Leiðbeiningar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN19040044
Leiðbeiningar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, skv. 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, vegna ákvörðunar vatnsgjalds, skv. 10. gr. laga um vatnsveitur, nr. 32/2004.
í máli nr. SRN19040044
I. Málsatvik
Með úrskurði í máli nr. SRN17040840, frá 15. mars 2019, komst samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að Orkuveitu Reykjavíkur hafi ekki hafi verið heimilt að miða heildarupphæð vatnsgjalds, sbr. 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 32/2004, við arðsemiskröfu. Í úrskurðinum kom fram að ekki væri að finna ákvæði í lögum um vatnsveitur sveitarfélaga sem heimila sveitarfélögum að taka út arð vegna starfsemi vatnsveitna og upphæð vatnsgjalds sem deilt var um í málinu og miðaði við arðsemissjónarmið, væri því í andstöðu við framangreint lagaákvæði.
Í tilefni af úrskurðinum sendi ráðuneytið bréf til allra sveitarfélaga þann 19. nóvember 2019, þar sem sveitarfélögum var bent á að vatnsgjald væri þjónustugjald og þeim bæri að líta til þeirra almennu sjónarmiða stjórnsýsluréttar sem gilda um þjónustugjöld við ákvörðun gjaldsins. Það feli m.a. í sér að ekki skuli ákveða í gjaldskrá hærra gjald en sem nemur meðalkostnaði við að veita þjónustuna. Í bréfinu kom einnig fram að ráðuneytið líti svo á að við ákvörðun á upphæð vatnsgjalds væri óheimilt að líta til arðsemissjónarmiða og að óheimilt væri að greiða arð úr vatnsveitum sveitarfélaga í sveitarsjóð. Með bréfinu fylgdi minnisblað ráðuneytisins þar sem rakin voru þau lagasjónarmið sem eiga við um álitaefnið og niðurstaða ráðuneytisins rökstudd.
Með bréfinu fór ráðuneytið einnig fram á að sveitarfélög yfirfæru gjaldskrár vatnsveitna og upplýstu ráðuneytið með stuttri samantekt um þau atriði og gögn sem vatnsgjöld eru byggð á. Ráðuneytinu bárust svör frá 22 sveitarfélögum eða vatnsveitum, þar af frá vatnsveitum sem reknar eru í samrekstri nokkurra sveitarfélaga. Ekki bárust svör frá öllum sveitarfélögum þrátt fyrir skýr fyrirmæli þar um en sveitarfélögum bar lögboðin skylda til að veita umbeðnar upplýsingar, sbr. 113. gr. sveitarstjórnarlaga.
II. Samantektir sveitarfélaga
Í þeim samantektum sveitarfélaga og vatnsveitna í þeirra eigu sem ráðuneytinu barst mátti helst finna lykiltölur úr rekstri vatnsveitna, fyrirkomulag á rekstri þeirra í hverju tilviki fyrir sig og gögn um þróun gjaldskrár þeirra á tilteknu tímibili sem ekki er ástæða til að reifa hér.
Í umsögnum frá Norðurorku, Hitaveitu Egilsstaða og Fella, Sveitarfélaginu Skagafirði, Dalvíkurbyggð o.fl. var einnig vísað til sjónarmiða sem Samorka og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa reifað um ákvörðun vatnsgjalds. Þar sagði m.a. að það væri álit framangreindra aðila að vatnsveitum sé heimilt að ákvarða vatnsgjald með þeim hætti að reiknaður sé áætlaður arður af eigin fé sveitarfélaga í vatnsveitum. Í umsögnunum sagði m.a. að: „Almennur skilningur orðsins fjármagnskostnaður tekur bæði til kostnaðar af lánsfé og bundnu eigin fé og því nauðsynlegt að taka það fram sérstaklega ef lagatexti á að undanskilja hluta þessa kostnaðar.“
Því til stuðnings var jafnframt vísað til þess að sambærileg lagaákvæði og framkvæmd hjá nágrannaríkjum og fagleg sjónarmið styðji þessa túlkun. Þá var bent á umfjöllun um efnið í nefndaráliti félagsmálanefndar Alþingis sem hafði frumvarp það sem varð að lögum um vatnsveitur til meðferðar og að umrædd umfjöllun veiti vísbendingar um að vilji löggjafans standi til þess að hugtakið „fjármagnskostnaður“ í skilningi 10. gr. laga um vatnsveitur taki jafnt til kostnaðar við lánsfé og áætlaðan fórnarkostnað af eigin fé. Jafnframt var vísað til þess að sveitarfélög og vatnsveitur í þeirra eigu hafi áratugum saman framkvæmt lög um vatnsveitur í samræmi við slíka túlkun, bæði í núgildandi og í þágildandi lögum um sveitarfélög.
III. Eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins
Kveðið er á um eftirlit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið með stjórnsýslu sveitarfélaga í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið hefur eftirlit með að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum og nær eftirlit ráðuneytisins til byggðasamlaga og annarra aðila að því leyti sem þeim hefur verið falið að sinna stjórnsýslu sveitarfélags samkvæmt lögum, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.
Samkvæmt 112. gr. sveitarstjórnarlaga ákveður ráðuneytið sjálft hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess skv. 109. gr. sveitarstjórnarlaga og getur slíkri umfjöllun m.a. lokið með áliti eða leiðbeiningum um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélags, sbr. 1. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt verklagsreglum ráðuneytisins sem birtar eru á vef Stjórnarráðsins, er horft til nokkurra þátta þegar lagt er mat á hvort tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélaga, svo sem hvort að vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags hafi í málinu stangast á við lög eða önnur lögleg fyrirmæli, hversu miklir eru þeir hagsmunir sem málið varðar og hversu mikil er réttaróvissa á því sviði sem málið varðar.
Í samantektum sveitarfélaga og vatnsveitum í þeirra eigu sem bárust ráðuneytinu var að mati ráðuneytisins almennt ekki að finna fullnægjandi skýringar eða upplýsingar um útreikninga á kostnaðarliðum sem ákvörðun um álagningu vatnsgjalda byggði á. Var því ekki ráðið af þeim gögnum sem bárust ráðuneytinu hvaða kostnaðarliði sveitarfélög og vatnsveitur í þeirra eigu leggja almennt til grundvallar við útreikning vatnsgjalds eins og þeim er ber að gera á grundvelli þeirra sjónarmiða stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar sem gilda um töku þjónustugjalda.
Af þessum sökum telur ráðuneytið að tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar ákvarðanir sveitarfélaga og vatnsveitna í þeirra eigu um álagningu vatnsgjalda en í ljósi þess hvernig mál þetta er vaxið telur ráðuneytið að rétt sé að umfjöllun þess verði í formi almennra leiðbeininga, sbr. 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Mun ráðuneytið því ekki fjalla sérstaklega um álagningu vatnsgjalda hjá einstaka sveitarfélögum eða vatnsveitum á þessu stigi málsins.
Það skal tekið fram að ráðuneytið mun fylgja eftir leiðbeiningum þessum og kalla eftir frekari skýringum á þeim útreikningum sem liggja til grundvallar vatnsgjalda hjá sveitarfélögum og vatnsveitum í þeirra eigu. Eftirfarandi umfjöllun mun því ekki útiloka að ráðuneytið muni taka formlega til umfjöllunar sama málefni hjá tilteknum sveitarfélögum á grundvelli 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga, en ákvörðun um slíkt mun ráðast af viðbrögðum sveitarfélaga og vatnsveitum við leiðbeiningum þessum.
IV. Afmörkun viðfangsefnis
Eftir yfirferð á þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið í umsögnum sveitarfélaga, telur ráðuneytið ástæðu til að fjalla um og veita leiðbeiningar um eftirfarandi álitaefni:
- Hvaða kröfur eru gerðar um útreikning á kostnaðarlegum grundvelli þjónustugjalda.
- Álitaefni tengd útreikningi vatnsgjalds
- Fellur áætlaður kostnaður af eigin fé undir hugtakið „fjármagnskostnaður“.
- Er sveitarfélögum heimilt að greiða sér arð vegna reksturs vatnsveitna.
- Er vatnsveitum heimilt að lána A-sjóði sveitarfélaga fjármagn.
