Leiðbeiningar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN20060063

Leiðbeiningar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins skv. 1. tl. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011

í máli nr. SRN20060063

I. Málsatvik

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu barst kvörtun X (hér eftir vísað til sem málshefjanda), landeiganda X, dags. 8. júní 2020, vegna meintrar ólögmætrar stjórnsýslu Skútustaðahrepps og óskaði hann eftir að ráðuneytið tæki til umfjöllunar tiltekin atriði í stjórnsýslu sveitarfélagsins, sbr. 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Kvörtunin varðaði framkvæmd 40. fundar sveitarstjórnar, sem fór fram þann 27. maí 2020. Á fundardagskrá var liður þar sem ráðgert var að tekið yrði til meðferðar erindi félags landeigenda X um lögmæti tiltekins stöðuleyfis og áskorun til sveitarstjórnar um að afturkalla það, en tekin var sú ákvörðun að loka fundinum áður en meðferð þess liðs var lokið.

Aðdragandi málsins var sá að sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafði þann 24. janúar 2020, veitt Landsvirkjun stöðuleyfi sem fól í sér heimild til að hafa gám við X, þ.e. á landi landeiganda. Í kjölfarið kærði X útgáfu leyfisins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þann 20. febrúar 2020, m.a. á grundvelli þess að samþykki landeigenda hafi ekki verið aflað fyrir leyfinu auk þess sem landeigendur töldu að ekki hafi verið gætt að meginreglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu leyfisins.

Landeigendur sendu sveitarfélaginu jafnframt erindi, dagsett 21. maí 2020, þar sem farið var fram á að sveitarfélagið myndi afturkalla ákvörðun sína um útgáfu leyfisins á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Taka átti erindi landeigenda til meðferðar á fundi sveitarstjórnar, en því er lýst í bréfi málshefjanda að sveitarstjórn hafi ákveðið að loka fundinum áður en umfjöllun um það var lokið. Með því hefði félaginu verið meinaður aðgangur að umræðum og ákvarðanatöku um dagskrárliðinn.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn og skýringum sveitarfélagsins um málið þann 14. júlí 2020, á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga. Í umsögn sveitarfélagsins, sem barst ráðuneytinu þann 14. ágúst sama ár, kemur fram að á þeim tíma er fundurinn fór fram, hafi málið verið til umfjöllunar hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þá segir að litið hafi verið á erindi landeigenda sem var til umfjöllunar á fundinum, sem nokkurs konar ítrekun á afstöðu þeirra sem þegar var til meðferðar hjá viðeigandi stjórnvaldi. Jafnframt vísaði sveitarfélagið til þess að tilgangur fundarhlés, sem haldið var í miðri umræðu um hið tiltekna mál, hafi verið til þess að ,,fara yfir lögfræðilega stöðu málsins og tengsl þess við kærumálið hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála“. Eftir fundarhléið var tekin sú ákvörðun að loka fundinum vegna umræðunnar um fundarliðinn, á grundvelli 16. gr. sveitarstjórnarlaga, en sveitarfélagið staðfestir að misfarist hafi verið að bóka um lokunina í fundargerð.

Niðurstaða sveitarstjórnar hafi síðan verið sú að koma til móts við erindi landeigenda að hluta, þ.e. að skilyrða stöðuleyfið sem það hafði áður veitt, við það að engar framkvæmdir yrðu leyfðar fyrr en úrskurður úrskurðarnefndarinnar lægi fyrir. Í bréfi sveitarfélagsins er jafnframt upplýst að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi úrskurðað í málinu, dags. 30. júní 2020, í máli nr. 14/2020, og hafi nefndin komist að meginatriðum að þeirri niðurstöðu að fella stöðuleyfið ekki úr gildi.

