Álit innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN22010399

I. Málsmeðferð

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, nú innviðaráðuneytinu, barst erindi bæjarfulltrúa í sveitarfélaginu Ísafjarðarbæ, þann 11. ágúst 2020. Af erindinu mátti ráða að í því fælist kvörtun vegna meintrar ólögmætrar stjórnsýslu sveitarfélagsins í tengslum við útboð á vetrarþjónustu (snjómokstri). Erindið var sett í þann farveg innan ráðuneytisins að lagt var mat á hvort að tilefni væri til að taka stjórnsýslu sveitarfélagsins til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Í umræddu erindi var rakið að á fundi bæjarráðs Ísafjarðarbæjar þann 4. maí 2020 hafi bæjarráð falið sviðstjóra að bjóða út snjómokstur á Ísafirði. Bókun í fundargerð hafi hins vegar verið óljós og þar hafi eingöngu komið fram að drög að útboði hafi verið kynnt og að bæjarráð hafi falið sviðstjóra að gera breytingar í samræmi við umræður áður en verkið yrði boðið út. Þá var jafnframt rakið í erindinu að eftir bæjarráðsfundinn hafi verið haldnir fjórir bæjarstjórnarfundir þar sem ákvörðun um útboð hafi ekki verið tekin fyrir. Auk þess hafi orðið mun meiri breytingar á útboðsgögnum en um hafi verið rætt á bæjarráðsfundi.

Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu um málsmeðferð hins umrædda máls og gögnum þess á grundvelli 113. gr. sveitarstjórnarlaga. Benti ráðuneytið á í bréfi sínu til sveitarfélagsins að til skoðunar kynni að koma hvort að bæjarráð hefði farið út fyrir heimildir sínar til að fullnaðarafgreiða mál samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Í skýringum sveitarfélagsins var m.a. rakið að málið hafi fyrst verið tekið fyrir á fundi bæjarráðs þann 28. október 2019 þar sem lagt var fram minnisblað um útboð en ákveðið var að fresta umræðum um málið til næsta fundar. Málið var næst tekið fyrir 11. nóvember 2019 þar sem bókað var í fundargerð að meirihluti bæjarráðs samþykki að unnið yrði að útboði á vetrarþjónustu á Ísafirði og Hnífsdal. Málið var tekið aftur fyrir á fundum bæjarráðs þann 13. janúar og 4. maí 2020. Í gögnum málsins mátti rekja samkvæmt bókun bæjarráðs að á fundi þess 4. maí 2020 hafi sviðstjóra verið falið að gera breytingar áður en verkið yrði boðið út. 

Verkið var síðan boðið út 20. júlí 2020 með opnun tilboða 13. ágúst sama ár. Á fundi bæjarráðs 7. september 2020 var lagt til við bæjarstjórn að samþykkja tilboð í snjómokstur og á fundi bæjarstjórnar 17. september sama ár var lögð fram tillaga um að bæjarstjórn samþykkti tilboð í snjómokstur. Málinu var frestað þar sem bæjarfulltrúar minnihlutans óskuðu eftir frekari gögnum um tekjur og kostnað áhaldahúss af vetrarþjónustunni. Á fundi bæjarráðs 28. september 2020 lagði bæjarráð til að tilboð í snjómokstur yrði samþykkt og á fundi bæjarstjórnar 1. október 2020 var tillagan samþykkt.

Í skýringum sveitarfélagsins kom fram að bæjarráð hafi ákveðið að fela sviðstjóra að bjóða út vetrarþjónustu í samræmi við þann kostnað sem gert væri ráð fyrir í fjárhagsáætlun sem staðfest er af sveitarstjórn. Ekki hafi verið um fullnaðarákvörðun að ræða þar sem bæjarstjórn fór með lokaákvörðun um samþykkt tilboðs í kjölfar útboðsins. Í annan stað benti sveitarfélagið á að ákvörðun bæjarráðs um að bjóða út vetrarþjónustu hafi ekki falið í sér ákvörðunartöku sem gekk gegn fjárhagsáætlun, enda var ráðgert að greiða fyrir vetrarþjónustu í fjárhagsáætlun. Í þriðja lagi benti sveitarfélagið á að í 33. gr. bæjarmálasamþykktar sveitarfélagsins, nr. 535/2014, sem var í gildi þegar umrætt mál var til meðferðar, komi fram að bæjarráð geti ákveðið skiptingu og ráðstöfun fjár sem ætlað er til einstakra málaflokka samkvæmt fjárhagsáætlun. Í fjórða lagi vísaði sveitarfélagið til 6. gr. þágildandi innkaupareglna sveitarfélagsins frá 5. nóvember 2015, sem sögðu að sviðstjóri hefði yfirumsjón með forvali, útboðum og fyrirspurnum sem og samningskaupum og að sviðstjóri skyldi leggja fram rökstutt mat sitt á hvaða tilboði yrði tekið ef um útboð eða fyrirspurn væri að ræða og/eða hvaða aðila skyldi samið við. Jafnframt sagði í reglunum að bæjarráð skyldi taka afstöðu til þess hvort farið yrði að tillögu sviðstjóra og innkaupin staðfest.

