Úrskurður í máli nr. SRN19100073
Ár 2020, þann 8. maí, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN19100073
Kæra X
á ákvörðun
Vegagerðarinnar
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru móttekinni 18. október 2019 kærði X (hér eftir kærandi), kt. 000000-0000, ákvörðun Vegagerðarinnar frá 27. ágúst 2019 um að synja umsókn hans um nýjan héraðsveg að X. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og fallist verði á umsókn kæranda.
Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt gögnum málsins barst Vegagerðinni þann 8. apríl 2019 umsókn frá kæranda um nýjan héraðsveg að X. Við meðferð umsóknarinnar kom í ljós að fyrirhugaður vegur lægi yfir land þriggja jarða og var eigendum þeirra í kjölfarið gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna fyrirhugaðrar veglagningar í gegnum land þeirra. Voru allir hinir þrír eigendur mótfallnir veglagningu um jarðir þeirra. Í kjölfarið var umsókn kæranda synjað með ákvörðun Vegagerðarinnar þann 27. ágúst 2019.
Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með bréfi kæranda mótteknu 18. október 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 21. október 2019 var Vegagerðinni gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar mótteknu 29. nóvember 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. nóvember 2019 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Vegagerðarinnar. Engar athugasemdir bárust.
Með tölvubréfi þann 10. febrúar 2020 óskaði lögmaður aðliggjandi jarða að X eftir því að fá að koma að athugasemdum umbjóðenda sinna vegna kærunnar og voru öll gögn málsins send honum þann 11. febrúar 2020. Bárust athugasemdirnar ráðuneytinu með tölvubréfi mótteknu 27. febrúar 2020. Voru þær kynntar kæranda með tölvubréfi ráðuneytisins þann sama dag.
Þann 5. maí 2020 bárust ráðuneytinu með tölvubréfi viðbótar athugasemdir frá kæranda.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi sé eigandi jarðarinnar og hafi um langt skeið unnið að skipulagi jarðarinnar með það fyrir augum að byggja þar upp ferðaþjónustu, þ.e. hótelrekstur. Hafi kærandi farið fram á það við sveitarfélagið að unnið yrði skipulag þar sem gert væri ráð fyrir starfseminni. Þann 15. desember 2014 hafi sveitarstjórn sveitarfélagsins samþykkt breytingu á aðalskipulagi og hafi það verið staðfest af Skipulagsstofnun þann 6. janúar 2015 og öðlast gildi við birtingu þann 20. febrúar 2015. Þann 26. október 2015 hafi sveitarstjórn samþykkt deiliskipulag sem taki til uppbyggingar jarðarinnar og umrædds vegar og hafi það öðlast gildi við birtingu þann 17. febrúar 2016. Þá hafi fyrirhuguð uppbygging komið til skoðunar við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Hafi Skipulagsstofnun þann 9. febrúar 2016 komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin, þ.e. uppbygging hótels og umrædds vegar, væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hafi hagsmunaaðilar kært niðurstöðuna til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafnað hafi kröfu kærenda með úrskurði þann 22. desember 2017. Í samræmi við framangreint hafi kærandi sótt um það til Vegagerðarinnar að nýr aðkomuvegur að jörðinni, í samræmi við aðal- og deiliskipulag, yrði gerður að héraðsvegi. Hafi Vegagerðin tilkynnt kæranda með bréfi dags. 8. maí 2019 að umsókn hans væri tæk til meðferðar og stofnunin myndi í kjölfarið leita umsagnar annarra hagsmunaaðila. Með bréfi Vegagerðarinnar þann 18. júlí 2019 hafi kæranda verið kynnt að borist hefðu athugasemdir frá landeigendum þriggja aðliggjandi jarða. Í framhaldi af frekari bréfaskiptum aðila hafi svo hin kærða ákvörðun verið tekin.
