Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN17070004
Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins
í máli nr. SRN 17070004
I. Málsmeðferð
Með erindi dags. 30. júní 2017 óskaði íbúi í Borgarbyggð eftir því að ráðuneytið úrskurðaði um eða gæfi álit á lögmæti samnings sem sveitarfélagið gerði við Hús og Lóðir ehf. 26. apríl 2016 um álagningu og greiðslu gatnagerðargjalda vegna lóðanna nr. 57 og 59 við Borgarbraut, Borgarnesi. Var umræddur samningur staðfestur af hálfu sveitarfélagsins á fundi sveitarstjórnar 12. maí 2016. Með bréfi dags. 14. ágúst 2017 óskaði ráðuneytið eftir gögnum og athugasemdum Borgarbyggðar varðandi málið sem bárust með bréfi sveitarstjóra dags. 12. september 2017.
Með bréfi dags. 27. september 2017 tilkynnti ráðuneytið kæranda og sveitarfélaginu að málið væri ekki tækt til kærumeðferðar en að ráðuneytið myndi kanna hvort tilefni væri til að taka það til skoðunar sem frumkvæðismál á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Samkvæmt 112. gr. sveitarstjórnarlaga ákveður ráðuneytið sjálft hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess, óháð því hvort um kæranlega ákvörðun sé að ræða, en ráðherra hefur eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögum og öðrum löglegum fyrirmælum, að því leyti sem öðrum stjórnvöldum hefur ekki verið falið það eftirlit með beinum hætti, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.
Með bréfi dags. 13. október 2017 tilkynnti ráðuneytið Borgarbyggð að málið gæfi að mati þess tilefni til umfjöllunar um efni framangreinds samnings á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Var þá jafnframt óskað eftir frekari upplýsingum frá sveitarfélaginu sem bárust með bréfi sveitarstjóra dags. 30. október 2017.
II. Málavextir
Þann 26. apríl 2016 gerðu Borgarbyggð og Hús og Lóðir ehf. með sér samning er varðaði fyrirhugaða uppbyggingu félagsins á lóðunum nr. 57 og 59 við Borgarbraut, en lóðunum hafði verið úthlutað rúmu ári áður. Meginefni samningsins sneri að því að félagið skuldbatt sig til að nýta ekki allt heimilt byggingarmagn samkvæmt gildandi deiliskipulagi gegn því að álagning gatnagerðargjalda tæki aðeins mið af þeim byggingum sem byggðar yrðu. Með þeim hætti urðu gatnagerðargjöld um 10% lægri en ef þau hefðu verið reiknuð út frá heimilu nýtingarhlutfalli lóðanna.
Einnig var í samningnum kveðið á um tiltekna dreifingu á greiðslu gatnagerðargjalda, 10% gjaldanna yrðu greidd áður en framkvæmdir hæfust, 30% í desember 2016, 15% í maí 2017 eða við útgáfu fokheldisvottorðs en eigi síðar en í ágústlok 2017 og loks 45% í desember 2017 eða við lokaúttekt yrði hún fyrr. Þá væru greiðslurnar verðtryggðar samkvæmt byggingarvísitölu en bæru ekki vexti.
Í bréfi sveitarstjóra Borgarbyggðar frá 12. september 2017 segir meðal annars eftirfarandi um tilurð þessa samnings:
Þegar viðræður stóðu yfir milli Borgarbyggðar og Húss og lóða ehf vegna fyrirætlana fyrirtækisins um byggingaráform að Borgarbraut 57-59 Borgarnesi kom í ljós nokkur andstaða við að byggt yrði samkvæmt hámarksnýtingarhlutfalli á fyrrgreindum lóðum. Þá var miðað við það nýtingarhlutfall sem stærð lóðar og gildandi deiliskipulag fyrir þennan byggingarreit gaf kost á. Í ljósi þeirrar umræðu og viðhorfs íbúanna var samið um milli aðila að sett yrði hámark á byggingarmagn á fyrrgreindum lóðum sem væri undir hámarksnýtingarhlutfalli þeirra.
[...]