Að lokum benti sveitarfélagið á að niðurstaða útboðsins, í kjölfar samþykktar bæjarstjórnar, var sú að tilboð verktaka voru dæmd ógild þar sem tæki verktaka stóðust ekki hæfniskröfur. Gerði sveitarfélagið nýja útboðslýsingu og bauð verkið út á nýjan leik.

II. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins

Eftirlitshlutverki innviðaráðuneytisins með sveitarfélögum er lýst í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Þar kemur meðal annars fram í 1. mgr. 109. gr. laganna að ráðuneytið hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins tekur ekki til stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Eftirlit ráðuneytisins fer meðal annars fram með þeim hætti að ráðuneytið ákveður sjálft hvort tilefni er til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Taki ráðuneytið stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar getur ráðuneytið meðal annars gefið út álit eða leiðbeiningar um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags á grundvelli 1. eða 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Við mat á því hvort tilefni sé til að taka stjórnsýslu sveitarfélags til formlegrar umfjöllunar lítur ráðuneytið til tiltekinna sjónarmiða sem fram koma í verklagsreglum sem birtar eru á vefsíðu ráðuneytisins, www.irn.is. Á grundvelli þessara sjónarmiða er skoðað hvort vísbendingar séu um að stjórnsýsla sveitarfélags samrýmist ekki lögum, hversu miklir þeir hagsmunir eru sem málið varðar, hversu langt er liðið frá því atvik máls áttu sé stað, hvort sá sem ber fram kvörtun er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og hversu mikil réttaróvissa ríkir á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort þörf er á leiðbeiningum ráðuneytisins. 

Við mat á því hvort að tilefni væri til að taka þetta mál til formlegrar umfjöllunar horfði ráðuneytið til þess að fræðimenn hafa gagnrýnt ákvæði 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga sem mælir fyrir um heimildir byggðaráðs til að taka fullnaðarákvörðun í máli. Bent hefur verið á að ekki sé ljóst hvaða kröfur ákvæðið gerir til slíks valdaframsals (sjá nánar Trausti Fannar Valsson: Sveitarstjórnarréttur, 2014, bls. 136-139). Í ljósi þess að álitaefnið í þessu máli var hvort að byggðaráð hafi haft heimild til að ákveða að þjónusta skyldi boðin út taldi ráðuneytið tilefni  til að veita leiðbeiningar um túlkun þessa ákvæðis. Einnig horfði ráðuneytið til þess að kvartandi í málinu er kjörinn fulltrúi sveitarfélagsins. Eftirfarandi umfjöllun er því álit og leiðbeiningar ráðuneytisins sem veittar eru á grundvelli 1. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

III. Álit ráðuneytisins

i. Um framsal valds til byggðaráðs

Að mati ráðuneytisins kemur til skoðunar í málinu hvort að sveitarfélagið hafi gætt nægilega vel að þeim reglum sem gilda um framsal sveitarstjórnar til byggðaráðs á valdi til að taka fullnaðarákvörðun í máli. Getið er um heimildir byggðaráðs til að fullnaðarafgreiða mál á þremur stöðum í sveitarstjórnarlögum.

Í fyrsta lagi segir í 2. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga að byggðaráð teljist til fastanefnda sveitarstjórnar og að ákvæði V. kafla sveitarstjórnarlaga eigi við um ráðið, þar á meðal um framsal á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála, að því leyti sem annað er ekki sérstaklega tekið fram. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga getur sveitarstjórn, í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Hefur ákvæðið verið túlkað á þann veg að það geri kröfur um að valdframsal sé skýrlega afmarkað í samþykkt um stjórn sveitarfélags og þar sé getið sérstaklega um þau tilteknu mál og málaflokka sem fastanefnd er heimilt að taka fullnaðarákvörðun um (sjá m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 26. október 2018, nr. 9561/2018 og úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr.1/2014,  51/2014, 57/2014, 26/2015 og 46/2018).

Í öðru lagi segir í 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga að byggðaráði sé heimil fullnaðarákvörðun mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans, enda sé eigi ágreiningur innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra um ákvörðunina. Sá meginmunur er á orðalagi 2. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga og 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga, að í síðari ákvæðinu er ekki mælt fyrir um að geta skuli um valdaframsal sveitarstjórnar til byggðaráðs í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Til álita hefur komið hvort að 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga gangi því framar ákvæði 2. mgr. 35. gr. laganna og feli í sér sjálfstæða heimild fyrir byggðaráð til að taka fullnaðarákvörðun í málum, án þess að mæla fyrir um og afmarka valdframsal til slíkrar fullnaðarafgreiðslu mála í samþykkt um stjórn sveitarfélags.

