Mál nr. IRR12050173
Ár 2012, þann 4. desember er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 12050173
Kæra Sigurðar Leifssonar og Hallfríðar Ólafsdóttur
á
ákvörðun Vegagerðarinnar
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru móttekinni 11. maí 2012 kærðu Sigurður Leifsson, kt. xxxxxx-xxxx, og Hallfríður Ólafsdóttir, kt. xxxxxx-xxxx(hér eftir nefnd kærendur), Lækjarholti, Hellu, ákvörðun Vegagerðarinnar frá 6. mars 2012 um að hafna umsókn kærenda um endurgreiðslu kostnaðar að fjárhæð 1.245.000 vegna styrkingar á veginum að Lækjarholti. Krefjast kærendur þess að Vegagerðin taki þátt í kostnaði við gerð vegarins. Kæruheimild er í 57. gr. vegalaga nr. 80/2007.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með bréfi kærenda til Vegagerðarinnar dags. 22. febrúar 2012 var þess farið á leit að Vegagerðin tæki þátt í kostnaði kærenda af gerð vegar að Lækjarholti. Kemur þar fram að vegurinn hafi verið lagður í framhaldi af afleggjaranum að Borgarholti en hann liggi í gegnum land Lækjarholts. Notað hafi verið gamalt vegstæði sem verktakafyrirtækið Nesey ehf. hafi byggt upp fyrir kærendur.
Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 6. mars 2012 var beiðni kærenda hafnað þar sem stofnunin taldi að ekki væru uppfyllt skilyrði þar til greindra ákvæða vegalaga nr. 80/2007 og reglugerðar nr. 774/2010.
Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með bréfi kærenda dags. 11. maí 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 21. maí 2012 var Vegagerðinni gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi Vegagerðarinnar dags. 22. júní 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 26. júní 2012 var kærendum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Engar athugasemdir bárust.
Með bréfum til aðila dags. 17. ágúst 2012 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök kærenda
Kærendur benda á það að forsendur synjunar Vegagerðarinnar séu þær að kærendum hafi láðst að hafa samráð við stofnunina áður en byrjað var á framkvæmdum. Byggja kærendur á því að þar sem óskað hafi verið eftir umsögn Vegagerðarinnar vegna umrædds vegar sumarið 2005 og þá fengist vilyrði frá stofnuninni hafi kærendur talið rétt að málum staðið. Því telja kærendur að Vegagerðinni beri að taka þátt í kostnaðinum.
IV. Ákvörðun og umsögn Vegagerðarinnar
Í ákvörðun Vegagerðarinnar frá 6. mars 2012 kemur fram að umsókn um héraðsveg hafi fyrst borist þann 29. apríl 2011 og þá verið sótt um á grundvelli skilyrðis um lögheimili og fasta búsetu, sbr. a-lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 774/2010 um héraðsvegi, sbr. c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007. Í umsókninni hafi komið fram að búið hafi verið að leggja veg að býlinu áður en sótt var um til að koma þungavinnuvélum að. Umsókninni hafi verið svarað með bréfi Vegagerðarinnar dags. 23. júní 2011 og verið staðfest að skilyrði samkvæmt a-lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um héraðsvegi, sbr. c-liður 2. mgr. 8. gr. vegalaga, væru uppfyllt og því ekkert til fyrirstöðu að færa veginn á vegaskrá sem héraðsveg þegar Vegagerðin væri búin að gera nauðsynlegar endurbætur á veginum og fyrir lægi að kærendur myndu taka þátt í kostnaði við slíkt, sbr. 11. gr. reglugerðarinnar og 20. gr. vegalaga. Hafi verið gerð grein fyrir því að girðingar, stálgerði og ýmislegt drasl væri of nálægt veginum og það þyrfti að færa áður en vegurinn yrði tekinn á vegaskrá sem þjóðvegur. Mat Vegagerðarinnar á kostnaði við að gera veginn fullbyggðan hafi verið áætlað 330.000 krónur við malarslitlag og kostnaður við færslu á stálgerði og girðingu verið áætlaður 70.000 krónur. Hafi í áætluninni verið gert ráð fyrir að landeigandi legði land undir veginn og kostaði sjálfur veg síðustu 50 m frá íbúðarhúsi, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar og 8. gr. vegalaga.
