er að merkja í lögskýringargögnum að það hafi verið vilji löggjafans að þrengja að heimildum sveitarfélaga til að taka upp verkefni sem áður voru upptalin í eldri sveitarstjórnarlögum. Verður því að telja að sveitarfélögum sé almennt heimilt að taka upp verkefni á þeim sviðum sem þar voru upptalin, að því marki sem þau geta talist vera sameiginlegt velferðarmál. Rétt er þó að nefna að umrædd eldri ákvæði sveitarstjórnarlaga voru ekki tæmandi og kunna því verkefni á fleiri sviðum en þar voru talin upp, að falla undir það skilyrði að vera sameiginlegt velferðarmál sveitarfélaga. Almennt má þó líta svo á að á grundvelli sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, er sveitarstjórn látið eftir nokkurt svigrúm til að móta pólitíska stefnu um rekstur sveitarfélagsins í þessum efnum. Viss takmörk eru þó hér á og líta ber til atvika hvers máls fyrir sig.

4. Ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundinna verkefna þarf að vera í samræmi við meginregluna um forsvaranlega meðferð fjármuna. Um er að ræða áður ólögfesta reglu sem fyrst fann sér stað í 6. gr. breytingarlaga, nr. 74/2003, á þágildandi sveitarstjórnarlögum. Reglan á sér nú m.a. sess í 64. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem kveðið er á um að sveitarfélagi ber að sjá til þess að rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna sé þannig hagað á hverjum tíma að sveitarfélagið muni til framtíðar geta sinnt skyldum sínum. Þá kemur reglan einnig skýrt fram í 1. málsl. 65. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að sveitarstjórn skuli gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins og varðveita þá með ábyrgum hætti. Um er að ræða grundvallarreglu sveitarstjórnarréttar sem er einnig til skýringar og fyllingar öðrum ákvæðum sveitarstjórnarlaga. Takmarkar þessi regla möguleika sveitarfélags á að taka upp ólögbundin verkefni, að því leyti að sveitarfélagi er ekki heimilt að taka að sér verkefni ef því fylgir sérstök fjárhagsleg áhætta eða ef verkefninu fylgja það mikil fjárútlát eða skuldbindingar að hætta er á sveitarfélagið geti ekki framkvæmd lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti. Sjá hér m.a. til skýringar úrskurð félagsmálaráðherra frá 4. júní 2002 (Kirkjubólshreppur). Við mat á því hvort að ráðstöfun feli í sér að sveitarfélag geti ekki framkvæmt lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti, má nefna að það telst fullvíst að ræksla slíks verkefnis er ekki í samræmi við umrædda reglu ef yfirgnæfandi líkur er á að ráðstöfunin nái ekki lögmætu markmiði sínu eða að fjármunir muni tapast. Þá má einnig fullyrða að ráðstöfun sveitarfélags er ekki í samræmi við regluna ef hún leiðir til þess að samanlögð heildarútgjöld til rekstrar vegna A- og B-hluta í reikningsskilum, skv. 60. gr., séu á hverju þriggja ára tímabili ekki hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum, eða skuldahlutfall sveitarfélagsins fari yfir 150%, sbr. 1. og 2 tl. 2. mgr. 64. gr sveitarstjórnarlaga.

5. Reglan um forsvaranlega meðferð fjár leggur einnig þá skyldu á sveitarstjórn að gætt sé að óskráðum og skráðum reglum sveitarstjórnarréttar um form ákvarðana og að nægileg gögn liggi fyrir áður en ákvörðun er varðar fjárhagsleg málefni sveitarfélaga er tekin. Hér má sérstaklega nefna 62. gr. og 63. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveða á um að fjárhagsáætlun er bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins og að óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun, nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Þurfa allar fjárhagslegar ráðstafanir að koma fram í fjárhagsáætlun eða samþykktum viðauka við hana. Aðrar formreglur sem rétt er að geta um er regla 66. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að skylt er að gera sérstakt mat ef skuldbinding sveitarfélags nemur hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum sveitarfélags á yfirstandandi reikningsári. Þá má einnig nefna að sveitarstjórn verður að afla gagna um rekstrargrundvöll fyrirtækis eða verkefnis sem fjárfest er í, með það fyrir augum að fjárfestingin komi íbúum að gangi til frambúðar. Sjá hér m.a. úrskurð félagsmálaráðherra frá 4. júní 2002 (Kirkjubólshreppur). 

6. Almennt verður að gera ráð fyrir, eins og getið er um í athugasemdum við ákvæði 7. gr. sveitastjórnarlaga, í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, að ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundins verkefnis verði að vera í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár.

7. Ræksla hins ólögbundna verkefnis má ekki ganga gegn öðrum settum lagareglum eða meginreglum laga. Má hér sérstaklega nefna skilyrði samkeppnislaga, nr. 44/2005, laga um opinber innkaup, nr. 84/200, 61.-64. gr. EES samningsins um óheimila ríkisaðstoð, sbr. lög um Evrópska Efnahagssvæðið, nr. 2/1993, og laga um ívilnanir til nýfjárfestinga á Íslandi, nr. 41/2015.

Ákvörðun og málsmeðferð sveitarfélags sem snýr að því að taka að sér hið ólögbundna verkefni, þarf að uppfylla öll þau skilyrði sem hér eru rakin og ef eitt skilyrði er ekki uppfyllt, verður að telja að sveitarfélagi hafi ekki verið heimilt að taka að sér verkefnið. Við úrlausn þessa mál mun ráðuneytið fjalla um ofangreind sjónarmið að því leyti sem þau tengjast atvikum málsins. Gera má ráð fyrir að ef ekki er getið eða fjallað um ákveðið skilyrði við úrlausnina, telji ráðuneytið að skilyrðið hafi verið uppfyllt og að ekki hafi verið þörf á að taka það til frekari umfjöllunar. Þá er rétt að árétta að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið mun ekki taka til skoðunar þau álitamál sem falla undir sjöunda skilyrðið sem greint er frá hér að ofan, enda fellur það utan stjórnsýslueftirlit ráðuneytisins með sveitarfélögum, sbr. lokamálsl. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.

6. Álit ráðuneytisins varðandi þau meginsjónarmið sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga

i) Kaup sveitarfélagsins á fasteignunum við Aðalgötu 21 a og b á Sauðárkróki

Í gögnum málsins kemur fram að kaup sveitarfélagsins á umræddum fasteignum hafi verið hluti af makaskiptum, þar sem skipti voru gerð á annarri fasteign sveitarfélagsins sem hýsti starfsemi Byggðasafns Skagafjarðar. Einnig kemur fram að upprunalega hafi markmið með kaupum sveitarfélagsins verið að byggja upp húsnæðið með gagngerum hætti, þar sem fasteignirnar væru orðnar mikið lýti á umhverfi sínu og var ætlunin að færa starfsemi Byggðasafns Skagafjarðar í fasteignirnar. Virðist ákvörðun sveitarfélagsins um kaup á eignunum því hafa verið byggð á tveimur ástæðum, annars vegar á þeirri ástæðu að eignirnir voru orðnar lýti á umhverfi sínu og hins vegar til að hýsa starfsemi Byggðasafns Skagafjarðar.

