Mál nr. 55/2010

Ár 2011, 31. mars er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 55/2010 (IRR10121602)

Flugvélaverkstæði Reykjavíkur ehf.

gegn

Flugmálastjórn Íslands

I.      Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dagsettri 10. ágúst 2010 kærði Árni Pálsson hrl. f.h. Flugvélaverkstæðis Reykjavíkur ehf. (hér eftir nefnt FVR), ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands (hér eftir nefnd FMS) frá 12. maí 2010 um afturköllun á samþykki FMS til FVR til að sinna viðhaldi á Bell 430 (RR Corp 250) og Bell 230 (RR Corp 250). Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að úrskurðað verði að krafa FMS um að FVR sé óheimilt að sinna viðhaldi véla sem FVR á ekki viðhaldsbækur um sé ólögmæt. Var kæran móttekin hjá ráðuneytinu þann 12. ágúst 2010. Barst kæran því ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 10. gr. laga um Flugmálastjórn Íslands nr. 100/2006. FMS krefst þess að hin kærða ákvörðun frá 12. maí 2010 verði staðfest. FMS krefst þess einnig að kröfu FVR, um að krafa FMS þess efnis að FVR sé óheimilt að sinna viðhaldi véla sem FVR á ekki viðhaldsbækur um sé ólögmæt, verði vísað frá eða hafnað. Ekki er ágreiningur um aðild.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

FVR er viðhaldsfyrirtæki sem sem starfar samkvæmt II. viðauka (145. hluta) við fylgiskjal I með reglugerð nr. 206/2007 um viðvarandi lofthæfi loftfara og og flugtæknilegra framleiðsluvara, hluta og búnaðar og um samþykki fyrir viðhaldsstöðvum og starfsfólki á þessu sviði á grundvelli samþykkis FMS. Rekur FVR flugvélaverkstæði á Reykjavíkurflugvelli og hefur sinnt þar viðhaldi loftfara. Í kæru kemur fram að FVR sinni fyrst og fremst Þyrluþjónustunni sem teljist smár flugrekstraraðili og sinni ekki áætlunarflugi. Til að viðhalda samþykki FMS þarf viðhaldsfyrirtæki, líkt og FVR, að sæta fullkominni endurskoðun á a.m.k. 24ja mánaða fresti til samræmis við kröfur samkvæmt 145. hluta sbr. 2. tl. greinar 145.B.30 í viðauka II við fylgiskjal I við reglugerð nr. 206/2007. Kveðst FMS því hafa reglulega framkvæmt úttekt á FVR til að ganga úr skugga um að fyrirtækið uppfylli kröfur um samþykkt viðhaldsfyrirtæki.

Þann 5. mars 2010 framkvæmdi FMS úttekt hjá FVR. Í umsögn FVR kemur fram að í þeirri úttekt hafi verið opnuð alls átta annars stigs frávik sem krafist hafi viðeigandi úrbótaaðgerða. Hafi úttektarskýrslan verið send FVR þann 12. mars 2010. Hafi þar komið fram að frestur væri gefinn til úrbóta til 19. mars 2010 og loka skyldi frávikum fyrir 4. apríl 2010. Þann 19. mars 2010 hafi FMS borist tillögur FVR til úrbóta fyrir þrjú frávikanna. Hafi þeim tillögum verið hafnað með tölvupósti til gæðastjóra FVR þann 23. mars 2010. Þrátt fyrir ítrekanir FMS hafi ekki borist tillögur að úrbótum vegna framan greindra frávika.

Með bréfi FMS dags. 21. apríl 2010 var FVR tilkynnt að FMS hygðist afturkalla samþykki sitt til FVR vegna þeirra þriggja alvarlegu frávika sem opnuð voru í úttekt FMS þann 5. mars 2010. Var FVR gefinn frestur til 5. maí 2010 til að koma athugasemdum á framfæri. Með bréfi FVR þann dag var því mótmælt að skilyrði væri til afturköllunar samþykkisins. Í fyrsta lagi var um að ræða frávik vegna starfsmanns með réttindi í B2 flokki vegna smærri loftfara. Lauk því máli með að FVR lét halda námskeið fyrir starfsmann sinn til öflunar réttindanna. Annað frávikið var vegna viðhaldsbóka. Í kæru kemur fram að afstaða FMS hafi verið sú að FVR væri óheimilt að sinna viðhaldi annarra véla en FVR ætti viðhaldsbækur um. Vegna yfirvofandi lokunar á verkstæðinu kveðst FVR ekki hafa séð sér annað fært en að fallast á þessa kröfu og geti þar af leiðandi ekki tekið á móti tilfallandi óskum um viðhald. Þriðja frávikið var vegna viðhaldsvotts með réttindi í B2 flokki og leyfi til viðhalds stærri véla af gerðinni Bell 430 og Bell 230. Í kæru kemur fram að samkvæmt gildandi reglum sé sú krafa gerð að viðhaldi slíkra véla sé sinnt af flugvirkja með réttindi í B2 flokki og sérstakt leyfi fyrir þessar tilteknu vélar. Greinir FVR svo frá að um mjög takmarkaða notkun hafi verið að ræða á þessum vélum. Hafi FVR því gert samning við mann í Danmörku með slík réttindi sem hafi verið ætlað að sinna viðhaldi vélanna. Í umsögn FMS er frá því greint að frávikið sé vegna vöntunar á starfsmanni með B2 réttindi. Sama frávik hafi verið opnað í úttekt FMS hjá FVR ári áður, eða þann 5. febrúar 2009, og að FMS hafi samþykkt lokun á því á grundvelli staðfestingar FVR um að útvega starfsmann með B2 réttindi til að sinna viðhaldi á vélum í flokki A3. Hafi FMS samþykkt að loka frávikinu frá 5. febrúar 2009 þar sem gerður hafi verið samningur við aðila búsettan í Danmörku og ekki hafi verið hægt að fá viðhaldsvott með tilskilin réttindi á viðkomandi vélar á Íslandi á þessum tíma. Hafi þetta einvörðungu verið samþykkt sem tímabundin lausn. Í skýrslu um úrbætur segi að FVR sé að vinna í því að þjálfun og námskeið verði haldin með það að markmiði að þjálfa starfsmann FVR til að öðlast B2 réttindi og að FVR muni leggja fram frekari upplýsingar um þjálfun og námskeið til að fylgja eftir varanlegri lausn á þessu fráviki. Við úttektina 5. mars 2010 hafi komið í ljós að ástandið varðandi þetta frávik hafi verið óbreytt og þær varanlegu úrbætur sem FVR hafi lofað að gera til að loka frávikinu hafi ekki gengið eftir.