- Hvaða kostnaðarliði ber að líta til við ákvörðun vatnsgjalds
Er umfjölluninni skipt þannig upp að fjallað er um lið 1 og 2 í almenna hluta leiðbeininganna en í sérstökum viðauka er fjallað um kostnaðarliði sem hægt er líta til við ákvörðun vatnsgjalds. Er það gert m.a. af þeirri ástæðu að fyrri hluti leiðbeininganna snýr fyrst og fremst að tilteknum álitaefnum en sá síðari snýr að almennum útreikningi vatnsgjaldsins.
V. Kröfur um útreikning kostnaðarlegs grundvallar vatnsgjalds
Vatnsgjald er þjónustugjald en það kemur m.a. skýrt fram í greinargerð frumvarps sem varð að lögum um vatnsveitur. Það leiðir af eðli þjónustugjalda og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt er að taka hærra gjald en sem nemur kostnaði við að veita þá þjónustu sem gjaldinu er ætlað að standa undir. Þá felst það í réttmætis- og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar að leggja verður viðhlítandi grundvöll að fjárhæð vatnsgjaldsins, þ.e. ákvarða hvaða kostnaðarliðir falla undir gjaldtökuheimildina og hver fjárhæð þeirra er. Ennfremur leiðir af sjónarmiði um réttaröryggi borgaranna að kröfur til sveitarfélaga í þessum efnum eru þó nokkrar og þurfa sveitarfélög því að haga upplýsingum um kostnaðarlegan grundvöll þjónustugjalda, eftir atvikum færslu bókhalds, í samræmi við þetta, sjá m.a. sjónarmið sem fram koma í áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2008 í máli nr. 4992/2007.
Ber sveitarfélögum því að haga bókhaldi vatnsveitna, sama í hvaða rekstrarformi þær eru reknar, með það í huga að upplýsingar um kostnaðarlegan grundvöll vatnsgjalds geti verið aðgengilegur borgurum og eftirlitsaðilum. Með þeim hætti geta borgarar gengið úr skugga um að þeir séu ekki að borga meira fyrir þjónustuna en það kostar vatnsveituna að inna hana af hendi. Þó verða ekki gerðar svo miklar kröfur til slíkra útreikninga að reiknaður sé kostnaður fyrir hvert og eitt tilvik heldur nægir að reikna út meðalkostnað, þ.e. hvað kostar almennt að veita þjónustuna í hvert sinn (sjá til hliðsjónar, Hafsteinn Dan Kristjánsson: „Þjónustugjöld.“ Tímarit lögfræðinga, 3. tbl. 2014, bls. 462-464).
Í lögum nr. 32/2004 er fjallað um vatnsveitur sveitarfélaga, uppbyggingu þeirra og rekstur. Þar er jafnframt fjallað um þær skyldur sem hvíla á sveitarfélögunum og þá gjaldtöku sem á að standa undir uppbyggingu og rekstri vatnsveitu. Í lögunum er einnig gert ráð fyrir að sveitarfélög eitt eða fleiri saman geti ákveðið að reka vatnsveitu í sérstöku félagi eða stofnun, sbr. 3. og 4. gr. laganna.
Í 10. gr. laganna er fjallað um gjaldskrá vatnsveitna og er greinin svohljóðandi:
Stjórn vatnsveitu skal semja gjaldskrá þar sem kveðið er nánar á um greiðslu og innheimtu gjalda samkvæmt lögum þessum. Miða skal við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar, ásamt kostnaði við að standa undir þeirri skyldu veitunnar að tryggja nægilegt vatn og vatnsþrýsting til slökkvistarfs og fyrir sérstakan slökkvibúnað þar sem hans er krafist, sbr. 5. mgr. 5. gr.