Ljóst er að hvorugt þeirra verkefna, sem sveitarfélagið hefur vísað til sem ástæður fyrir kaupunum eru lögbundin, þ.e. ekki er að finna ákvæði í settum lögum sem leggja þá skyldu á sveitarfélög eða heimila þeim að annast rekstur safna eða fjárfesta í fasteignum af þeim sökum að eignirnar eru orðnar lýti á umhverfi sínu. Verður því að kanna hvort að annað þeirra markmiða sem vísað hefur verið til sé í samræmi við sjónarmið um heimildir sveitarfélaga til rækslu ólögbundinna verkefna.

Þegar fjallað er um heimildir sveitarfélaga til að fjárfesta í fasteignum á þeim grundvelli að eignirnar er orðnar lýti á umhverfi sínu, telur ráðuneytið rétt að benda á að sveitarstjórnir skulu gæta að því sjónarmiði að sveitarfélögum er ekki heimilt að beita fjárveitingarvaldi sínu ef verkefni sem þau hyggjast taka að sér fyrir hendur er lýst með tæmandi hætti í lögum. Má hér nefna að sveitarfélögum eru veitt ýmis úrræði í lögum sem hafa það markmið að skikka eigendur til að viðhalda fasteignum sínum. Sem dæmi má taka 56. gr. mannvirkjalaga, nr. 560/2010, sem veitir byggingarfulltrúa heimild til að láta vinna verk á kostnað eigenda fasteignar, sé ásigkomulag, frágangur, umhverfi eða viðhaldi húss eða lóðar ábótavant. Þá kemur fram í 35. gr. laga um menningarminjar, nr. 80/2012, að ef byggingarfulltrúi verður var við að friðað eða friðlýst hús eða mannvirki hafi orðið fyrir spjöllum, eða að því sé ekki vel við haldið, skal hann gera Minjastofnun Íslands viðvart án tafar. Ber sveitarfélagi því almennt að líta til slíkra úrræða áður en sjóðum sveitarfélagsins er beitt til að ná sömu markmiðum. Rétt er að taka fram að ráðuneytið leitaði ekki eftir frekari skýringum eða gögnum frá sveitarfélaginu vegna þessa atriðis enda lá fyrir í málinu að óþarfi væri að rannsaka það frekar ef síðari forsenda kaupanna, þ.e. rekstur sveitarfélagsins á byggðasafni, væri í samræmi við 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Af sömu ástæðu var ekki tekið skoðunar hvort að lög um verndarsvæði í byggð, nr. 87/2015 hefðu átt við um kaup og framkvæmdir sveitarfélagsins á umræddum fasteignum.

Ljóst er að löng hefð er fyrir því að sveitarfélög annist rekstur byggða- og minjasafna innan sinna sveitarfélagsmarka og rekja má á heimasíðu Byggðasafns Skagafjarðar að safnið hefur verið í eigu sveitarfélagsins frá árinu 1948. Þá kemur fram í 4. gr. stofnskrár safnsins að markmið þess er að safna, varðveita og rannsaka muni og minjar úr Skagafjarðarhéraði og miðla þeim til almennings. Telur ráðuneytið því lítinn vafa leika á því að rekstur safns sem segja má að hafi þann tilgang að gæta að sameiginlegum arfi sveitarfélags falli undir skilgreiningu 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, og teljist vera sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélags.

Þá leiðir það af eðli máls að rekstur slíks safns felur í sér að tryggja verði safninu og munum þess hæfilega aðstöðu. Er það því mat ráðuneytisins að fjárfestingar sveitarfélagsins vegna kaupa á Aðalgötu 21 a og b, sem höfðu þann upprunalega tilgang að afla Byggðasafni Skagafjarðar húsakost, voru í samræmi við 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Telur ráðuneytið það ekki breyta, þótt að ekki hafi komið til að Byggðasafn Skagafjarðar hafi fengið aðstöðu í umræddum fasteignum, heldur er þá um sjálfstætt athugunarefni að ræða hvort að breytt notkun fasteignanna hafi verið í samræmi við þau sjónarmið sem leiða má af 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

ii) Ákvörðun sveitarfélagsins um uppbyggingu fasteigna við Aðalgötu 21 a og b

Í gögnum málsins kemur fram að við kaup fasteignanna árið 2017, hafi sveitarfélagið tekið samhliða ákvörðun um að veita 80 m.kr. til uppbyggingar húsnæðisins, í fjárhagsáætlun árið 2016. Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið um heimild sveitarfélagsins til að tryggja Byggðasafni Skagafjarðar hæfilega aðstöðu og þá niðurstöðu að rekstur safnsins telst vera sameiginlegt velferðarmál íbúa þess, verður ekki talið að ákvörðun sveitarfélagsins um að veita fjármagn til uppbyggingar fasteignarinnar á þeim tímapunkti, hafi farið í bága við 7. gr. sveitastjórnarlaga. Sveitarfélögum er almennt heimilt að beita fjárveitingarvaldi sínu til að tryggja eðlilegt viðhald á fasteignum sem þau hafa eignast á grundvelli lögmætra sjónarmiða. Komi hins vegar til þess að sveitarfélag taki ákvörðun um að breyta notkun fasteignar, þarf hin nýja notkun fasteignarinnar að vera í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafi verið um heimild sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni. Sem dæmi væri sveitarstjórn ekki heimilt að nýta fjárveitingarvald sitt til að breyta íþróttahúsi í sinni eigu í aðstöðu sem ekki getur talist vera sameiginlegt velferðarmál sveitarfélagsins.

Í því tilviki sem hér um ræðir má þarf því að greina hvert hafi verið markmið framkvæmda á fasteignunum við Aðalgötu 21 a og b sem eru umfram eðlilegt viðhald húskostsins og kemur síðan til skoðunar hvort að umræddar framkvæmdir falli undir skilyrði 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ber hér fyrst að nefna að í 1. gr. samstarfssamnings sveitarfélagsins við X kemur fram að tilgangurinn með stofnun félagsins sé að halda utan um sýndarveruleikaupplifun með áherslu á söguviðburði í Skagafirði, sérstaklega en ekki einskorðað við Örlygsstaðabardaga. Að því leyti er um menningarlegt verkefni að ræða sem tengist söguarfi sveitarfélagsins. Ljóst er því að framkvæmdirnar snúa að einhverju leyti að menningarlegum verkefnum sveitarfélagsins.

