Mál nr. IRR14020030

  Ár 2014, þann 21. nóvember, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR14020030

Kæra Svifflugfélags Íslands

á ákvörðun

Flugmálastjórnar Íslands

I.      Kröfur og kæruheimild

Mál það sem hér er til umfjöllunar er endurupptaka á kæru Svifflugfélags Íslands (hér eftir nefnt SFÍ), kt. 531170-0169, Sandskeiði, á ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands (hér eftir nefnd FMS) frá 22. mars 2011 um kyrrsetningu svifflugunnar TF-SAX. Upphaflega barst ráðuneytinu kæra SFÍ þann 8. febrúar 2012 en var vísað frá með úrskurði ráðuneytisins dags. 10. maí 2012. Var málið endurupptekið í febrúar 2014 að beiðni SFÍ í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis frá 31. október 2013. Krefst SFÍ þess að felld verði úr gildi ákvörðun FMS um kyrrsetningu svifflugunnar TF-SAX frá 22. mars 2011.

Kæruheimild var að finna í 10. gr. laga nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands, en með lögum nr. 119/2013 tók Samgöngustofa (hér eftir nefnd SGS) við verkefnum FMS og voru hin fyrr greindu lög þá felld úr gildi.

II.        Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Málavextir eru þeir að þann 22. mars 2011 framkvæmdi FMS skoðun á svifflugunni TF-SAX sem er í eigu SFÍ. Komu fram tvö frávik sem FMS taldi alvarlegs eðlis og var svifflugan því kyrrsett. Skýrsla SFÍ um úrbætur barst FMS þann 10. maí 2011 en var hafnað af FMS þann 26. maí 2011 þar sem ekki fylgdu gögn til staðfestingar á úrbótum. Þann 6. júní 2011 var lokun frávika sem opnuð höfðu verið samþykkt og þar með var aflétt kyrrsetningu svifflugunnar FT-SAX og hún orðin lofthæf á ný.

Ákvörðun FMS var kærð til ráðuneytisins með bréfi SFÍ mótteknu þann 8. febrúar 2012. Með úrskurði ráðuneytisins dags. 10. maí 2012 var kærunni vísað frá ráðuneytinu þar sem SFÍ teldist ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr kæruefninu þar sem hin kærða ákvörðun hafi ekki verið lengur í gildi þegar kæran barst ráðuneytinu.

Með áliti umboðsmanns Alþingis dags. 31. október 2013 var þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að taka kæru SFÍ til efnismeðferðar bærist um það beiðni frá félaginu. Barst slík beiðni ráðuneytinu með tölvubréfi SFÍ dags. 5. febrúar 2014.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2014 var óskað eftir umsögn SGS um kæruna og stofnuninni gefinn kostur á að koma að athugasemdum þar sem sú stofnun hafði tekið við af FMS. Bárust athugasemdir SGS ráðuneytinu með bréfi dags. 31. mars 2014.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 7. apríl 2014 var SFÍ gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust þau andmæli með bréfi SFÍ dags. 2. júní 2014.

III.      Málsástæður og rök SFÍ

Í kæru kemur fram að SFÍ telji að það standist ekki að flokka M-GEN-1103-02 merkingar í svifflugu á þýsku sem 1. stigs frávik sem varði þar með kyrrsetningu á loftfari. Þá standist það ekki að telja sem 1. stigs frávik M-GEN-1103-01 að lofthæfifyrirmæli (AD nóta) hafi ekki verið framkvæmd og varði þar með kyrrsetningu loftfars. Þá hafi FMS ekki verið rétt að hafna skriflegri skýrslu sem ófullnægjandi og kyrrsetja þar með sviffluguna að nýju þann 26. maí 2011. Varðandi fyrra frávikið bendir SFÍ á að það eigi sér hvergi stoð í lögum eða reglum. Þá telur SFÍ að seinna frávikið eigi ekki við rök að styðjast þar sem lofthæfifyrirmæli, sem haldið hafi verið fram að ekki hafi verið framkvæmd, hafi löngu verið framkvæmd og útskrifuð í gögnum svifflugunnar.