Forsaga ákvæðis 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga er sú að ákvæðið var ekki að finna í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 138/2011. Ákvæðið kom inn í frumvarpið að tillögu samgöngunefndar sem hafði frumvarpið til meðferðar. Skýringar nefndarinnar á breytingartillögunni voru þær að Reykjavíkurborg hafi gert þá athugasemd að sjálfstæðar fullnaðarafgreiðsluheimildir byggðaráðs skv. 3. mgr. 39. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, væri ekki að finna í frumvarpinu. Nefndin lagði því til þær breytingar að:

„[…] sveitarfélögum verði í samþykktum sínum heimilað að fela byggðarráði fullnaðarákvörðun mála sem ekki snerta fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans enda sé ekki ágreiningur um slíkt innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra.“

Bent hefur verið á að hafi það verið afstaða nefndarinnar, og síðan vilji þeirra þingmanna sem samþykktu tillöguna, að geta þyrfti um og afmarka valdaframsal til byggðaráðs í samþykktum um stjórn sveitarfélags, þá hefði enga breytingu þurft að gera á frumvarpinu þar sem það fólst þegar í 2. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Er því ekki skýrt hvert markmið nefndarinnar var með umræddri breytingartillögu.

Að mati ráðuneytisins verður fyrst og fremst að líta til þess sjónarmiðs varðandi túlkun á núgildandi 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga, að ákvæðið er samhljóða 3. mgr. 39. gr. eldri sveitarstjórnarlaga. Af því leiðir að mati ráðuneytisins að það hefur verið ætlun nefndarinnar að breyta ekki gildandi rétti. Hægt er að rekja 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 til samhljóða ákvæða í 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 36. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961, en í lögskýringargögnum framangreindra laga er ekki að finna haldbærar vísbendingar um túlkun ákvæðanna.

Ákvæði 3. mgr. 39. gr. eldri laga er því túlkað með hliðsjón af því að sveitarstjórn fer með yfirstjórn sveitarfélags og að ekki verði ráðið af lögskýringargögnum að ætlunin sé að veita byggðaráði vald til fullnaðarákvörðunar án þess að sveitarstjórn taki um það ákvörðun. Það er því talið að 3. mgr. 39. gr. laga nr. 45/1998, feli eingöngu  í sér heimild fyrir sveitarstjórn til að veita byggðarráði það vald sem ákvæðið kveður á um, en ekki að byggðarráð hafi það vald án atbeina sveitarstjórnar. Sveitarstjórn ber því að kveða á um slíkt valdframsal í samþykktum sínum eigi sá háttur að vera á innan sveitarfélagsins (sjá nánar Sesselja Árnadóttir: Sveitarstjórnarlög, nr. 45/1999 ásamt skýringum og athugasemdum, bls. 50 og Berglind Bára Sigurjónsdóttir: „Verskipulagsvald og valdframsal í sveitarstjórnarrétti“, Úlfljótur, 4. tbl. 2006, bls. 590-593).

Hins vegar fær ráðuneytið ekki séð að framkvæmdin hafi verið með þeim hætti að ákvæði 3. mgr. 39. gr. laga nr. 45/1998 hafi falið í sér að kveða þyrfti á með skýrum hætti í samþykktum sveitarfélags hvaða tilteknu mál byggðaráð hafði heimild til að afgreiða. Var því einföld heimild í samþykktum um stjórn sveitarfélaga nægileg fyrir byggðaráð til að taka fullnaðarákvörðun í málum, eins og finna má nú í flestum samþykktum stærri sveitarfélaga.

Með hliðsjón af ofangreindu og einnig af orðalagi 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga telur ráðuneytið að ekki verði gerðar sömu kröfur til skýrleika og forms ákvörðunar um framsal á valdi til byggðaráðs og gerðar eru til valdaframsals til fastanefnda sbr. 2. mgr. 35. gr. sömu laga.

Í þriðja lagi er getið um valdaframsal sveitarstjórnar til byggðaráðs í 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar segir að í samþykkt um stjórn sveitarfélags sé heimilt að fela byggðarráði að taka fullnaðarákvarðanir í þeim málefnum sem tilgreind eru í 5. og 6. tölul. 1. mgr. 58. gr. enda sé ekki um verulega fjárhagslega hagsmuni að ræða og ákvörðun rúmist innan fjárhagsáætlunar til eins árs og áætlunar til fjögurra ára, eigi hún við. Þau málefni sem kveðið er á um í 5. og 6. tölul. 1. mgr. 58. gr. laganna eru lán, ábyrgðir og aðrar fjárhagslegar skuldbindingar sveitarfélags og sala eigna sveitarfélagsins og annarra réttinda þess.