Þá kemur fram í gögnum málsins að sveitarfélagið líti svo á megintilgangur verkefnisins sé að efla ferðamennsku í sveitarfélaginu, styðja við atvinnuuppbyggingu og auka fjölbreytni starfa. Er þannig gert ráð fyrir að a.m.k. 10 starfsmenn muni starfa á vegum X og væntingar séu um að starfsmönnum muni fjölga í 18 þegar fram líða stundir. Í íslenskum sveitarstjórnarrétti hefur það lengi viðgengist að sveitarfélög hafi tekið þátt í verkefnum til að stuðla að atvinnuuppbyggingu í sínu héraði. Í eldri sveitarstjórnarlögum fékk sú regla lagastoð í þeim ákvæðum sem samsvara sér við 7. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. Í ákvæðum sveitarstjórnarlaga, nr. 58/1961 og 8/1983, sagði að sveitarfélögum væri heimilt að taka þátt í ráðstöfunum til að koma í veg fyrir atvinnuleysi og almennan bjargarskort. Einnig hefur komið fram í fyrri álitum ráðuneytis sveitarstjórnarmála að fjárfestingar sveitarfélaga í hagnaðarskyni séu heimilar þegar þær eru liður í atvinnuuppbyggingu eða baráttu gegn atvinnuleysi, sbr. álit félagsmálaráðuneytisins, dags. 4. apríl 2001 (Raufarhafnarhreppur).

Telur ráðuneytið því að báðar framangreindar ástæður fyrir uppbyggingu fasteignanna umfram það sem getur talist vera eðlileg viðhald, falli undir að vera sameiginlegt velferðarmál sveitarfélagsins sbr. 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Er það því mat ráðuneytisins að fjárfestingar sveitarfélagsins vegna framkvæmda á fasteignunum við Aðalgötu 21 a og b á Sauðárkróki falli undir það svigrúm sem sveitarstjórnum er veitt til pólitískrar stefnumótunar á því hvernig fjármunum sveitarfélags er ráðstafað, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.

Rétt er að geta þess að ráðuneytið telur einnig ástæðu til að taka til umfjöllunar hvort að ákvarðanir sveitarstjórnar um uppbyggingu fasteignanna hafi verið í samræmi við meginreglu sveitarstjórnarlaga um forsvaranlega meðferð fjár, sem fjallað var um í 4. kafla álitsins.  Af gögnum málsins má hins vegar ráða að ákvarðanir sveitarstjórnar vegna uppbyggingu fasteignanna og fjárfesting sveitarfélagsins sem kom til vegna samstarfssamning þess við X hafi verið samofnar að miklu leyti. Mun ráðuneytið því fjalla um hvort að ákvarðanir sveitarfélagsins um uppbyggingu fasteignanna hafi verið í samræmi umrædda reglu í þeirri umfjöllun sem fram fer hér að neðan.  

iii) Álit ráðuneytisins um fjárfestingu sveitarfélagsins

Verður hér tekið til formlegrar umfjöllunar hvort að samstarfssamingur sveitarfélagsins við X samræmist þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið um ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

Eins og komið hefur fram, er það mat ráðuneytisins að markmið umrædds samnings sem snýr að því að koma upp sýndarveruleikasýningu sem tengist sögu sveitarfélagsins og markmið samningsins sem snýr að því að stuðla að atvinnuuppbyggingu innan sveitarfélagsins, geta bæði talist vera sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta skilyrði.

Annað skilyrði sem kemur til álita er þá hvort að ræksla hins ólögbunda verkefnis hafi verið í samræmi við almennar reglur stjórnsýslunnar og þá sérstaklega jafnræðisreglu og meðalhófsreglu. Jafnræðisreglan er mikilvæg meginregla íslenskrar stjórnskipunar og stjórnsýsluréttar, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. stjórnskipunarlaga, nr. 97/1995 og 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þrátt fyrir að stjórnsýslulögin taki að meginstefnu aðeins gildi þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, hefur jafnræðisreglan, sem kemur m.a. fram í ákvæði 11. gr. stjórnsýslulaga, víðara gildissvið í stjórnsýslunni.

Er það þannig meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að borgarar skuli njóta jafnræðis við aðgang að þjónustu stjórnvalda. Þessi regla felur í sér að við úthlutun takmarkaðra gæða sveitarfélaga, sem eftirspurn kann að vera eftir og haft geta umtalsverða fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi, ber að auglýsa með opinberum hætti þannig að öllum þeim sem áhuga hafa er gefinn kostur á að láta hann upp, nema sérstök sjónarmið mæli þar í móti. Slík auglýsing þarf ekki í öllum tilvikum að fela í sér útboð í hefðbundum skilningi þess orðs, þótt mikilvægt sé að skilmálar séu hverju sinni ljósir, sjá m.a. álit umboðsmann Alþings frá 28. desember 2004 í máli nr. 5578/2005 og dóm Hæstaréttar í máli nr. 162/2011.

Í málinu sem hér er til umfjöllunar, liggur fyrir að í samstarfssamningi sveitarfélagsins og X var að finna ákveðin ívilnandi ákvæði vegna útleigu fasteignar í eigu sveitarfélagsins, sem áður hafa verið rakin. Telur ráðuneytið ljóst að í þeim tilvikum sem sveitarfélög hyggjast bjóða fasteignir, eða aðrar eignir í þeirra eigu, til leigu eða sölu á sérstökum kjörum, sé ávallt um að ræða úthlutun á takmörkuðum gæðum sveitarfélaga sem geta haft fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi. Ber sveitarfélögum því almennt að auglýsa slíkar ráðstafanir í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru að ofan.

Þarf því að taka til skoðunar hvort að sveitarfélagið hafi haft réttmætar og málefnalegar ástæður fyrir því að auglýsa ekki mannvirkin til útleigu eða bjóða öðrum sambærilegan stuðning og um ræðir í málinu, til að mynda aðstoð tveggja starfsmanna sveitarfélagsis samhliða störfum þeirra hjá sveitarfélaginu.

Hefur sveitarfélagið vísað til þess að efni samstarfssamningins og leigusamningsins hafi verið afleiðing af viðræðum sveitarfélagsins við fjárfesta um að koma að verkefni vegna markaðs-, kynningar- og ímyndarmála Skagafjarðar. Í kjölfarið hafi fylgt samningaviðræður milli aðila um það hvernig sveitarfélagið gæti stuðlað að því að verkefni kæmist á, sem enduðu með samstarfssamningnum sem er til skoðunar í máli þessu. Ljóst er því að ástæða sveitarfélagsins fyrir því að auglýsa ekki hin takmörkuðu gæði var sú að ráðstöfun þeirra voru liður í því að liðka um fyrir fjárfestingum í atvinnuuppbyggingu innan sveitarfélagsins.