Í 9. gr. reglugerðar um vatnsveitu sveitarfélaga, nr. 401/2005, er fjallað um bókhald og reikningsskil vatnsveitna. Almenna reglan er sú að haga skuli bókhaldi og reikningsskilum vatnsveitna í samræmi við lög um bókhald, lög um ársreikninga og góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur. Í ákvæðinu koma einnig fram ákveðin sérsjónarmið sem gilda um bókhald vatnsveitna sem hafa það markmið að afmarka þann kostnað sem fellur til vegna reksturs vatnsveitna. Telur ráðuneytið rétt að árétta þær reglur sem þar koma fram en þær eru eftirfarandi:
„Í bókhaldi skal lögð áhersla á að leiða fram beinan rekstrarkostnað og tekjur einstakra rekstrareininga á reikningsárinu. Gera skal reikninga fyrir hlutdeild í beinum rekstrarkostnaði svo og vöru og þjónustu, sem einstakar rekstrareiningar fá frá öðrum rekstrareiningum. Reikningar þessir skulu ekki nema hærri fjárhæð en sem nemur kostnaði vegna viðkomandi rekstrarþáttar og skulu þeir færðir í bókhaldi viðkomandi rekstrareiningar með reglubundnum hætti innan reikningsársins.
Sameiginlegur rekstrarkostnaður, þ.e. kostnaður sem ekki telst til beins rekstrarkostnaðareinstakra rekstrareininga, skal færður á sérstakan málaflokk í bókhaldi vatnsveitu. Til frádráttar á sama málaflokk skal færa reikninga sem gerðir eru vegna hlutdeildar rekstrareininga með sjálfstætt reikningshald í sameiginlegum rekstrarkostnaði. Reikningar þessir skulu ekki vera hærri en sem nemur kostnaðarverði og skulu þeir færðir í bókhaldi viðkomandi rekstrareiningar með reglubundnum hætti innan reikningsársins.“
Hafa ber í hug að stjórnvöldum ber almennt að reikna hvaða kostnaður fellur til fyrirfram en ekki eftir á. Er því ekki nægilegt fyrir sveitarfélög og vatnsveitur að leggja fyrst fram fullnægjandi útreikninga um þá kostnaðarliði sem gjaldheimildin í 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga tekur til þegar og ef til ágreinings kemur um efnislegan grundvöll innheimtunnar. Verður ákvörðun um upphæð vatnsgjalds jafnframt að byggja á traustum útreikningi á þeim kostnaðarliðum sem sannanlega standa undir þeirri þjónustu sem vatnsveitur veita, en ekki á heildar útgjöldum vatnsveitunnar. Þegar kostnaðarliðirnir liggja fyrir er hægt að ákvarða meðalkostnað gjaldsins. Í viðauka við leiðbeiningar er að finna umfjöllun um þá kostnaðarliði sem líta skal til við ákvörðun á upphæð vatnsgjalds.
VI. Sérstök álitaefni tengd ákvörðun vatnsgjalds
I. Hugtakið fjármagnskostnaður
Í ljósi þeirra sjónarmiða sem fram hafa komið um túlkun hugtaksins „fjármagnskostnaður“ í 10. gr. laga um vatnsveitur, telur ráðuneytið ástæðu til að fjalla frekar um þetta álitaefni.
Ljóst er að fjármagnskostnaður er ekki skilgreindur í lögum um vatnsveitur, sveitarstjórnarlögum eða í öðrum lögum en vísað hefur verið til þess að almennur skilningur á hugtakinu sé á þann veg að fjármagnskostnaði sé ætlað að endurspegla allan þann kostnað sem kemur til þegar fjármagn er bundið í fastafjármunum og tekur hann m.a. til fórnarkostnaðar fjármagns, þ.e. tekna sem hefðu getað fengist með því að leggja þá fjármuni sem bundnir eru í starfseminni í fjárfestingu á markaði með sömu áhættu og felst í starfseminni.
Samkvæmt 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum og þá felst það í lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsathafnir sem eru íþyngjandi fyrir borgara þurfa að eiga sér lagastoð og vera skýrar. Á grundvelli þessara sjónarmiða er það meginregla í sveitarstjórnarrétti að sveitarfélög geti ekki tekið sér arð af rekstri opinberra stofnanna eða þeirra fyrirtækja sem einvörðungu verða rekin á grundvelli þjónustugjalda, nema með skýrri lagaheimild, enda eðli slíkra gjalda almennt aðeins það að standa straum af kostnaði við þá þjónustu sem veitt er. Sjá til hliðsjónar; Trausti Fannar Valsson: Sveitarstjórnarréttur. Reykjavík 2014, bls. 240-241.
