Mál nr. IRR13080121
Ár 2014, þann 27. júní, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR13080121
Kæra [SN]
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 16. ágúst 2013 kærði [SN] (hér eftir nefnd SN) ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 25. maí 2013 um að synja [J] og [J] (hér eftir J&J) um réttindi til verkstjórnar við plastbátasmíði. Þá kærir SN einnig ákvörðun SGS um að gera þá kröfu að fyrirtækið skuli sækja um starfsleyfi til að mega annast viðgerðir á bátum smíðuðum úr trefjaplasti. Af kæru verður ráðið að SN krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Af gögnum málsins verður ráðið að með bréfi SN dags. 3. maí 2013 hafi fyrirtækið farið fram á það við Siglingastofnun (nú SGS) að stofnunin tæki fyrir eldri umsókn SN um viðurkenningu til verkstjórnar við plastbátasmíði og viðgerða til handa J&J. Hafði umsókn þess efnis upphaflega verið lögð fram á árinu 2007. Með bréfi Samgöngustofu dags. 25. maí 2013 var beiðni SN synjað.
Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með tölvubréfi SN dags. 16. ágúst 2013 og bárust ráðuneytinu gögn og greinargerð frá SN þann 1. október sama ár.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 3. október 2013 var SGS gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi stofnunarinnar dags. 8. nóvember 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 18. nóvember 2013 var SN gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi SN dags. 17. desember 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 3. janúar 2014 var SN tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið hefði verið tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök SN
Í kæru SN er á það bent að í Noregi séu engar reglur eða kröfur varðandi framkvæmdir viðgerða á plastbátum. Í dönskum reglum um smíði báta undir 15 metrum sé ekki að sjá neinar kröfur um starfsréttindi þeirra sem vinna við plastbátasmíði. Geri SGS því mun meiri kröfur um plastbátasmíði og viðgerða en systurstofnanir á hinum Norðurlöndunum. Telur SN að úrskurður ráðuneytisins frá 16. september 2011 í máli IRR11040137 sé fordæmisgefandi í máli því sem hér er til umfjöllunar. Uppfylli J&J þannig kröfur til að fá réttindi til verkstjórnar við plastbátasmíði. Hvað varðar starfsleyfi til viðgerða á plastbátum bendir SN á að ekki sé í reglum nr. 592/1994 að finna nokkuð um það að SGS hafi eitthvað um það að segja hvar gert sé við skip og báta óháð byggingarefni þeirra. Hafi SGS þ.a.l. ekki umboð til að gefa út starfsleyfi til slíkarar starfsemi. Sé SGS farin að túlka reglur nr. 592/1994 langt út fyrir efni þeirra. Í reglunum og hluta V-26 sé eingöngu fjallað um smíði og framleiðslu á bátum en ekki viðgerðir á þeim.
Í andmælum sínum frá 13. desember 2013 bendir SN á varðandi réttindi til plastbátasmíði að annar umsækjenda sé menntaður skipatæknifræðingur og hafi því umfangsmeiri menntun að baki en skipasmiður. Sé það ekki samanburðarhæft hversu miklu meiri þekkingu skipatæknifræðingur hafi á smíði og viðgerðum á skipum og bátum umfram þá þekkingu sem krafist er að þeir geti tileinkað sér sem sótt hafa þau námskeið sem SGS hafi samþykkt og gert er að skilyrði viðurkenningar sem plastbátasmiður. Hvað varðar starfsleyfi fellst SN ekki á túlkun SGS um að fyrirtæki sem stundi viðgerðir á plastbátum þurfi að lúta sömu reglum um aðbúnað og þau sem smíða báta. Er á það bent að víða um landið hafi hafnir skapað aðstöðu með því að útbúa skábrautir til að unnt sé að taka báta á land til að auðvelda heimamönnum að sinna viðhaldi þeirra. Á ýmsum stöðum hafi verið útbúin sérstök svæði þar sem bátar geti staðið um lengri eða skemmri tíma. Ennig sé alþekkt að bátar séu hífðir upp á bryggjur, ýmist með bílkrana eða gámalyftara. Á þessum stöðum fari mikill meirihluti viðhalds á plastbátum fram.