Með tilliti til eðli málsins hafi sveitarfélagið metið það svo að nauðsynlegt væri að loka fundinum þegar málið var tekið fyrir enda hafi brýnar og réttmætar ástæður búið að baki ákvörðunarinnar. Því til stuðnings vísaði sveitarfélagið til eftirfarandi sjónarmiða:

1. Málið varðaði yfirstandandi kærumál og lögfræðileg álitaefni, en ekki ákvarðanatöku um almenna og/eða pólitíska hagsmuni.
2. Sveitarstjórn byggði ákvörðun sína um að loka fundinum á 2. ml. 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem fram kemur að heimilt sé að loka fundi sveitarstjórnar sé rík ástæða til, og 3. ml. 6. gr. upplýsingalaga sem fjallar um gögn sem undanþegin eru upplýsingaskyldu stjórnvalda, n.t.t. bréfaskriftir stjórnvalda við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining.
3. Sveitarfélagið bendir einnig á að sú staða sem upp kom í fundarhléi hafi gefið sérstaka ástæðu til þess að loka fundinum, en fram kemur í bréfi þess að málshefjandi hafi rætt málið við sveitarstjórnarfulltrúa í fundarhléi og hafi gengið ákaft fram um að samþykkja bæri erindi landeigenda. Til hliðsjónar megi hafa í huga að við vanhæfi ber vanhæfum fulltrúa að víkja af fundi enda talið að nærvera þeirra geti haft þvingandi áhrif á umræður og ákvarðanatöku.

Málshefjanda var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum varðandi skýringar sveitarfélagsins og barst ráðuneytinu bréf hans þann 21. september 2020. Í bréfinu kemur fram að málshefjandi telji að ekki hafi verið  réttlætanlegt að loka fundinum af þeirri ástæðu að þau snúi að lögfræðilegum álitamálum, auk þess sem undanþáguheimild 16. gr. sveitarstjórnarlaga eigi ekki við þar sem málið lúti hvorki almennum eða sérstökum þagnarskyldureglum eða snúi að upplýsingum sem ekki megi láta af hendi o.s.frv. Því hefðu engar lögmætar ástæður legið að baki lokunar fundarins. Í bréfi málshefjanda kemur jafnframt fram að rangt sé með farið að hann hafi gengið ákaft fram við einstaka sveitarstjórnarmenn um að samþykkja erindi landeigenda í fundarhléi heldur hafi hann eingöngu óskað eftir því við fundarstjóra að fá að taka stutt til máls. Í bréfinu segir einnig að niðurstaða úrskurðarnefndar í máli nr. 14/2020, hafi verið að fella úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa um að samþykkja stöðuleyfið, að því leyti sem mælt var fyrir um að leyfið gilti lengur en 12 mánuði frá veitingu þess.

II. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið fer með eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Eftirlit ráðuneytisins takmarkast m.a. af stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá getur ráðuneytið ákveðið hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess, sbr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, sem getur lokið með einu af þeim úrræðum sem getið er um í 2. mgr. ákvæðisins.

Í verklagsreglum ráðuneytisins vegna frumkvæðismála, sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, er fjallað um þau atriði sem ráðuneytinu ber að líta til þegar það tekur ákvörðun um hvort að rétt sé að taka mál til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Meðal þeirra atriða sem ráðuneytið lítur til er hvort vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags stangist á við lög, hversu miklir eru þeir hagsmunir sem málið varðar, hversu langt er um liðið frá því að atvik málsins áttu sér stað og hversu mikil réttaróvissa er á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.

Eftir yfirferð á gögnum málsins telur ráðuneytið málsatvik vera með þeim hætti að tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins til formlegrar umfjöllunar og gefa út leiðbeiningar á grundvelli 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Horfir ráðuneytið fyrst og fremst til þess að ástæða er til þess að skýra ákvæði 16. gr. sveitarstjórnarlaga og veita frekari leiðbeiningar um túlkun þess. Mun umfjöllun ráðuneytisins snúa að því hvort sú ákvörðun að loka fundi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps þann 27. maí 2020 hafi verið í samræmi við 16. gr. sveitarstjórnarlaga og þá hvort réttmætar ástæður hafi búið þar að baki.

III. Álit ráðuneytisins

Meginreglan um að fundir sveitarstjórna skuli vera opnir almenningi er lögfest í 16. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Hefur það lengi verið grundvallarregla íslensks sveitarstjórnarréttar að fundir sveitarstjórna séu haldnir fyrir opnum dyrum og er það jafnframt í samræmi við hefðir annarra Norðurlanda og lýðræðishefðir fjölda annarra ríkja.