Með bréfi FMS dags. 12. maí 2010 var FVR tilkynnt um afturköllun á samþykki FMS til að sinna viðhaldi á Bell 430 og Bell 230 þar sem ekki hefðu verið lagðar fram fullnægjandi tillögur að úrbótum vegna þess hluta fráviksins sem sneri að viðhaldi vélanna. 

Ákvörðun FMS var kærð til ráðuneytisins með bréfi FVR dags. þann 10. ágúst 2010.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 16. ágúst 2010 var FMS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 13. september 2010.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 17. september 2010 var FVR gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum FMS. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 15. október 2010.

Með bréfum til aðila dags. 20. október 2010 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar og með bréfum til aðila dags. 23. desember 2010 var tilkynnt um seinkun úrskurðar.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.    Málsástæður og rök FVR

FVR byggir á því að samkvæmt bréfi FMS byggi hin kærða ákvörðun um afturköllun leyfis til viðhalds á Bell 430 og Bell 230 vélum á g- og h-liðum greinar 145.A.30 í II. viðauka við reglugerð nr. 206/2007 þar sem fjallað er um kröfur til viðhaldsvotta. Jafnframt sé vísað til greinar 145.A.80 þar sem segi að fyrirtæki sé einungis heimilt að annast viðhald loftfars eða íhluta sem það hefur samþykki til að annast þegar öll nauðsynleg aðstaða, búnaður, verkfæri, efni, viðhaldsgögn og viðhaldsvottar séu tiltæk.

FVR byggir á því að fyrirtækið uppfylli skilyrði framan greindra ákvæða og því séu ekki fyrir hendi gildar ástæður til afturköllunar samþykkis fyrir því að FVR sinni viðhaldi umræddra véla. Aðeins sé um að ræða viðhald á tveimur vélum af þessari stærð, báðum í eigu Þyrluþjónustunnar ehf., og flogið í um 150-200 stundir á ári. Því hafi fyrst og fremst verið um að ræða viðhald einu sinni á ári en annars ef bilanir kæmu upp og ljóst að ekki hafi verið um umfangsmikið verkefni að ræða. FVR hafi gert samning við mann með tilskilin réttindi til að sinna þessu viðhaldi vélanna og hafi hann m.a. dvalið hér í um viku í byrjun maí og farið yfir vélarnar. Ekki sé um að ræða slíka þjónustu við aðra flugrekstaraðila. Fyrirsvarsmönnum Þyrluþjónustunnar ehf. sé vel kunnugt um þetta fyrirkomulag og ljóst að tafir kunni að hljótast af þessu fyrirkomulagi komi upp bilanir. Því sé ljóst að þessi aðstaða, að umræddur starfsmaður búi í Danmörku og vinni víðar í heiminum, geti dregið úr hraða þjónustu FVR. Fyrirkomulagið verði hins vegar ekki til þess að minnka öryggi þjónustunnar enda sé umræddur starfsmaður ávallt viðstaddur þegar þörf krefur. Verkefnið bíði ef bíða þurfi eftir honum og þannig sé tryggt að öllum verkefnum sé sinnt af starfsmönnum með tilskilin réttindi.

Ekki verði ráðið af tilvitnuðum reglum að það sé skilyrði að starfsmaður sé fastráðinn og/eða að hann sé búsettur hér á landi. Því sé alfarið mótmælt að starfsemi FVR standist ekki tilvitnuð ákvæði. Í þessu sambandi megi sérstaklega benda á að í grein 145.A.80 sé m.a. tekið fram að fyrirtæki sé aðeins heimilt að annast viðhald loftfars eða íhluta sem það hefur samþykki til að annast þegar viðhaldsvottar eru tiltækir. Verði ákvæðið vart skilið öðru vísi en svo að ekki sé gerð sú krafa að viðhaldsvottar séu ávallt tiltækir heldur aðeins að verkefnin verði aðeins unnin þegar svo er.