Kærandi vísar til þess að fyrirhuguð uppbygging að X og sá vegur sem um ræðir hafi hlotið ítarlega skipulagsmeðferð í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Í skipulagsferlinu hafi eigendur þeirra jarða sem vegurinn liggur um gert athugasemdir við skipulagstillögurnar og vegalagninguna. Sömu athugasemdir hafi síðan komið fram við meðferð umsóknar um héraðsveg til Vegagerðarinnar. Í skipulagsferlinu hafi verið farið yfir alla möguleika á aðkomu að landi X og farið yfir athugasemdir hagsmunaaðila. Í kjölfarið hafi sú leið verið valin sem valda myndi minnstu raski og ónæði af Vegagerðinni og er sú sem um ræðir í máli þessu. Bendir kærandi á að skipulagsferlinu sé lokið. Endanleg ákvörðun liggi fyrir um vegstæði vegarins eins og fram komi aðal- og deiliskipulagi. Leggur kærandi áherslu á að hvorki lega vegarins né umhverfisáhrif séu til umfjöllunar í málinu enda hafi þau mál verið afgreidd af þar til bærum stjórnvöldum. Eina spurningin sem sé ósvarað sé hvort vegurinn uppfylli skilyrði til að vera héraðsvegur samkvæmt skilgreiningu vegalaga. Geri hann það beri að fallast á umsókn kæranda. Minnir kærandi á að hann komist ekki að landi sínu nema lagður verði vegur í samræmi við skipulagið. Telur kærandi hvorki lögmætt að krefjast þess að hann afli samþykkis annarra landeigenda né að synja umsókn hans á þeirri forsendu að slíkt samþykki liggi ekki fyrir. Telur kærandi að vegurinn falli undir skilgreiningu héraðsvega samkvæmt c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga, enda hyggist kærandi byggja upp atvinnurekstur á jörð sinni í samræmi við deiliskipulag. Því beri að fallast á umsókn hans. Þá sé í 20. gr. vegalaga fjallað um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Sett hafi verið reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010 og gildi hún m.a. um kostnaðarhlutdeild fasteignareiganda vegna lagningar héraðsvegar. Þá falli hinn umdeildi vegur að skilgreiningu héraðsvega samkvæmt b-lið 3. gr. reglugerðarinnar. Í 5. gr. reglugerðarinnar sé síðan tæmandi talið hvaða skilyrði umsókn þurfi að uppfylla þó ávallt þurfi að leggja mat á umsókn og fylgigögn. Ekki sé gert ráð fyrir því að afla þurfi samþykkis annarra landeigenda. Þá heimili önnur lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli ekki heldur að slíkt sé gert. Með vísan til lögmætisreglu stjórnsýsluréttar sé því ólögmætt að krefjast þess að kærandi leggi fram slíkt samþykki. Þá sé krafa um að samþykki eigenda lands sem vegurinn liggur um ekki í samræmi við ákvæði vegalaga. Telur kærandi að sá fyrirvari sem Vegagerðin setur þess efnis að stofnunin hafi ekki að svo stöddu tekið til skoðunar hvort skilyrði reglugerðar um héraðsvegi, um starfrækslu atvinnufyrirtækis samkvæmt 8. og 20. gr. séu uppfyllt, sé ómarktækur. Vísar kærandi um málsmeðferð til 7. gr. reglugerðarinnar. Er það afstaða kæranda að Vegagerðin hafi með málsmeðferðinni viðurkennt að umsókn kæranda falli undir ákvæði reglugerðarinnar. Ef Vegagerðin hefði ekki þegar fallist á að starfsemin félli undir ákvæði reglugerðarinnar hefði stofnunin átt að synja henni strax, sbr. 2. ml. 1. mgr. 7. gr. Sú viðurkenning komi einnig fram í þeirri afstöðu Vegagerðarinnar að kynna umsóknina fyrir öðrum hagsmunaaðilum í samræmi við ákvæði 2. mgr. 7. gr., enda skuli það eingöngu gert sé beiðni talin tæk til meðferðar. Þá vísar kærandi til þess að auk hinna sérstöku reglna sem gildi um skiptingu kostnaðar af héraðsvegum eigi almennar reglur vegalaga við héraðsvegi, en þeir séu þjóðvegir samkvæmt 8. gr. laganna. Gildi því um héraðsvegi sömu reglur og um aðra þjóðvegi. Eigi það einnig við um reglur VII. kafla, þ.e. reglur um eignarnám o.fl.. Ef fallist væri á túlkun Vegagerðarinnar um að umsækjandi nýs héraðsvegar þyrfti að afla samþykkis landeigenda fyrir slíkum vegi