Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN24020021
Álit innviðaráðuneytisins vegna stjórnsýslu Langanesbyggðar, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011
í máli nr. IRN24020021.
I. Málsatvik
Innviðaráðuneytinu barst þann 14. júlí sl. erindi Mirjamar Blekkenhorst, f.h. L-lista Langanesbyggðar (hér eftir málshefjandi), þar sem óskað er eftir því að ráðuneytið taki stjórnsýslu sveitarfélagsins til athugunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Í bréfi ráðuneytisins til málshefjanda, dags. 5. júlí sl., var upplýst um að erindið hefði verið sett í þann farveg að ráðuneytið myndi leggja mat á hvort að efni þess gæfi tilefni til að fjalla formlega um stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
II. Eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga
Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Ráðuneytið hefur þó ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Meðal þessara sjónarmiða eru hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, það er hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins.
III. Nánar umálsatvik og málsmeðferð
Í erindi málshefjanda til ráðuneytisins, dags. 14. júlí sl., er farið fram á að ráðuneytið taki til skoðunar ákveðna þætti máls í tengslum við ráðningu í sveitarfélagsins í stöðu forstöðumanns íþróttamannvirkja á Þórshöfn. Á fundi byggðaráðs sveitarfélagsins þann 2. mars 2023 var samþykkt að auglýsa starf forstöðumanns íþróttamannvirkja á Þórshöfn og sveitarstjóra falið að vinna að ráðningunni. Á sama fundi var einnig samþykkt að fá ráðgjafarstofuna Mögnum ehf. til að annast undirbúning og framkvæmd hluta ráðningarferlisins, m.a. að taka viðtöl við umsækjendur og leggja færnismat á hæfni þeirra miðað við auglýsinguna. Fimm einstaklingar sóttu um starfið og var einn umsækjendanna sveitarstjórnarfulltrúi og jafnframt fulltrúi í byggðaráði sveitarfélagsins.
Niðurstaða ráðgjafastofunnar var lögð fyrir fund byggðaráðs þann 4. maí sama ár, þar sem einnig var bókað um vanhæfi sveitarstjórnarfulltrúans og um innköllun varafulltrúa í hans stað undir þeim lið. Niðurstaða ráðgjafastofunnar var sú að sveitarstjórnarfulltrúinn uppfyllti helst hæfniskröfur í tengslum við menntun og reynslu og var tillaga sveitarstjóra sú að annaðhvort ráða sveitarstjórnarfulltrúann sem forstöðumann, að auglýsa stöðuna að nýju eða að nýta heimild til að færa starfsmann til í starfi sem þykir hæfur til að gegna því með tilliti til reynslu og menntunar. Lagði byggðaráð til að farið yrði í síðastnefndu tillöguna, þ.e. að bjóða starfandi staðgengli forstöðumanns íþróttamannvirkja á Þórshöfn starfið.
Var tillaga byggðaráðs lögð fyrir fund sveitarstjórnar þann 11. maí 2023. Lýsti málshefjendi þar yfir óánægju með óvandaða stjórnsýslu og ófagleg vinnubrögð byggðaráðs í umræddu máli og áskildi sér rétt til að skoða málin betur og koma með þau til umfjöllunar í sveitarstjórn síðar. Málið var tekið fyrir að nýju í sveitarstjórn þann 15. júní 2023, þar sem málshefjandi óskaði skýringa á því að nýráðinn forstöðumaður íþróttamannvirkja gegndi einnig stöðu íþrótta- og tómstundafulltrúa í sveitarfélaginu, sem væri í algeru ósamræmi við gögn málsins. Var þar jafnframt lagt fram bréf málshefjanda vegna ráðningarinnar. Á fundi byggðaráðs þann 22. júní lagði málshefjandi fram kvörtun um málsmeðferð og kröfu um endurupptöku málsins. Í fundargerð byggðaráðs kemur fram að engar forsendur hafi staðið til þess að umrædd ákvörðun yrði endurupptekin eða afturkölluð og að réttur aðila til að krefjast endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar takmarkaðist við þann aðila sem ákvörðunin beindist að. Af þeim sökum gæti kvartandi ekki lagt fram þá kröfu.