Greining á því hvort að ofangreind ástæða geti talist málefnaleg og réttmæt, fer fram á sama hátt og hefðbundin lögskýring, þar sem byggt er á öllum réttarheimildum sem þýðingu hafa í viðkomandi máli, lögskýringargögnum og svo viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum um það hvaða sjónarmið verður í hverju tilfelli talið málefnalegt. Í því tilviki sem hér er til skoðunar var um að ræða ráðstöfun sveitarfélags sem byggði á grunni ólögbundinnar heimildar og því ekki hægt með beinum hætti að leiða af lögum, lögskýringargögnum eða vilja löggjafans hvaða sjónarmið teljast vera málefnaleg í þessu tilviki.

Í lagaframkvæmd má hins vegar sjá ýmis dæmi þar sem veittar eru heimildir til að víkja frá jafnræði til að liðka fyrir um fjárfestingu í atvinnurekstri. Má hér nefna lög um járnblendiverksmiðju í Hvalfirði, nr. 18/1977, lög um tímabundnar endurgreiðslur kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999, lög um alþjóðleg viðskiptafélög, nr. 31/1999, og lög um ívilnanir vegna nýfjárfestinga á Íslandi, nr. 41/2015, sem hafa markmið að efla nýfjárfestingu í atvinnurekstri og byggðaþróun. Hefur almennt verið litið svo á að ákvæði þeirra laga sem hér hafa verið upptalin byggi á málefnalegum grunni og þá er ekki að finna dæmi í dómaframkvæmd að komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að ofangreind lög brjóti í bága við jafnræðisreglu stjórnskipunar eða stjórnsýsluréttar. Telur ráðuneytið lagaframkvæmdin veiti í það minnsta ákveðnar vísbendingar um að ívilnanir, sem hafa það að markmiði að auka fjárfestingu og stuðla að atvinnuuppbyggingu, teljist almennt ekki ómálefnalegar í skilningi jafnræðisreglunnar. Í því tilviki sem hér um ræðir telur ráðuneytið einnig að sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sem kveðið er á um í 78. gr. stjórnarskrárinnar veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm í þessum efnum. Er það því mat ráðuneytisins sú ástæða sem sveitarfélagið hefur vísað til sé byggð á málefnalegum grunni.

Ekki er þó nægilegt að ákvarðanir sveitarfélagsins um að veita takmörkuð gæði án auglýsingar hafi verið byggðar á málefnalegum ástæðum, heldur bar sveitarfélagið einnig að gæta sjónarmiða um meðalhóf þegar ívilnanir voru veittar með því markmiði að stuðla að atvinnuuppbyggingu í héraði. Byggir það m.a. á grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf sem einnig á sér stoð í 12. gr. stjórnsýslulaga. Felur reglan í sér að sveitarfélagið bar að velja vægasta kostinn sem möguleiki var á, þegar kom að ráðstöfun þeirra takmörkuðu gæða sem um ræðir.

Við mat á því hvort að sveitarfélagið hafi valið vægasta kostinn sem möguleiki var á, telur ráðuneytið rétt að líta til að í samningnum voru ýmis ákvæði sem draga úr áhættu sveitarfélagsins vegna verkefnisins, t.d. skýrar heimildir sveitarfélagsins til riftunar samningsins verði félagið tekið til gjaldþrotaskipta. Auk þess er félaginu óheimilt að framselja réttindi sín vegna fasteignanna eða að breyta notkun þeirra án samþykkis sveitarfélagsins.

Þá verður líta til þess sjónarmiðs að þau gæði sem sveitarfélagið lét af hendi voru afleiðing samningaviðræðna við fjárfesta vegna atvinnuuppbyggingar innan sveitarfélagsins og telur ráðuneytið að sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga, skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar, veiti sveitarstjórnum ákveðið svigrúm við mat á því hversu langt beri að ganga í slíkum efnum. Verður því ekki sagt með afdráttarlausum hætti að sveitarfélagið hafi borið í þessu tilviki að ganga skemur í veitingu þeirra takmarkaða gæða sem um ræðir.

Þriðja skilyrðið sem ráðuneytið telur þörf á að fjalla um er hvort að ákvarðanir sveitarstjórnar vegna uppbyggingu fasteignanna og efni samningsins hafi verið samræmi við meginregluna um forsvaranlega meðferð fjárs. Felur reglan í sér að sveitarfélögum ber að gæta þess að fara eftir þeim form- og efnisreglum sem m.a. er kveðið á um í fjármálakafla sveitarstjórnarlaga og fjallað er um 4. kafla álitsins.

Rekja má í gögnum málsins að gert var ráð fyrir fjármagni vegna umræddra ráðstafana í fjárhagsáætlun eða viðaukum við fjárhagsáætlun. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að taka til frekari skoðunar hvort að ráðstafanir sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við þær formreglur sem kveðið er á um í 62. gr. og 63. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í 66. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að sveitarstjórn skuli gera sérstakt mat á áhrifum sveitarfélagsins áður en tekin er ákvörðun um framkvæmd sem nemur hærri fjárhæð en 20% af skattekjum sveitarfélagsins á yfirstandandi reikningsári. Ljóst er af gögnum málsins að sveitarfélagið taldi ekki ástæðu til að vinna slíkt mat þar sem talið var að ráðstöfunin færi ekki yfir ofangreind viðmið og var sú ákvörðun tekin á grundvelli lögfræðiálits sem unnið var vegna verkefnisins og liggur fyrir í gögnum málsins. Í niðurstöðum álitsins segir að skuldbinding sveitarfélagsins væri langt undir þeim mörkum sem 66. gr. sveitarstjórnarlaga miðar við þegar skylda til mats skv. þeirri grein er ákvörðuð. Var slík niðurstaða grundvölluð á áætluðum skatttekjum ásamt framlagi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Var skuldbinding sveitarfélagsins að hámarki sögð vera vegna 1) ráðstöfunar fasteigna án leigugjalds í 15 ár en gegn hálfu gjaldi í 15 ár, 2) skuldbinding vegna tveggja starfsmanna í 10 ár og 3) viðhald fasteigna í 30 ár, að hámarki 1% á ári. Í niðurstöðu lögfræðiálitsins sagði síðan að samtala þeirrar skuldbindingar sem að ofan greinir, væri langt undir þeim mörkum sem um ræðir og að engu breyti þótt við töluna yrði bætt þeim sérstaka kostnaði vegna úrbóta á húsnæði Aðalgötu 21 a og b sem samstarfssamningurinn kallar á. Að lokum sagði að jafnvel þótt kæmi til umtalsverðs aukins kostnaðar vegna Aðalgötu 21 a og b, ber ekki að sjá að skylt verði að meta umræddar skuldbindingar, skv. 66. gr. sveitarstjórnarlaga.