Gera verði sérstakar athugasemdir við málatilbúnað í bréfi FMS dags. 12. maí 2010. Þar sé vísað til undantekningarákvæðis um að starfsmenn með starfsréttindi í flokkum B1 og B2 þurfi ekki að vera til staðar á meðan minni háttar reglubundið leiðarviðhald eða einfaldar lagfæringar bilana fara fram og tekið fram að ákvæðið verði ekki túlkað svo vítt að það heimili að starfsfólk sé búsett og starfandi erlendis.

FVR byggir málatilbúnað sinn hins vegar ekki á þessari undantekningarhiemild. Byggt er á því að FVR hafi á sínum snærum starfsmann með tilskilin réttindi og hann sé ávallt viðstaddur þegar upp komi verkefni sem geri kröfu um þá kunnáttu. Verkefnin tefjist þá á meðan beðið sé eftir honum og þetta sé viðskiptavinum FVR vel kunnugt. Þá sé því alfarið hafnað að þetta skapi hættu á að FVR og viðskiptavinir þess fari í kringum reglurnar eða fresti þeirri vinnu sem krefjist viðveru umrædds starfsmanns. Það séu þvert á móti hagsmunir FVR sem og flugrekenda að verkefnin séu rétt og vel leyst af hendi og flugöryggi tryggt.

Að auki telur FVR að með ákvörðun FMS hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðalhófsreglan feli m.a. í sér að aðeins skuli taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með vægara móti, svo sem með auknu eftirliti eða tilkynningarskyldu. Svo virðist sem FMS geri kröfur á hendur FVR umfram þær sem fram komi í tilvitnuðum reglum en þar komi ekkert fram um að viðhaldsvottur þurfi að vera fastráðinn og/eða búa á Íslandi. Þvert á móti virðist í grein 145.A.80 gert ráð fyrir að hann sé ekki alltaf tiltækur og tekið fram að fyrirtæki sé aðeins heimilt að sinna viðhaldi sem það hefur samþykki til að annast þegar viðhaldsvottur er tiltækur. FMS geri því kröfur umfram það sem segir í reglunum og eigi þessar kröfur sér ekki viðhlítandi stoð. Í þessu samhengi telur FVR eðlilegt að litið sé til þess hve umfangslítill þessi þáttur starfseminnar er og þess að aðeins sé þar um að ræða þjónustu við einn aðila sem sé vel kunnugt um þessa stöðu.

Tilgangur og markmið reglna um viðhald loftfara, þ.á.m. um viðhaldsvotta, séu að tryggja flugöryggi. Ákvörðun um heimildir til að sinna viðhaldi loftfara verði því að byggjast á sjónarmiðum sem lúta að flugöryggi. Túlkun FMS á tilvitnuðum reglum sé verulega íþyngjandi fyrir FVR og ekki nauðsynleg til að náð verði markmiðum reglnanna. FVR telur flugöryggi fyllilega tryggt í starfsemi sinni og skilyrði gildandi reglna þar að lútandi uppfyllt. Með vísan til þess og sjónarmiða um meðalhóf telur FVR því að fella beri ákvörðun FMS frá 12. maí 2010 úr gildi.

Varðandi frávik vegna viðhaldsbóka vísi FMS til greinar 145.A.45 í II. viðauka við reglugerð nr. 206/2007. Þar komi fram að fyrirtæki skuli hafa viðeigandi, gild viðhaldsgögn og nota þau við framkvæmd viðhalds. Ef um sé að ræða viðhaldsgögn sem flugrekandi eða viðskiptavinur láti í té skuli fyrirtækið hafa þau gögn í vörslu sinni meðan vinna fer fram. Í reglunum sé því berum orðum gert ráð fyrir að viðskiptavinurinn útvegi viðhaldsgögn. Í öllum samningum FVR komi fram að flugrekstraraðilinn eða eigandi vélar sem óskað er viðhalds á komi með tilskilin gögn og tryggi að þau séu uppfærð og ávallt í gildi. Því hafi FVR öll nauðsynleg viðhaldsgögn í höndum á meðan vinna fari fram eins og áskilið er. Telur FVR að með því sé uppfyllt framan greint ákvæði en engin lagastoð sé fyrir túlkun FMS. Því sé þess óskað að úrskurðað verði að krafa FMS um að FVR eigi viðhaldsbækur vegna allra véla sem koma til viðhalds sé ólögmæt.

Í andmælum sínum skýrir FVR hvaða verkefni þarfnist flugvirkja með B2 réttindi. Þar sé um að ræða þá vinnu sem þarfnist sérfræðiþekkingar í rafmagnsmálum og flugleiðsögutækjum. Megi hann einn gera við t.d. leiðsögutæki og talstöðvar þegar tækin bila. Í lang flestum tilvikum sé slíkjum tækjum hins vegar skipt út þegar þau bila, gamla tækið sé sent út í viðgerð en nýtt tæki sett í vélina. Við slík skipti sé ekki gerð sú krafa að flugvirki með B2 réttindi sé viðstaddur. Ef skipta eigi um eða leggja nýjar raflagnir samkvæmt teikningum eða ef opna þurfi flugleiðsögutæki til að gera við þau sé nauðsynlegt að maður með slík réttindi sé til staðar. Maðurinn sem um ræðir hafi sinnt viðhaldi tveggja véla, Bell 230 og Bell 430 sem báðar hafi verið í eigu Þyrluþjónustunnar ehf. Í gögnum FVR komi fram að aðeins hafi þurft að kalla hann til á tveggja ára fresti til að framkvæma ,,avionics check” en aldrei vegna bilana í þessum vélum.