Reglan er ekki án undantekninga þar sem fram kemur í 2. ml. 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórn er heimilt að ákveða að einstök mál skuli rædd fyrir luktum dyrum þegar það telst nauðsynlegt vegna eðlis máls. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum er fjallað um þau tilvik og sjónarmið sem ber að hafa til hliðsjónar þegar lagt er mat á nauðsyn þess að loka fundi sveitarstjórnar. Þar segir m.a. að fundi sveitarstjórnar eigi ekki að loka nema ef til staðar séu brýnar og réttmætar ástæður. Í því felst að allar undantekningar frá því að hafa fund sveitarstjórnar opinn almenningi ber að túlka með þröngum hætti. Þá segir jafnframt:

,,Í ljósi meginreglunnar um opna fundi sveitarstjórnar er á hinn bóginn ljóst að fundi á ekki að loka nema brýnar og réttmætar ástæður séu til. Ef eðli máls er með þeim hætti að ljóst er að ekkert af þeim upplýsingum sem fram kemur undir meðferð þess eða við umræður í sveitarstjórn er þess eðlis að mikilvægir hagsmunir eða skýrar lagareglur leiða til þess að upplýsingum ber að halda leyndum, til skemmri eða lengri tíma, verður ekki talið að heimilt sé að beita umræddri reglu um lokun fundar. […]

Henni [heimildinni] ber að beita þegar þær upplýsingar sem um er fjallað eru þess eðlis að þær eru háðar almennum eða sérstökum þagnarskyldureglum og sveitarstjórn væri til að mynda óheimilt að láta þær af hendi ef um þær væri beðið á grundvelli upplýsingalaga eða tiltekinna sérlaga. Einnig verður að ganga út frá að sveitarstjórn geti í ákveðnum tilvikum beitt þessari heimild til að ræða fyrir luktum dyrum málefni og upplýsingar sem henni væri að öðru leyti heimilt að halda leyndum, til að mynda á grundvelli upplýsingalaga, þótt sveitarstjórn væri það ekki skylt.“

Bera lögskýringargögn því með sér að mati ráðuneytisins að heimild sveitarstjórnar til að loka fundi sínum takmarkast fyrst og fremst við eftirfarandi aðstæður:

1. Þar sem fjallað er um upplýsingar sem sveitarstjórn er óheimilt að láta af hendi á grundvelli almennra eða sérstakra þagnarskyldureglna.
2. Þar sem fjallað er um upplýsingar sem sveitarstjórn er heimilt að halda leyndum á grundvelli upplýsingalaga eða annarra sérlaga.

Ráðuneytið útilokar þó ekki að atvik kunna að vera með þeim hætti að heimilt sé loka fundi sveitarstjórnar þrátt fyrir að framangreind skilyrði eiga ekki við. Telur ráðuneytið þó að verulega ríkar ástæður þurfi að vera til staðar sem þurfa að vega þyngra en þau lýðræðislegu markmið og sjónarmið um opna og gagnsæja stjórnsýslu sem reglan um opna fundi sveitarstjórnar byggir á.

Í bréfi sveitarfélagsins eru þrjú sjónarmið reifuð (sem getið er um í kafla I) sem grundvöllur fyrir þeirri ákvörðun sveitarstjórnar um að loka fundi sínum og telur ráðuneytið ástæðu til að fjalla um hvert atriði fyrir sig með vísan til leiðbeiningarhlutverks þess.

Umfjöllun um lagaleg álitefni

Að mati ráðuneytisins er ekki nægilegt að mál sem er til umfjöllunar sveitarstjórnar varði eingöngu lögfræðileg álitaefni til að það uppfylli skilyrði 2. ml. 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga um heimild til að loka fundi sveitarstjórnar.