IV. Ákvörðun og umsögn SGS
Í ákvörðun SGS frá 25. maí 2013 er á það bent að stofnunin hafi ávallt sett það skilyrði fyrir viðurkenningu til verkstjórnar við plastbátasmíði að umsækjandi hafi lokið námi sem svari til náms sem í boði hafi verið við Iðnskóla Hafnarfjarðar á árunum 1994 til 2004 og sem þá hafi verið eitt skilyrða þess að öðlast slíka viðurkenningu. Hætt hafi verið að bjóða upp á þessi námskeið árið 2004. Árið 2008 hafi SGS hafið vinnu við að koma á námi í plastbátasmíði með því að leita til Iðnskólans í Hafnarfirði, til bátaframleiðenda í greininni og til Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Í ljós hafi komið að ekki væri áhugi á að hefja slíkt nám að nýju að óbreyttum forsendum. Þá hafi komið í ljós að auka þyrfti umfang og lengd þess náms sem krafist var til að öðlast slíka viðurkenningu og í því sambandi vísað til skilyrða í Danmörku. Þá hafi komið fram að nám í plastbátasmíði væri í raun iðnnám sem ætti að lúta ákvæðum iðnaðarlaga.
SGS vísar til þess að úrskurður ráðuneytisins í máli IRR11040137 feli efnislega í sér staðfestingu ráðuneytisins á heimild SGS til að setja skilyrði fyrir viðurkenningu til verkstjórnar við plastbátasmíði. Hins vegar hafi það verið mat ráðuneytisins að ekki hafi verið ásættanlegt að setja það sem fortaksaust skilyrði viðurkenningar að umsækjandi hafi sótt námskeið sem ekki séu í boði hér á landi. Bæri SGS þegar þannig háttar að meta hæfi og færni umsækjenda með öðrum hætti. Hafi SGS orðið við úrskurði ráðuneytisins með því að skipa prófdómara sem mat hæfni kæranda þess máls. Það sé hins vegar mat SGS að úrskurður ráðuneytisins eigi ekki við ef í boði er nám sem fullnægir þeim skilyrðum sem stofnunin setur fyrir viðurkenningu sem plastbátasmiður.
Þegar Fjölbrautaskóli Norðurlands vestra (FNV) hafi boðið nám til plastbátasmíði sumarið 2012 hafi skólinn haft samband við fjölda fyrirtækja, stofnana og einstaklinga til að kynna þeim fyrirhugað nám og bjóða áhugasömum aðilum að skrá sig til námsins. Samkvæmt upplýsingum SGS frá FNV hafi SN verið upplýst um fyrirhugað nám. Í umsókn SN frá 8. janúar 2007 komi ekki fram neinar upplýsingar um staðfestingu þess að annar umsækjenda hafi lokið námi í plastbátasmíði eða notkun plastefna. Samkvæmt fram komnum upplýsingum hafi viðkomandi starfað við plastbátasmíði en engin staðfesting hafi fylgt. Einhliða yfirlýsing umsækjanda um starfsreynslu sé ekki fullnægjandi. Hafi ákvörðun um að synja viðkomandi um viðurkenningu verið í fullu samræmi við afgreiðslu annarra umsækjenda um slíkar viðurkenningar á þeim tíma. Það að sá umsækjandi hafi ekki sótt nám það sem FNV bauð sumarið 2012 verði ekki skrifað á ábyrgð SGS. Hvað kröfu hins umsækjandans um að öðlast viðurkenningu sem plastbátasmiður á grundvelli menntunar sem ketil- og plötusmiður og síðan sem skipatæknifræðingur er bent á að ekki hafi verið lögð fram nein gögn sem gefi til kynna eða staðfesti að viðkomandi hafi þá þekkingu á plasti og plastbátasmíði að hann fullnægi þeim skilyrðum sem sett eru til slíkrar viðurkenningar.