Í öðru lagi ítrekar FVR að í gildandi reglum komi hvergi fram að starfsmaður þurfi að vera fastráðinn og/eða búsettur hér á landi heldur aðeins að viðhaldsverkstæði megi einungis sinna viðhaldi loftfars eða íhluta sem það hefur heimild til að annast þegar viðhaldsvottar eru tiltækir. Túlkun FMS þess efnis að starfsmenn þurfi ávallt að vera á staðnum og að vera búsettir hér á landi sé verulega íþyngjandi og eigi sér enga stoð í gildandi reglum. FVR hafi grennslast fyrir um hvernig þetta sé framkvæmt m.a. í Þýskalandi, Bretlandi, Danmörku og Finnlandi og komist að því að þar teljist slíkir samningar standast. Af hálfu EASA sé gert ráð fyrir að menn séu ýmist ráðnir í vinnu eða gerðir samningar eins og hér um ræðir þar sem menn sinna verkefnum í fleiri löndum. Við mat á því hvort nauðsynlegt sé að fastráða starfsmann eða gera samning við mann sem kalla megi til eftir þörfum sé stærð verkstæðis og umfang starfseminnar grundvallaratriði. Því sé alfarið mótmælt sem haldið er fram af FMS að stærð og umfang verkefna sem krefjist viðveru manns með tiltekin réttindi skipti ekki máli við mat á þörf fyrir fastráðningu og búsetu hans í nálægð við verkstæðis. FVR telur að þetta hljóti þvert á móti að vera mikilvægt atriði og það fyrirkomulag sem viðhaft hafi verið í starfsemi FVR standist fyllilega. FVR ítrekar að við reglulegt viðhald þessara véla sé flugvirki með viðeigandi réttindi á staðnum og ef eitthvað komi upp á sem krefjist viðveru manns sem ekki er á staðnum bíði vélin óhreyfð þar til hann kemur.     

FVR hafnar alfarið þeim aðdróttunum FMS að sá kostnaður og tími sem fari í að fá starfsmann erlendis frá feli í sér þá hættu að viðhaldsfyrirtæki eða flugrekandi hafi tilhneigingu til að fara í kringum eða fresta allri vinnu sem krefst umræddra starfsréttinda. Fjölmargar skyldur viðhaldsfyrirtækja og flugrekenda séu tímafrekar og kostnaðarsamar. Megi þar nefna að bið eftir varahlutum geti tekið langan tíma. Öll slík atriði gætu þá með sama hætti ógnað flugöryggi sé lagt til grundvallar að flugrekendur og viðhaldsverkstæði reyni almennt að sveigja reglur og komast hjá skyldum sínum. Það séu hins vegar í raun hagsmunir flugrekenda og viðhaldsverkstæða að flugöryggis sé gætt í hvívetna. Sé því alfarið mótmælt að ákvörðun í málinu verði byggð á því sjónarmiði að líklega reyni menn að komast hjá því að hlíta settum reglum sem varða flugöryggi.

Í þriðja lagi vill FVR ítreka kröfu um að tekin verði afstaða til ágreinings um viðhaldshandbækur þar sem mikið sé í húfi. FVR hafi þjónustað margar gerðir flugvéla síðan verkstæðið hafi tekið til starfa árið 2000. Fyrir hendi hafi verið leyfi til að þjónusta flestar minni flugvélar sem hafi verið í notkun hér á landi í samræmi við réttindi þeirra flugvirkja sem starfa á verkstæðinu. FVR hafi því getað sinnt verkefnum sem komi upp einu sinni eða oftar án þess að gerðir séu sérstakir viðhaldssamningar. FMS hafi krafist afturköllunar á leyfum fyrir vélar sem FVR hefði ekki viðhaldsbækur um að viðlagðri hótun um lokun verkstæðisins. FVR hafi ekki séð sér annað fært en hlíta fyrirmælunum og taka út af leyfum vélar sem verkstæðið hafði ekki handbækur um. Vegna þessa geti FVR ekki lengur sinnt tilfallandi viðhaldsverkefnum. Af hálfu FVR er þess krafist að staðfest verði að nægilegt sé að hafa viðhaldsbækur undir höndum þegar viðhald fer fram, eigandi eða flugrekstraraðili skuli útvega gögnin og FVR ganga úr skugga um að þau eigi við og séu í gildi. 

IV.    Málsástæður og rök FMS

FMS hafnar rökstuðningi FVR um að ekki hafi verið gildar ástæður til að afturkalla samþykki til FVR í hinni kærðu ákvörðun enda eigi hann enga stoð í umræddum reglum. Eins og fram komi í hinni kærðu ákvörðun telji FMS að það fyrirkomulag sem FVR vill fá að nota og felist í því að gera samning við hinn danska aðila ekki í samræmi við tilgreind ákvæði í II. viðauka við reglugerð nr. 206/2007, þ.e. g-lið greinar 145.A.30, h-lið greinar 145.A.30 og grein 145.A.80.

