Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN18040042

Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins

í máli nr. SRN 18040042

I.     Málsatvik

Um álagningu fasteignaskatts og undanþágur frá honum er fjallað í II. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laganna er sveitarstjórn heimilt að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða. Skylt er sveitarstjórn að setja reglur um beitingu þessa ákvæðis, svo sem um tekjumörk, tekjuflokka og hvort lækkun sé í formi fastrar krónutölu eða hlutfalls af fasteignaskatti. Slíkt ákvæði um ívilnun til tekjulítilla elli- og örorkulífeyrisþega hefur verið í lögum um tekjustofna sveitarfélaga allt frá árinu 1982. Ákvæðið hefur tekið nokkrum breytingum í gegnum tíðina en framangreint ákvæði 4. mgr. 5. gr. laganna hefur verið óbreytt frá upphafi árs 2006.

Á túlkun þessa ákvæðis hefur reynt oftar en einu sinni í úrskurðum ráðuneytis sveitarstjórnarmála. Má þar til dæmis nefna úrskurð samgönguráðuneytisins frá 27. mars 2008 í máli nr. 11/2008. Kom þar meðal annars fram að samkvæmt ákvæðinu væri óheimilt að veita afslátt af fasteignaskatti ef hann tæki ekki mið af tekjum þeirra sem hans ættu að njóta. Fastur afsláttur án tillits til tekna væri því ekki í samræmi við ákvæðið. Þá liggur einnig fyrir að afsláttarreglur sem sveitarfélög setja á grundvelli 4. mgr. 5. gr. skulu taka bæði til elli- og örorkulífeyrisþega en ekki eingöngu annars hópsins.

Í nóvember 2012 óskaði innanríkisráðuneytið, sem þá fór með málefni sveitarfélaga, eftir upplýsingum um beitingu framangreindrar heimildar 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga hjá Vestmannaeyjabæ. Lágu þá fyrir upplýsingar sem bentu til þess að bæjarstjórn hefði á árinu 2012 fellt niður fasteignaskatt af öllu íbúðarhúsnæði í eigu ellilífeyrisþega, 70 ára og eldri, sem nýtt væri af þeim til búsetu, óháð tekjum þeirra. Var bæjaryfirvöldum meðal annars gerð grein fyrir því í bréfi ráðuneytisins að slík niðurfelling væri ekki í samræmi við heimildina.

Ráðuneytið ákvað í framhaldi af þessu að taka framkvæmd Vestmannaeyjabæjar á þessu sviði til sérstakrar skoðunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Þegar bæjarstjórn sveitarfélagsins samþykkti á fundi sínum 22. desember 2014 reglur um afslátt af fasteignaskatti  til elli- og örorkulífeyrisþega vegna ársins 2015, þar sem afslátturinn var tekjutengdur, taldi ráðuneytið hins vegar að ekki væri tilefni til frekari aðgerða og lokaði málinu.

Það vakti svo athygli ráðuneytisins þegar þáverandi bæjarstjóri Vestmannaeyjabæjar lét hafa eftir sér í fjölmiðlum á vormánuðum 2018 að þeir íbúar sveitarfélagsins sem væru 67 ára og eldri greiddu ekki fasteignaskatta af eigin heimilum og hefðu ekki gert undanfarin ár. Vegna þess misræmis sem virtist vera á milli reglna Vestmannaeyjabæjar og þessarar yfirlýsingar bæjarstjórans taldi ráðuneytið þörf á að afla nánari upplýsinga og skýringa frá sveitarfélaginu. Var það gert með bréfi dags. 17. apríl 2018 og barst svar með bréfi framkvæmdastjóra stjórnsýslu- og fjármálasviðs dags. 3. maí.

Að fengnum umbeðnum upplýsingum varð ljóst að samhliða framangreindri samþykkt bæjarstjórnar frá 22. desember 2014 hafði bæjarráð Vestmannaeyjabæjar samþykkt aðra og ósamrýmanlega reglu þess efnis að fella sem fyrr niður að fullu fasteignaskatt á íbúðarhúsnæði ellilífeyrisþega 70 ára og eldri óháð tekjum þeirra og hafði samþykkt bæjarráðs verið staðfest af bæjarstjórn. Virtist sem þessi sami háttur hefði verið hafður á  allt frá árinu 2012 og það þrátt fyrir að bæjaryfirvöldum hefði mátt vera það ljóst eigi síðar en í nóvember 2012 að slík niðurfelling samræmdist ekki heimild 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga.

Með bréfi dags. 13. júní 2018 tilkynnti ráðuneytið því Vestmannaeyjabæ að það hyggðist í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga taka stjórnsýslu Vestmannaeyjabæjar til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Var jafnframt óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum bæjarstjórnar auk annarra þeirra athugasemda sem bæjarstjórn teldi þörf á að koma á framfæri. Þá var með vísan til 3. mgr. 110. gr. sveitarstjórnarlaga óskað eftir sjónarmiðum bæjarstjórnar varðandi mögulega beitingu ráðherra á úrræðum XI. kafla sveitarstjórnarlaga af þessu tilefni.