Benda má á að fundir sveitarstjórnar eru æðsta vald sveitarfélags og getur sveitarstjórn ályktað um hvert það málefni sem varðar sveitarfélagið, sbr. 3. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Grundvöllur þess að sveitarstjórn geti tekið ákvörðun eða ályktað í máli er þá sá að hún hafi vitneskju um þau lagalegu atriði sem skipta máli við afgreiðslu þess. Í sveitarstjórnarlögum er gert ráð fyrir að það sé hlutverk framkvæmdastjóra að sjá til þess að fundir sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, svo sem í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst, þ.m.t. lagaleg atriði máls, sbr. m.a. 3. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga. Ef sveitarstjórnarmenn telja óljóst hverjar lagalegar skyldur sveitarfélagsins eru eða að lagalegar forsendur ákvarðanatöku sé óljós, er eðlilegur framgangur málsins að sveitarstjórn óski eftir að lagður verði betri lagalegur grunnur að ákvarðanatökunni. Telur ráðuneytið það því liggja í augum uppi að umrædd ástæða getur ekki talist nægilega réttmæt og brýn til að hún uppfylli skilyrði 16. gr. sveitarstjórnarlaga og heimili að fundi sveitarstjórnar verði lokað.

Háttsemi málshefjanda

Sveitarfélagið vísar m.a. til þess að sérstök ástæða hafi verið fyrir að loka fundinum sökum þess að málshefjandi hafi rætt við sveitarstjórnarfulltrúa í fundarhléi, þ.e. í miðri umræðu um málið, þar sem gert var ráð fyrir frekari umræðu um lagaleg álitaefni eftir fundarhléið.

Í þessu samhengi telur ráðuneytið rétt að líta til þeirrar meginreglu í íslenskum sveitarstjórnarrétti að öðrum en kjörnum sveitarstjórnarfulltrúum er óheimilt að sitja sveitarstjórnarfundi sem þátttakendur í fundinum. Í athugasemdum við ákvæði 16. gr. sveitarstjórnarlaga í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum er fjallað nánar um þetta atriði en þar segir m.a.:

„Almenn regla íslensks sveitarstjórnarréttar er sú að öðrum en kjörnum sveitarstjórnarfulltrúum er óheimilt að sitja sveitarstjórnarfundi sem þátttakendur í fundinum. Annað getur verið til þess fallið að breyta eðli sveitarstjórnarfunda sem vettvangi ákveðinna fulltrúa sem kjörnir hafa verið af íbúum sveitarfélagsins til að fara með tiltekin málefni fyrir þeirra hönd. Í ákveðnum tilvikum hefur þó viðgengist í framkvæmd að gera frávik frá þessu og að því leyti sem slíkt hefur verið talið hallkvæmt er ekki ætlunin með þessu frumvarpi að banna slíkt fyrirkomulag með beinum hætti. Þær almennu leiðbeiningarreglur má þó orða að til að tryggja lögmæti fundar þurfi sveitarstjórn að gæta þess að aðrir en sveitarstjórnarmenn sjálfir séu ekki þátttakendur í fundi þegar ákvarðanir eru teknar, eða þá að þeir hafi slík áhrif á meðferð máls að þátttaka þeirra sé í reynd til þess fallin að raska lýðræðislegu umboði þeirra sem kjörnir eru til þess að fara með stjórn sveitarfélagsins.“

Í þessu sjónarmiði felst að mati ráðuneytisins, að þrátt fyrir að fundur sveitarstjórnar sé opinn ber sveitarstjórn að gæta þess að þeir gestir sem fylgjast fundinum hafi ekki áhrif á meðferð mála sem þar eru til umfjöllunar. Í þessu felst þó ekki að mati ráðuneytisins að heimilt sé að loka fundi fyrir almenningi, eingöngu af þeirri ástæðu að einstakur aðili sem er viðstaddur fundinn hafi samskipti við sveitarstjórnarfulltrúa í fundarhléi. Við slíkar aðstæður ber sveitarstjórn að mati ráðuneytisins að gæta meðalhófs og grípa til vægustu úrræða sem tök eru á til að tryggja að gestir fundarins hafi ekki óeðlileg áhrif á meðferð mála, t.d. með aðvörun eða að vísa einstaka aðilum af fundi. Er sveitarstjórn því ekki heimilt að loka fundi alfarið á grundvelli 16. gr. sveitarstjórnarlaga af þessum sökum að mati ráðuneytisins.