Til að fullnægja skilyrðum ákvæðanna þurfi fyrirtæki að hafa á að skipa viðhaldsvottum með viðeigandi tegundarréttindi og starfsréttindi í flokkum c, B1 og B2. FMS líti svo á að framan greind ákvæði geri þá kröfu að viðkomandi starfsmenn séu ávallt til staðar enda sé það sérstaklega tekið fram í lokamálslið g-liðs að starfsfólk með starfsréttindi í flokkum B1 og B2 þurfi ekki að vera til staðar í leiðarstöðinni á meðan minni háttar reglubundið leiðarviðhald eða einfaldar lagfæringar bilana fari fram. FMS vekur athygli á að þarna sé um undantekningu að ræða sem engan veginn sé hægt að túlka svo vítt að það heimili að viðkomandi starfsfólk sé búsett og starfandi erlendis. Það sé mat FMS að starfsmaður sem býr og starfar erlendis sé ekki til staðar í þessum skilningi. Sá kostnaður og tími sem fari í að kalla slíkan starfsmann til landsins hafi þá áhættu í för með sér að viðkomandi fyrirtæki, hvort sem er viðhaldsfyrirtæki eða flugrekandi, hafi tilhneigingu til að fara í kringum eða skjóta á frest allri vinnu sem krefst umræddra starfsréttinda. Þessi áhætta sé að mati FMS raunveruleg ógn við flugöryggi. Því verði að gera þá kröfu að þeir starfsmenn sem fyrirtæki á að hafa að skipa samkvæmt g- og h- lið séu ávallt tiltækir með lítilli fyrirhöfn. Að auki þá varði g-liður eingöngu leiðarviðhald og því eigi framan greind undanþága eingöngu við um leiðarviðhald. FVR hafi hins vegar bæði verið með heimild til leiðarviðhalds samkvæmt g-lið og aðalviðhalds samkvæmt h-lið fyrir umræddar vélar og í h-lið sé ekki að finna sambærilega undanþágu.

FVR telji sig uppfylla framan greind skilyrði og beri fyrir sig í því sambandi að aðeins sé um að ræða viðhald á tveimur vélum af þessari stærð. Þær séu báðar í eigu Þyrluþjónustunnar ehf. og flogið í um 150-200 stundir á ári. Því sé fyrst og fremst um að ræða viðhald einu sinni á ári en annars ef bilanir komi upp og ljóst að ekki sé um umfangsmikið verkefni að ræða. FVR telji þetta fyrirkomulag að umræddur starfsmaður búi í Danmörku og vinni víðar í heiminum dragi aðeins úr þjónustu FVR en sé ekki til þess fallið að minnka öryggi þjónustunnar enda sé umræddur starfsmaður ávallt viðstaddur þegar þörf krefur.

FMS getur ekki fallist á þennan rökstuðning FVR. FMS hafi engar heimildir til að gefa afslátt af kröfum til FVR sem samþykkts viðhaldsfyrirtækis á grundvelli þess að Þyrluþjónustan ehf. sé lítill flugrekandi og umræddar þyrlur séu ekki notaðar meira á hverju ári. Reglugerð nr. 206/2007 innleiði reglugerð EB nr. 2042/2003 um viðvarandi lofthæfi loftfara og flugtæknilegra framleiðsluvara, hluta og búnaðar og um samþykki fyrir viðhaldsstöðvum og starfsfólki á þessu sviði og reglugerð EB nr. 707/2006 frá 8. maí 2006 um breytingu á reglugerð EB nr. 2042/2003. Um sé að ræða samræmdar reglur sem gildi á öllu EES svæðinu og samþykki FMS á 145. hluta viðhaldsfyrirtæki samkvæmt reglugerð nr. 206/2007 sé viðurkennt í öllum öðrum EES ríkjum. Sú heimild sem FVR hafi samkvæmt framan greindri reglugerð, á grundvelli samþykkis FMS, veiti fyrirtækinu heimild til viðhalds stórra loftfara, loftfara sem notuð eru í flutningaflugi, og því séu miklar kröfur gerðar til þeirrar heimildar og kröfur um hana þurfi að vera uppfylltar hver svo sem starfsemin sé hverju sinni og hverjum hún þjóni. Þá megi geta þess að FMS sæti eftirliti Flugöryggisstofnunar Evrópu (hér eftir nefnt EASA) sem geri reglulega úttekt á framkvæmd framan greindrar reglugerðar EB nr. 2042/2003. Það væri mjög alvarlegt fyrir orðspor og trúverðugleika FMS og íslensks flugiðnaðar ef í ljós kæmi að framkvæmd FMS og eftirlit með framan greindri reglugerð væri ábótavant eða ekki í samræmi við reglurnar. Eins og fram komi í hinni kærðu ákvörðun þá hafi FMS ráðfært sig við sérfræðinga EASA áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Í stuttu máli þá sé það einnig mat EASA að það geti skapað hættu á að viðhaldsfyrirtækið skjóti á frest öllu viðhaldi sem krefjist B2 starfsmanns ef nota eigi B2 starfsmann sem vinnur og býr erlendis.

EASA hafi líka bent á að þann möguleika að nota verktaka þurfi að skoða með hliðsjón af d-lið greinar 145.A.30 sem geri þá kröfu að samþykkt viðhaldsfyrirtæki hafi vinnustundaáætlun fyrir viðhald sem sýni að fyrirtækið hafi á að skipa nægilegum fjölda starfsmanna til að gera áætlanir, framkvæma, hafa umsjón með, skoða og hafa gæðaeftirlit með fyrirtækinu eins og skilgreint sé í samþykkinu. Að auki sé fyrirtækinu skylt að setja verklagsreglur um endurmat á verki sem fyrirhugað sé að vinna þegar færra starfsfólk er tiltækt en gert sé ráð fyrir á tiltekinni vakt eða tímabili.