Rétt er að taka fram að ráðuneytið tekur undir þá túlkun sem beitt er í umræddu lögfræðiáliti að láta hugtakið skatttekjur, skv. 66. gr. sveitarstjórnarlaga, ná yfir þær tekjur sveitarfélaga sem kveðið er á um í 1. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995. Ráðuneytið vill þó benda á að réttara hefði verið að geta einnig um þær skuldbindingar sem til komu vegna úrbóta á húsnæðinu á Aðalgötu 21 a og b. Ráðuneytið telur þó ekki ástæðu til að taka til frekari skoðunar hvort að heildarskuldbinding sveitarfélagsins hafi verið undir þeim mörkum sem kveðið er á um í 66. gr. sveitarstjórnarlaga, þrátt fyrir að þeim skuldbindingum yrði bætt við. Að öðru leyti gerir ráðuneytið ekki athugasemd við þá ákvörðun sveitarstjórnar að ekki verið þörf á sérstöku mati, skv. 66. gr. sveitarstjórnarlaga, á áhrifum skuldbindinga sveitarfélagsins vegna samningsins.

Skal þá að lokum leggja heildstætt mat á hvort að ráðstafanir sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við þau efnisskilyrði sem reglan um forsvaranlega meðferð fjár felur í sér, sbr. m.a. 64. og 65. gr. sveitarstjórnarlaga. Kemur þar m.a. fram að sveitarstjórn ber að sjá til þess að rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna og sjóða sé þannig hagað á hverjum tíma að sveitarfélagið muni til framtíðar geta sinnt skyldubundnum verkefnum sínum auk þess sem sveitarstjórn skal gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins. Verður að telja að reglan feli í sér eftirfarandi skilyrði

1. Að ekki séu yfirgnæfandi líkur á að ráðstöfun sveitarfélagsins nái ekki lögmætu markmiði sínu.
2. Að ekki séu yfirgnæfandi líkur á að þeir fjármunir sem sveitarfélag leggur í verkefni muni tapast.  
3. Að hin fyrirhugaða ráðstöfun muni ekki leiða til þess að samanlögð heildarútgjöld til rekstrar verði hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum og heildarskuldir og skuldbindingar verði hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum sbr. 2. mgr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga.

Auk þess verður að gera þá lágmarkskröfu að sveitarstjórn hafi með einhverjum hætti lagt mat á hvort ráðstafanir fullnægðu ofangreindum sjónarmiðum, áður en ákvörðun var tekin. Þó er ljóst að hafi slíkt mat legið fyrir, er það fyrst og fremst á ábyrgð sveitarstjórna í krafti sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, að meta áreiðanleika slíkra gagna, þó einhver takmörk kunni að vera á. Telur ráðuneytið því almennt ekki ástæðu til að endurskoða mat sveitarstjórna á slíkum gögnum, séu engar vísbendingar um að gögnin séu ekki í samræmi við lög.

Þegar metnar eru líkur á því hvort að samstarfssamningurinn nái þeim lögmætu markmiðum sínum að stuðla að atvinnuuppbyggingu innan sveitarfélagsins, telur ráðuneytið rétt líta til þess að í gögnum málsins lá fyrir úttekt frá endurskoðunar- og ráðgjafafyrirtækinu Deloitte. Í úttektinni fór fram mat á ávinningi sveitarfélagsins vegna samningsins. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til að fjalla frekar um mat sveitarstjórnar á því hvort að samningurinn nái lögmætum markmiðum sínum.

Þegar lagt er mat á hina fjárhagslega áhættu sem samkomulagið hafði í för með sér fyrir sveitarfélagið, hefur ráðuneytið áður bent á að sveitarstjórnum ber að afla gagna um rekstrargrundvöll verkefnis sem fjárfest er í, með það fyrir augum að fjárfestingin komi íbúum að gagni til frambúðar. Þegar um er ræða nýtt félag og nýtt verkefni, verður samkvæmt sömu sjónarmiðum að gera þá kröfu að sveitarfélag afli gagna um viðskiptaáætlun verkefnis og að slík viðskiptaáætlun sé vönduð þar sem gert sé ráð fyrir ákveðnum óvissuþáttum. Samkvæmt gögnum málsins lá slík viðskiptaáætlun fyrir og mun ráðuneytið ekki endurskoða áræðanleika hennar, skv. ofangreindum sjónarmiðum. Þegar fjárhagsleg áhætta sveitarfélagsins er metin að öðru leyti telur ráðuneytið rétt að líta til að komi til gjaldþrotaskipta félagsins sem um ræðir, mun sveitarfélagið aftur fá ráðstöfunarrétt yfir fasteignum sínum og frekari greiðslur vegna hlutafjárkaupa sveitarfélagsins falla niður. Verður því ekki séð að fjárhagsleg áhætta verkefnisins hafi verið ósamræmanleg þeim lágmarksviðmiðum sem reglan um forsvaranlega meðferð fjár felur í sér.

Í málinu kemur einnig til skoðunar hvort að ákvörðun sveitarfélagsins um framkvæmdir og uppbyggingu fasteignanna við Aðalgötu 21 a og b hafi verið í samræmi við umrædda reglu. Telur ráðuneytið að reglan leggi sömu skyldur á sveitarstjórnir vegna ákvarðana um framkvæmdir og viðhald og eiga við um almennar fjárfestingar þeirra, þ.e.a.s. að gera verður þær lágmarkskröfur að sveitarstjórnir afli gagna um fyrirhugaðar framkvæmdir og geri áætlanir um kostnað þeirra. Þá skulu slíkar kostnaðaráætlanir vera vandaðar og gera ráð fyrir óvissuþáttum. Sveitarstjórnarlög hafa hins vegar ekki að geyma frekari reglur um form eða efni kostnaðaráætlana vegna framkvæmda sveitarfélaga og telur ráðuneytið því sömu sjónarmið eiga við og rakin hafa verið hér að ofan. Hafi verkefni lögmætan tilgang, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að meta áreiðanleika þeirra gagna sem liggja fyrir vegna verkefna sem sveitarfélög taka sér fyrir hendur á grundvelli sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Hafa sveitarstjórnir því almennt svigrúm til að meta áreiðanleika slíkra kostnaðaráætlana, þótt að einhver takmörk kunni að vera á eins og áður sagði. Í máli þessu liggur fyrir að kostnaðaráætlanir voru unnar vegna verksins og með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla frekar um áreiðanleika eða efni þeirra áætlana.  

Loks kemur til skoðunar hvort að ákvarðanir sveitarstjórnar í málinu hafi leitt til þess að fjármál sveitarfélagsins myndu ekki lengur uppfylla þær kröfur sem kveðið er á um í 2. mgr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga. Í ákvæðinu kemur fram að samanlögð heildarútgjöld til rekstrar vegna A- og B- hluta reikningskilum, skv. 60. gr., séu á hverju þriggja ára tímabili ekki hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum og að heildarskuldir og skuldbindingar A- og B-hluta í reikningsskilum, skv. 60. gr., séu ekki hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum. Með bréfi ráðuneytisins til sveitarfélagsins þann 26. ágúst 2019, var óskað eftir frekari upplýsingum um hvort að lagt hafi verið mat af hálfu sveitarfélagsins á því hvort að ráðstafanir þess myndu leiða til þess að staða sveitarsjóðs væri ekki lengur í samræmi við framangreinda reglu. Í svari sveitarfélagsins kom fram að ekki hafi verið lagt formlegt mat á slíkt, enda hafi verið ljóst við gerð fjárhagsáætlana að þrátt fyrir umræddar skuldbindingar sveitarfélagsins, hafi það legið ljóst fyrir að heildarskuldir og skuldbindingar A- og B- hluta myndu ekki fara nærri 150% viðmiði, sem vísað er til í 2. tl. 2. mgr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá kom fram að skv. fjárhagsáætlunum sveitarfélagsins er gert ráð fyrir rekstrarafgangi, þrátt fyrir ráðstafanir sveitarfélagsins. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atriði málsins. 