Að mati ráðuneytisins er hugtakið „fjármagnskostnaður“ eins og það birtist í 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, ekki nægilega afmarkað eða skilgreint í lögum um vatnsveitur eða öðrum lögum, til að veita sveitarfélögum sjálfstæðan rétt til að ákveða sér afrakstur af fjármagni sem bundið er vatnsveitum. Til að samræmast framangreindum reglum stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar sem um þetta gilda, þyrfti ákvæðið að mæla fyrir um afmörkun eða hámark á slíkri arðsemiskröfu. Að öðrum kosti væri fjárhæð vatnsgjalds alfarið háð ákvörðun vatnsveitna og sveitarfélaga og í reynd ótakmörkuð. Þar með væri opnað fyrir þann möguleika að sveitarfélög gætu með ákvörðunum sínum, hvað sem liði lagaheimildum, aukið tekjur sínar og þar með álögur á borgarana. Sjá hér m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2008 nr. 5035/2007.
Þá hefur verið vísað til nefndarálits félagsmálanefndar Alþingis, sem hafði frumvarp það sem varð að lögum um vatnsveitur sveitarfélaga til meðferðar, en þar kemur fram að það hafi verið álit nefndarinnar að bæta ekki við ákvæði sem heimilaði sveitarfélögum sérstaklega ákveðinn arð af rekstri vatnsveitna. Í álitinu sagði jafnframt: „[…] að nefndin gerði ráð fyrir að sveitarfélög mynda sér stefnu um arðgjafar- og arðgreiðslumarkmið í rekstri fyrirtækja sinna og stofnana og þeim sé því heimilt að ákveða sér eðlilegan afrakstur af því fjármagni sem bundið sé í rekstri þeirra á grundvelli 5. mgr. 7. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.“
Umrætt ákvæði er nú að finna í 2. mgr. 60. gr. sveitarstjórnarlaga og hljómar svona:
„Sveitarfélögum er heimilt eftir því sem leiðir af viðkomandi lagareglum að ákveða sér eðlilegan afrakstur af því fjármagni sem er bundið í rekstri stofnana þeirra og fyrirtækja“
Í skýringum við framangreinda 2. mgr. 60. gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011, eru eftirfarandi sjónarmið reifuð:
„Reynslan sýnir að misskilningur hefur í ákveðnum tilvikum verið uppi um þýðingu þessa ákvæðis [2. mgr. 7. gr. eldri sveitarstjórnarlaga]. Til nánari skýringar er rétt að taka fram að í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, er mælt fyrir um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Af þessu ákvæði, lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, svo og til hliðsjónar 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, leiðir að heimildir sveitarfélaga til ákvörðunar um arðgreiðslumarkmið af rekstri stofnana sveitarfélaga geta ekki ráðist af almennu stefnumörkunarákvæði eins og 5. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga er.“
Þá er einnig rétt að benda á að félagsmálanefndin vísaði ekki til þess að hugtakið fjármagnskostnaður í 10. gr. laga um vatnsveitur yrði túlkað með þeim hætti að það næði til kostnaðar af eigið fé, heldur taldi nefndin að í 5. mgr. 7. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga fælist að sveitarfélögum væri heimilt að reikna sér arð af bundnu fé af fyrirtækjum í þeirra eigu. Verður því ekki séð að nefndin hafi talið að hugtakið „fjármagnskostnaður“ yrði skýrt með þeim hætti að það tæki til fórnarkostnaðar af eigin fé. Þá er það engum vafa undirorpið að mati ráðuneytisins að umrætt nefndarálit félagsmálanefndar getur ekki talist viðhlítandi heimild fyrir sveitarfélög til reikna sér afrakstur af bundnu eigin fé í starfsemi vatnsveitna.
Að framangreindu virtu er það niðurstaða ráðuneytisins að 10. gr. laga um vatnsveitur geti ekki talist viðhlítandi heimild fyrir sveitarfélög til að áskilja sér arð af rekstri vatnsveitna. Er vatnsveitum því ekki heimilt að taka mið af áætluðum kostnaði við eigið fé við ákvörðun á upphæð vatnsgjalds.
II. Er sveitarfélögum heimilt að greiða út arð vegna reksturs vatnsveitna?
Í ljósi þess að vatnsgjald er þjónustugjald sem er eingöngu ætlað að standa undir rekstri vatnsveitu, og að fenginni framangreindri niðurstöðu um að ekki er nægilega skýr heimild í lögum um vatnsveitur eða öðrum lögum til að miða vatnsgjald við arðsemiskröfu, er ljóst að mati ráðuneytisins að sveitarfélögum er óheimilt að reikna sér arð vegna reksturs vatnsveitna.