Svar Vestmannaeyjabæjar barst með bréfi fjármálastjóra dags. 27. júlí. Er í upphafi þess tekið fram að ný bæjarstjórn hafi tekið til starfa í júní 2018 að afloknum sveitarstjórnarkosningum og að aðeins tveir núverandi bæjarfulltrúa hafi setið í síðustu bæjarstjórn. Þá hafi enginn þeirra setið í bæjarstjórn fyrir þann tíma. Því sé erfitt fyrir bæjarstjórn að skýra það hvaða rök hefðu legið að baki ákvörðunum fyrri bæjarstjórna að öðru leyti en því sem fram kemur í skjölum bæjarins. Segir síðan í svarinu:

En til að ná að upplýsa ráðuneytið sem best verða hér raktar ákvarðanir bæjarráðs og bæjarstjórnar frá því að afslátturinn var fyrst veittur. Alltaf var um tvær ákvarðanir að ræða, annars vegar ákvörðun um tekjutengdan afslátt til elli- og örorkulífeyrisþega samkvæmt ákvæðum laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Hins vegar var sérstök ákvörðun um niðurfellingu á fasteignaskatti til ellilífeyrisþega 70 ára og eldri sem bjuggu í eigin húsnæði.

Í svari bæjarins er því næst rakið hvenær ákvarðanir þessar voru teknar allt frá árinu 2012, þegar slíkur afsláttur var veittur í fyrsta sinn, til ársins 2018. Síðan segir:

Allar þessar ákvarðanir um afslátt voru teknar til eins árs í senn og núverandi bæjarstjórn er á engan hátt skuldbundin af ákvörðunum fyrri bæjarstjórnar. Þó núverandi bæjarstjórn hafi fullan hug á því að létta undir [með] ellilífeyrisþegum eins og hægt er við að búa sem lengst í eigin húsnæði þá munu reglur varðandi afslátt á fasteignagjöldum verða innan þeirra heimilda sem fram koma í lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Áður en kemur að næstu álagningu fasteignagjalda mun bæjarstjórn setja reglur um afslátt af fasteignagjöldum á íbúðarhúsnæði með það [að] markmiði að reyna að koma sem mest á móti þörfum þessa hóps. En áður en þær reglur verða samþykktar mun bæjarstjórn vera í samráði við ráðuneytið.

II.  Álit ráðuneytisins

Fasteignaskattur er einn af lögbundnum tekjustofnum sveitarfélaga, sbr. a-liður 1. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, en nánari ákvæði um álagningu fasteignaskatts og undanþágur frá honum eru í II. kafla laganna. Fasteignaskattur er lagður á allar fasteignir sem metnar eru í fasteignamati 31. desember á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá en sveitarstjórn ákvarðar á hverju ári skatthlutfallið innan tiltekinna lögákveðinna marka, sbr. 3. gr. laganna. Tilteknar fasteignir eru undanþegnar fasteignaskatti, sbr. 1. mgr. 5. gr., og þá er sveitarstjórn heimilt eins og komið hefur fram að lækka eða fella niður fasteignaskatt sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða, sbr. 4. mgr. 5. gr., að tilteknum skilyrðum uppfylltum.

Samkvæmt 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Þá eru sveitarstjórnir eins og önnur stjórnvöld bundin af þeim skilyrðum sem stjórnarskráin setur álagningu skatta og veitingu undanþága og afslátta frá þeim, sbr. 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. Af þessu leiðir að ákvarðanir sveitarstjórna um niðurfellingu fasteignaskatta sem elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða verða ávallt að rúmast innan þeirrar heimildar sem veitt er í 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Ákvarðanir sem fara út fyrir þá lagaheimild eru því ólögmætar, jafnvel þó þær séu ívilnandi gagnvart þessum tilteknu hópum skattgreiðenda.

Eins og rakið hefur verið hafa bæjaryfirvöld í Vestmannaeyjabæ allt frá árinu 2012 tekið tvær samhliða en ósamrýmanlegar ákvarðanir um afslátt og niðurfellingu fasteignaskatts. Annars vegar hefur bæjarstjórn samþykkt reglur um lækkun eða niðurfellingu fasteignaskatts sem tekjulitlum elli- og örorkulífeyrisþegum er gert að greiða sem samræmst hafa ákvæðum 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Hins vegar hafa verið teknar ákvarðanir um almenna niðurfellingu fasteignaskatts á íbúðarhúsnæði í eigu íbúa sveitarfélagsins 70 ára og eldri sem ekki rúmast innan framangreindrar lagaheimildar. Þetta hafa bæjaryfirvöld gert þó ólögmæti þess hafi mátt vera þeim ljóst, að minnsta kosti frá því í nóvember 2012. Er það verulega ámælisvert.

Af þessu leiðir að umræddar ákvarðanir voru haldnar það verulegum annmörkum að þær eru ógildanlegar. Kemur því til skoðunar hvort rétt sé að ráðuneytið felli þær úr gildi með afturvirkum hætti á grundvelli heimildar 1. mgr. 114. gr. sveitarstjórnarlaga. Það sem fyrst og fremst mælir gegn því er hve íþyngjandi það yrði þeim eldri borgurum í Vestmannaeyjabæ sem notið hafa þessarar niðurfellingar í góðri trú um margra ára skeið að verða þannig endurgreiðsluskyldir. Er það mat ráðuneytisins að þetta sjónarmið sé það veigamikið að það leiði til þess að ógilding ákvarðananna komi ekki til greina.

Ráðuneytið beinir því hins vegar til nýrrar bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar að hún tryggi að framkvæmd bæjarins á þessu sviði verið framvegis í fullu samræmi við ákvæði laga um tekjustofna sveitarfélaga og annarra laga, eins og áform eru um samkvæmt því sem fram kemur í áður nefndu svari fjármálastjóra. Þá óskar ráðuneytið eftir því að það verði upplýst um hvernig bæjarstjórn hyggst haga þessum málum á árinu 2019, áður en frá þeim verður gengið. Skulu upplýsingar um það berast ráðuneytinu eigi síðar en 1. desember nk.