Úrskurður í máli nr. SRN19020029

Ár 2019, þann 19. nóvember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN19020029

Kæra X

á ákvörðun

Vegagerðarinnar

I.      Kröfur og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru móttekinni 7. febrúar 2019 kærði X (hér eftir kærandi), kt. 000000-0000, ákvörðun Vegagerðarinnar frá 9. nóvember 2018 um að synja umsókn um nýjan héraðsveg að bænum X. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og fallist verði á kröfu kæranda um lagningu nýs héraðsvegar.

Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins barst Vegagerðinni þann 30. apríl 2018 umsókn frá kæranda um nýjan héraðsveg að bænum X. Var umsókninni synjað með ákvörðun Vegagerðarinnar þann 9. nóvember 2018.

Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með bréfi kæranda mótteknu 7. febrúar 2019.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2019 var Vegagerðinni gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar mótteknu 15. mars 2019.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 5. apríl 2019 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Vegagerðarinnar. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með tölvubréfi kæranda mótteknu 20. maí 2019.

III.    Málsástæður og rök kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi búi að X ásamt sambýlismanni sínum og reki þau saman ferðaþjónustufyrirtæki. Á þess vegum sé starfsemi í tveimur stökum húsum að X og séu þar nokkur rými í útleigu. Nýtist hinn nýi vegur því ferðaþjónustunni á miðri leið, þ.e. útleiguherbergja á efri hæð aðalhúss og íbúðar eigenda. Þá greinir kærandi frá því að í maí 2018 hafi verið lögð inn umsókn um lagningu nýs héraðsvegar að íbúðarhúsinu X í samræmi við leiðbeiningar frá starfsmanni Vegagerðarinnar. Hafi sá starfsmaður verið sammála kæranda um að stæðið væri hvorki nægilega stórt né væri heppilegt að blanda umferð búvéla bændanna á X  við umferð vegna ferðaþjónustu kæranda. Ekki væri möguleiki á stækkun stæðisins þar sem útihús liggi að stæðinu að hluta og landið sem að því liggi sé auk þess ekki í eigu kæranda. Í samráði við starfsmann Vegagerðarinnar hafi verið fundið vegstæði og hafi kærandi verið sammála starfsmanninum um að best væri að fara með veginn aðeins frá núverandi slóða að ferðaþjónustuhúsinu sem sé nær veginum. Með því móti væri vegurinn staðsettur aðeins fjær afleggjaranum að X. Á þessum tímapunkti hafi kærandi rætt við starfsmanninn um hvort ekki þyrfti ákveðna fjarlægð milli afleggjara en hann talið legu vegarins í lagi með tilliti til þess að ekki væri um þjóðveg að ræða auk þess sem sveigja væri á vegi nr. X þannig að vel sæist til beggja átta frá nýja afleggjaranum. Rekstur ferðaþjónustunnar hafi síðan hafist þann 2. júní 2018. Hafi strax verið mjög mikið bókað og vandræði orðið með bílastæðamál. Hafi kærandi í framhaldinu fengið skilaboð frá Vegagerðinni þess efnis að umsókn kæranda yrði líklega ekki samþykkt og vísað til þess að kærandi gæti í staðinn sótt um afnot af afleggjaranum að X. Í kjölfarið hafi kærandi útskýrt fyrir Vegagerðinni að bílastæðin bæru ekki nægan fjölda og óskað eftir því að Vegagerðin skoðaði aðstæður, en við því hafi ekki verið orðið að því kærandi best viti. Þann 22. júní 2018 hafi kærandi sent fyrirspurn til Vegagerðarinnar þar sem óskað hafi verið eftir svörum við umsókninni. Hafi Vegagerðin upplýst kæranda um að skipulagsfulltrúi X hafi ekki sent inn tilskylda staðfestingu. Í framhaldinu kveðst kærandi hafa sent erindi á skipulagsfulltrúann en fengið sjálfvirkt svar þess efnis að hann væri í sumarleyfi. Á þeim tímapunkti hafi málið ekki þolað neina bið og kærandi annað hvort þurft að loka hluta af herbergjunum eða aðhafast um lagningu vegarins. Hafi kærandi áður fengið tilboð frá X í nýjan veg og því haft samband við þá. Hafi vegurinn verið tilbúinn innan viku frá þeim tíma. Þann 2. júlí 2018 hafi kæranda síðan borist bréf frá skipulagsfulltrúa X um að vegurinn væri í samræmi við gildandi skipulag. Hafi starfsmaður Vegagerðarinnar komið í sumarlok og sett upp bæjarmerkinguna og ferðaþjónustuskiltin við nýjan afleggjara. Þann 4. september 2018 hafi Vegagerðin sent tölvupóst á skipulagsfulltrúann þar sem farið hafi verið fram á að hreppurinn endurskoðaði afstöðu sína frá 2. júlí 2018. Hafi erindið verið ítrekað þann 4. september 2018. Kveðst kærandi ekki hafa vitað af tölvubréfunum fyrr en í janúar 2019. Kveðst kærandi ekki vita til þess að tölvubréfunum hafi verið svarað og því standi enn jákvæð umsögn hreppsins frá 2. júlí 2018. Þann 5. nóvember 2018 hafi kærandi óskað eftir svari Vegagerðarinnar við umsókninni um nýjan héraðsveg. Hafi svar Vegagerðarinnar borist þann 9. nóvember 2018 þar sem umsókninni var hafnað.

Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt þar sem ekki hafi verið gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar og engin lögmæt rök standi til hinnar kærðu ákvörðunar. Telur kærandi umsóknina uppfylla öll skilyrði reglugerðar um héraðsvegi. Hafi lagning vegarins verið heimil og kærandi eigi rétt á greiðsluþátttöku Vegagerðarinnar vegna lagningar hans. Telur kærandi að rík þörf sé á umræddum vegi eins og aðstæður eru. Liggi fyrir að núverandi stæði beri ekki þá umferð sem nauðsynleg er á svæðinu og ótækt sé að notast við afleggjaranna að X líkt og Vegagerðin hafi lagt til. Hafi kærandi óskað eftir því að Vegagerðin skoðaði aðstæður en því ekki verið sinnt. Hafi Vegagerðin þannig ekki uppfyllt rannsóknarskyldu við úrlausn umsóknarinnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Bendir kærandi á að veitt hafi verið rekstrarleyfi fyrir þessum fjölda í gistingu án þess að næg bílastæði væru fyrir hendi. Hafi lega vegarins verið ákveðin í samráði við starfsmann Vegagerðarinnar. Hafi það verið hans álit að lega vegarins væri í lagi með tilliti til fjarlægðar á milli afleggjara með vísan til þess að vegurinn væri ekki þjóðvegur, sveigja væri á vegi X og vel sæist til beggja átta frá nýja afleggjaranum. Telur kærandi ljóst að lagning vegarins samræmist skipulagi sveitarfélagsins þótt að Vegagerðin hafi óskað eftir endurskoðun skipulagsfulltrúa á því mati. Telur kærandi að með því hafi Vegagerðin brotið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttar með því að reyna að finna ástæðu fyrir synjun á umsókn kæranda, enda standi engin lögmæt rök til hennar. Þá bendir kærandi á að ekki hafi verið virtur andmælaréttur í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Hafi kæranda ekki á neinu stigi málsins verið gefið færi á að koma að athugasemdum vegna þeirra atriða sem vísað er til í hinni kærðu ákvörðun og leiddu til synjunar umsóknarinnar. Bendir kærandi á að þar sem Vegagerðin hafi tekið sér langan tíma til afgreiðslu málsins hafi kærandi neyðst til að leggja veginn áður en niðurstaða fengist. Að öðrum kosti kveðst kærandi hafa orðið fyrir umtalsverðu tjóni í rekstri ferðaþjónustu að X. Þá hafi kærandi lagt áherslu á að fara eftir þeim reglum sem gilda um veglagningu og frá upphafi haft starfsmann Vegagerðarinnar með í ráðum, auk þess að fá staðfestingu frá skipulagsfulltrúa um að vegurinn væri í samræmi við gildandi skipulag.