Í [4. gr. gjaldskrárinnar] er miðað við að gatnagerðargjald skuli miðað við hámarksnýtingarhlutfall viðkomandi lóðar hverju sinni. Í fyrrgreindum samningi var hins vegar samið um að gjöldin reiknuðust af raunverulegu byggingarmagni samkvæmt fyrirliggjandi teikningum en ekki af hámarksnýtingarhlutfalli lóðanna. Með því voru gatnagerðargjöld í raun 10% lægri en ef útreikningar á þeim hefðu miðast við hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar. Ekki var gefinn afsláttur á einingarverði gatnagerðargjalda heldur var miðað við tiltekið hámarks byggingarmagn á lóðinni samkvæmt fyrirliggjandi teikningum.
[...]
Gerður var sérstakur samningur milli Borgarbyggðar og Húss og lóða ehf þar sem kemur fram heildarfjárhæð gatnagerðargjalda og ákveðið fyrirkomulag á greiðsludreifingu þeirra. Samningur um greiðsludreifingu byggir á [7. gr.] í gjaldskrá Borgarbyggðar fyrir gatnagerðargjöld [...]:
Greiða skal 50% gatnagerðargjalds innan eins mánaðar frá lóðarveitingu og eftirstöðvar þegar byggingarleyfi er veitt.
Byggðarráð getur veitt sérstakan greiðslufrest á gatnagerðargjaldi, þegar byggt er atvinnuhúsnæði eða húsnæði til endursölu, samkvæmt sérstökum greiðslusamningi sem kveður á um skilmála og greiðslukjör.
III. Um gatnagerðargjald
Um álagningu og innheimtu gatnagerðargjalds fer eftir ákvæðum laga um gatnagerðargjald, nr. 153/2006, með síðari breytingum. Segir þar í 1. gr. að markmið laganna sé „...að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn er nýttur.“
Gjaldstofn gatnagerðargjalds er skilgreindur í 3. gr. laga um gatnagerðargjald. Kemur þar fram sú meginregla að þegar sveitarstjórn úthluti eða selji lóð eða byggingarrétt á lóð skuli leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirra byggingar sem heimilt er að reisa á viðkomandi lóð samkvæmt gildandi deiliskipulagi, sbr. a-lið 2. mgr. 3. gr. Verði hins vegar ekki lagt á gatnagerðargjald skv. a-lið, eða ef veitt er byggingarleyfi fyrir stærri byggingu en álagning skv. a-lið var upphaflega miðuð við, skal við útgáfu byggingarleyfis leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirrar byggingar sem byggingarleyfi tekur til, sbr. b-lið 2. mgr. 3. gr.
Sveitarstjórn ákvarðar hundraðshluta gatnagerðargjalds af framangreindum gjaldstofni í sérstakri samþykkt, sbr. 4. gr. laga um gatnagerðargjald. Í samþykktinni er einnig heimilt að ákveða mishátt gatnagerðargjald eftir tiltekinni notkunarflokkun bygginga, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr., og jafnframt að lækka eða fella niður gatnagerðargjald í tilteknum tilvikum, sbr. 3. mgr. 5. gr. Sérstök lækkunarheimild er í 6. gr. laganna þar sem sveitarstjórn er heimilað að lækka eða fella niður gatnagerðargjald af einstökum lóðum í sveitarfélaginu við sérstakar aðstæður, svo sem vegna þéttingar byggðar, atvinnuuppbyggingar, lítillar ásóknar í viðkomandi lóð eða eftirspurnar eftir leiguhúsnæði, sem og ef um er að ræða sérhæft félagslegt húsnæði. Sveitarstjórn er heimilt að mæla nánar fyrir um skilyrði framangreindra lækkunarheimilda í samþykkt sinni um gatnagerðargjald.