Með bréfi kærenda dags. 22. febrúar 2012 hafi verið óskað eftir því við Vegagerðina að stofnunin tæki þátt í þeim kostnaði sem þau hefðu lagt út í vegna framkvæmdanna. Þar hafi komið fram að stálgerði og girðingar yrðu fjarlægð um leið og frost færi úr jörðu enda slíkt verið gert að skilyrði af hálfu Vegagerðarinnar fyrir því að að fallist yrði á að taka veginn í tölu þjóðvega. Þá hafi komið fram að Ásahreppur hygðist malbika að þeim býlum sem væru enn með óklæddar heimreiðar og því þyrfti jafnvel ekki að fara í framkvæmdir við lagningu malarslitlags. Varðandi beiðni um kostnaðarþátttöku hafi komið fram að vegurinn hefði verið lagður í framhaldi af afleggjaranum að Borgarholti sem lægi í gegnum land Lækjarholts. Hefðu landeigendur fengið verktakafyrirtækið Nesey ehf. til að byggja veginn upp og hljóðaði kostnaðurinn upp á 1.245000 krónur samkvæmt framlögðum reikningi.
Í ákvörðun Vegagerðarinnar eru ítrekuð skilyrði þau sem tilkynnt voru með bréfi Vegagerðarinnar þann 23. júní 2011 og rakin voru að framan. Segir þannig að um leið og fyrir liggi að búið sé að gera nauðsynlegar lagfæringar verði vegurinn færður á vegaskrá. Þá verði ekki farið í framkvæmdir við slitlag fyrr en búið sé að ganga frá þessu. Hafi vegurinn mælst 150 m langur og fengið númerið 2925-02.
Varðandi umsókn um endurgreiðslu kostnaðar að fjárhæð 1.245.000 tekur Vegagerðin fram að um sé að ræða kostnað sem eigendur hafi orðið fyrir við lagfæringar sem þeir hafi látið gera á veginum áður en samráð hafi verið haft við Vegagerðina. Sé heimilt að hafna slíkri umsókn á grundvelli 9. gr. reglugerðarinnar, sbr. 20. gr. og 58. gr. vegalaga. Þá ítrekar Vegagerðin þá ákvörðun sína frá 23. júní 2011 að vegurinn heim að Lækjarholti verði tekinn í tölu þjóðvega og færður á vegaskrá um leið og staðfest sé að framangreind skilyrði séu uppfyllt. Þá hafnar Vegagerðin þátttöku í kostnaði vegna vegaframkvæmda þar sem ekki hafi verið haft samráð við stofnunina áður en ráðist var í þær vegaframkvæmdir.
Í umsögn Vegagerðarinnar frá 22. júní 2012 er forsaga málsins rakin og er sú umfjöllun samhljóða þeirri sem rakin var í hinni kærðu ákvörðun. Varðandi fullyrðingu kærenda um að óskað hafi verið umsagnar Vegagerðarinnar árið 2005 og kærendur hafi talið sig í góðri trú með að hefja framkvæmdir tekur stofnunin fram að Ásahreppur hafi sent henni tillögu um tengingu nýs vegar að Lækjarholti til umsagnar með bréfi dags. 15. júlí 2005. Þar hafi komið fram að fyrirhugað væri að tengja nýjan veg inn á þjóðveg nr. 2925, Borgarholtsveg. Óheimilt sé að tengja vegi þjóðvegum nema í samræmi við skipulag og að fenginni heimild Vegagerðarinnar, sbr. 1. mgr. 30. gr. þágildandi vegalaga nr. 45/1994 en sambærilegt ákvæði sé að finna í 1. mgr. 29. gr. núgildandi vegalaga. Með bréfi dags. 11. ágúst 2005 hafi Vegagerðin upplýst að stofnunin gerði ekki athugasemdir við tengingu þessa inn á þjóðveginn. Hafi í bréfi Vegagerðinnar eingöngu falist lögbundin umsögn stofnunarinnar til hreppsins um heimild til að tengja fyrirhugaðan veg inn á þjóðveg. Engin samskipti hafi hins vegar átt sér stað á milli Vegagerðarinnar og kærenda varðandi heimreiðina. Á þessum tíma hafi verið í gildi eldri vegalög nr. 45/1994 en þau hafi ekki innihaldið sambærileg ákvæði varðandi vegi að býlum og núgildandi vegalög. Hafi vegir að býlum getað fallið í flokk þjóðvega sem svo nefndir safnvegir að uppfylltum tilteknum skilyrðum en ávallt hafi þurft að sækja um það til Vegagerðarinnar að slíkir væru teknir inn á vegaskrá. Engin slík samskipti hafi átt sér stað milli Vegagerðarinnar og kærenda á þessum tíma. Hafi verið sérstaklega á það bent í svarbréfi Vegagerðarinnar til hreppsins að skráður eigandi yrði ávallt að hafa samband við Vegagerðina áður en framkvæmdir hæfust ef ætlunin væri að sækja um að vegur yrði tekinn í tölu þjóðvega og kostun hans úr svo nefndum safnvegasjóði sem fjármagnaði slíkar framkvæmdir á þeim tíma væru skilyrði uppfyllt og fyrir lægi ákvörðun Vegagerðarinnar um að taka veg inn á vegaskrá.