Í andmælum sínum áréttar kærandi áður fram komin sjónarmið. Jafnframt bendir kærandi á að aðilar hafi talið betra að endurgera ekki veginn sem lá að sumarhúsinu þar sem hann hafi verið við afleggjaranna að X, heldur færa hann nokkrum metrum sunnar til að auka öryggi og lengja bil milli afleggjaranna sem voru fyrir. Þá ítrekar kærandi að rekstrarleyfi hafi verið gefið út án nægra bílastæða og án þess að héraðsvegur sé að aðalhúsinu, en enginn héraðsvegur sé að X sem stendur þar sem hann endar við X.

IV.    Umsögn og ákvörðun Vegagerðarinnar

Í ákvörðun Vegagerðarinnar frá 9. nóvember 2018 kemur fram að við afgreiðslu umsókna um héraðsvegi beri að líta til skilgreiningar héraðsvega samkvæmt 8. gr. vegalaga. Í umsókn kæranda komi fram að sótt sé um á grundvelli þess að skilyrði laganna um býli sé uppfyllt, sbr. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. um fasta búsetu og lögheimili. Með umsókn hafi fylgt vottorð um lögheimilisskráningu, staðfesting sveitarfélags á því að skilyrði um fasta búsetu væri uppfyllt, æskilegri staðsetningu og samþykki annarra landeigenda. Þá segir í ákvörðuninni að á umræddum stað sé þegar fyrir hendi tenging að býlinu X sem unnt sé að nýta til að tengja jafnframt býlið að X. Tenging vegar að býlinu X, sem umsókn um héraðsveg geri ráð fyrir, uppfylli ekki skilyrði um fjarlægð á milli tenginga samkvæmt veghönnunarreglum Vegagerðarinnar, en reglurnar séu settar með stoð í reglum nr. 180/2015 um hönnun þjóðvega sem opnir eru almenningi til frjálsrar umferðar, sbr. 2. mgr. 29. gr. og 42. gr. vegalaga. Telji Vegagerðin ekki forsvaranlegt að hafa tvær tengingar svo nálægt hvor annarri með vísan til umferðaröryggissjónarmiða. Bendir Vegagerðin á að þrátt fyrir að X hafi lýst því yfir að staðsetning héraðsvegar, sem miðað er við í umsókn, sé í samræmi við skipulag þá sé ekki fyrir hendi deiliskipulag á umræddum stað og héraðsvegir komi almennt ekki fram á aðalskipulagi. Legu þjóðvega skuli ákveða í skipulagi að fenginni tillögu Vegagerðarinnar að höfðu samráði stofnunarinnar og skipulagsyfirvalda, sbr. 2. mgr. 28. gr. vegalaga. Með vísan til þessa telji Vegagerðin ekki annað fært en að hafna umsókninni.

Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að Vegagerðin sé veghaldari þjóðvega og hafi það hlutverk samkvæmt 7. gr. vegalaga að halda skrá yfir alla þjóðvegi, svo nefnda vegaskrá. Í ákvæði c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga sé vikið að héraðsvegum. Þar komi fram að héraðsvegir séu vegir sem liggja að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis. Þeir séu ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Þá segir jafnframt að heimilt sé að taka í tölu héraðsvega vegi að sumarbústaðahverfum sem tengja a.m.k. 30 bústaði við þjóðveg.

Í 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi nr. 774/2010 séu tilgreind þau skilyrði sem umsókn um nýjan héraðsveg þarf að uppfylla. Í f-lið 1. mgr. 5. gr. komi fram að með umsókn skuli fylgja staðfestur skipulagsuppdráttur af fyrirhugaðri legu vegar og eftir atvikum deiliskipulag mannvirkja sem ætlunin er að nýr vegur muni tengja.