Málið undanþegið aðgangi almennings á grundvelli upplýsingalaga

Sveitarfélagið hefur vísað til þess að málið sem var til umfjöllunar hafi varðað upplýsingar sem heimilt er að halda leyndum skv. upplýsingalögum. Málið hafi varðað réttarágreining þar sem lagaleg staða sveitarfélagsins var til umfjöllunar, m.a. á grunni samskipta við lögmann sveitarfélagsins. Samkvæmt. 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum stjórnvalda ekki til bréfaskrifta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining, eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað falli utan upplýsingaskyldu stjórnvalda.

Í ljósi þess sem rakið er að framan um að heimild sveitarstjórnar til að loka fundi sínum takmarkast við málefni sem stjórnvaldi er heimilt að halda leyndum á grundvelli upplýsingalaga, þarf að leggja mat á hvort að til umfjöllunar hafi verið upplýsingar sem falli undir umrætt ákvæði upplýsingalaga.

Fyrir liggur að málið sem sveitarstjórn hafði til umfjöllunar var beiðni um að afturkalla ákvörðun byggingarfulltrúa sveitarfélagsins um útgáfu stöðuleyfis, m.a. á grundvelli þess að ekki hafi verið gætt að lögum við meðferð málsins. Þá liggur einnig fyrir að ákvörðun byggingarfulltrúa hafði verið kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamál og var til meðferðar þar. Málið var hins vegar ekki komið á borð dómstóla.

Að mati ráðuneytisins þarf því að koma til skoðunar hvort að þær upplýsingar sem fjallað var um á fundi sveitarstjórnar teljist hafa verið unnar í tengslum við „réttarágreining“ sbr. 3. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Hugtakið „réttarágreiningur“ er ekki skilgreindur frekar í lögum né er það skýrt afmarkað í íslenskri málvenju að mati ráðuneytisins. Leggja þarf því mat á hvort og hvenær mál sem er til umfjöllunar hjá sveitarfélagi teljist vera „réttarágreiningur“ í skilningi upplýsingalaga.

Þá reglu sem er að finna í 3. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga var upprunalega lögfest í eldri upplýsingalögum nr. 50/1996 en þá kom hugtakið„réttarágreiningur“ ekki fyrir í ákvæðinu heldur var eingöngu vísað til gagna sem verða til vegna bréfaskrifta sérfróðra aðila í tengslum við dómsmál og hvort að slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 50/1996, var rakið að tilgangur ákvæðisins væri að tryggja hinu opinbera, á sama hátt og öðrum aðilum að dómsmálum, rétt til að leita ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að upplýsingar sem þannig er aflað geti komist til vitundar gagnaðila. Þá er tekið fram að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og taki því ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.

Ákvæðið var að finna óbreytt í núgildandi upplýsingalögum, nr. 140/2012, en með breytingarlögum nr. 72/2019, sem tóku gildi 5. júlí 2019, var ákvæðið rýmkað og bætt var við því orðalagi að stjórnvöld geta einnig haldið eftir bréfaskriftum sérfróðra aðila vegna réttarágreinings.

Í greinargerð framangreinds frumvarps er því lýst að tilgangur breytingarinnar hafi verið að rýmka ákvæðið til samræmis við dönsku upplýsingalögin.  Þá segir jafnframt í greinargerðinni:

„Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberir aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álitsgerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.“

Í athugasemdum við ákvæðið í sama frumvarpi er jafnframt að finna eftirfarandi umfjöllun:

„Lagt er til að undanþágan eigi einnig við um bréfaskipti við sérfróða í tengslum við réttarágreining sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd, eða til greina kemur að leggja í slíkan farveg. Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lögmenn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og takmörkunarheimildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samningsbundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. „

Að mati ráðuneytisins liggur því ljóst fyrir, sbr. framangreind lögskýringarsjónarmið, að hugtakið réttarágreiningur eins og það birtist í 3. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga, tekur til bréfaskipa milli stjórnvalda og sérfræðinga sem gagngert verða til í tengslum við mál sem eru til meðferðar hjá sjálfstæðum úrskurðarnefndum á stjórnsýslustigi.