Með vísan til þess sem hér hefur verið ritað er það mat ráðuneytisins að ráðstafanir sveitarfélagsins hafi fullnægt þeim lágmarkskröfum sem reglan um forsvaranlega meðferð fjárs hefur í för með sér.

Að öllu framangreindu virtu gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við stjórnsýslu Sveitarfélagsins Skagafjarðar vegna samstarfssamnings þess við einkahlutafélagið X eða vegna framkvæmda sveitarfélagsins við Aðalgötu 21 a og b. Þá telur ráðuneytið að framangreindar ráðstafanir sveitarfélagsins hafi uppfyllt þau skilyrði sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga. Rétt er að árétta sérstaklega að ráðuneytið telur það ekki falla undir eftirlitshlutverk sitt, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, að veita álit á því hvort að umræddur samningur hafi verið í samræmi við samkeppnislög eða lög um EES samninginn.

7. Álit ráðuneytisins á upplýsingaskyldu sveitarfélagsins

Ráðuneytið telur tilefni til að fjalla um hvort að upplýsingagjöf sveitarfélagins við íbúa þess vegna málsins, hafi verið í samræmi við meginreglur sveitarstjórnarlaga um virka upplýsingagjöf sveitarstjórna til íbúa þess, sem birtast í X. kafla sveitarstjórnarlaga. Um atvik málsins sem varða upplýsingagjöf sveitarfélagsins er vísað til í 3. kafla álitsins. 

 i) Hvaða upplýsingar var sveitarfélaginu skylt að birta?

Meginregluna um upplýsingagjöf sveitarfélaga er að finna í 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar segir í 1. mgr. ákvæðisins að sveitarstjórn skuli upplýsa íbúa sína um áætlanir sem sveitarfélag hefur til meðferðar og ákvörðunar og varða þá með almennum hætti. Sama gildi um einstök mál sem hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið.

Gerir ákvæðið þannig ráð fyrir að sveitarstjórn sé skylt að upplýsa íbúa þess um tvennskonar málefni:

1. Áætlanir sem sveitarfélög hafa til meðferðar og ákvörðunar og varða íbúa þess með almennum hætti
2. Einstök mál sem eru til meðferðar og ákvörðunar sveitarfélags og hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið.

Með gagnályktun má þá ætla að ekki hvíli skylda á sveitarfélagi að upplýsa um áætlanir sem varða íbúa ekki með almennum hætti og einstök mál sem hafa ekki verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið. Í lögskýringargögnum er ekki fjallað frekar um greinarmun þeirra mála sem sveitarfélögum ber skylda til að upplýsa og þeirra sem ekki þarf að upplýsa um. Ljóst er því að fara þarf fram lögskýring á skilyrðum ofangreinds ákvæðis áður en kemur að því að ákvarða hvaða málum sveitarfélag ber skylda til að upplýsa.

Við túlkun á ákvæði 103. gr. ber að hafa í huga að einn megintilgangur X. kafla sveitarstjórnarlaga, sem fjallar um samráð sveitarstjórnar við íbúa sveitarfélaga, er að tryggja að við stjórn sveitarfélaga sé leitað eftir víðtækri samstöðu íbúanna um einstakar ákvarðanir. Þá segir í athugasemdum við 103. gr. sveitarstjórnarlaga í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, að mikilvæg forsenda þess að íbúar sveitarfélaga geti tekið afstöðu til málefna sveitarfélagsins sé að þeir hafi aðgang að upplýsingum sem máli skipta.

Þá ber einnig að líta til þess sjónarmiðs að skylda sveitarstjórna til að birta upplýsingar sem máli skipta fyrir íbúa sveitarfélags, byggja einnig á ákvæðum og markmiðum upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í 13. gr. upplýsingalaga segir m.a. að stjórnvöld skuli veita almenningi með reglubundnum hætti upplýsingar um starfsemi sína, svo sem með rafrænni útgáfu skýrslna, samantektum um mikilvæg verkefni eða útgáfu annarra gagna. Í 1. gr. upplýsingalaga er fjallað um markmið þeirra, en þau eru að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim tilgangi að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust almennings á stjórnsýslunni.

Telur ráðuneytið að framangreind markmið sem ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga byggir á, og tilgangur ákvæðisins að öðru leyti, leiði til þess að þau matskenndu viðmið ákvæðisins sem kveða á um hvaða málefni sveitarfélög ber að upplýsa um, beri að túlka með rúmum hætti.

Í þessu samhengi verður einnig að geta að í athugasemdum við 103. gr. frumvarpsins sem varð að sveitarstjórnarlögum er fjallað um hvernig ákvæðinu yrði fullnægt. Þar segir að það yrði m.a. gert við gerð skipulagsáætlana eða með því að tryggja opna málsmeðferð við gerð annarra veigamikilla áætlana sem gilda eiga fyrir sveitarfélagið. Gefur orðalagið ákveðna vísbendingu um að ekki er eingöngu átt við áætlanir á sviði skipulagsmála, heldur megi draga þá ályktun að upplýsingaskyldan nái einnig til annara veigamikla áætlan sveitarfélags, þ.á.m. á sviði atvinnuuppbyggingar eða almennra framkvæmda sveitarfélagsins.

Að mati ráðuneytisins var í máli þessu bæði um að ræða verulegar framkvæmdir á mælikvarða sveitarfélagsins, auk samnings sem varðaði sérstaka áætlun um atvinnuuppbyggingu innan héraðsins og varðaði íbúa þess með almennum hætti. Telur ráðuneytið því ljóst, í samræmi við framangreint, að sveitarfélaginu bar að upplýsa íbúa þess um þær ráðstafanir sem hér eru til umfjöllunar. Verður því næst að kanna með hvaða hætti og á hvaða stigi málsins sveitarfélaginu bar að upplýsa íbúa þess um ofangreindar ráðstafanir.

ii) Upplýsingaskylda sveitarfélaga

Í gögnum þessa máls má rekja að sveitarstjórn lét í upphafi nægja að upplýsa íbúa sveitarfélagsins um þau málefni sem hér eru til umfjöllunar með bókunum í fundargerðum byggðarráðs og sveitarstjórnar sem birtar eru opinberlega. Eftir að fjölmiðlar fóru að fjalla um málið og efni samstarfssamningins var birt á vefmiðlinum Stundinni, birtu fulltrúar meiri- og minnihluta sveitarstjórnar greinar um málið í fréttablaðinu Feyki, sem eru meðal gagna málsins.