Í reglum nr. 592/1994 um smíði og búnað báta sem eru allt að 15 metrar að mestu lengd sé kveðið nánar á um að bátar sem falla undir reglurnar skuli fullnægja ákvæðum Norðurlandareglna um sama efni. Í kafla 26 í Norðurlandareglum, þar sem fjallað er um framleiðslu á bátum úr trefjaplasti, komi fram að þær gildi um raðsmíðaða báta úr trefjaplasti þar sem eftirlit með framleiðslunni fari fram með skyndiskoðunum. Reglurnar byggist á því að bátasmiðurinn fylgi leiðbeiningum framleiðenda um meðferð hinna mismunandi efna sem notuð eru við smíði úr glertrefjastyrktum pólýestra. Smíði eða viðgerðir á hlutum úr trefjaplasti sem varði styrk og öryggi báta skuli unnin af vönum starfsmönnum undir stjórn verkstjóra sem hafi samþykki SGS til að annast smíði og viðgerðir á bátum úr trefjaplasti. Hann skuli jafnframt ábyrgjast að plastvinnan sé unnin samkvæmt reglum. Það sé mat SGS að ráðuneytið hafi í úrskurði þess í máli IRR11040137 og í fyrri úrskurðum um svipað efni staðfest heimild til að setja skilyrði fyrir útgáfu viðurkenningar til plastbátasmíði. Af því leiði að SGS telji fullyrðingar SN í niðurlagi bréfs frá 6. maí á misskilningi byggðar. Hvað varðar fullyrðingar SN um að reglur nr. 592/1994 gildi aðeins um smíði skipa en ekki viðgerðir, vísar SGS til þess að hugtakið smíði sé í íslenskum reglum túlkað rúmt og teljist ná bæði til frumsmíði, breytinga og viðgerða enda væri það órökrétt að viðgerðir á skipu lytu ekki sömu reglum og frumsmíði. Í þessu sambandi megi vísa til viðauka I við reglugerð nr. 122/2004 um öryggi fiskiskipa sem eru 15 metrar eða lengri að mestu lengd. Í 5. reglu I. kafla viðaukans sé fjallað um viðgerðir, breytingar og endurbætur sem samkvæmt venju falli undir hugtakið smíði.
Í umsögn SGS frá 8. nóvember 2013 að á fundi með SN þann 20. febrúar 2013 hafi stofnunin ítrekað að á meðan SN hefði ekki á að skipa starfsmönnum sem fengið hefðu samþykki til að annast breytingar og viðgerðir á skipum smíðuðum úr trefjaplasti þá starfaði fyrirtækið ekki í samræmi við gildandi lög og reglur. Samkvæmt ákvæðum laga um eftirlit með skipum nr. 47/2003 sé það hlutverk SGS að tryggja fullnægjandi öryggi og velferð sjófarenda og sjá til þess að farið sé að reglum sem settar hafi verið um smíði og búnað skipa. Í reglum nr. 592/2004 um smíði og búnað báta með mestu lengd allt að 15 metrum sem settar eru með heimild í lögum nr. 47/2003 sé kveðið á um að bátar sem falli undir reglurnar skuli fullnægja ákvæðum Norðurlandareglna um sama efni, sbr. 1. gr. 26. kafla reglnanna sem raktar eru í ákvörðun SGS. Mæli reglurnar fyrir um að þeir sem annist smíði og viðgerðir á bátum úr trefjaplasti skuli vera samþykktir af SGS. Af þessu leiði að fyrir hendi sé heimild til að áskilja lágmarksþekkingu á plastefnum og plastbátasmíði til að fá umrætt samþykki stofnunarinnar. Þær feli í sér að starfsemin sé háð því að verkstjóri hafi hlotið samþykki SGS til að annast smíði og viðgerðir á bátum úr trefjaplasti. Þá ítrekar SGS forsögu málsins og telur að úrskurður ráðuneytisins í máli IRR11040137 hafi ekki fordæmisgildi ef í boði sé nám sem fullnægi skilyrðum stofnunarinnar til að hljóta viðurkenningu sem plastbátasmiður. Þar sem viðkomandi starfsmenn SN hafi látið undir höfuð leggjast að sækja námskeið það sem hófst haustið 2012 hjá FNV þrátt fyrir að vera upplýstir þar um gefi það ekki tilefni til að SGS veiti þeim viðurkenningu. Teldist slíkt mismunun gagnvart þeim einstaklingum sem sóttu námskeiðið og sé ekki í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.