Ljóst er að mati ráðuneytisins að 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga og 5. mgr. 38. gr. skarast, enda leikur enginn vafi því að síðarnefnda ákvæðið tekur til fjárhagslegra ákvarðana sveitarfélags. Í 2. mgr. 58. gr. er hins vegar ekki gert að skilyrði að ákvarðanir þurfi að vera teknar án ágreinings og þá kemur fram með skýrum hætti í ákvæðinu að mæla skuli fyrir um valdaframsal sveitarstjórnar til byggðaráðs í tilteknum fjárhagslegum málefnum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Vaknar því eðlilega spurningin hvort 2. mgr. 58. gr. feli í sér auknar skýrleikakröfur vegna framsals á valdi sveitarstjórnar til byggðaráðs til að taka fullnaðarákvörðun í þeim málum sem mælt er fyrir um ákvæðinu.

Forsaga 2. mgr. 58. gr. er sú að ákvæðið var ekki hluti af frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, ekki frekar en hin almenna framsalsheimild til byggðaráðs sem fram kemur í 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga. Breytingatillögu að 2. mgr. 58. gr. er að finna í framhaldsáliti samgöngunefndar sem kom inn í frumvarpið eftir aðra umræðu. Í nefndarálitinu segir að Samband íslenskra sveitarfélaga hafi lagt til breytingu á 2. mgr. 58. gr. frumvarpsins sem hefði það markmið að bregðast við gagnrýni sem kom fram á frumvarpið frá sveitarfélögum sem telji að of mikið vald sé fært til ráðherra sveitarstjórnarmála með heimildum til að setja reglugerðir um einstök málefni.

Í umsögn Sambandsins, þar sem framangreind tillaga kemur fram, segir jafnframt að ákvæðið sé lagt fram að höfðu samráði við Reykjavíkurborg og að ef breytingartillagan nái fram að ganga, muni eftirlit með valdaframsali til byggðarráða vera hjá ráðherra, sem lögum samkvæmt staðfestir allar samþykktir um stjórn og fundarsköp sveitarfélaga

Ljóst er að framangreindar skýringar veita ekki fullnægjandi vísbendingar um það hvernig túlka beri þá skörun sem uppi er á milli 5. mgr. 35. gr. og 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga eða hvort að síðarnefnda ákvæðið feli í sér að kveða verði á um með skýrum hætti í samþykkt um stjórn sveitarfélags að byggðaráð hafi þær tilteknu heimildir sem kveðið er á um í ákvæðinu. Rétt er að nefna að í samþykktum sveitarfélaga er almennt ekki að finna ákvæði sem mæla fyrir um framsal til byggðaráðs með slíkum hætti, heldur hafa sveitarfélög látið duga að vísa í hina almennu heimild 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

Við túlkun ákvæðisins telur ráðuneytið því rétt að líta til þeirra skilyrða sem kveðið er á um í 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga. Í ákvæðinu felst að sveitarstjórnir geta falið byggðaráði að taka fullnaðarákvörðun í tilteknum málum í ágreiningi, sem ekki væri heimilt á grundvelli 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá eru mismunandi kröfur gerðar til þess hvaða áhrif ákvörðun hefur á fjárhag sveitarfélagsins. Taki byggðarráð fullnaðarákvörðun á grundvelli hinnar almennu valdaframsalsheimildar má ákvörðunin ekki varða fjárhag sveitarfélagsins verulega. Sé ákvörðunin hins vegar tekin á grundvelli sérheimildarinnar, má ekki vera um verulega fjárhagslega hagsmuni að ræða og skal ákvörðunin rúmist innan fjárhagsáætlunar til eins árs og áætlunar til fjögurra ára, eigi hún við. Að mati ráðuneytisins má því líta svo á að 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga sé sérheimild, sem hefur ekki áhrif á þær heimildir og kröfur sem gerðar eru til valdaframsals í hinni almennu framsalsheimild í 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

Af þessu leiðir að mati ráðuneytisins, að heimild byggðaráðs til að taka fullnaðarákvörðun í máli, byggir á eftirfarandi skilyrðum.

Almenn heimild

1. Sveitarstjórn þarf að veita byggðaráði almenna heimild til að taka fullnaðarákvörðun í máli í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélags. Ekki verða gerðar sömu kröfur til skýrleika og forms slíkrar ákvörðunar og gerðar eru til valdaframsals til fastanefnda og starfsmanna sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 35. gr. og 42. gr. sveitarstjórnarlaga.