Um gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds er fjallað í 7. gr. laga um gatnagerðargjald. Þar kemur fram að gatnagerðargjald skv. a-lið 2. mgr. 3. gr. fellur í gjalddaga við úthlutun lóðar eða sölu byggingarréttar sem er í eigu sveitarfélags eða sveitarfélagið hefur ráðstöfunarrétt á og að eindagi sé 30 dögum eftir gjalddaga. Gatnagerðargjald skv. b-lið 2. mgr. 3. gr. og 5. mgr. 3. gr. fellur í gjalddaga við útgáfu byggingarleyfis og er eindagi er hinn sami og gjalddagi. Sveitarstjórn getur hins vegar í samþykkt sinni um gatnagerðargjald ákveðið gjalddaga og eindaga gatnagerðargjalds með öðrum hætti og jafnframt að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga, sbr. 3. mgr. 7. gr.
Nánar er fjallað um samþykkt sveitarfélags um gatnagerðargjald í 12. gr. laganna. Segir þar í 1. mgr. að sveitarstjórn skuli setja samþykkt um gatnagerðargjald fyrir sveitarfélagið þar sem eftir atvikum er kveðið á um álagningu gjaldsins, undanþágur frá því og afslætti, gjalddaga og eindaga gjaldsins, greiðslufyrirkomulag og annað er varðar innheimtu þess. Samþykktina skal birta í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. mgr.
Sveitarstjórn Borgarbyggðar hefur sett samþykkt um gatnagerðargjald í sveitarfélaginu sem birt var í B-deild Sjórnartíðinda, nánar tiltekið gjaldskrá fyrir gatnagerðargjald í Borgarbyggð nr. 326/2015. Í a-lið 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar kemur fram sú meginregla að þegar sveitarfélagið úthlutar lóð eða selur byggingarrétt á lóð skuli gatnagerðargjald lagt á í samræmi við fermetrafjölda þeirrar byggingar sem heimilt er að reisa á lóðinni samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Er þetta í samræmi við framangreinda meginreglu a-liðar 2. mgr. 3. gr. laga um gatnagerðargjald. Kveðið er á um greiðslu gatnagerðargjalds í 7. gr. samþykktarinnar, eins og áður er rakið.
Þess skal getið að um það leyti sem núgildandi samþykkt um gatnagerðargjald í Borgarbyggð var til umfjöllunar í sveitarstjórn, eða í febrúar 2015, var gerð sérstök samþykkt um greiðsludreifingu gatnagerðargjalda í sveitarstjórninni. Er þar boðið upp á sérstakan greiðslufrest á gatnagerðargjaldi til þeirra sem fá úthlutað lóð fyrir atvinnu- eða íbúðarhúsnæði. Þessi sérstaka samþykkt hefur hins vegar ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda og uppfyllir því ekki skilyrði 12. gr. laga um gatnagerðargjald. Þess utan voru ákvæði samnings þess sem hér er til umfjöllunar ekki í samræmi við þessa samþykkt.
IV. Álit ráðuneytisins
Eins og fram hefur komið hér að framan er gatnagerðargjald skattur, sbr. 1. gr. laga um gatnagerðargjald. Meginreglur skattaréttar eiga því við um álagningu og innheimtu gatnagerðargjalds en í þeim felast meðal annars kröfur um fyrirsjáanleika og jafnræði greiðenda. Skattamálum skal skipað með lögum og engan skatt má leggja á, breyta eða taka af nema með lögum, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Einstakar ákvarðanir sveitarfélaga um álagningu gatnagerðargjalds, breytingar á því eða niðurfellingu verða því að byggja á almennum efnislegum mælikvörðum og eiga sér skýra heimild í lögum.
Af þessu leiðir að þó sveitarfélögum sé í lögum um gatnagerðargjald veitt tiltekið svigrúm til ákvörðunar á fjárhæð gatnagerðargjalds og jafnframt til lækkunar eða jafnvel niðurfellingar gatnagerðargjalds í tilteknum tilvikum, verða slíkar ákvarðanir að byggja á fyrirsjáanlegum grunni og rúmast innan heimilda laganna.