Um málsatvik vísar Vegagerðin til þess að með umsókn kæranda um héraðsveg hafi fylgt vottorð frá Þjóðskrá Íslands um lögheimilisskráningu, staðfesting sveitarfélags á því að skilyrði um fasta búsetu væri uppfyllt, uppdráttur af æskilegri staðfestingu fyrirhugaðs vegar og samþykki þinglýsts eiganda jarðarinnar X fyrir því að leggja land undir veginn. Þá hafi komið fram að beðið væri eftir staðfestingu byggingafulltrúa vegna deiliskipulags. Þann 5. júlí 2018 hafi Vegagerðinni borist tölvubréf frá fulltrúa X þar sem fram hafi komið að endurgerð vegar væri í samræmi við skipulag í X. Í óundirrituðu bréfi sem fylgt hafi komi fram að endurgerð og skilgreining vegar frá X og að X sé í samræmi við gildandi skipulag í sveitarfélaginu. Ekki sé í gildi deiliskipulag á svæðinu en í aðalskipulagi séu héraðsvegir einungis sýndir til skýringar. Í kjölfarið hafi Vegagerðin leitað svara hjá sveitarfélaginu við því hvort fyrir lægi samþykki Vegagerðarinnar fyrir tveimur tengingum við þjóðveg nánast hlið við hlið, en ekkert svar hafi borist. Í framhaldinu hafi hin kærða ákvörðun verið tekin.

Hvað varðar rannsóknarskyldu Vegagerðarinnar tekur stofnunin fram að við afgreiðslu umsókna um héraðsvegi sé fyrst tekin afstaða til formsatriða umsókna, s.s. hvort lögheimili og föst búseta sé á staðnum og hvort sá vegur sem sótt er um komi fram á staðfestu skipulagi, sbr. 8. gr. vegalaga og 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Það sé einungis að uppfylltum öllum formskilyrðum sem hönnun og rýni á fyrirhuguðu vegstæði fer fram. Engu að síður séu starfsmenn Vegagerðarinnar reglulega á ferðinni og skoði aðstæður. Í þessu tilviki hafi verið mikil samskipti milli kæranda og starfsmanns Vegagerðarinnar og því sé stofnunin vel kunnug aðstæðum á svæðinu. Í umræddum samskiptum hafi kæranda verið leiðbeint um formlegt umsóknarferli og jafnframt ræddar mögulegar tengingar. Hins vegar hafi hvorki verið gefið leyfi til að hefja framkvæmdir né vegurinn mældur eða settur út af starfsmanni Vegagerðarinnar, enda hafi umsóknin ekki verið komin á það stig líkt og kæranda hafi mátt vera kunnugt. Þó fallast megi á að rannsókn málsins hafi tekið óþarflega langan tíma megi rekja ástæður þess að hluta til þess að við rannsókn þess hafi komið í ljós að sveitarfélagið hafi gefið kæranda leyfi fyrir umræddri tengingu án leyfis Vegagerðarinnar. Með því hafi sveitarfélagið farið á svig við lagaákvæði þar að lútandi. Eftir að sá annmarki kom í ljós hafi Vegagerðin ekki talið rétt að svara erindi kæranda fyrr en fyrir lægi hvort sveitarfélagið hefði í raun heimilað kæranda umrædda tengingu án leyfis Vegagerðarinnar, enda hafi afstaða Vegagerðarinnar verið sú að ekki væri í lagi að heimila tvær tengingar með svo stuttu millibili sem hér um ræðir með vísan til umferðaröryggissjónarmiða.

Þá hafnar Vegagerðin því að hafa brotið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Tölvubréf Vegagerðarinnar frá 4. september 2018 hafi verið viðbragð við bréfi fulltrúa X og aðgerðarleysi sveitarfélagsins við athugasemdum starfsmanns Vegagerðarinnar. Hafi þar verið gerð athugasemd við afstöðu sveitarfélagsins og bent á að hún væri ekki í samræmi við ákvæði 28. og 29. gr. vegalaga. Líkt og fram komi í umræddum ákvæðum beri sveitarfélaginu að hafa samráð við Vegagerðina áður en þjóðvegur er settur á skipulag. Þá sé sveitarfélögum óheimilt að víkja frá tillögu Vegagerðarinnar ef það felur í sér minna umferðaröryggi. Í málinu hafi ekki verið til staðar deiliskipulag fyrir svæðið og héraðsvegir aðeins komið fram á aðalskipulagi til skýringar. Þá sé enn fremur óheimilt að tengja vegi þjóðvegum nema með heimild Vegagerðarinnar. Í ljósi þessa hafi Vegagerðin talið að afstaða sveitarfélagsins væri ekki forsvaranleg. Hafi Vegagerðin ekki haft önnur úrræði en að gera athugasemdir við afstöðu sveitarfélagsins og óska eftir að það endurskoðaði afstöðu sína og færi eftir ákvæðum vegalaga. Ekkert deiliskipulag hafi verið til staðar sem hægt hafi verið að hnekkja og ekki unnt að fallast á tvær tengingar með svo stuttu millibili án þess að slá af öryggiskröfum. Þá bendir Vegagerðin á að sveitarfélagið hafi ekki brugðist við athugasemdum stofnunarinnar.