Að mati málshefjanda var vikið frá áður ákveðnu, samþykktu og auglýstu ferli við ráðninguna án þess að sjálfstæð ákvörðun væri um það tekin og nýtt ráðningarferli hafið. Ekki hafi verið færð málefnaleg rök fyrir því að vikið hafi verið frá niðurstöðu ráðgjafanefndar og ekki liggi fyrir hvort sá einstaklingur sem byggðaráð lagði til að ráðinn yrði uppfyllti hæfniskröfurnar sem gerðar voru í auglýsingunni. Þá hafi varafulltrúinn sem tók sæti sveitarstjórnarfulltrúans verið beitt þrýstingi til að samþykkja tillöguna þrátt fyrir efasemdir um lögmæti ráðningarferlisins. Þá hafi henni jafnframt ekki verið afhent öll gögn og gefnar villandi upplýsingar á fundinum. Að mati málshefjanda hafi ráðningarferlið brotið gegn þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar um ráðningar í opinber störf að hæfasti umsækjandinn sé ráðinn.
Kvörtun málshefjanda lýtur einnig að mikilvæg gögn málsins sem tengdust afgreiðslu þess hafi ekki fylgt fundarboði eða verið lögð fram á fundinum. Er þar átt við greinargerð ráðgjafarstofunnar þar sem gerður var samanburður á umsækjendunum og þeim gefin hæfiseinkunn, sem að mati málshefjanda teljist grundvallarskjal við ákvörðun byggðaráðs um mat á hæfi umsækjenda. Samkvæmt 28. gr. sveitarstjórnarlaga eigi sérhver sveitarstjórnarmaður rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem komið geta til umfjöllunar í sveitarstjórn. Því geri málshefjandi alvarlegar athugasemdir við rannsókn og upplýsingaskyldu sveitarfélagsins í málinu.
Í erindi málshefjanda eru jafnframt gerðar athugasemdir við að á fundi sveitarstjórnar þann 15. júní 2023 hafi oddviti tilkynnt að umræða um bréf málshefjanda vegna ráðningarinnar í forstöðumann íþróttamannvirkja væri trúnaðarmál og því yrði fundinum lokað, án umræðu og atkvæðagreiðslu sveitarstjórnarinnar. Með því hafi oddviti farið yfir valdmörk sín, enda heyri slík ákvörðun undir sveitarstjórnina, sbr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sveitarfélagsins um framkomið erindi sem barst ráðuneytinu þann 27. febrúar sl. Að mati sveitarfélagsins er ekki hægt að fallast á málavaxtalýsingu er kemur fram í bréfi málshefjanda. Enginn umsækjenda hafi uppfyllt hæfniskröfur að fullu þó oddviti L-listans hafi verið sá sem helst fyllti þær varðandi menntun og reynslu. Þrjár tillögur hafi verið lagðar fyrir fund byggðaráðs en engar aðrar tillögur um afgreiðslu málsins hafi komið fram, þó fullar heimildir hafi staðið til þess að fulltrúar í byggðaráði legðu fram slíkar tillögur.