Þá geti SGS ekki fallist á að SN annist viðgerðir og breytingar á skipum og bátum úr trefjaplasti án þess að starfsmenn fyrirtækisins hafi hlotið samþykki SGS til slíks, sbr. ákvæði 26. kafla reglna nr. 592/1994. Þeim fyrirtækjum sem starfi að smíði og viðgerðum á plastbátum sé á grundvelli reglna nr. 592/1994 gert að sækja um starfsleyfi. Skilyrði starfsleyfis sé að fyrirtækið hafi á að skipa húsnæði sem fullnægi kröfum þeim sem fram koma í kaflanum og hafi auk þess í sínum röðum verkstjóra sem hafi öðlast viðurkenningu sem plastbátasmiður. Sé því ranglega haldið fram af SN engar reglur um kæruefnið séu til í nágrannalöndum okkar eins og sjá megi af framlögðum gögnum. Þá bendir SGS á að stofnuninni sé gert að fara að þeim reglum sem í gildi eru á Íslandi og breyti því engu hvernig reglunum er háttað annars staðar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Í reglum nr. 592/1994, ásamt síðari breytingum, er fjallað um smíði og búnað báta með mestu lengd allt að 15 metrum. Er þar að finna sér kafla um smíði báta úr trefjaplasti nr. V-26. Samkvæmt gr. 1.3 í þeim kafla skal smíði eða viðgerðir á hlutum úr trefjaplasti sem varða styrk og öryggi báta unnin af vönum starfsmönnum undir stjórn verkstjóra sem hefur samþykki SGS til að annast smíði og viðgerðir á bátum úr trefjaplasti. Er útgáfa starfsleyfa til plastbátasmíði þannig í höndum SGS.
Í reglum nr. 592/1994 er ekki fjallað sérstaklega um skilyrði þess að fá útgefið starfsleyfi til plastbátasmíði. Hefur SGS hinsvegar sett skilyrði fyrir því að fá slíkt starfsleyfi útgefið. Hefur stofnunin litið svo á að til að öðlast starfsleyfi til smíði, breytinga og viðgerða á bátum úr trefjaplasti þurfi viðkomandi að sitja námskeið í vinnu með trefjaplast sem haldin hafi verið hjá Iðnskólanum í Hafnarfirði eða FNV og leggja fram yfirlýsingu frá viðurkenndu plastbátaverkstæði sem staðfesti að hann hafi starfað við plastbátasmíði í minnst fjóra mánuði. Að þessum skilyrðum uppfylltum veiti SGS umsækjanda starfsleyfi sem gildir í fimm ár en að þeim tíma liðnum megi fá starfsleyfið endurnýjað án frekari skilyrða. Liggur þannig fyrir að skilyrði til þess að fá útgefið starfsleyfi sem plastbátasmiður eru tvenns konar samkvæmt SGS. Í fyrsta lagi þarf umsækjandi að hafa setið námskeið í trefjaplastiðn og í öðru lagi skal umsækjandi hafa að lágmarki fjögurra mánaða starfstíma við trefjaplastsmíði á bátum.
SN lítur svo á að mál það sem hér er til umfjöllunar sé að öllu leyti sambærilegt við úrskurð ráðuneytisins frá 22. september 2011 í máli IRR11040137. SGS heldur því hins vegar fram að úrskurður ráðuneytisins í því máli hafi ekki fordæmisgildi þar sem nú sé í boði nám sem fullnægi skilyrðum stofnunarinnar til að hljóta viðurkenningu sem plastbátasmiður.
Líkt og fram kom í úrskurði ráðuneytisins frá 22. september 2011 í máli IRR1100137 var það mat ráðuneytisins að fallast bæri á það með SGS að gera verði nokkrar kröfur til þeirra sem sækja um leyfi til plastbátasmíði. Mat á því hvort viðkomandi teljist uppfylla þær kröfur er í höndum SGS. Telur ráðuneytið að ekki sé óeðlilegt að við það mat setji SGS sér verklagsreglur sem miða beri við þegar umsóknir um leyfi til plastbátasmíði eru til meðferðar. Fellst ráðuneytið þannig á það með SGS að í þeim tilvikum þegar umsækjendur hafa uppfyllt þau skilyrði sem sett eru varðandi starfsleyfi til plastbátasmíði beri að veita þeim slíkt leyfi. Hafi umsækjendur um starfsleyfi til plastbátasmíði uppfyllt það skilyrði að hafa setið námskeið í vinnu með trefjaplast sem haldin hafa verið hjá Iðnskólanum í Hafnarfirði eða FNV eða hafi setið sambærilegt námskeið sem fullnægjandi er að mati SGS, auk þess sem skilyrði um lágmarks starfstíma er uppfyllt, beri að veita viðkomandi slíkt starfsleyfi.