Við skoðun á bókunum í fundargerðum nefnda sveitarfélagsins, viðtölum við fulltrúa meirihluta sveitarstjórnar og greinum sem ritaðar voru af fulltrúum meirihluta sveitarstjórnar á sínum tíma, er ljóst að sveitarfélagið birti ýmsar upplýsingar um kostnað vegna uppbyggingar og viðhalds fasteignanna við Aðalgötu 21 a og 21 b. Auk þess komu fram upplýsingar um áform sveitarfélagsins vegna samstarfssamningsins. Telur ráðuneytið ekki ástæðu til að reifa sérstaklega þær upplýsingar sem birtust um framangreindar framkvæmdir eða samstarfssamninginn þar sem ljóst er að álitaefnið um upplýsingaskyldu sveitarfélagsins í máli þessu, lítur fyrst og fremst að því hvort að sveitarfélagið hafi borið að upplýsa um efni og grundvallaratriði samstarfsamningsins og á hvaða tímapunkti slík upplýsingaskylda kynni að hafa myndast.

Í lokamálsl. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að sveitarstjórn skuli leitast við að veita íbúum upplýsingar um áhrif þeirra mála og áætlana sem þeim er skylt að upplýsa um, á þjónustu sveitarfélags til skemmri og lengri tíma, fjárhag sveitarfélagsins, umhverfi og markmið sem að er stefnt. Í skýringum við 103. gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, kemur fram að í ákvæðinu sé leitast við að ganga lengra en einfaldlega að mæla fyrir um skyldu þess að hafa upplýsingar aðgengilegar fyrir íbúa. Upplýsingar verða að vera fram settar á þann hátt að almenningur geti kynnt sér þær og öðlast skilning um ákveðin grundvallaratriði málsins, m.a. áhrif málefnisins á rekstur sveitarfélags til lengri og skemmri tíma og afleiðingar fyrir möguleika sveitarfélagsins til að veita þjónustu til borgarana. Síðan segir að ekki sé nánar mælt fyrir um það hvernig þessari skyldu skal framfylgt og verði sveitarfélög að gera það upp við sig hversu langt þau vilja ganga. Þó segir í niðurlagi athugasemdanna við ákvæðið: „Að mestu yrði lágmarksskyldum samkvæmt ákvæðinu væntanlega fullnægt með skýrum bókunum í fundargerðir sem birtar eru opinberlega“.

Er það mat ráðuneytisins, eftir könnun á ofangreindum lögskýringargögnum, að ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga geri eftirfarandi lágmarkskröfur til framsetningar þeirra upplýsinga sem sveitarfélagi er skylt að birta:

1. Upplýsingarnar verða að vera settar fram á þann hátt að almenningur geti kynnt sér þær og að lágmarki skulu upplýsingarnar koma fram í fundargerðum sveitarfélagins sem birtar eru opinberlega.
2. Sveitarfélag ber að setja upplýsingar fram með þeim hætti að almenningur öðlist skilning um ákveðin grundvallaratriði málsins, m.a. áhrif málsins á rekstur sveitarfélagsins til skemmri og lengri tíma, umhverfi, markmiði sem stefnt er að og áhrif þess við að veita lögbundna þjónustu.

Fram hefur komið í umsögnum sveitarfélagsins að meirihluti sveitarstjórnar hafi talið þeim óheimilt að upplýsa nánar um efni samningsins, þar sem trúnaður hafi hvílt á honum vegna viðskiptahagsmuna viðsemjenda sveitarfélagsins. Vísaði sveitarfélagið m.a. til 9. gr. upplýsingalaga og ákvæðis um þagnarskyldu sveitastjórnarmanna og opinberra starfsmanna. Þá er vísað til þess að í samningnum er að finna sérstakt trúnaðarákvæði.

Vegna þessa sjónarmiðs, telur ráðuneytið rétt að benda á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur mótað það sjónarmið í framkvæmd að almenningur hafi almennt ríkari aðgangsrétt að gögnum sem varða ráðstöfun opinberra fjármuna heldur en upplýsingum um viðskipti milli einkaðila. Þá er ekki nægjanlegt að samkeppnishagsmunir fyrirtækis eða stofnunar kunni að skaðast við það að aðgangur sé veittur að þeim upplýsingum sem um ræðir, heldur þarf að fara fram mat á hagsmunum fyrirtækis andspænis almannahagsmunum þegar um er að ræða ráðstöfun opinberra fjármuna. Þá skal líta til þess hvort að upplýsingarnar geti valdið viðkomandi tjóni verði aðgangur að þeim veittur, hversu mikið tjón getur orðið og hversu líklegt er að það verði. Sjá m.a. úrskurð upplýsinganefndar frá 27. september 2006 (A-233/2006).

Þá ber að taka fram að sú regla gildir í upplýsingarétti að stjórnvöld geta almennt ekki synjað aðgangi að upplýsingum á þeim grundvelli að trúnaði hafi verið heitið, heldur ber fyrst og fremst að líta til þess hvort að gögn falli undir eitthvert af undantekningarákvæðum upplýsingalaga eða sérstök ákvæði um þagnarskyldu. Verður því að telja að mikið þurfi að koma til ef sérstakar ívilnanir, sem veittar eru af hálfu sveitarfélagsins, falli undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Í máli þessu verður ekki séð að þær upplýsingar sem vörðuðu fyrirkomulag leigugreiðslna eða skuldbindingu sveitarfélagsins, um að starfsmenn sveitarfélags myndu sinna störfum fyrir einkahlutafélagið, geti mögulega varðað viðskiptahagsmuni viðeigandi félags sem leynt ber að fara í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Telur ráðuneytið því að hvorki trúnaðarákvæði samningsins né 9. gr. upplýsingalaga hefðu átt að koma í veg fyrir að sveitarstjórn upplýsti um grundvallaratriði samningsins, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Það er mat ráðuneytisins að þegar vikið er frá almennum jafnræðissjónarmiðum á grundvelli málefnalegra ástæðna, eins átti við í þessu tilviki, þá leiði það af markmiði X. kafla sveitarstjórnarlaga að gera verði strangari kröfur til upplýsingaskyldu sveitarfélags þegar kemur að efni slíkra áætlana og ákvarðana. Hér verður einnig að hafa í huga að þær upplýsingar sem um ræðir eru nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði för við veitingu takmarkaðra gæða sveitarfélagsins. Er þá ekki nægilegt að áætlanir og ákvarðanir sveitarfélagsins hafi birst í fjölmiðlum sem jafnvel eru ekki eru aðgengilegir öllum íbúum þess, án þess að sveitarfélagið hafi upplýst um grundvallaratriði málsins. Telur ráðuneytið því, í samræmi við framangreint,  að sveitarfélaginu hafi borið að upplýsa íbúa þess um grundvallaratriði samningsins sem um ræðir og þ.á.m. birta upplýsingar um hvaða ívilnanir hafi falist í samningnum. Gátu ákvæði eða yfirlýsingar samningsaðila um trúnað ekki staðið í vegi fyrir slíkri skyldu.