myndi það þýða að ekki væri hægt að beita heimildum VII. kafla vegalaga um héraðsvegi. Væri þá ekki hægt að leggja héraðsvegi nema samþykki landeigenda þess lands sem vegurinn liggur um væri fengið. Engu myndi þá breyta hvaða hagsmunir væru í húfi né hversu málefnaleg sjónarmið viðkomandi landeigandi hefði fyrir afstöðu sinni. Þá þyrfti að liggja fyrir samkomulag um greiðslu fyrir land og skemmdir vegna slíks vegar sem einkaaðili þyrfti að ráðast í án heimildar til eignarnáms. Af því leiddi að ekki væri hægt að leggja vegi að býlum, atvinnufyrirtækjum, kirkjustöðum/trúfélögum, opinberum skólum eða stofnunum, þótt þeir væru í samræmi við skipulag ef t.d. einn landeigandi af mörgum legðist gegn lagningu vegar, óháð því á hvaða sjónarmiðum slík andstaða byggðist. Minnir kærandi á að nánast allar athugasemdir sem sendar voru Vegagerðinni lúti að atriðum sem varða skipulags- og umhverfismál. Þau mál hafi þegar verið afgreidd af þar til bærum stjórnvöldum og varði því ekki mál það sem hér er til umfjöllunar. Engin málefnaleg rök eða sjónarmið komi fram í athugasemdum landeigenda sem leitt geti til þess að hafna beri umsókn kæranda. Í athugasemdum kæranda frá 5. maí sl. er loks áréttað að skipulagsferli málsins sé lokið og sé ekki til endurskoðunar. Sjónarmið um legu vegarins eða málsmeðferð varðandi það atriði geti því ekki komið til skoðunar enda heyri sá ágreiningur ekki undir ráðuneytið. Þá sé eignarnám ekki til umfjöllunar í málinu né heldur leyfi til framkvæmda. Aðeins sé til umfjöllunar ákvörðun um hvort samþykkja beri veg sem ákveðið hafi verið með skipulagi hvar eigi að liggja að undangenginni ítarlegri málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum.
IV. Umsögn og ákvörðun Vegagerðarinnar
Í ákvörðun Vegagerðarinnar kemur fram að í umsókn kæranda um nýjan héraðsveg að X komi fram að sótt sé um á grundvelli þess að fyrirhuguð sé starfræksla atvinnufyrirtækis á staðnum, sbr. c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga, þ.e. bygging 200 herbergja hótels á jörðinni. Umsókn hafi fylgt aðalskipulag sveitarfélagsins og deiliskipulag fyrir nýtt hótel. Á umsóknareyðublaði komi skýrt fram að ef gert sé ráð fyrir að vegur liggi um land í eigu annarra en umsækjanda skuli fylgja staðfesting þinglýsts eiganda þeirrar fasteignar á því að hann sé ekki mótfallinn vegarlagningunni og samþykki hans á því að leggja land undir veg. Líti Vegagerðin svo á að vegur að atvinnustarfsemi verði ekki sjálfkrafa þjóðvegur (héraðsvegur) heldur eigi forsvarsmenn atvinnurekstrar hverju sinni kost á að sækja um að vegur að starfseminni verði tekinn í tölu þjóðvega. Séu þjóðvegir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið er við af fé ríkisins og taldir upp í vegaskrá, sbr. 1. mgr. 8. gr. vegalaga. Í ljósi þess að öllum sé frjáls umferð um þjóðvegi líti Vegagerðin svo á að forsvarsmenn atvinnufyrirtækja og einstaklingar sem eiga lögheimili og fasta búsetu á skráðri fasteign verði sjálfir að sækja um það að vegur að heimili þeirra eða atvinnufyrirtæki sé tekinn í tölu héraðsvega. Á sama hátt verði að líta svo á að þegar slík umsókn berst liggi skýrt fyrir hvort umræddur vegur fari yfir land annarra en umsækjanda sjálfs. Í slíkum tilvikum þurfi að liggja fyrir að hlutaðeigandi landeigendur heimili fyrir sitt leyti að vegurinn liggi um land þeirra og að þeir séu samþykkir því að hann verði tekinn í tölu þjóðvega. Við skoðun hafi komið í ljós að vegurinn liggi yfir land þriggja jarða. Samþykki eigenda þeirra hafi ekki fylgt umsókn eins og áskilið sé á umsóknareyðublaði. Hafi Vegagerðin því gefið landeigendum kost á að koma að athugasemdum og hafi athugasemdirnar borið með sér að þeir væru allir mótfallnir vegarlagningu um jarðir þeirra. Í kjölfarið hafi kæranda verið gefinn kostur á að kom að frekari athugasemdum.