Sveitarfélagið hafi þá jafnframt ekki haldið eftir gögnum sem tengdust afgreiðslu málsins í fundarboði eða á fundinum. Greinargerð ráðgjafarstofunnar þar sem gerður var samanburður á umsækjendum og þeim gefin hæfiseinkunn lá ekki fyrir á þeim tíma er fundurinn var haldinn heldur var hennar óskað eftir hann. Upplýsingar sem þar hafi komið fram hafi þá jafnframt ekki breytt þeim upplýsingum sem lágu fyrir hundinum, þ.e. að enginn umsækjenda hafi uppfyllt hæfisskilyrði. Þá hafi ákvörðun um lokun fundar verið tekin með hliðsjón af því að gögn sem tengjast málefnum starfsmanna séu undanþegnar upplýsingarétti, sbr. 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Því hafi sveitarstjórn hafi verið heimilt að loka fundi þrátt fyrir að atkvæðagreiðsla hafi ekki farið fram enda hafi skýr vilji meirihluta sveitarstjórnar legið fyrir um réttmæti lokunarinnar.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
i. Ráðning í stöðu forstöðumanns íþróttamannvirkja
Eins og rakið er að framan hefur ráðuneyti sveitarstjórnarmála eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðherra tekur þó ekki til ákvarðana sveitarfélaga í starfsmannamálum, gerð kjarasamninga og stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með, sbr. 2. máls. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Í frumvarpi því er varð að sveitarstjórnarlögum kemur fram að með því að undanskilja starfsmannamál eftirliti ráðuneytisins, sé stefnt að samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en ákvarðanir forstöðumanna stofnana í starfsmannamálum eru almennt ekki kæranlegar til ráðherra samkvæmt þeim lögum sbr. 49. gr. laganna. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins kemur fram að ástæðan fyrir því að ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæta ekki kæru til æðra stjórnvalds er sú að það myndi draga úr því sjálfstæði sem ætlunin væri að veita einstökum forstöðumönnum ríkisstofnana með lögunum.
Við mat á því hvað fellur undir hugtakið starfsmannamál í skilningi 109. gr. sveitarstjórnarlaga telur ráðuneytið því sérstaklega rétt að líta til þeirra ákvarðana sem fjallað er um í lögum nr. 70/1996. Í lögunum m.a. fjallað um þær meginreglur sem gilda um veitingu og ráðningu í starf, flutning starfsmanna, réttindi og skyldur starfsmanna og lausn frá störfum. Telur ráðuneytið því ljóst að ákvarðanir sem snúa að framangreindum atriðum falla ekki undir almennt stjórnsýslueftirlit ráðuneytisins með sveitarfélögum. Jafnframt telur ráðuneytið ljóst að undir eftirlit þess fellur ekki heldur að leggja mat á hvort að sveitarfélög hafi gætt að óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar er snúa að meðferð starfsmannamála sem rakin eru að ofan og enda með stjórnvaldsákvörðun, svo sem reglunni að hæfasti umsækjandinn sé ráðinn eða rannsóknar - eða andmælareglu stjórnsýsluréttar.
Í ljósi þess að mál þetta snýr að ákvörðun sveitarfélags um veitingu starfs sem m.a. er fjallað um í lögum nr. 70/1996.Telur ráðuneytið að meðferð og ákvörðun sveitarfélagsins í málinu falli fyrir utan almennt stjórnsýslueftirlit ráðuneytisins. Mun ráðuneytið því ekki fjalla frekar um þann hluta málsins er varðar ráðningu sveitarfélagsins í stöðu forstöðumanns íþróttamannvirkja á Þórshöfn.
ii. Lokun á fundi
Í kvörtun málshefjenda er bent á að á fundi sveitarstjórnar þann 15. júní 2023 hafi oddviti tilkynnt að umræða um bréf málshefjanda vegna ráðningarinnar í forstöðumann íþróttamannvirkja væri trúnaðarmál og því yrði fundinum lokað, án umræðu og atkvæðagreiðslu sveitarstjórnarinnar. Telur ráðuneytið að ákvörðun um lokun fundar í tengslum við bréf málshefjanda hafi ekki snúið að meðferð málsins með beinum hætti og með hliðsjón af leiðbeiningarhlutverki ráðuneytisins telur ráðuneytið ástæðu til að fjalla formlega um þennan þátt í stjórnsýslu sveitarfélagsins á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Meginreglan er sú að fundir sveitarstjórnar fara fram fyrir opnum dyrum, sbr. 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga. Sveitarstjórn getur hins vegar ákveðið að einstök mál skuli rædd fyrir luktum dyrum þegar það telst nauðsynlegt vegna eðlis máls, m.a. þegar upplýsingar sem um er fjallað eru þess eðlis að þær eru háðar almennum eða sérstökum þagnarskyldureglum. Annaðhvort sveitarstjórnin sjálf eða oddviti getur ákveðið að tillaga um lokun fundar skuli rædd fyrir luktum dyrum en hins vegar er það eingöngu sveitarstjórnin sjálf sem tekur ákvörðun um það hvort einstök mál skuli rædd og afgreidd fyrir luktum dyrum. Í ljósi meginreglunnar um opna fundi sveitarstjórnar á ekki loka fundi nema brýnar og réttmætar ástæður séu til. Ef eðli máls er með þeim hætti að þær upplýsingar sem fram koma undir meðferð málsins eða við umræður í sveitarstjórn er þess eðlis að mikilvægir hagsmunir eða skýrar lagareglur leiða til þess að upplýsingunum beri að halda leyndum, verður ekki talið að heimilt sé að beita umræddri reglu um lokun fundar.