Á það er bent að framkvæmdir landeigenda við veginn virðist hafa átt sér stað í apríl 2009. Á þeim tíma hafi núgildandi vegalög nýlega tekið gildi. Vísar Vegagerðin til 1. mgr. 20. gr. þeirra laga. Á þeim tíma hafi umrætt ákvæði ekki verið útfært nánar með setningu reglugerðar þeirrar sem nú er í gildi. Geri lögin ráð fyrir að meginreglan sé sú að Vegagerðin byggi þjóðvegi eða hafi umsjón með byggingu þeirra. Sérstök heimild sé hins vegar veitt til að krefja skráðan eiganda fasteignar til að greiða helming þess kostnaðar sem til stofnast við vegagerðina. Sé því ljóst að á þessum tíma hafi kærendum verið óheimilt að hefja framkvæmdir án samráðs við Vegagerðina jafnvel þó þeir kynnu að vilja fá leyfi til að framkvæma verkið sjálfir og sækja um kostnaðarþátttöku Vegagerðarinnar líkt og núgildandi reglugerð geri ráð fyrir ef ætlunin hafi verið að fá veginn færðan inn á vegaskrá síðar og sækja um þátttöku stofnunarinnar í kostnaði við byggingu hans. Vegagerðin sé veghaldari þjóðvega, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. vegalaga og sé það því stofnunarinnar að ákveða hverju sinni hvort vegir uppfylli skilyrði til að geta fallið í hóp þjóðvega. Skipti þar máli hönnun, efni, eftirlit, lega o.fl. Rétt sé því að hafa samráð við Vegagerðina um þessa þætti áður en framkvæmdir eru hafnar þar sem um gerð nýs vegar er að ræða og fyrirhugað af landeigenda að sækjast eftir því að umræddur vegur komi til með að verða hluti af þjóðvegakerfi landsins.
Formleg umsókn hafi fyrst borist þann 29. apríl 2011 en á þeim tíma hafi reglugerð nr. 774/2010 um héraðsvegi tekið gildi. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar skuli sækja sérstaklega um nýjan héraðsveg til Vegagerðarinnar og skuli umsóknin uppfylla ákveðin skilyrði sem talin eru upp í ákvæðinu. Samkvæmt 5. og 6. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar skuli umsækjendum tilkynnt um hvort fallist hafi verið á beiðni og þá með hvaða skilyrðum ef slíkt eigi við. Framkvæmdir af hálfu Vegagerðarinnar hefjist ekki fyrr en fjárveitingar liggi fyrir en þegar þær skýrist skuli Vegagerðin tilkynna umsækjanda hvenær ráðist verði í framkvæmdir gegn greiðslu helmings kostnaðar við verkið. Sérstök heimild sé í 8. gr. reglugerðarinnar til að heimila landeiganda að hefja sjálfur framkvæmdir strax kjósi hann heldur slíkt fyrirkomulag. Sé þar sérstaklega tekið fram að samþykki Vegagerðarinnar þurfi þá að liggja fyrir að uppfylltum skilyrðum er varði hönnun vegarins, byggingu hans og eftirlit enda um undantekningu frá meginreglunni að ræða. Auk þess sé Vegagerðin veghaldari þjóðvega og því hennar hlutverk að tryggja að þeir uppfylli skilyrði sem slíkir. Skuli umsækjandi þá gera rökstudda kostnaðaráætlun í samráði við Vegagerðina eða a.m.k. leggja fyrir nýja kostnaðaráætlun samrýmist hún ekki þeirri áætlun sem Vegagerðin hafi þegar lagt fram.
Sá kostnaður sem um er deilt sé að fjárhæð 1.245.00 krónur og sé hann til kominn áður en umsókn um héraðsveg hafi borist Vegagerðinni og vegna framkvæmda sem unnar hafi verið án alls samráðs við stofnunina. Ítrekar Vegagerðin þá afstöðu sína að eðlilegt sé að hafna umsókn kærenda um þátttöku í kostnaðinum á grundvelli 9. gr. reglugerðar um héraðsvegi, sbr. 20. gr. og 58. gr. vegalaga.
Þá tekur Vegagerðin fram að þegar umsókn kærenda hafi borist þann 29. apríl 2012 hafi farið fram mat á því hvort skilyrði reglugerðarinnar og laganna um héraðsvegi væru uppfyllt og hafi svo reynst vera að gerðum tilteknum lagfæringum á veginum. Hafi Vegagerðin fallist á að taka veginn inn á vegaskrá um leið og búið væri að lagfæra hann og kærendum tilkynnt þar um. Sé búið að lagfæra veginn og taka hann inn á vegaskrá.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Kærendur krefjast þess að Vegagerðin taki þátt í kostnaði við gerð vegar að Lækjarholti. Byggja kærendur á því að þar sem jákvæð umsögn Vegagerðarinnar hafi legið fyrir árið 2005 hafi stofnuninni verið kunnugt um framkvæmdirnar. Vegagerðin byggir synjun sína á þátttöku í kostnaði við vegaframkvæmdirnar á því að ekki hafi verið haft samráð við stofnunina áður en ráðist var í framkvæmdirnar af hálfu kærenda.