2. Vald til fullnaðarafgreiðslu máls getur aldrei falið í sér vald til töku ákvörðunar sem gengur gegn fjárhagsáætlun eða öðrum almennum og bindandi reglum eða áætlunum sem sveitarstjórn hefur sett.

3. Afgreiðsla byggðarráðs má ekki varða verulega fjárhag sveitarfélags.

4. Ekki má vera ágreiningur innan byggðaráðs eða við framkvæmdastjóra. Á það við í öllum tilvikum, hvort sem ákvörðun í máli varðar verulega fjárhag sveitarfélagsins eða ekki.

5. Ráðuneytið telur jafnframt að þær aðstæður geti komið upp að önnur lög og eðli máls geti hamlað valdaframsali sveitarstjórnar til byggðaráðs, þrátt fyrir að þess sé ekki getið með skýrum hætti í 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga með sama hætti og í 42. gr. laganna.

Sérheimild

1. Sveitarstjórn er heimilt að fela byggðarráði að taka fullnaðarákvarðanir í málum sem varða lán, ábyrgðir og fjárhagslegar skuldbindingar sveitarfélagsins og sölu eigna og annarra réttinda þess, í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, þrátt fyrir að ágreiningur sé um ákvörðunina.

2. Ákvörðun má ekki varða verulega fjárhagslega hagsmuni og þarf að rúmast innan fjárhagsáætlunar til eins árs og fjárhagsáætlunar til fjögurra ára, eigi hún við.

3. Um er að ræða sérheimild sem takmarkar ekki og gerir ekki auknar skýrleikakröfur til almennu valdaframsalsheimildarinnar í 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

ii. Ákvörðun um útboð

í 33. gr. samþykktar um stjórn sveitarfélagsins Ísafjarðarbæjar nr. 535/2014,var kveðið á um að bæjarráði sé heimil fullnaðarafgreiðsla mála sem ekki varða verulega fjárhag bæjarsjóðs eða stofnana hans, enda sé ekki ágreiningar milli bæjarráðsmanna eða við bæjarstjóra um slíka afgreiðslu. Þá sagði að bæjarráð ákveði skiptingu og ráðstöfun fjár sem ætlað er til einstakra málaflokka samkvæmt fjárhagsáætlun, svo sem til gatnagerðar, nýbygginga og óvissra útgjalda. Að lokum sagði að vald til fullnaðarafgreiðslu máls geti aldrei falið í sér vald til ákvörðunartöku sem gengur gegn fjárhagsáætlun eða öðrum almennum og bindandi reglum eða áætlunum sem bæjarstjórn hefur sett.

Ekki var finna heimild í samþykktum sveitarfélagsins um sérstakt valdaframsal á grundvelli 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga, og því snýr álitaefnið að því hvort að ákvörðun byggðaráðs hafi verið í samræmi 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga. Þau atriði sem hér koma til skoðunar eru því hvort að ákvörðun bæjarráðs um að halda útboð hafi falið í sér „fullnaðarákvörðun í máli“ í skilningi 5. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga og hafi svo verið, hvort ágreiningur hafi verið á milli bæjarráðsmanna eða við bæjarstjóra um afgreiðslu málsins og hafi svo ekki verið, hvort að ákvörðunin hafi varðað verulega fjárhag bæjarsjóðs.

Við úrlausn þessa álitaefnis ber fyrst að greina hvort að ákvörðun sveitarfélags um að halda útboð teljist vera „fullnaðarákvörðun máls“ í skilningi ákvæðisins. Ef orðalagið „fullnaðarákvörðun máls“, sem fram kemur í 35. gr. og 42. gr. sveitarstjórnarlaga, er túlkað samkvæmt orðanna hljóðan, þá vísar það til ákvörðunar sem nefnd eða annar aðili innan stjórnsýslu sveitarfélags tekur sem verður ekki endurskoðuð frekar nema þá með endurupptöku eða samkvæmt óskráðum reglum sveitarfélags. Ákvæðið virðist hins vegar fyrst og fremst taka til mála sem varða fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins, enda segir með beinum hætti að ákvarðanir mega ekki varða fjárhag sveitarfélags verulega, og því ljóst að ákvarðanir geta varðað fjárhag sveitarfélags. Ráðuneytið telur þó ljóst að fleiri ákvarðanir sveitarfélaga falli þar undir, enda kemur ekki fram í ákvæðinu sjálfu eða í lögskýringargögnum að heimild byggðaráðs til að taka fullnaðarákvörðun í máli sé bundin við ákveðna tegund af málum.