Sá rökstuðningur FVR að ekki verði ráðið af tilvitnuðum reglum að það sé skilyrði að starfsmaður sé fastráðinn og/eða hann sé búsettur á landinu eigi heldur ekki við nein rök að styðjast. Tilvísun FVR í grein 145.A.80 gangi heldur ekki upp. Grein 145.A.80 eigi einungis við um undantekningartilvik eins og skýrt komi fram í AMC 145.A.80 í skýringarefni ákvarðana EASA um 145. hluta, sbr. auglýsingu um gildistöku ákvörðunar FMS nr. 1/2009. Þar komi fram að grein 145.A.80 eigi bara við þær aðstæður þegar stærri viðhaldsfyrirtæki hafa tímabundið ekki yfir að ráða nauðsynlegum búnaði, tækjum o.s.frv. Í slíkum tilvikum þurfi FMS ekki að breyta samþykki sínu á þann hátt að taka út tegund loftfars sem tiltekin er í samþykkinu á þeim grundvelli að um tímabundið ástand sé að ræða og fyrir liggi staðfesting frá viðhaldsfyrirtækinu um að afla þess sem vantar áður en viðhald á viðkomandi tegund á sér stað. Eins og sagan sýni þá sé vöntun FVR á B2 starfsmanni fyrir Bell 430 og Bell 230 ekki tímabundið ástand heldur varanlegt.

FMS bendir jafnframt á að sá viðhaldssamningur sem gerð er krafa um að flugrekandi geri við samþykkt viðhaldsfyrirtæki samkvæmt c-lið greinar M.A.708 í I. viðauka við fylgiskjal I við reglugerð nr. 206/2007, geri ráð fyrir að hið samþykkta viðhaldsfyrirtæki geti staðið við gerða samninga. Viðhaldssamningur geti ekki falið í sér óvissu um hvenær viðhald geti farið fram og kröfu um að flugrekandi þurfi að bíða eftir því að B2 starfsmaður viðhaldsfyrirtækisins fái sig lausan frá vinnuveitanda sínum og starfi í Nígeríu til að geta sinnt nauðsynlegu viðhaldi hér.

Varðandi staðhæfingar FVR um að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þá megi sjá af forsögu málsins og málavöxtum að FMS hafi gefið FVR ótrúlega mikinn tíma og svigrúm til þess að bregðast við umræddu fráviki. Eins og fram hafi komið þurfi FMS einnig að standa skil á ákvörðunum sínum gagnvart EASA m.a. með vísan til greinar 145.B.50 sem setji ákveðin tímamörk um leiðréttingu frávika og mæli fyrir um aðgerðir til að ógilda samþykki tímabundið, í heild eða að hluta, ef frávik er ekki leiðrétt innan frestsins sem veittur er. Að mati FMS hafi hin kærða ákvörðun verið bæði nauðsynleg og tímabær og á engan hátt brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Varðandi kröfu FVR um að krafa FMS þess efnis að FVR sé óheimilt að sinna viðhaldi véla sem FVR á ekki viðhaldsbækur um sé ólögmæt, þá bendir FMS á að þetta atriði sé ekki hluti af hinni kærðu ákvörðun. Í ljósi þess beri að vísa þessari kröfu FVR frá. Ákveði ráðuneytið hins vegar að taka afstöðu til þessarar kröfu FVR krefjist FMS þess að henni verði hafnað enda eigi hún ekki stoð í umræddum reglum. Í umræddri úttekt FMS hjá FVR þann 5. mars sl. hafi verið opnað frávik vegna viðhaldsgagna. Í frávikaskýrslunni hafi komið fram að FVR hafi ekki getað lagt fram lista yfir stjórnuð viðhaldsgögn við úttekt og að jafnframt hafi komið í ljós að FVR hafi ekki haft yfir að ráða viðhaldsgögnum fyrir fjölda loftfara sem fyrirtækið var með heimild fyrir á samþykki sínu. FVR hafi brugðist við þessu fráviki með viðeigandi úrbótum með því að tryggja sér aðgang að viðhaldsgögnum þeirra véla sem áfram voru á heimild þeirra.

FMS vill taka fram að það hafi aldrei verið krafa stofnunarinnar að viðhaldsfyrirtæki skuli eiga allar viðhaldsbækur heldur hafi stofnunin aðeins gert þá kröfu að viðhaldsfyrirtæki geti sýnt fram á að það hafi greiðan aðgang að viðhaldsgögnum þeirra vélategunda sem fyrirtækið sé skráð með heimild fyrir í samræmi við grein 145.A.45, sérstaklega f- og g-lið. Í sumum tilvikum sé það flugrekandinn eða viðskiptavinurinn sem eigi viðhaldsgögnin, það eigi sérstaklega við um stærri loftför, og í þeim tilvikum láti hann viðhaldsfyrirtækinu þau í té. Þegar svo standi á þurfi viðhaldsfyrirtækið að sýna fram á að viðunandi kerfi sé til staðar sem tryggi greiðan aðgang að viðhaldsgögnum og staðfesti að þau séu gild. Í öðrum tilvikum sé gert ráð fyrir að viðhaldsfyrirtækið eigi viðhaldsgögnin, eigi það sérstaklega við um minni loftför, og í þeim tilvikum þurfi viðhaldsfyrirtækið einnig að sýna fram á að viðunandi kerfi sé til staðar sem tryggi að gögnin séu jafnan gild. Staðan sé því ekki jafn einföld og FVR haldi fram í kæru sinni og ekki sé hægt að ganga út frá því að í öllum tilvikum sé staðan sú að flugrekandi eða eigandi vélarinnar komi með öll tilskilin viðhaldsgögn og tryggi að þau séu uppfærð og í gildi á hverjum tíma. Framan greind túlkun FMS sé í samræmi við álit EASA en þess megi geta að EASA hafi opnað frávik í úttektum sínum í nokkrum ríkjum vegna vöntunar á viðhaldsgögnum hjá viðhaldsfyrirtækjum.  