Varðandi meðferð málsins vísar Vegagerðin til þess að í umsókn hafi komið fram að beðið væri staðfestingar og frekari gagna frá skipulagsfulltrúa. Þegar kærandi hafi í júní 2018 leitað upplýsinga um stöðu umsóknar hafi því verið svarað að ekki hefði borist staðfesting frá fulltrúa sveitarfélagsins. Þann 5. júlí 2018 hafi Vegagerðinni borist tölvubréf frá fulltrúa sveitarfélagsins þar sem fram hafi komið að vegurinn væri í samræmi við gildandi skipulag. Hafi Vegagerðin gert verulegar athugasemdir við þá afstöðu enda hafi komið í ljós að sveitarfélagið hafi ekki sinnt lögbundnu samráði við Vegagerðina. Þá verði ekki talið að fullnægjandi umsókn ásamt fylgiskjölum hafi borist fyrr en þann 5. júlí 2018 þegar tilgreind staðfesting barst og því ekki hægt að afgreiða umsóknina fyrr en eftir þann tíma. Þá hafi Vegagerðin hins vegar ekki talið mögulegt að afgreiða málið án þess að sinna rannsóknarskyldu með fullnægjandi hætti. Við þá rannsókn hafi komið í ljós að sveitarfélagið hefði ekki sinnt lögbundnu samráði við Vegagerðina. Hafi sveitarfélagið fallist á að umrædd tenging væri í samræmi við skipulag án þess að leyfi Vegagerðarinnar lægi fyrir, en slíkt leyfi sé áskilið samkvæmt ákvæðum vegalaga.

Varðandi fullyrðingar kæranda um að andmælaréttur hafi verið brotinn bendir Vegagerðin á að umsókninni hafi verið hafnað á þeim grundvelli að þegar væri fyrir hendi tenging að býlinu X sem unnt væri að nýta til að tengja X, ásamt því að tenging vegar að X hafi ekki uppfyllt skilyrði um fjarlægð milli tenginga samkvæmt veghönnunarreglum Vegagerðarinnar. Væri óforsvaranlegt að hafa tvær tengingar svo nálægt hvor annarri með vísan til umferðaröryggissjónarmiða. Þá hafi þess verið getið að ekki væri fyrir hendi deiliskipulag og samráð hafi ekki verið haft við Vegagerðina vegna skipulags á svæðinu líkt og lagaskylda kveði á um. Telur Vegagerðin að afstaða kæranda hafi verið nægilega skýr í gögnum málsins auk þess sem engin þau andmæli sem kærandi gæti haft uppi hefðu getað breytt niðurstöðu þess. Megi líta sérstaklega til þess að kærandi hafi lokið byggingu vegarins áður en fullnægjandi umsókn hafi legið fyrir og því ekki getað komið til skoðunar að leiðbeina kæranda um aðra útfærslu umsóknarinnar. Telur Vegagerðin því að fylgt hafi verið ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga við málsmeðferðina.

Þá bendir Vegagerðin á að kærandi hafi hafið framkvæmdir við nýjan veg örfáum dögum eftir að fyrirspurn var send á Vegagerðina þann 22. júní 2018 og hafi þeim verið lokið á innan við viku. Það sé því ljóst að fullbúin umsókn, með öllum þeim gögnum sem nauðsynleg hafi verið til að unnt væri að taka málið til afgreiðslu, hafi ekki legið fyrir þegar kærandi hóf framkvæmdir. Fram að þeim tíma hafi kæranda verið leiðbeint um það hvað upp á hafi vantað til að unnt væri að taka umsóknina fyrir en svo virðist sem kærandi hafi ekki talið sér fært að bíða eftir því. Telur Vegagerðin þannig að stofnunin hafi gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga með fullnægjandi hætti við meðferð málsins.