Vegagerðin vísar til þess að kærandi hafi ekki lagt fram áskilið samþykki landeigenda þeirra jarða sem fyrirhugaður vegur kemur til með að liggja yfir. Liggi fyrir að landeigendur hinna þriggja jarða séu andvígur því að vegurinn verði lagður yfir jarðir þeirra á umræddum stað og verði tekinn í tölu þjóðvega. Telji Vegagerðin því rétt að hafna umsókninni. Bendir Vegagerðin á að verði breyting á þessu og kærandi leggi fram samþykki landeigenda sem fyrirhugaður vegur liggur yfir sé unnt að sækja um héraðsveg að nýju og muni stofnunin þá taka til skoðunar hvort skilyrði reglugerðar um héraðsvegi sé uppfyllt.
Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að stofnunin sé veghaldari þjóðvega og hafi það hlutverk samkvæmt 7. gr. vegalaga að halda skrá yfir alla þjóðvegi, svo nefnda vegaskrá. Í ákvæði c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga sé vikið að héraðsvegum. Þar komi fram að héraðsvegir séu vegir sem liggja að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis, eru ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Þá sé jafnframt heimilt að taka í tölu héraðsvega vegi að sumarbústaðahverfum sem tengja að minnsta kosti 30 bústaði við þjóðveg. Þá rekur Vegagerðin málsmeðferð umsóknarinnar og aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar.
Í umsögn Vegagerðarinnar gerir stofnunin grein fyrir þeirri takmörkuðu aðkomu sem stofnunin hafi haft af skipulagsferli vegna vegarlagningarinnar. Tekur stofnunin fram að á þeim tíma þegar deiliskipulag var til meðferðar hafi ekki legið fyrir að óskað yrði eftir því að vegurinn sem um ræddi í skipulagstillögunni yrði tekinn í tölu þjóðvega sem héraðsvegur. Hafi umsögn Vegagerðarinnar því fyrst og fremst falið í sér samþykki vegna tengingar hins fyrirhugaða vegar við þjóðveginn. Í 8. gr. vegalaga sé fjallað um þjóðvegi. Ef vegur uppfylli skilyrði þess að teljast þjóðvegur sé honum skipað í tölu þeirra og færður í vegaskrá. Ákvæði c-liðar 2. mgr. 8. gr. fjalli um héraðsvegi en orðalag ákvæðisins sé með þeim hætti að færa mætti rök fyrir því að vegir yrðu sjálfkrafa þjóðvegir ef öll skilyrði ákvæðisins væru uppfyllt. Frá gildistöku laganna hafi sú venja hins vegar verið viðhöfð að skráður eigandi fasteignar verði að sækja um að vegur verði héraðsvegur. Þannig sé unnt að sækja um að vegur heim að býli eða starfrækslu atvinnustarfsemi verði héraðsvegur en vegurinn verði það ekki sjálfkrafa þó að öll skilyrði séu uppfyllt. Skráður eigandi fasteignar hafi þannig val um það hvort hann vilji að vegur hverju sinni verði þjóðvegur, að því gefnu að öll skilyrði séu uppfyllt. Sé þannig ekki unnt að þvinga skráðan eiganda fasteignar til að þola það að til hans liggi þjóðvegur ef hann vill það ekki, þó svo að öll skilyrði séu uppfyllt. Málsmeðferð samkvæmt vegalögum varðandi það hvort sótt sé um héraðsveg eða ekki sé því sjálfstætt ferli og ekki afgreitt í skipulagsmeðferð. Þrátt fyrir að lega vegar hafi verið staðfest í skipulagsmeðferð sé ekki þar með sagt að samhliða því hafi verið tekin afstaða til þess hvort hann geti einhvern tíma síðar orðið þjóðvegur eða ekki. Sú málsástæða kæranda að skipulagsmeðferð hafi farið fram sé því á engan hátt bindandi um það hvort umræddur vegur uppfylli síðar öll skilyrði þess að falla í flokk þjóðvega eða ekki.