V.     Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ágreiningur aðila snýst um það hvort að FVR sé heimilt að ráða aðila búsettan í Danmörku til að sinna viðhaldi á Bell 430 og Bell 230. Byggir FVR á því að starfsmaðurinn hafi tilskilin réttindi og sé ávallt viðstaddur þegar upp komi verkefni sem kefjist þeirra réttinda. FMS byggir hins vegar á því að þetta fyrirkomulag sé ekki í samræmi við tilgreind ákvæði í II. viðauka við fylgiskjal I við reglugerð nr. 206/2007, þ.e. g-lið greinar 145.A.30, h-lið greinar 145.A.30 og grein 145.A.80.

Ákvæði g-liðar greinar 145.A.30 í viðaukanum er svohljóðandi:

,,Þegar um er að ræða leiðarviðhald loftfars skal fyrirtæki, sem viðheldur loftfari, hafa á að skipa viðhaldsvottum með viðeigandi tegundarréttindi fyrir loftför og með starfsréttindi í flokkum B1 og B2 skv. 66. hluta og 145.A.35 nema annað sé tekið fram í j-lið.

Að auki geta fyrirtæki notað viðhaldsvotta, sem hafa fengið viðeigandi verkefnaþjálfun og starfsréttindi í A-flokki skv. 66. hluta og 145.A.35, til að framkvæma minni háttar reglubundið leiðarviðhald og einfaldar lagfæringar bilana. Enda þótt slíkir viðhaldsvottar í A-flokki séu tiltækir vegur það ekki upp á móti þörfinni fyrir viðhaldsvotta með starfsréttindi í flokkum B1 og B2 skv. 66. hluta til að aðstoða viðhaldsvotta í A-flokki. Starfsfólk með starfsréttindi skv. 66. hluta, flokkum B1 og B2, þarf ekki alltaf að vera til staðar í leiðarstöðinni á meðan minni háttar reglubundið leiðarviðhald eða einfaldar lagfæringar bilana fara fram.”

Ákvæði h-liðar greinar 145.A.30 í viðaukanum hljóðar þannig:

,,Fyrirtæki, sem annast viðhald loftfara, skal, nema kveðið sé á um annað í j-lið, hafa á að skipa eftirfarandi:

1. Þegar um er að ræða aðalviðhald á stóru loftfari, viðhaldsvottum með viðeigandi tegundarréttindi fyrir loftför og starfsréttindi í C-flokki skv. 66. hluta og 145.A.35. Að auki skal fyrirtækið hafa á að skipa nægu starfsfólki með viðeigandi tegundarréttindi fyrir loftför og starfsréttindi í flokkum B1 og B2 skv. 66. hluta og 145.A.35, til aðstoðar viðhaldsvottum í C-flokki.

i) Aðstoðarmenn í flokkum B1 og B2 skulu sjá til þess að öll viðeigandi verkefni eða skoðanir hafi verið

framkvæmd í samræmi við tilskilda staðla áður en viðhaldsvottar í C-flokki gefa út afhendingarvottorð

(viðhaldsvottorð).

ii) Fyrirtækið skal halda skrá yfir alla aðstoðarmenn í flokkum B1 og B2.

iii) Viðhaldsvottar í C-flokki skulu fullvissa sig um að fylgt hafi verið ákvæðum i-liðar og að þeirri vinnu,

sem viðskiptavinurinn fer fram á, hafi verið lokið í viðkomandi aðalviðhaldsskoðun eða verkhluta og þeir skulu einnig meta áhrif þeirra verka, sem voru ekki framkvæmd, með það fyrir augum að krefjast þess aðannaðhvort verði þau unnin eða að komist verði að samkomulagi við flugrekandann um að fresta þeim verkum fram að annarri, tiltekinni skoðun eða í tiltekinn tíma.

2. Þegar um er að ræða aðalviðhald annarra loftfara en stórra loftfara:

i) viðhaldsvottum með viðeigandi tegundarréttindi fyrir loftför og starfsréttindi í flokkum B1 og B2 skv. 66. hluta og 145.A.35 eða

ii) viðhaldsvottum með viðeigandi tegundarréttindi fyrir loftför og starfsréttindi í C-flokki með aðstoðarmenn í flokkum B1 og B2 eins og tilgreint er í 1. mgr.”

Þá segir í grein 145.A.80:

,,Fyrirtækinu er einungis heimilt að annast viðhald loftfars eða íhluta, sem það hefur samþykki til að annast, þegar öll nauðsynleg aðstaða, búnaður, verkfæri, efni, viðhaldsgögn og viðhaldsvottar eru tiltæk.”