Fyrir liggur að með bréfi Ásahrepps dags. 15. júlí 2005 var Vegagerðinni send til umsagnar tillaga um tengingu nýs vegar að Lækjarholti þar sem fram kom að fyrirhugað væri að tengja nýjan veg inn á þjóðveg nr. 2925, Borgarholtsveg. Með bréfi Vegagerðinnar dags. 11. ágúst 2005 upplýsti stofnunin að hún gerði ekki athugasemdir við þessa tengingu. Fellst ráðuneytið á það með Vegagerðinni að í bréfi Vegagerðarinnar hafi eingöngu falist lögbundin umsögn stofnunarinnar til hreppsins um heimild til að tengja fyrirhugaðan veg inn á þjóðveg. Hins vegar liggur ekkert fyrir um það að kærendur hafi á þessum tíma verið í samskiptum við Vegagerðina varðandi heimreiðina en samkvæmt þágildandi vegalögum var það skilyrði þess að vegir að býlum gætu fallið í flokk þjóðvega að sótt væri um það til stofnunarinnar að slíkir vegir væru teknir inn á vegaskrá.
Þá liggur fyrir að framkvæmdir við veginn hafi átt sér stað í apríl 2009 en þá höfðu núgildandi vegalög nr. 80/2007 tekið gildi. Í 20. gr. þeirra laga segir að við lagningu nýs héraðsvegar að íbúðar- eða atvinnuhúsnæði skuli skráður eigandi fasteignarinnar greiða helming kostnaðar við vegagerðina, þ.m.t. kaup á landi undir veginn, hönnun, byggingu vegarins og eftirlit með gerð hans enda skuli lega og gerð vegar ákveðin í samráði við hinn skráða eiganda fasteignarinnar. Á þeim tíma hafði reglugerð nr. 774/2010 ekki tekið gildi. Telur ráðuneytið ljóst að í þessu felist sú meginregla að Vegagerðin byggi þá vegi sem falla undir ákvæðið eða hafi umsjón með byggingu þeirra. Hins vegar sé Vegagerðinni heimilt að krefja skráðan eiganda fasteignar um helming þess kostnaðar sem til fellur við vegagerðina. Fellst ráðuneytið þannig á það með Vegagerðinni að á þessum tíma hafi kærendum verið óheimilt að hefja framkvæmdir án samráðs við Vegagerðina jafnvel þó þau kynnu að vilja fá leyfi til að framkvæma verkið sjálf og óska eftir því að Vegagerðin tæki þátt í kostnaðinum.
Með bréfi kærenda dags. 29. apríl 2011 barst Vegagerðinni fyrst formleg umsókn um héraðsveg að Lækjarholti. Var því bréfi svarað með bréfi Vegagerðinnar dags. 23. júní 2011 og staðfest að skilyrði vegalaga og reglugerðar nr. 774/2010 væru uppfyllt og ekkert því til fyrirstöðu að færa veginn á vegaskrá að þar til greindum skilyrðum uppfylltum. Það er síðan með bréfi kærenda dags. 22. febrúar 2012 sem farið er fram á Vegagerðin taki þátt í kostnaði þeirra að fjárhæð 1.245.000 krónur vegna framkvæmdanna.
Ráðuneytið telur ljóst að að sá kostnaður sem kærendur krefjast að Vegagerðin taki þátt í sé allur til kominn áður en umsókn þeirra um héraðsveg barst stofnuninni og hafi framkvæmdir þær sem um ræðir verið unnar án leyfis og samráðs við Vegagerðina líkt og skylt var samkvæmt vegalögum, sbr. það sem áður hefur verið rakið. Þá bendir ráðuneytið einnig á að samkvæmt 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 774/2010 er umsækjanda ekki heimilt að hefja framkvæmdir fyrr en að fengnu samþykki Vegagerðinnar og uppfylltum skilyrðum er varða hönnun vegarins, byggingu hans og eftirlit. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið því að Vegagerðinni hafi verið heimilt að hafna umsókn kærenda um endurgreiðslu kostnaðar og verður hin kærða ákvörðun því staðfest.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Staðfest er ákvörðun Vegagerðarinnar um að hafna umsókn Sigurðar Leifssonar og Hallfríðar Ólafsdóttur um endurgreiðslu kostnaðar að fjárhæð 1.245.000 vegna framkvæmda við veginn að Lækjarholti.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Brynjólfur Hjartarson