Í málum sem varða fjárhag sveitarfélaga, kann að vera óljóst hvenær um er að ræða ákvörðun sem er endanleg og hvenær um er að ræða ákvörðun sem er hluti af málsmeðferð eins og á við í þessu máli. Til að mynda getur ákvörðun um að hefja tiltekið ferli verið kostnaðarsöm og haft í för með sér lagalegar afleiðingar fyrir sveitarfélag. Þá kunna að koma upp aðstæður þar sem sveitarfélag er ekki bundið af ákvörðun sinni fyrr en eftir tiltekin tíma eða hefur tækifæri til að endurskoða ákvörðun sína. Ef vafi leikur á um hvort að fjárhagsleg ákvörðun sé fullnaðarákvörðun í máli, telur ráðuneytið að mestu máli skipti að mat sé lagt á hvaða áhrif ákvörðunin hefur á fjárhag sveitarfélags hverju sinni og hversu skuldbindandi ákvörðunin er fyrir sveitarfélagið.

Í þessu tilviki skipti því máli að greina hvort að ákvörðun bæjarráðs um að bjóða út tiltekið verkefnið gæti hafa falið í sér skuldbindingu fyrir sveitarfélagið. Í útboðsgögnum hins umrædda útboðs sagði í gr. 1.2.11 í útboðslýsingu, að kaupandi myndi samþykkja hagstæðasta tilboð samkvæmt valforsendum útboðsskilmála. Sveitarfélaginu var því eingöngu heimilt að hafna tilboðum eða hætta við útboðið á grundvelli málefnalegra ástæðna, t.d. ef engin gild tilboð bárust, tilboð voru óaðgengileg eða vegna þess að þau voru yfir kostnaðaráætlun eða fjárheimildum kaupanda. Ljóst er því að mati ráðuneytisins, að ákvörðun um framkvæmd útboðsins kunni að fela í sér fjárhagslega skuldbindingu fyrir sveitarfélagið og var því um fullnaðarákvörðun að ræða í skilningi 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga. Var ákvörðun bæjarráðs því háð því að öðrum skilyrðum ákvæðisins væri fullnægt, þ.e. að ákvörðunin myndi ekki hafa veruleg áhrif á fjárhag sveitarfélagsins og að ekki væri ágreiningur um ákvörðunina.

Næst ber því að kanna hvort að ákvörðun bæjarráðs hafi verið tekin án ágreinings. Í fundargerð bæjarráðs frá 4. maí 2020 kom fram að bæjarráð hafi falið sviðstjóra að gera breytingar í samræmi við umræður áður en verkið yrði boðið út. Þótt að bókun í fundargerð hafi verið óljós telur ráðuneytið að í henni hafi falist samþykki bæjarráðs fyrir útboðinu, enda virðist hafa verið gert ráð fyrir því í bókuninni að verkið yrði boðið út. Ekki kom fram í fundargerðinni að mótatkvæði hafi borist gegn ákvörðun bæjarráðs og er skilyrðið um að ákvörðun bæjarráðs hafi verið tekin án ágreinings því uppfyllt.

Að lokum þarf að leggja mat á hvort að ákvörðunin hafi haft í för með sér veruleg áhrif á fjárhag sveitarfélagsins. Þegar leggja á mat á hvort ákvörðun hafi veruleg áhrif á fjárhag sveitarfélags er erfitt að gefa út nákvæm viðmið. Bent hefur verið á að reglan feli í sér að óheimilt sé að framselja tiltekið vald sem kveðið er á um í sveitarstjórnarlögum að sé í höndum sveitarstjórnar, til að mynda afgreiðslu fjárhagsáætlunar og mögulegar breytingar á henni (sjá nánar Berglind Bára Sigurjónsdóttir: „Verskipulagsvald og valdframsal í sveitarstjórnarrétti“, Úlfljótur, 4. tbl. 2006, bls. 583).

Vísbendingu um viðmið um ákvarðanir sem hafa veruleg áhrif á fjárhag sveitarfélags er að finna í 66. gr. sveitarstjórnarlaga sem fjallar um stórar fjárfestingar og skuldbindingar sveitarfélaga og er þar miðað við 20% af skatttekjum sveitarfélagsins. Að mati ráðuneytisins væri bersýnilegt að ákvörðun sem næmi slíku viðmiði myndi varða fjárhag sveitarfélags verulega. Þá er einnig hægt að horfa til þeirra viðmiða sem mælt er fyrir um í hinni sérstöku valdframsalsheimild 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar er fjallað um ákvarðanir sem rúmast innan fjárhagsáætlunar til eins árs og áætlunar til fjögurra ára, eigi hún við. Gera verður ráð fyrir að hið sama eigi a.m.k. við um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hinnar almennu heimildar.