FMS lítur svo á að til að fullnægja framan greindum skilyrðum þurfi fyrirtæki að hafa á að skipa viðhaldsvottum með viðeigandi tegundarréttindi og starfsréttindi í flokkum C, B1 og B2. Geri ákvæðin kröfu um að viðkomandi starfsmenn séu ávallt til staðar. Það sé mat FMS að starfsmaður sem býr og starfar erlendis sé ekki til staðar í skilningi ákvæðanna. FVR telur hins vegar að ekki verði ráðið af tilvitnuðum ákvæðum að skilyrði sé að starfsmaður sé fastráðinn og/eða búsettur á landinu.

Mál þetta snýst um viðhaldsvott með réttindi í B2 flokki sbr. þau reglugerðarákvæði sem rakin voru hér að framan. Samkvæmt gildandi reglum er gerð sú krafa að viðhaldi stærri véla af gerðinni Bell 430 og Bell 230 sé sinnt af flugvirkja með réttindi í þeim flokki og sérstakt leyfi fyrir vélar í þeim flokki. Óumdeilt er að sá aðili sem FVR hefur samning við og er búsettur í Danmörku er með slík réttindi.

FMS byggir á því að sú staðreynd að viðkomandi aðili búi og starfi erlendis hafi þá áhættu í för með sér að viðkomandi fyrirtæki, hvort sem er viðhaldsfyrirtæki eða flugrekandi, hafi tilhneigingu til að fara í kringum eða skjóta á frest allri vinnu sem krefst umræddra starfsréttinda. Að mati FMS er þessi áhætta raunveruleg ógn við flugöryggi og því verði að gera þá kröfu að starfsmenn sem fyrirtæki hefur á að skipa samkvæmt g- og h- lið greinar 145.A.30 séu ávallt tiltækir með lítilli fyrirhöfn.

Að mati ráðuneytisins verður ekki séð að ákvæði g- og h-liðar greinar 145.A.30 í II. viðauka við fylgiskjal I við reglugerð nr. 206/2007 beri að túlka á þann hátt sem FMS gerir kröfu um. Þvert á móti virðist mega ráða af ákvæðunum að þess sé eingöngu krafist að fyrirtæki hafi á að skipa þeim viðhaldsvottum sem þar eru greindir, þ.á.m. í flokki B2. Óumdeilt er að sá aðili sem FVR er með samning við uppfyllir þau skilyrði og er með tilgreind réttindi. Hins vegar verður ekki af ákvæðunum á nokkurn hátt ráðið að þess sé krafist að slíkir viðhaldsvottar séu ávallt tiltækir heldur bera ákvæðin það með sér að viðhaldsfyrirtækið megi einungis sinna viðhaldi loftfars eða íhluta sem það hefur heimild til að sinna þegar viðhaldsvottar eru tiltækir. Getur viðhald þannig í raun ekki farið fram nema að viðhaldsvottur með fullnægjandi réttindi sé til staðar á þeim tíma sem viðhaldið fer fram, en ekki er um það að ræða að hann þurfi ávallt að vera á staðnum líkt og FMS byggir á. Þá getur ráðuneytið ekki fallist á þau sjónarmið FMS að það geti talist raunveruleg ógn við flugöryggi að verkefni tefjist sem geri kröfu um kunnáttu starfsmanns með tilskilin réttindi meðan beðið er eftir honum, enda megi fallast á það með með FVR að það séu hagsmunir fyrirtækisins sem og flugrekenda að verkefni séu rétt og vel leyst af hendi. Þá bendir ráðuneytið á að fram er komið í málinu að viðskiptavinum FVR sé kunnugt um að verkefni geti tafist á meðan beðið er eftir manni með nauðsynlega kunnáttu. Með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun FMS frá 12. maí 2010 sé í andstöðu við fyrirmæli þeirra reglugerðarákvæða sem tilgreind hafa verið og því verði ekki hjá því komist að fella hana úr gildi líkt og krafist er.

Þá krefst FVR þess að krafa FMS þess efnis að FVR sé óheimilt að sinna viðhaldi véla sem FVR á ekki viðhaldsbækur um verði úrskurðuð ólögmæt. Hvað varðar þessa kröfu FVR telur ráðuneytið ljóst að um hana var ekki fjallað í hinni kærðu ákvörðun. Liggur þannig ekki fyrir nein stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til ráðuneytisins samkvæmt 10. gr. laga um Flugmálastjórn Íslands nr. 100/2006. Ber því að vísa kröfu þessari frá ráðuneytinu.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist lengur en ráðgert var og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands frá 12. maí 2010 um afturköllun á samþykki til Flugvélaverkstæðis Reykjavíkur ehf. til að sinna viðhaldi á Bell 430 (RR Corp 250) og Bell 230 (RR Corp 250) er felld úr gildi.

Kröfu Flugvélaverkstæðis Reykjavíkur ehf. um að krafa Flugmálastjórnar Íslands um að Flugvélaverkstæði Reykjavíkur ehf. sé óheimilt að sinna viðhaldi véla sem fyrirtækið á ekki viðhaldsbækur um verði úrskurðuð ólögmæt er vísað frá ráðuneytinu.

Bryndís Helgadóttir

Brynjólfur Hjartarson