Vegagerðin vísar til þess að þegar umsókn berst um nýjan héraðsveg þurfi að meta hvort umsóknin uppfylli þau skilyrði sem kveðið er á um í a-g lið 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Umsókn kæranda hafi verið talin uppfylla alla liði ákvæðisins þó með þeirri undantekningu að skilyrði e-liðar var ekki talið uppfyllt á umsóknardegi. Hafi umsókn kæranda byggt á því að skilyrði um starfrækslu atvinnufyrirtækis væru uppfyllt. Samkvæmt b-lið reglugerðar um héraðsvegi sé með starfrækslu atvinnufyrirtækis átt við sjálfstæða starfsemi sem rekin er reglubundið, í nokkru umfangi og í hagnaðarskyni. Komi það í hlut Vegagerðarinnar að meta hvort atvinnustarfsemi falli þarna undir. Oft geti umsækjendur ekki lagt fram umbeðin gögn þegar sótt er um héraðsveg þar sem oft sé ekki unnt að hefja rekstur fyrr en búið er að „vega að“ skráðri fasteign. Hafi sá háttur verið hafður á, með vísan til 12. gr. stjórnsýslulaga, að samþykkja umsóknir skilyrt í slíkum tilvikum, þ.e. með því skilyrði að gögn er sýni fram á þetta verði lögð fram innan tiltekins tíma eftir að starfsemin hefst, að því gefnu að öll önnur skilyrði séu uppfyllt. Sé þetta gert til að gera mönnum kleift að komast að skráðri fasteign um veg svo unnt sé að hefja rekstur. Fái umsækjendur þannig tækifæri til að sýna fram á að umrætt skilyrði sé uppfyllt nokkru síðar. Í tilviki kæranda hafi framkvæmdir vegna byggingar hótels ekki verið hafnar er umsókn barst og því engin starfsemi á staðnum. Hafi kærandi því ekki getað lagt fram nauðsynleg gögn sem sýndu fram á að skilyrði laganna væru uppfyllt. Hafi Vegagerðinni því ekki verið unnt að staðfesta að skilyrði e-liðar 5. gr. reglugerðarinnar væri uppfyllt. Hins vegar sé það venja að gefa umsækjendum svigrúm til að sýna fram á að það skilyrði sé uppfyllt síðar í ferlinu. Varðandi tilvísun kæranda til þess að jörðin sé á lögbýlaskrá bendir Vegagerðin á að skráning í lögbýlaskrá hafi enga þýðingu fyrir héraðsvegi. Með vegi að býlum samkvæmt c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga sé átt við íbúðarhúsnæði þar sem föst búseta er og skráð lögheimili, sbr. 1. tl. 3. gr. laganna.
Vegagerðin vísar til þess að samkvæmt umsóknareyðublaði sé gert ráð fyrir að ef vegur liggur um land í eigu annarra en umsækjanda skuli fylgja staðfesting þinglýsts eiganda þeirrar fasteignar á því að hann sé ekki mótfallinn vegarlagningunni og samþykki hans fyrir því að leggja land undir veg. Geti Vegagerðin ekki samþykkt umsókn um héraðsveg nema að fyrir liggi samþykki landeigenda þeirra jarða sem vegurinn kemur til með að liggja um. Í kæru komi fram að ekki sé hægt að komast að X nema eftir þeim vegi sem sótt erum og samþykktur hafi verið í aðal- og deiliskipulagi, og kærandi komist ekki að landi sínu nema lagður verði vegur í samræmi við skipulagið. Áréttar Vegagerðin að slóði liggi að X fram hjá A og hafi það verið staðfest af samstarfsmanni kæranda í tölvubréfi frá 14. desember 2018, þar sem fram komi að vel akfær slóði liggi frá hringveginum að landamerkjum A. Þá kæmi aldrei til greina af hálfu Vegagerðarinnar að framselja eignarnámsheimild stofnunarinnar samkvæmt 37. gr. vegalaga enda sé hvergi að finna lagaheimild til slíks framsals. Þá verði því ekki neitað að til staðar sé sá möguleiki samkvæmt vegalögum að taka land eignarnámi vegna þjóðvegagerðar, þ.á m. héraðsvegar, en ekki verði þó framhjá því litið að staða héraðsvega sé um margt frábrugðin stöðu annarra flokka þjóðvega. Beiti Vegagerðin eignarnámsheimildinni í þágu þeirra verkefna sem stofnuninni sé falið að sjá um við framkvæmd samgönguáætlunar og styðjist við beitingu heimildarinnar að miklu leyti við mat löggjafans á að almenningsþörf standi til tiltekinna framkvæmda. Þegar því mati sleppir komi það í hlut Vegagerðarinnar að meta hvort almenningsþörf standi til viðkomandi framkvæmdar og hvort það standi stofnuninni næst að framkvæma sjálft eignarnámið.