SFÍ vísar til þess að ákvörðun um kyrrsetningu svifflugunnar að lokinni ACAM úttekt eigi sér ekki lagastoð og beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Standist kyrrsetningin ekki meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og sé ómálefnaleg. Séu þýskar merkingar vel skiljanlegar öllum þeim sem fljúga svifflugunum auk þess sem verklagsreglur SFÍ tryggi að enginn setjist við stjórnvöl í loftförum félagsins án þess að kynna sér vel allar öryggisreglur. Bendir SFÍ á að eðlilegra hefði verið að beina tilmælum til félagsins vegna merkinganna en að láta svo íþyngjandi ákvörðun varða kyrrsetningu. Þá hafi frávik vegna AD-nótu verið vegna þess að fyrirliggjandi gögn hafi ekki verið skoðuð nægilega af úttektarmanni FMS. Hafi öll gögn legið frammi við skoðunina og megi skrifa athugasemdina á yfirsjón úttektarmanns. Höfnun úttektarmanns á framlögðum skýringum verði ekki skilin á annan hátt en sem kyrrsetning að nýju. Sé slík afgreiðsla brot á meðalhófsreglu. Telur SFÍ að FMS hafi borið að verða við beiðnum félagsins um leiðréttingu þar sem viðkomandi skjal hafi verið fyrirliggjandi við skoðun. Þá telur SFÍ að framkvæmd úttekta sé ekki í samræmi við regluverk EASA sem skoðanirnar byggist á. Vísar SFÍ til c-liðar gr. M.B.102 í viðauka við reglugerð nr. 206/2007 sem og d-liðar sömu greinar. Bendir SFÍ á að félagið hafi grun um að úttektarmenn FMS hafi ekki nauðsynlega þekkingu og reynslu af viðhaldi og rekstri sviffluga eða smærri loftfara. Kveði fyrr greindar reglur um ACAM úttektir skýrt á um að úttektarmenn skuli hafa þekkingu og reynslu/réttindi af þeim flokki loftfara sem þeir framkvæmi úttekt á. Hvorki úttektarmaður né sá sem hafni skýrslunni uppfylli hæfisskilyrði EASA fyrir ACAM úttektir.

SFÍ vísar í kæru til viðauka M.B.303 reglugerðar nr. 206/2007 (Part-M). Bendi ekkert til að FMS hafi komið sér upp skráðum verklagsreglum og stjórnskipulagi sbr. M.B.101 og 102 en þar komi fram krafa um slíkt. Þá bendir SFÍ á að félaginu hafi ekki borist rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun þrátt fyrir ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga. Gangist FMS í raun við því að hafa ekki sinnt skyldu sinni til að veita rökstuðning, sbr. tölvubréf stofnunarinnar frá 8. september 2011. Þá vísar SFÍ til þess að samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Lögmætt verkefni FMS sé að fara með stjórnsýslu á sviði loftferða, sbr. 4. gr. laga nr. 100/2006. Öllum þessum markmiðum geti FMS náð með vægari aðferðum en þeim sem beitt hafi verið.

SFÍ telur að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldu. Hafi SFÍ hvorki verið tilkynnt að ákvörðun FMS væri kæranleg né hver kærufrestur væri. Sé slíkt ekki í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga sbr. einnig 2. mgr. 20. gr. laganna. Hafi ekkert af þar til greindum atriðum verið tilgreint í hinni kærðu ákvörðun sem falli þó óumdeilanlega undir stjórnsýslulög. Hafi SFÍ því þurft að leggja í mikla vinnu við að halda rétti sínum fram.

Varðandi kærufrest byggir SFÍ á því að samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga byrji kærufrestur ekki að líða fyrr en rökstuðningur berst hafi verið óskað eftir honum. Þar sem enginn rökstuðningur hafi borist sé kæran innan kærufrests. Þá sé einnig mikilvægt að skorið verði úr um lögmæti og framkvæmd ACAM úttekta.