Hvað varðar efnislegar athugasemdir kæranda vill Vegagerðin koma því á framfæri að af gögnum málsins megi ráða að skilyrði um lögheimili og fasta búsetu séu uppfyllt, sbr. a-liður 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Ekki liggi fyrir staðfest deiliskipulag en vegir skuli lagðir í samræmi við skipulag, sbr. 1. gr. 28. gr. vegalaga, og skuli staðfestur skipulagsuppdráttur fylgja með umsókn, sbr. f-liður 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Bendir Vegagerðin á að lega héraðsvega komi almennt ekki fram á aðalskipulagsuppdráttum og aldrei á þeim mælikvarða að fullnægjandi sé að meta hvort skilyrðum um umferðaröryggi sé fullnægt. Í ljósi þess að lega vega skuli ákveðin í skipulagi, að höfðu samráði sveitarfélags og Vegagerðarinnar, hafi Vegagerðin talið að X gæti ekki lýst því yfir að lega vegar á umræddum stað væri heimil án þess að afstaða Vegagerðarinnar lægi fyrir, enda sé sveitarfélagi óheimilt að víkja frá tillögu Vegagerðarinnar ef hún leiðir til minna umferðaröryggis. Hafi Vegagerðin því ekki talið staðfestingu sveitarfélagsins heimila. Þá bendir Vegagerðin á að þegar sé til staðar tenging að X sem hægt sé að nýta til að tengja X. Hafi sá vegur fram til þessa verið nýttur af eigendum X. Telur Vegagerðin ekki forsvaranlegt að hafa margar tengingar að sama stað, kostaðar af almannafé, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 31. gr. vegalaga. Einnig geti Vegagerðin ekki fallist á tvær tengingar við þjóðveg svo nálægt hvor annarri með vísan til umferðaröryggissjónarmiða, en tengingarnar uppfylli ekki fjarlægð milli tenginga samkvæmt veghönnunarreglum Vegagerðarinnar sem settar séu með stoð í reglum um hönnun þjóðvega sem opnir eru almenning til frjálsrar umferðar nr. 180/2015, sbr. 2. mgr. 29. gr. og 42. gr. vegalaga. Ítrekar Vegagerðin að X hafi ekki haft heimild til að gefa yfirlýsingu um að lega vegar væri í samræmi við gildandi skipulag þar sem hvorki hafi verið haft samráð við Vegagerðina varðandi skipulag né hafi legið fyrir leyfi stofnunarinnar fyrir tengingu á þessum stað svo sem kveðið sé á um í lögum. Þá bendir Vegagerðin á að kærandi hafi hafið framkvæmdir án samþykkis Vegagerðarinnar og áður en fullnægjandi umsókn lá fyrir, en í slíkum tilvikum sé Vegagerðinni heimilt að hafna umsókn þrátt fyrir að skilyrði vegalaga kunni að vera uppfyllt, sbr. 9. gr. reglugerðar um héraðsvegi.

Að lokum áréttar Vegagerðin að markmið vegalaga sé að setja reglur um vegi og veghald sem stuðli að greiðum og öruggum samgöngum og sé það jafnframt markmið reglugerðar um héraðsvegi. Mikilvægt sé að umferðaröryggi sé tryggt og leggi Vegagerðin áherslu á að þess sé gætt að ekki sé vikið frá kröfum um slíkt nema veigamiklar ástæður liggi fyrir sem geri slíkt nauðsynlegt. Telur Vegagerðin að stofnunin hafi farið eftir öllum þeim lögum og reglum sem gildi þegar umsókn kæranda var tekin til afgreiðslu og ákvörðun tekin um að hafna henni. Telur Vegagerðin að gætt hafi verið að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga með fullnægjandi hætti.

V.    Niðurstaða ráðuneytisins

Um flokkun vega er fjallað í III. kafla vegalaga nr. 80/2007. Um þjóðvegi er fjallað í 8. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. eru þjóðvegir þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið er við af fé ríkisins og upp eru taldir í vegaskrá. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. er þjóðvegum skipað í þar til greinda flokka. Eru héraðsvegir einn þeirra flokka, sbr. c-liður 2. mgr. 8. gr. Eru héraðsvegir þar skilgreindir sem vegir sem liggja að býlum, atvinnustarfsemi, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis sem ákveðnir eru á staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Í 3. mgr. 8. gr. laganna kemur síðan fram að uppfylli vegur ekki lengur skilyrði laganna til að geta talist þjóðvegur skuli Vegagerðin tilkynna aðilum að fyrirhugað sé að fella hann af vegaskrá frá og með næstu áramótum og þar með sé veghald hans ekki lengur á ábyrgð Vegagerðarinnar.