Vegagerðin bendir á að ákvæði 20. gr. vegalaga kveði á um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Samkvæmt 1. mgr. skuli skráður eigandi fasteignarinnar greiða helming kostnaðar við vegagerðina, þ.m.t. kaup á landi undir veginn. Í framkvæmd hafi það verið svo að landeigandi leggi til land undir héraðsveg. Ástæða þess sé sú að mjög þungt væri í framkvæmd að skipta landspildu út í kringum héraðsvegi, láta stofna þær og skrá yfir á nýjan eiganda þegar vegur er tekinn inn eða fellur út af vegaskrá og ganga frá þinglýsingu á eignarhaldinu. Skilyrði laganna varðandi héraðsvegi séu þess eðlis að umræddir vegir geti fallið úr tölu þjóðvega á nokkuð einfaldan hátt og að sama skapi verið settir inn á ný ef skilyrði skapast og sótt er um það. Í þeim tilvikum sem umsækjandi er ekki landeigandi hafi verið gerð krafa um að hann leggi fram samþykki þinglýsts eiganda jarðarinnar á því að hann sé ekki mótfallinn vegarlagningunni og samþykki hans fyrir því að leggja land undir veg. Ef vegurinn á einhverjum tímapunkti uppfylli ekki lengur skilyrði vegalaga falli hann aftur til landeiganda og veghald hans ekki lengur á forræði Vegagerðarinnar. Landið undir veginum sé því ekki eign Vegagerðarinnar en á meðan vegurinn sé á vegaskrá hvíli á honum sú kvöð að hann skuli vera opinn almenningi til frjálsrar umferðar enda sé honum haldið við af fjármunum ríkisins, sbr. 1. mgr. 8. gr. vegalaga. Sé því gengið skemur varðandi inngrip í eignarrétt manna þegar um héraðsvegi er að ræða. Þá bendir Vegagerðin á eignarrétturinn sé verndaður í 72. gr. stjórnarskrárinnar og verði ekki skertur nema með lagaheimild, að almenningsþörf krefji og fullar bætur komi fyrir. Almenn eignarnámsheimild sé í 37. gr. vegalaga og þar sé kveðið á um ákvörðun eignarnámsbóta. Eftir standi hið matskennda hugtak almenningsþörf en um sé að ræða einhvers konar samfélagslega hagsmuni sem verði að liggja að baki ákvörðun um eignarnám. Þar sem ekki sé mælt fyrir um veglagningu að X í samgönguáætlun komi það í hlut Vegagerðarinnar að meta hvort almenningsþörf sé fyrir hendi svo eignarnám geti átt sér stað. Að baki ákvörðun um eignarnám verði að liggja samfélagslegir hagsmunir en ekki persónulegir hagsmunir eins eða fárra manna. Stefnt sé að því að byggja 200 herbergja hótel að X sem verði í eigu kæranda eða fyrirtækja hans. Liggi fyrir upplýsingar um eigendur þeirra jarða er umræddur vegur komi til með að liggja yfir séu ósáttir við að þar komi til með að liggja þjóðvegur. Ekki verði séð að skilyrði stjórnarskrárinnar um almenningsþörf fyrir því að þjóðvegur liggi að X séu svo skýrlega uppfyllt að það réttlæti að svipta landeigendur hinna þriggja jarða hluta úr jörðum þeirra í þágu starfseminnar.
V. Afstaða landeigenda
Í athugasemdum landeigenda aðliggjandi jarða að X koma þeir á framfæri mótmælum við framlagða umsókn kæranda um héraðsveg. Benda þeir m.a. á að fyrirætlanir kæranda standi til þess að leggja veg gengum ósnortið eignarland þeirra á um 10 ha svæði. Hafi eigendur jarðanna ekki heimilað veglagningu þá sem kærandi leiti nú til stjórnvalda um að framkvæma og kosta af almannafé, auk þess sem beitt verði þröngum undantekningarheimildum laga til að svipta landeigendur eignarréttindum sínum til hagsbóta fyrir kæranda. Að öðru leyti þykir ekki ástæða til að rekja athugasemdir landeigenda frekar.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins
Um flokkun vega er fjallað í III. kafla vegalaga nr. 80/2007. Um þjóðvegi er fjallað í 8. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. eru þjóðvegir þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið er við af fé ríkisins og upp eru taldir í vegaskrá. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. er þjóðvegum skipað í þar til greinda flokka. Eru héraðsvegir einn þeirra flokka, sbr. c-liður 2. mgr. 8. gr. Eru héraðsvegir þar skilgreindir sem vegir sem liggja að býlum, atvinnustarfsemi, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis sem ákveðnir eru á staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Í 3. mgr. 8. gr. laganna kemur síðan fram að uppfylli vegur ekki lengur skilyrði laganna til að geta talist þjóðvegur skuli Vegagerðin tilkynna aðilum að fyrirhugað sé að fella hann af vegaskrá frá og með næstu áramótum og þar með sé veghald hans ekki lengur á ábyrgð Vegagerðarinnar.