Óhjákvæmilega eru þó ávallt einhverjir óvissuþættir við útreikning á fjárhæð vatnsgjaldsins. Í þeim tilvikum sem tekjuafgangur verður vegna atvika sem ekki var séð fyrir við útreikning gjalds, er almennt óheimilt að verja þeim tekjum til að greiða aðra kostnaðarliði en þá sem gjaldinu er ætlað að ganga til greiðslu á. Hafi því verið tekin hærri gjöld en sem nemur kostnaði við að veita þjónustu í eitt gjaldaár eða ákveðið gjaldatímabil, vegna atvika sem ekki urðu séð fyrir við útreikning gjaldsins, er almennt óheimilt að nota mismuninn á annan hátt en til lækkunar á fjárhæð þess gjalds, sem tekið verður árið eftir eða næsta gjaldatímabil fyrir umrædda þjónustu, sjá m.a. álit umboðsmann Alþingis í máli nr. 1041/1994 og í máli nr. 5530/2008. Ekki er heimilt að láta tekjuafgang renna í sveitarsjóð eða verja honum til annarra og óskyldra verkefna en til greina kæmi að tekjuafgangur yrði varðveittur sem handbært fé og verði með þeim hætti hluti af reikniverki um þjónustugjaldið.
III. Lán vatnsveitna til sveitarfélaga
Í þeim tilvikum sem fé safnast hjá vatnsveitu af lögmætum ástæðum, svo sem vegna fyrirhugaðra framkvæmda á grundvelli framkvæmdaráætlunar, hefur komið til álita hvort að vatnsveitum sé heimilt að lána A-sjóð sveitarfélaga slíkt fjármagn. Ekki er lagt bann við því í lögum um vatnsveitur og þá er ekki er fjallað um lán B-hluta sveitarfélaga til A-hluta með beinum hætti í sveitarstjórnalögum. Að mati ráðuneytisins gilda því almennar reglur sveitarstjórnarlaga um slík tilvik, m.a. 65. gr. sveitarstjórnarlaga sem kveður á um að sveitarstjórn skal gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins og varðveita fjármuni með ábyrgum hætti, svo sem á innlánsreikningum fjármálastofnana eða með því að kaupa ríkistryggð verðbréf.
Að mati ráðuneytisins eru slíkar lánveitingar því ekki óheimilar skv. lögum, en kunna þó að vera ákveðnum takmörkunum háð. Til að mynda þarf að liggja skýrt fyrir í reikningsskilum sveitarfélags að um lán sé að ræða sem sveitarfélagið þarf að greiða til baka á tilteknum tíma og á sambærilegum vöxtum og eru á innlánsreikningum fjármálastofnana eða á ríkistryggðum verðbréfum sbr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá má lánveitingin eðli málsins samkvæmt ekki verða til þess að hækka þurfi gjaldskrá vatnsveitna eða draga úr möguleikum vatnsveitunnar til að ráðast í framkvæmdir.
VII. Samandregin niðurstaða
Eftir yfirferð ráðuneytisins á þeim gögnum sem bárust frá sveitarfélögum og vatnsveitum í þeirra eigu um ákvörðun vatnsgjalds, telur ráðuneytið ástæðu til að taka málefnið til formlegrar umfjöllunar og gefa út leiðbeiningar á grundvelli 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í umfjöllun ráðuneytisins kemur fram að vatnsgjald sem lagt er á grundvelli 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga sé þjónustugjald og það leiðir af eðli þjónustugjalda og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt er að taka hærra gjald en sem nemur kostnaði við að veita þjónustuna. Þá felst það í réttmætis- og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar að sveitarfélög og vatnsveitur í eigu þeirra verða að leggja fram rökstuddar forsendur sem viðhlítandi grundvöll að fjárhæð vatnsgjaldsins, þ.e. ákvarða hvaða kostnaðarliðir falla undir gjaldtökuheimildina og hver fjárhæð þeirra er. Á grundvelli þessara sjónarmiða komst ráðuneytið að eftirfarandi niðurstöðu:
- Sveitarfélögum ber að ákvarða vatnsgjald á grundvelli útreiknings á tilteknum kostnaðarliðum sem kveðið er á um í 10. gr. laga um vatnsveitur. Í viðauka við leiðbeiningar þessar er að finna umfjöllun um þá kostnaðarliði sem heimilt er að taka mið af við ákvörðun á upphæð vatnsgjalds og sýnidæmi um hvernig forsendur vatnsgjalds geta litið út.