Gjaldstofn gatnagerðargjalds er skilgreindur með tæmandi hætti í 3. gr. laga um gatnagerðargjald. Er þar meginreglan að þegar sveitarstjórn úthlutar eða selur lóð eða byggingarrétt á lóð skal leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirra bygginga sem heimilt er að reisa á viðkomandi lóð samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Er þetta jafnframt meginreglan við ákvörðun á gjaldstofni gatnagerðargjalds skv. a-lið 2. mgr. 3. gr. gjaldskrár fyrir gatnagerðargjald í Borgarbyggð.
Sú ákvörðun Borgarbyggðar að miða útreikning gatnagerðargjalda vegna lóðanna nr. 57 og 59 við Borgarbraut við fyrirhugað byggingarmagn á lóðunum í stað heimils byggingarmagns samkvæmt gildandi deiliskipulagi átti sér hvorki stoð í ákvæðum laga um gatnagerðargjald né gjaldskrá fyrir gatnagerðargjald í Borgarbyggð. Fór efni samningsins að þessu leyti út fyrir heimildir laganna og gjaldskrárinnar. Breytir það ekki þeirri niðurstöðu að Borgarbyggð hefði hugsanlega verið mögulegt að ná sama markmiði með öðrum og löglegum hætti, svo sem með breytingu á deiliskipulaginu eða beitingu heimilda laganna til lækkunar á álögðu gatnagerðargjaldi.
Eins og rakið hefur verið getur sveitarstjórn í samþykkt sinni um gatnagerðargjald ákveðið gjalddaga og eindaga gjaldsins með öðrum hætti en kveðið er á um í lögum um gatnagerðargjald og jafnframt að gjaldið skuli innheimt á fleiri en einum gjalddaga, sbr. 3. mgr. 7. gr. laganna. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan er hins vegar ljóst að kjósi sveitarfélag að nýta þessa heimild laganna þarf að kveða á um það með skýrum hætti í samþykktinni hver frávikin eru.
Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. gjaldskrár fyrir gatnagerðargjald í Borgarbyggð getur byggðaráð veitt sérstakan greiðslufrest á gatnagerðargjaldi þegar byggt er atvinnuhúsnæði eða húsnæði til endursölu samkvæmt sérstökum greiðslusamningi sem kveður á um skilmála og greiðslukjör. Ekkert segir hins vegar nánar um það í ákvæðinu hvert efni slíks samnings geti verið. Fer þetta ákvæði 2. mgr. 7. gr. gjaldskrárinnar því út fyrir heimild 3. mgr. 7. gr. laganna. Af því leiðir að þó ákvæði samnings Borgarbyggðar við Hús og Lóðir ehf. um greiðsludreifingu álagðra gatnagerðargjalda hafi stuðst við þetta ákvæði gjaldskrárinnar, á gjaldskráin að þessu leyti sér ekki stoð í lögum.
Með vísan til þess sem að framan greinir er það álit ráðuneytisins að samningur Borgarbyggðar við Hús og Lóðir ehf. frá 26. apríl 2016 hafi farið að tvennu leyti út fyrir þann ramma sem markaður er í lögum um gatnagerðargjald.
Um heimildir ráðuneytisins til ógildingar á samningum sveitarfélaga og skilyrði þess er fjallað í 115. gr. sveitarstjórnarlaga. Ljóst er að efni samnings þess sem hér er til umfjöllunar uppfyllir ekki þau skilyrði og kemur því ekki til þess að hann verði ógiltur. Ráðuneytið beinir því hins vegar til sveitarstjórnar Borgarbyggðar, með vísan til 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, að hún gæti þess að efni samninga sveitarfélagsins um álagningu og greiðslu gatnagerðargjalda verði framvegis að fullu í samræmi við ákvæði laga um gatnagerðargjald. Þá verði samþykkt sveitarfélagsins um gatnagerðargjald einnig endurskoðuð í ljósi þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið hér að framan.
Er þess óskað að sveitarstjórn upplýsi ráðuneytið eigi síðar en 1. maí 2018 um með hvaða hætti hún hafi brugðist við þessum athugasemdum og leiðbeiningum ráðuneytisins.
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu,
14. febrúar 2018
f.h. ráðherra
Hermann Sæmundsson Ólafur Kr. Hjörleifsson