Á grundvelli vegalaga hefur verið sett reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010. Í 3. gr. reglugerðarinnar eru héraðsvegir skilgreindir á sama hátt og í c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga. Í 5. gr. reglugerðarinnar eru talin upp þau skilyrði sem umsókn um nýjan héraðsveg þarf að uppfylla og samkvæmt e-lið 1. mgr. 5. gr. skal umsækjandi rökstyðja á hvern hátt skilyrðin séu uppfyllt.

Líkt og fram kemur í gögnum málsins liggur fyrir að skilyrði vegalaga um býli, þ.e. lögheimili og fasta búsetu, er uppfyllt, sbr. a liður 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Var umsókn kæranda um nýjan héraðsveg að bænum X í X hins vegar synjað þar sem ekki lægi fyrir staðfest deiliskipulag sbr. 1. mgr. 28. gr. vegalaga, auk þess sem þegar væri til staðar tenging að X sem nýta mætti til að tengja X. Þá tók Vegagerðin fram að stofnunin gæti ekki fallist á tvær tengingar við þjóðveg svo nálægt hvor annarri með vísan til umferðaröryggissjónarmiða.

Ef litið er til aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar liggur fyrir að þegar umsókn kæranda um nýjan héraðsveg að X var lögð fram í maí 2018 var tekið fram að beðið væri staðfestingar frá byggingarfulltrúa vegna deiliskipulags. Í framhaldinu leitaðist kærandi við að fá umsókn sína samþykkta og sendi Vegagerðinni fyrirspurn þann 22. júní 2018 þar sem innt var eftir svari. Upplýsti Vegagerðin þá um að ekki hefði borist staðfesting frá skipulagsfulltrúa. Þann sama dag virðist sem kærandi hafi leitað eftir staðfestingu frá skipulagsfulltrúa og óskað eftir afgreiðslu erindisins, en sjálfvirkt svar hafi borist í tölvupósti þess efnis að hann væri í sumarleyfi. Kveðst kærandi þá þegar hafa hafið framkvæmdir við veginn samkvæmt áður fengnu tilboði og lokið þeim á innan við viku. Það var síðan þann 2. júlí 2018 sem bréf barst frá skipulagsfulltrúa þess efnis að vegurinn væri í samræmi við gildandi skipulag í sveitarfélaginu.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. vegalaga skulu vegir lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlun eins og nánar er kveðið á um í skipulagslögum og vegalögum. Samkvæmt f-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi skal staðfestur skipulagsuppdráttur fylgja umsókn um héraðsveg. Þá skal samkvæmt 2. mgr. 28. gr. vegalaga ákveða legu þjóðvega í skipulagi að fenginni tillögu Vegagerðarinnar að höfðu samráði stofnunarinnar og skipulagsyfirvalda. Þá segir að fallist sveitarfélag ekki á tillögu Vegagerðarinnar skuli það rökstyðja slíkt sérstaklega. Sveitarfélagi sé þó óheimilt að víkja frá tillögu Vegagerðarinnar ef það leiðir til minna umferðaröryggis en tillagan felur í sér. Þá kemur fram í 1. mgr. 29. gr. vegalaga að óheimilt sé að tengja vegi þjóðvegum nema í samræmi við skipulag og að fenginni heimild Vegagerðarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. getur ráðherra með reglugerð kveðið nánar á um lágmarksfjarlægð milli tenginga við þjóðvegi og sett nánari ákvæði um gerð og frágang tenginga. Skal kveðið á um mismunandi reglur eftir vegflokkum og umferðarþunga og skal ávallt taka mið af umferðaröryggi. Er slíkar reglur að finna í reglum um hönnun þjóðvega sem opnir eru almenningi til frjálsrar umferðar nr. 180/2015.