Á grundvelli vegalaga hefur verið sett reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010. Í 3. gr. reglugerðarinnar eru héraðsvegir skilgreindir á sama hátt og í c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga. Í 5. gr. reglugerðarinnar eru talin upp þau skilyrði sem umsókn um nýjan héraðsveg þarf að uppfylla og samkvæmt e-lið 1. mgr. 5. gr. skal umsækjandi rökstyðja á hvern hátt skilyrðin séu uppfyllt. Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar kemur fram að Vegagerðin meti hvort beiðni falli undir ákvæði reglugerðarinnar. Uppfylli beiðni ekki skilyrði reglugerðarinnar sé synjun heimil. Í 2. mgr. 7. gr. segir síðan að sé beiðni tæk til meðferðar skuli leita umsagnar annarra þeirra er hagsmuna eiga að gæta. Skuli umsækjanda í kjölfarið gefinn kostur á að koma að athugasemdum þar við og að liðnum þeim fresti skuli tekin ákvörðun um beiðni að teknu tilliti til framkominna athugasemda.
Líkt og fram kemur í gögnum málsins liggur fyrir að kærandi hefur lagt fram umsókn til Vegagerðarinnar um héraðsveg að X. Þá liggur fyrir að kærandi hyggst reka þar hótel auk þess sem fram kemur í gögnum málsins að á staðnum sé einnig skógrækt.
Kærandi vísar til þess að skipulagsferli vegna veglagningarinnar sé lokið og fyrir liggi bæði staðfest aðal- og deiliskipulag auk þess sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að framkvæmdir þyrfti ekki að fara í umhverfismat. Þá uppfylli umsókn kæranda öll skilyrði vegalaga og reglugerðar um héraðsvegi.
Líkt og fram kemur í umsögn Vegagerðarinnar hafa ákvæði vegalaga varðandi héraðsvegi verið túlkuð þannig að skráður eigandi fasteignar verði að sækja um að vegur verði héraðsvegur, en vegurinn verði það ekki sjálfkrafa þótt öll skilyrði séu uppfyllt. Hafi skráður eigandi fasteignar þannig val um það hvort hann vilji að vegur verði skráður sem þjóðvegur að því gefnu að öll skilyrði séu uppfyllt. Sé þannig ekki unnt að þvinga skráðan eiganda fasteignar til að þola það að til hans liggi þjóðvegur ef hann vill það ekki. Tekur ráðuneytið undir framangreind sjónarmið Vegagerðarinnar og telur þau í samræmi við ákvæði vegalaga og reglugerðar um héraðsvegi. Þá telur ráðuneytið einnig ljóst að umsókn um að fá veg skráðan sem héraðsveg er háð sjálfstæðu ferli samkvæmt vegalögum og reglugerð um héraðsvegi og slík umsókn ekki afgreidd í skipulagsmeðferð. Er því um sjálfstætt mál að ræða þegar lögð er fram umsókn um héraðsveg til Vegagerðarinnar og er það ákvörðun Vegagerðarinnar um að synja slíkri umsókn kæranda sem hér er til meðferðar.
Líkt og fram kemur í umsögn Vegagerðarinnar er ekki um það deilt að umsókn kæranda var talin uppfylla alla liði 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi, utan þess að skilyrði e-liðar 5. gr. var ekki talið uppfyllt þegar sótt var um. Bendir Vegagerðin þó á að venjan sé sú að gefa umsækjendum svigrúm til að sýna framá að það skilyrði verði uppfyllt síðar í ferlinu að því gefnu að önnur skilyrði séu uppfyllt. Í tilviki kæranda hafi framkvæmdir vegna byggingar hótels ekki verið hafnar þegar umsóknin barst og því hafi Vegagerðin ekki talið að unnt væri að slá því föstu að skilyrði e-liðar 5. gr. reglugerðarinnar væri uppfyllt. Hins vegar hafi kæranda verið gefinn kostur á að sýna fram á að það skilyrði væri uppfyllt síðar í ferlinu.