Um skilyrði til að fá útgefið starfsleyfi til plastbátasmíði er hvorki fjallað í reglum nr. 592/1994 né heldur í reglugerðum eða lögum. SGS hefur hins vegar sett slík skilyrði og hafa þau áður verið nefnd, þ. á m. um að viðkomandi þurfi að hafa setið námskeið í vinnu með trefjaplast. Að mati ráðuneytisins er það skilyrði verulega íþyngjandi fyrir þá sem hyggjast sækja um starfsleyfi til plastbátasmíði. Er það mat ráðuneytisins að eigi að setja slík skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis verði slíkt ekki gert nema að heimildin til þess hafi fullnægjandi stoð í lögum eða reglugerð. Telur ráðuneytið ljóst að slík laga- eða reglugerðarheimild sé ekki til staðar og eigi því sömu forsendur við nú og þegar úrskurður í máli IRR11040137 var kveðinn upp.
Þó að fallast megi á það með SGS að unnt sé að veita þeim starfsleyfi til plastbátasmíði sem uppfylli skilyrði þau sem stofnunin hefur sett er það mat ráðuneytisins að ekki sé unnt að gera það að fortakslausu skilyrði fyrir veitingu slíks starfsleyfis að viðkomandi hafi setið námskeið í vinnu með trefjaplast þar sem um verulega íþyngjandi skilyrði er að ræða. Til þess skorti, eins og áður segir, heimild í lögum eða reglugerð. Í þeim tilvikum þar sem umsækjendur um starfsleyfi til plastbátasmíði uppfylli ekki þetta skilyrði beri SGS að meta það í hverju tilviki fyrir sig hvort viðkomandi teljist eigi að síður uppfylla kröfur um nægilega haldgóða þekkingu á smíði og viðgerð á bátum úr trefjaplasti til að umrætt starfsleyfi verði veitt. Við slíkt mat geti SGS litið til annarra atriða sem máli skipta varðandi hæfni umsækjanda, þ. á m. um starfstíma. Í því sambandi vísar ráðuneytið til þeirra aðgerða sem SGS greip til í kjölfar úrskurðar ráðuneytisins í máli IRR11040137.
Þar sem fyrir liggur að synjun SGS á að veita J&J starsleyfi til plastbátasmíði hafi fyrst og fremst grundvallast á því að þeir hafi ekki sótt viðeigandi námskeið er það mat ráðuneytisins, með vísan til þess sem að framan er rakið, að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Beinir ráðuneytið þeim tilmælum til SGS að taka beiðni SN um starfsleyfi til plastbátasmíði til handa J&J til meðferðar á ný komi fram beiðni frá fyrirtækinu þar um.
Að lokum telur ráðuneytið rétt að taka fram að það tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í ákvörðun SGS um að reglur nr. 592/1994 taki einnig til viðgerða á bátum en eigi ekki aðeins við smíði. Er þá til þess að líta að í gr. 1.3 í 26. kafla Norðurlandareglna er þess sérstaklega getið að reglurnar nái jafnt yfir smíði sem viðgerðir á bátum úr trefjaplasti. Hvað varðar starfsleyfi SN gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við þá afstöðu SGS að gefa ekki út slíkt leyfi nema fyrir liggi að þeir starfsmenn sem annist smíði og viðgerðir á bátum á vegum fyrirtækisins hafi hlotið samþykki SGS til að annast slík störf.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Samgöngustofu frá 25. maí 2013 um að synja umsókn [SN] um að veita J[J&J] um réttindi til verkstjórnar við plastbátasmíði.
Lagt er fyrir Samgöngustofu að taka umsóknina til meðferðar á ný berist stofnuninni beiðni frá [SN] þar um.