Í upptöku af fundi sveitarstjórnar frá 15. júní 2023 kemur fram að mat oddvita sé að málið sé trúnaðarmál og því lokað fyrir útsendingu á meðan umræður um bréfið fara fram. Ekki er bókað um það í fundargerð hvort umræða um lokun fundarins hafi farið fram né niðurstaða atkvæðagreiðslu sveitarstjórnarinnar um það. Líkt og fram kemur í umsögn sveitarfélagsins var ákvörðun um lokun fundar um bréf málshefjanda þar sem umræða um það tók til gagna sem vörðuðu ráðninguna og gögn sem tengjast málefnum starfsmanna eru undanþegin upplýsingarétti, sbr. 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga. Því hafi sveitarstjórn verið heimilt að taka ákvörðun um lokun fundar, enda hafi það verið nauðsynlegt vegna eðlis máls, sbr. 2. máls. 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur fram að lögð væri sú meginregla að réttur almennings til aðgangs að gögnum tæki almennt ekki til upplýsinga um þau málefni starfsmanna þeirra aðila sem falla undir ákvæði frumvarpsins. Öll gögn máls um ráðningu, þ.m.t. umsóknir, einkunnir, meðmæli og umsagnir um umsækjendur yrðu því undanþegin aðgangi almennings. Að mati ráðuneytisins hafi því sveitarstjórn ekki verið óheimilt að loka fundi við umræðu um bréf málshefjanda, enda geti það hafa tekið til gagna sem eðli máls samkvæmt væru háðar almennum eða sérstökum þagnarskyldureglum og henni væri heimilt að halda leyndum.
Í umsögn sveitarfélagsins kemur jafnframt fram að atkvæðagreiðsla um lokun fundar hafi ekki fram og að rétt hefði verið að bóka um lokunina í fundargerð sveitarstjórnar með skýrari hætti. Telur ráðuneytið því tilefni til að árétta að samkvæmt 1. mgr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga er það sveitarstjórn sjálf sem tekur um það ákvörðun hvort mál skuli rædd og afgreidd fyrir luktum dyrum og leggja á það mat hvort eðli máls sé þannig að rétt sé að umræður um það fari fram fyrir luktum dyrum. Þó oddvita eða sveitarstjórn sé heimilt að ákveða að tillaga um lokun fundar sé rætt fyrir luktum dyrum, sé einungis sveitarstjórn bær um að ákveða hvort mál séu rædd og afgreidd fyrir luktum dyrum.
Að mati ráðuneytisins hafi framkvæmd lokun fundar sveitarstjórnar þann 15. júní 2023 ekki verið í samræmi við 16. gr. sveitarstjórnarlaga. Telur ráðuneytið slíkt ámælisvert og beinir til því til sveitarfélagsins að hafa fyrirmæli þess ákvæðis í huga við meðferð sambærilegra mála í stjórnsýslu sveitarfélagsins.
Líkt og fram kemur í upphafi þessa bréfs barst ráðuneytinu kvörtun vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins þann 14. júlí 2023. Hefur meðferð þessa máls dregist vegna fjölda kvartana og ábendinga sem ráðuneytinu berast á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga og biðst ráðuneytið velvirðingar vegna þess. Að öðru leyti telst málinu lokið af hálfu ráðuneytisins.