Ráðuneytið telur hins vegar að jafnframt þurfi að hafa í huga að sveitarstjórn er æðsta vald sveitarfélags og ber ábyrgð á stjórnsýslu þess, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga. Sveitarstjórnin er kosin lýðræðislegri kosningu af íbúum sveitarfélagsins og því búa lýðræðisleg sjónarmið að baki því að sveitarstjórnin sjálf fjalli um mál sem varða þýðingarmikil fjárhagsleg málefni þess. Þá hefur ráðuneytið áður bent á mikilvægi þess að stjórnskipulag sveitarfélaga sé ekki með þeim hætti að meiri háttar ákvarðanir um ráðstöfun hagsmuna sveitarfélags sé hægt að taka með of skömmum fyrirvara og án tilhlýðilegs undirbúnings. Verður að telja að slík málsmeðferð sé ekki í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem tilvist sveitarfélaga hvílir á og sjónarmið um vandaðan undirbúning ákvarðana sem varða almannahag (sjá álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins nr. SRN19020030 frá 20. september 2019).

Framangreind rök benda til þess að viðmiðið um hvað telst varða fjárhag sveitarfélaga verulega sé töluvert lægra hlutfall af skatttekjum sveitarfélags en það sem kveðið er á um í 66. gr. sveitarstjórnarlaga. Að öðru leyti er óhjákvæmilegt að skoða hvert og eitt tilvik fyrir sig og horfa til sjónarmiða er varða stærð sveitarfélags og fjárhagsstöðu þess.

Í máli þessu kemur ekki fram með skýrum hætti hver skuldbinding sveitarfélagsins kynni að vera vegna ákvörðunar bæjarráðs um að halda útboð. Í skýringum sveitarfélagsins kom fram að í fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar fyrir árið 2020 hafi verið gert ráð fyrir 43 milljónum kr. í snjómokstur og í fjárhagsáætlun fyrir árið 2021 hafi verið gert ráð fyrir kr. 60 milljónum. Í útboðsgögnum var hins vegar ekki gert ráð fyrir heildarverði eða áætluðum tímafjölda heldur eingöngu tímagjaldi fyrir tæki ásamt starfsmanni. Þá var einnig að finna heimild fyrir sveitarfélagið að hafna öllum boðum sem voru yfir kostnaðaráætlun. Samkvæmt ársreikningi sveitarfélagsins sem birtur er á vefsíðu þess, voru skatttekjur sveitarfélagsins árið 2021 kr. 2.931.025.000. Ef eingöngu væri miðað við framangreindar tölur kynni ákvörðun bæjarráðs að varða fjármuni sem nema allt að 1-2% af skatttekjum sveitarfélagsins. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru að ofan telur ráðuneytið ekki útilokað að ákvörðun sem varðar slíkt hlutfall af skatttekjum sveitarfélags kunni að teljast varða fjárhag sveitarfélags verulega í skilningi 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

Hins vegar hefur komið fram í skýringum sveitarfélagsins að útboðið sem um ræðir hafi fallið niður þar sem tæki verktaka hafi ekki verið í samræmi við útboðslýsingu. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til leggja frekara mat á lögmæti útboðsins eða grípa til frekari aðgerða vegna málsins heldur lætur nægja að vísa til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið í álitinu til leiðbeiningar varðandi túlkun á 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið telur einnig rétt að benda á að samkvæmt þeim fundargerðum sem bárust ráðuneytinu verður ekki séð að fundargerðir sveitarfélagsins séu í samræmi við leiðbeiningar ráðuneytisins um ritun fundargerða nr. 22/2013 sem voru í gildi á þeim tíma sem um ræðir. Í leiðbeiningunum segir m.a. í 4. gr. að í fundargerðum fastanefnda skuli nöfn viðstaddra nefndarmanna koma fram og hverjir greiddu atkvæði með máli, hverjir á móti og hverjir sátu hjá. Ekki er að sjá að gætt hafi verið að þessu atriði við skráningu fundargerðar sveitarfélagsins.

Þá telur ráðuneytið að lokum ástæðu til að geta þess að á meðal gagna málsins eru drög af svarbréfi til ráðuneytisins sem virðast hafa verið sent ráðuneytinu fyrir mistök með formlegu svari sveitarfélagsins. Í drögunum er að finna athugasemdir við efni svarbréfs sveitarfélagsins þar sem lagt er til að ráðuneytinu verði ekki send tiltekin gögn af þeirri ástæðu að þau styðja ekki mál sveitarfélagsins. Í formlegu svari sveitarfélagsins til ráðuneytisins, er síðan ekki að finna umrædd gögn eða tilvísun til þeirra.

Af þessu tilefni vill ráðuneytið árétta að sveitarfélaginu ber skylda til þess að afhenda allar þær upplýsingar, gögn og skýringar sem ráðuneytið kallar eftir skv. 113. gr. sveitarstjórnarlaga eins og átti við í þessu máli.