- Hugtakið fjármagnskostnaður, sem er að finna í 10. gr. laga um vatnsveitur, uppfyllir ekki skýrleikakröfur stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar að mati ráðuneytisins til að vera viðhlítandi stoð fyrir sveitarfélög til að ákvarða sér arð af bundnu fé í rekstri vatnsveitna. Sveitarfélögum er af þeim sökum ekki heimilt að reikna sér arð úr rekstri vatnsveitna.
- Almenna reglan er sú að hafi verið tekin hærri gjöld en sem nemur kostnaði við að veita þjónustu í eitt gjaldaár eða ákveðið gjaldatímabil, vegna atvika sem ekki urðu séð fyrir við útreikning gjaldsins, er almennt óheimilt að nota mismuninn á annan hátt en til lækkunar á fjárhæð þess gjalds sem tekið verður árið eftir eða næsta gjaldatímabil fyrir umrædda þjónustu. Ekki er heimilt að láta tekjuafgang vatnsveitna renna í sveitarsjóð eða verja honum til annarra og óskyldra verkefna. Hins vegar kæmi til greina að varðveita tekjuafgang sem handbært fé og það verði með þeim hætti hluti af reikniverki um þjónustugjaldið, t.d. til seinni tíma stofnkostnaðar - og viðhaldsverkefna vatnsveitu í samræmi við reikniverkið.
- Lánveitingar vatnsveitna til A-hluta sveitarfélags, vegna fjármagns sem fyrirhugað er að nýta til framkvæmda seinna meir skv. framkvæmdaáætlun vatnsveitunnar, eru heimilar með ákveðnum takmörkunum. Til að mynda þarf að liggja skýrt fyrir í reikningsskilum sveitarfélags að um lán sé að ræða sem sveitarfélagið þarf að greiða til baka á tilteknum tíma og á sambærilegum vöxtum og eru á innlánsreikningum fjármálastofnana eða á ríkistryggðum verðbréfum. Þá má lántakan ekki verða til þess hækka þurfi gjaldskrá vatnsveitna.
Að lokum telur ráðuneytið rétt að árétta að þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin eru atriði sem leiða má af meginreglum stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar eða koma fram í lögum eða í reglugerð um vatnsveitur sveitarfélaga. Til dæmis er það vel þekkt grundvallarsjónarmið í stjórnsýslurétti að sveitarfélögum ber að leggja viðhlítandi grundvöll að fjárhæð þjónustugjalda og reikna síðan út meðalkostnað, þ.e. hvað kostar almennt séð að veita þjónustuna. Gildir slíkt sjónarmið almennt um öll þau þjónustugjöld sem sveitarfélög innheimta, þ.m.t. gjöld vegna fráveitu og hitaveitu.
Er því beint til sveitarfélaga að horfa til þeirra sjónarmiða sem fram koma í leiðbeiningum þessum og að fram fari traustur útreikningur á þeim kostnaðarliðum sem heimilt er að leggja til grundvallar útreikningi á vatnsgjaldi og reiknaður sé út meðalkostnaður við veitingu gjaldsins. Ráðuneytið mun fylgja því eftir að sveitarfélög og vatnsveitur hagi útreikningi á vatnsgjaldi með þeim hætti að þeir byggi á traustum og lögmætum grundvelli og séu settir fram með þeim hætti að gjaldendur geti gengið úr skugga um að þeir séu ekki að borga meira fyrir þjónustuna en það kostar að inna hana af hendi.
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu,
7. maí 2021
f.h. ráðherra
Ragnhildur Hjaltadóttir Hermann Sæmundsson
Viðauki við leiðbeiningar um vatnsgjald
Dæmi um útreikning á þjónustugjöldum