Líkt og rakið hefur verið og ráða má af tilvitnuðum ákvæðum ber sveitarfélagi að hafa samráð við Vegagerðina áður en þjóðvegur er settur á skipulag og er sveitarfélögum óheimilt að víkja frá tillögu Vegagerðarinnar ef slíkt felur í sér minna umferðaröryggi. Þrátt fyrir að fyrir liggi yfirlýsing sveitarfélagsins þess efnis að vegurinn sé í samræmi við gildandi skipulag verður ekki framhjá því litið að lögbundið samráð var ekki haft við Vegagerðina við lagningu hans líkt og skylt var samkvæmt 28. og 29. gr. vegalaga. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að ekki verður séð af gögnum málsins að til staðar sé deiliskipulag fyrir svæðið, enda liggur ekki fyrir staðfestur skipulagsuppdráttur líkt og áskilið er í f-lið 1. gr. reglugerðar um héraðsvegi nr. 774/2010. Þá liggur einnig fyrir samkvæmt tilvitnuðum ákvæðum hér að framan að óheimilt er að tengja vegi þjóðvegum nema með heimild Vegagerðarinnar. Verður ekki séð að slíkt samþykki hafi legið fyrir þegar sveitarfélagið lýsti því yfir að tenging vegarins væri í samræmi við gildandi skipulag, enda sé sveitarfélaginu óheimilt að víkja frá tillögu Vegagerðarinnar ef hún leiðir til minna umferðaröryggis. Liggur ekkert fyrir um að Vegagerðin hafi samþykkt legu og tengingu umrædds vegar þannig að sveitarfélaginu væri unnt að slá því föstu að vegurinn væri í samræmi við gildandi skipulag.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að taka beri undir það með Vegagerðinni að ekki sé unnt að slá því föstu að lega vegarins sé í samræmi við gildandi skipulag, enda hafi ekki verið leitað eftir samþykki Vegagerðarinnar við lagningu hans líkt og áskilið er í 28. og 29. gr. vegalaga. Þá liggur einnig fyrir að Vegagerðin telur að stofnunin geti ekki fallist á tvær tengingar við þjóðveg svo nálægt hvor annarri með vísan til umferðaröryggissjónarmiða, þar sem tengingarnar uppfylli ekki skilyrði um fjarlægð milli tenginga samkvæmt veghönnunarreglum Vegagerðarinnar sem settar eru með stoð í reglum nr. 180/2015. Tekur ráðuneytið undir framangreind sjónarmið og áréttar að hvorki var haft samráð við Vegagerðina áður en tilgreindur vegur var lagður né um tengingu hans á tilgreindum stað. Þá má einnig benda á það sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun og umsögn Vegagerðarinnar að til staðar sé tenging að X sem nýta megi til að tengja X.

Þá hefur ráðuneytið yfirfarið málsmeðferð Vegagerðarinnar og verður ekki annað séð en að hún sé í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að afstaða kæranda lá ljós fyrir í gögnum málsins, og þar sem niðurstaða málsins byggist á því að skort hafi á að skilyrði vegalaga hafi verið uppfyllt þar sem ekki hafi verið leitað samþykkis Vegagerðarinnar varðandi lagningu og tengingu vegarins, hefðu frekari athugasemdir kæranda engu getað breytt um niðurstöðu málsins. Þá hafi Vegagerðin einnig leitast við að afla staðfestingar byggingarfulltrúa þess efnis að deiliskipulag væri til staðar, án árangurs.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða ráðuneytisins að þar sem ekki var haft samráð við Vegagerðina áður en hinn tilgreindi vegur var lagður í samræmi við fyrirmæli 28. og 29. gr. vegalaga, verði ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun, enda standi umferðaröryggissjónarmið í vegi fyrir því að unnt sé að fallast á umsókn kæranda. Verði kærandi þannig að bera hallann af því að hafa ráðist í lagningu vegarins án þess að fyrir lægi lögbundið samþykki Vegagerðarinnar fyrir staðsetningu hans og tengingu. 

Í ljósi niðurstöðu málsins telur ráðuneytið rétt að senda X afrit af úrskurði þessum.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun Vegagerðarinnar frá 9. nóvember 2018 um að synja umsókn X um nýjan héraðsveg að bænum X.