Í skýringum sveitarfélagsins frá 14. ágúst 2020 kom fram að málið sem var til umfjöllunar á sveitarstjórnarfundi þess varðaði réttarágreining og sveitarstjórnin ræddi málið, m.a. á grunni samskipta við lögmann sveitarfélagsins. Er það skilningur ráðuneytisins á svari sveitarfélagsins, að til staðar var sérfræðiráðgjöf lögmanns sveitarfélagsins sem var hluti af umfjöllun sveitarstjórnar á fundinum og telur ráðuneytið ekki ástæðu til að véfengja þær skýringar.

Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að þau gögn eða upplýsingar úr þeim gögnum sem lögmaður sveitarfélagsins vann fyrir sveitarfélagið vegna málsins eru undanskilin aðgangi almennings á grunni 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga. Var sveitarfélaginu því heimilt að loka fundi sveitarstjórnar á grundvelli 2. ml. 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem brýnar og réttmætar ástæðar voru fyrir lokuninni. Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að sveitarfélagið hafi ekki bókað í fundargerð að fundinum hafi verið lokað á grundvelli 16. gr. sveitarstjórnarlaga og er það ámælisvert að mati ráðuneytisins.

IV. Samandregin niðurstaða

Í málinu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarfélagsins Skútustaðahrepps um að loka sveitarstjórnarfundi þann 27. maí 2020 þegar til umræðu var beiðni X um að sveitarfélagið afturkallaði útgáfu stöðuleyfis á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga, en félagið hafði kært ákvörðun sveitarfélagsins um útgáfu leyfisins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Ráðuneytið taldi í ljósi eftirlits- og leiðbeiningarhlutverks þess með sveitarfélögum, sbr. 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga, ástæðu til að taka málið formlegrar umfjöllunar og veita leiðbeiningar stjórnsýslu sveitarfélagsins sbr. 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í þessum leiðbeiningum er fjallað nánar um 16. gr. sveitarstjórnarlaga og hvaða ástæður geta talist nægilega brýnar og réttmætar til að uppfylla skilyrði ákvæðisins. Er m.a. rakið að ákvæðið byggir á mikilvægum lýðræðissjónarmiðum, er ætlað að tryggja opna og gagnsæja stjórnsýslu sveitarfélaga og að túlka þarf allar undantekningar frá henni með þröngum hætti.

Ráðuneytið hefur m.a. fjallað um þau sjónarmið sveitarfélagsins að sérstakar ástæður hafi verið fyrir lokun fundarins þar sem málið varðaði eingöngu lagaleg álitaefni og jafnframt að málshefjandi hefði haft samskipti við sveitarstjórnarfulltrúa á fundi sveitarstjórnar. Í leiðbeiningunum kemur fram að framangreindar ástæður teljast ekki nægilega brýnar og réttmætar til að sveitarstjórn hafi verið heimilt að loka fundi sínum á grundvelli 16. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið hefur einnig fjallað um sjónarmið sveitarfélagsins um að lokun fundarins hafi verið heimil þar sem málefnið sem var til umfjöllunar varðaði upplýsingar sem upplýsingaréttur almennings nær ekki til skv. upplýsingalögum, en skv. 3. tl. 6. gr. laganna eru bréfaskriftir milli stjórnvalda og sérfróðra aðila sem unnin eru í tengslum við réttarágreining, undanskildar aðgangi almennings. Er það mat ráðuneytisins að réttarágreiningur í skilningi 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga eigi við um mál sem eru til umfjöllunar hjá sjálfstæðum úrskurðarnefndum. Í ljósi þess sem fram kemur í skýringum sveitarfélagsins að sveitarstjórnin hafi rætt málefnið á grundvelli gagna sem vörðuðu meðferð málsins hjá sjálfstæðri úrskurðarnefnd, gerir ráðuneytið ekki athugasemd við það mat sveitarstjórnar að brýnar og réttmætar ástæður hafi legið bakvið ákvörðun hennar að loka fundinum með vísan til 16. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið gerir aftur móti athugasemd við að sveitarfélagið hafi látið hjá líða að bóka um lokun fundarins og telur ráðuneytið það ámælisvert.

Að öðru leyti telur ráðuneytið ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu og er því lokið að hálfu þess.