Kemur þá til skoðunar á hvaða stigi málsins sveitarfélagið bar að upplýsa um efni samningsins. Samkvæmt orðalagi 103. gr. sveitarstjórnarlaga, gildir upplýsingaskylda sveitarfélagsins um mál sem sveitarfélag hefur til meðferðar. Af orðlaginu má draga þá ályktun að ekki er nægilegt að birta eingöngu upplýsingar um mál þegar því er lokið, heldur ber sveitarfélagi að birta upplýsingar þegar það er ennþá til meðferðar. Ber hér einnig að líta til megintilgangs X. kafla sveitarstjórnarlaga, sem er að tryggja samráð sveitarstjórnar við íbúa sveitarfélaga og að við stjórn sveitarfélaga sé leitað eftir víðtækri samstöðu íbúanna um einstakar ákvarðanir. Ljóst er að minni líkur eru á því að slík samstaða náist ef eingöngu er upplýst um málefni sem búið er að taka ákvarðanir í og eru ekki lengur til meðferðar. Ráðuneytið telur hins vegar að ákvæðið geri ekki svo strangar kröfur til sveitarfélaga að þeim beri að upplýsa um grundvallaratriði mála á frumstigi eða þegar verið er að vinna að framgangi þeirra. Verður því ávallt að fara fram ákveðið mat á því hvenær mál eru komin á það stig að sveitarfélögum ber að upplýsa um þau. Telur ráðuneytið ljóst að slík skylda kann að myndast í síðasta lagi þegar ljóst er að málefnið er tilbúið til ákvörðunartöku innan sveitarstjórnar sveitarfélagsins.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að drög samstarfssamningsins voru undirrituð þann 2. mars 2019, með fyrirvara um samþykki sveitarstjórnar, og voru kynnt á fundi byggðaráðs sveitarfélagsins sama dag. Telur ráðuneytið að á því stigi málsins hafi upplýsingaskylda sveitarfélagsins myndast og að sveitarfélaginu hafi borið að upplýsa íbúa sveitarfélagsins um grundvallaratriði samningsins með hæfilegum fyrirvara áður en hann var tekinn til endanlegrar umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar. Fullnægði bókun byggðaráðs sveitarfélagsins þann 2. mars 2018 þar sem upplýst var um umrætt samkomulag án þess að fjallað væri um grundvallaratriði samningsins, ekki ákvæðum 103. gr. sveitarstjórnarlaga að þessu leyti. Þá er það mat ráðuneytisins að umfjöllun um samninginn sem birtist í fjölmiðlum áður en hann var staðfestur í sveitarstjórn hafði ekki að geyma þær lágmarksupplýsingar sem kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Til að mynda fær ráðuneytið ekki séð að birst hafi heildarumfjöllun af hálfu sveitarfélagsins um grundvallaratriði samningsins og framkvæmdir tengdum honum eða hvað áhrif samningurinn hefur á rekstur sveitarfélagsins til skemmri eða lengri tíma. 

Með vísan til framangreinds, er það niðurstaða ráðuneytisins að sveitarstjórn Sveitarfélagsins Skagafjarðar hafi ekki gætt þess með fullnægjandi hætti að birta upplýsingar grundvallaratriði samstarfssamnings sveitarfélagsins við einkahlutafélagið X eftir að drög samningins voru undirrituð og efni samningsins kynnt í byggðaráði sveitarfélagsins, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

8. Samandregið álit

Í fyrri hluta álitsins er fjallað um ólögbundin verkefni sveitarfélaga og hvort að stjórnsýsla og ákvarðanir sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við þau lagasjónarmið sem gilda um heimildir sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni. Að virtum þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu er það álit ráðuneytisins, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, að ákvarðanir sveitarfélagsins um kaup á fasteignunum við Aðalgötu 21 a og b á Sauðárkróki, ákvarðanir um framkvæmdir og uppbyggingu umræddra fasteigna og samstarfssamningur sveitarfélagsins við einkahlutafélagið X hafi verið í samræmi við þau sjónarmið og skilyrði sem gilda um heimild sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni. Þá er rétt að taka fram að ráðuneytið hefur ekki tekið til skoðunar hvort að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við lög um opinber innkaup,  samkeppnislög eða lög um EES samninginn, þar sem slíkt fellur alla jafna utan eftirlitshlutverks ráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið vill þó árétta það sjónarmið, að sveitarstjórnum ber að gæta að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði, réttmæti og meðalhóf þegar kemur að töku ákvarðanna og við málsmeðferð mála, er snúa að úthlutun gæða sveitarfélaga eða mála sem snúa að veitingu sérstakra ívilnana án auglýsingar. Það felur m.a. í sér að ákvarðanataka í slíkum málum skal byggja á málefnalegum sjónarmiðum og að ekki verði gengið lengra en nauðsyn krefur til að ná þeim markmiðum sem stefnt er að við úthlutun gæðanna. Þá vill ráðuneytið einnig taka fram, að í slíkum tilvikum ber sveitarstjórnum sérstaklega að huga að sjónarmiðum um gegnsæi og opna stjórnsýslu, þannig að íbúar sveitarfélaga geti treyst því að stjórnsýsla þeirra sé grundvölluð á sanngjörnum og málefnalegum sjónarmiðum.

Í seinni hluta álitsins er fjallað um upplýsingaskyldu sveitarfélaga sem kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru þar, er það niðurstaða ráðuneytisins að sveitarfélagið hafi ekki gætt þess að upplýsa íbúa þess með fullnægjandi hætti um grundvallaratriði samstarfssamnings sveitarfélagsins við X og framkvæmdir þeim tengdum, skv. þeim fyrirmælum sem kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í ljósi þess hvernig mál þetta er vaxið telur ráðuneytið ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu. Er þá litið til þess að upplýsingar þær sem sveitarfélaginu bar að birta, skv. 103. gr. upplýsingalaga, eru nú framkomnar að mestu leyti auk þess sem ljóst er að þeir meinbugir sem voru á meðferð málsins vörðuðu ekki lögmæti samstarfssamningsins eða framkvæmdanna sem um ræðir. Ráðuneytið beinir því hins vegar til sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Skagafjarðar að huga að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu, varðandi hvort og hvernig sveitarfélagið birtir upplýsingar um þau málefni sem það er með til meðferðar.  

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu,

17. janúar 2019

f.h. ráðherra

Ragnhildur Hjaltadóttir                                                                      Hermann Sæmundsson