Ráðuneytið tekur fram að af gögnum málsins hafi Vegagerðinni verið rétt að líta svo á að umsókn kæranda um héraðsveg að X hafi verið tæk til meðferðar þar sem öll skilyrði 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi hafi verið uppfyllt þegar umsóknin var lögð fram, utan e-liðar. Með vísan til þess sem rakið var hér að framan hafi Vegagerðinni hins vegar verið rétt að veita kæranda svigrúm til að sýna fram á að það skilyrði væri uppfyllt síðar í ferlinu, þannig að það skilyrði eitt og sér stæði ekki í vegi fyrir umsókn kæranda.
Líkt og rakið var hér að framan skal leita umsagnar annarra þeirra er hagsmuna hafa að gæta í þeim tilvikum sem beiðni er talin tæk til meðferðar. Telur ráðuneytið ljóst, með vísan til þess sem rakið hefur verið, að umsókn kæranda hafi verið tæk til meðferðar samkvæmt framangreindu. Liggur fyrir að Vegagerðin gaf þremur landeigendum kost á að koma að athugasemdum vegna umsóknar kæranda þar sem vegurinn kæmi til með að liggja um land þeirra. Vegna andstöðu umræddra þriggja landeigenda taldi Vegagerðin sér ekki annað fært en að synja umsókn kæranda.
Líkt og rakið er í umsögn Vegagerðarinnar er í umsóknareyðublaði um nýjan héraðsveg gert ráð fyrir því að ef vegur liggur um land í eigu annarra en umsækjanda skuli fylgja staðfest yfirlýsing þinglýsts eiganda þeirrar fasteignar á því að hann sé ekki mótfallinn vegarlagningunni auk samþykkis fyrir að leggja land undir veg. Geti Vegagerðin ekki samþykkt umsókn um héraðsveg nema fyrir liggi samþykki landeigenda þeirra jarða sem vegurinn kemur til með að liggja um. Er það mat ráðuneytisins að framangreint sé í fullu samræmi við ákvæði 7. gr. reglugerðar um héraðsvegi þess efnis að leita skuli umsagnar annarra þeirra er hagsmuna eiga að gæta í þeim tilvikum sem beiðni er talin tæk til meðferðar.
Það er mat ráðuneytisins að fallast beri á það með Vegagerðinni að umsókn um héraðsveg sé sjálfstætt ferli og þrátt fyrir að lega vegar hafi verið staðfest í skipulagsmeðferð hafi á engan hátt verið tekin afstaða til þess hvort slíkur vegur verði síðar tekinn í tölu þjóðvega. Um slíka umsókn fari eftir ákvæðum veglaga og reglugerðar um héraðsvegi. Þar sem fyrir liggur andstaða þriggja landeigenda sem hagsmuna hafa að gæta við það að þjóðvegur liggi um jarðir þeirra hafi Vegagerðinni verið rétt að synja umsókn kæranda um héraðsveg. Í því sambandi má benda að héraðsvegir eru ein tegund þjóðvega og eru þannig ætlaðir almenningi til frjálsrar umferðar, sbr. 1. mgr. 8. gr. vegalaga. Verði eigendum hinna þriggja jarðar því ekki gert gegn mótmælum sínum að þurfa að þola það að um jarðir þeirri liggi þjóðvegur. Þá má einnig benda á að skilyrði vegalaga um héraðsvegi eru þess eðlis að umræddir vegir geta fallið úr tölu þjóðvega á nokkuð einfaldan hátt og verið settir inn á ný ef öll skilyrði eru uppfyllt. Ef slíkur vegur verður á einhverjum tíma felldur af vegaskrá falli hann aftur til landeiganda og veghald hans þá ekki á forræði Vegagerðarinnar. Þá má einnig benda á að land undir héraðsveg er ekki eign Vegagerðarinnar á meðan vegurinn er á vegaskrá, og því gengið skemur varðandi inngrip í eignarrétt manna þegar um héraðsvegi er að ræða.
Að þessu sögðu er það mat ráðuneytisins að Vegagerðinni hafi rétt að synja umsókn kæranda um héraðsveg að X. Hafi sú ákvörðun byggst á málefnalegum grundvelli vegna andstöðu þriggja landeigenda sem hagsmuna hafa að gæta. Í því ljósi telur ráðuneytið rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Vegagerðarinnar frá 27. ágúst 2019 um að synja umsókn X um nýjan héraðsveg að X.