IV. Samandregin niðurstaða

Í máli þessu kom til skoðunar hvort bæjarráð Ísafjarðarbæjar hafi haft heimild til að taka ákvörðun um að bjóða út vetrarþjónustu án atbeina sveitarstjórnar. Þó að útboðið hafi fallið niður taldi ráðuneytið eigi að síður ástæðu til að fjalla formlega um málið og gefa út álit og leiðbeiningar á grundvelli 1. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Vísaði ráðuneytið m.a. til umfjöllunar fræðimanna um að ekki sé skýrt hvernig túlka beri ákvæði sveitarstjórnarlaga sem fjalla um heimildir byggðaráðs til að taka fullnaðarákvarðanir í málum. Einnig var vísað til þess sjónarmiðs að kvörtun barst frá kjörnum fulltrúa.

Ráðuneytið fjallaði um ákvæði sveitarstjórnarlaga sem fjalla um valdaframsal til byggðaráðs. Kom fram að kveðið sé á um slíkar heimildir á þremur stöðum í sveitarstjórnarlögum. Fyrst er að finna heimild til valdaframsals til fastanefnda skv. 2. mgr. 35. gr., í öðru lagi er að finna almenna heimild um valdaframsal til byggðaráðs skv. 5. mgr. 38. gr. og í þriðja lagi sérstaka heimild um framsal tiltekinna fjárhagslegra ákvarðana til byggðaráðs skv. 2. mgr. 58. gr. laganna.

Benti ráðuneytið m.a. á að ekki verða gerðar sömu kröfur til skýrleika og forms til almenns valdaframsals til byggðaráðs og gerðar eru til valdaframsals til fastanefnda og starfsmanna sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 35. gr. og 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá telur ráðuneytið að valdaframsalsheimild í 2. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga sé sérheimild sem hvorki takmarkar né gerir auknar skýrleikakröfur til hinnar almennu valdaframsalsheimildar sem fram kemur í 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið tók næst til skoðunar atvik þessa máls og hvort að umrædd ákvörðun bæjarráðs hafi uppfyllt skilyrði 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið komst að þeirri niðurstöðu að ákvörðun bæjarráðs um útboðið kynni að hafa í för með sér fjárhagslegar skuldbindingar fyrir sveitarfélagið og var því um fullnaðarákvörðun í skilningi 5. mgr. 35. gr. sveitarstjórnarlaga að ræða. Þá taldi ráðuneytið að ákvörðun bæjarráðs hafi verið ágreiningslaus en benti á að fundargerðir sveitarfélagsins væru ekki í samræmi við leiðbeiningar ráðuneytisins um ritun fundargerða nr. 22/2013 sem voru í gildi þegar fundargerðirnar voru ritaðar. Ráðuneytið fjallaði að lokum um hvort ákvörðunin kynni að varða fjárhag sveitarfélagsins verulega. Benti ráðuneytið á að ekki sé hægt að gefa út nákvæm viðmið um þær ráðstafanir sem teljast varða fjárhag sveitarfélags verulega en veitti nánari leiðbeiningar um hvernig túlka beri þetta skilyrði ákvæðisins. Vísaði ráðuneytið m.a. til þess að ákvörðun sem varðar 1-2% af skatttekjum sveitarfélags kynni að teljast varða fjárhag sveitarfélags verulega.

Í ljósi þess að fram kom í skýringum sveitarfélagsins að útboðið sem um ræðir hafi fallið niður þar sem tilboð hafi ekki verið í samræmi við útboðslýsingu, taldi ráðuneytið ekki tilefni til að leggja frekara mat á lögmæti útboðsins eða grípa til frekari aðgerða vegna málsins heldur lét nægja að vísa til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið í álitinu.

Að lokum gerði ráðuneytið athugasemd við að í drögum af svarbréfi til ráðuneytisins, sem virðist hafa verið sent ráðuneytinu fyrir mistök, var lagt til að ráðuneytinu yrðu ekki send tiltekin gögn af þeirri ástæðu að þau styðja ekki mál sveitarfélagsins. Áréttaði ráðuneytið að sveitarfélagi ber skylda til þess að afhenda allar þær upplýsingar, gögn og skýringar sem ráðuneytið kallar eftir skv. 113. gr. sveitarstjórnarlaga eins og átti við í þessu máli.

Er því beint til sveitarfélagsins að huga að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu en að öðru leyti telur ráðuneytið ekki tilefni til frekari aðgerða í málinu. Að lokum vill ráðuneytið biðjast velvirðingar á því að meðferð þessa hefur dregist úr hófi og harmar ráðuneytið mjög þennan  drátt á málsmeðferðinni.