Í andmælum sínum vísar SFÍ til þess að fullyrðingar þær sem fram koma í umsögn SGS varðandi AD-nótu séu ósannar og rangar. Öll gögn svifflugunnar ásamt henni sjálfri hafi verið til staðar við úttekt. Hafi allar upplýsingar verið að finna í umbeðnum gögnum sem ekki hafi getað farið fram hjá úttektarmanni. Hafi umrædd AD-nóta verið ítrekað bókfærð og skrifuð út. Er á það bent að úttektarmaður hafi aldrei beðið um gögn sem sýndu fram á útskrift AD-nótunnar og séu fullyrðingar í greinargerð SGS annars efnis rangar.

Hvað merkingar varðar vísar SFÍ til þess að ekki verði séð að starfsmaður SGS geti í skyndi tekið ákvörðun um hvernig merkingum skuli háttað í loftfari, þvert á það sem reglur segi til um. Hvorki venjuréttur né lög eða reglugerðir styðji fullyrðingu SGS um að samræmis skuli gætt milli handbókar og merkinga. Reglugerðin heimili þýsku sem sé opinbert tungumál Evrópusambandsins. Er á það bent að SFÍ hafi leitað eftir sjónarmiðum Flugöryggisstofnunar Evrópu og í svari stofnunarinnar komi fram af ef flugmaður skilji merkingar dragi það ekki úr öryggi og auki ekki áhættu eða ógni flugöryggi. Taki EASA því ekki undir fullyrðingar lofthæfideildar um að slíkt sé kyrrsetningarfrávik. Þá séu allir sérfræðingar, innlendir sem erlendir, á sama máli. Þá ítrekar SFÍ að SGS hafi ekki sýnt fram á að úttektarmenn hafi staðfest réttindi fyrir svifflugur þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir.

Varðandi frávik vegna handbókar á þýsku vísar SFÍ til þess að félagið telji að fullyrðingar sem fram komi í umsögn SGS séu ósannar. Þýska handbókin sé ekki og hafi ekki verið um borð í loftfarinu. Þá sé þýska handbókin uppfærð á sama máta og enska útgáfan sem hafi verið um borð í svifflugunni. Þá styðji engar lögmætar reglur fullyrðingar SGS um að mikilvægt sé að samhljómur sé milli tungumáls handbókar og merkinga. Þá vísar SFÍ til þess að SGS hafi hafið framkvæmd ACAM skoðana án viðhlítandi undirbúnings eða kynningar. Hafi stjórnsýslulögum ekki verið fylgt og úttektarmenn farið offari.

SFÍ vísar til þess að sú fullyrðing SGS að allir flugmenn, hvort sem er í atvinnuflugi eða einkaflugi, þurfi að sýna fram á ákveðna kunnáttu og leikni í enskri tungu sé röng. Sé engin krafa gerð í lögum eða reglugerðum þar að lútandi við öflun réttinda PPL, LAPL eða SPL skírteina. Þá séu einnig rangar fullyrðingar SGS þess efnis að upplýsingastreymi frá SGS og samráð við hagsmunaaðila sé almennt öflugt og hafi engin undantekning verið þar á varðandi þær reglur og breytingar sem deilt er um. Hafi engin kynning farið fram á starfsemi eða nýjum lofthæfisreglum. Einnig séu rangar fullyrðingar SGS um að umfang skoðana á loftförum í einkaflugi sé ekki ósvipað því sem verið hafi fyrir breytingar á reglum varðandi skoðanir. Eigi umræddar ACAM skoðanir sér enga fyrri sögu eða fordæmi. Þá séu einnig rangar fullyrðingar SGS um að SFÍ hafi átt að vera ljósar þær reglur sem í gildi voru, enda hafi hvergi verið til þeirra vísað í tilgreindum tölvubréfum FMS til SFÍ. Einnig telur SFÍ rangar þær fullyrðingar SGS að rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi verið fullnægjandi. Sé form rökstuðnings í úttektarskýrslu engan veginn í samræmi við skýrar kröfur í 20. og 21. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 22. gr. laganna.

Hvað varðar skýrslugerð tekur SFÍ fram að í úttektarskýrslu FMS komi fram að þar sem frávik flokkist sem 1. stigs frávík hafi svifflugan verið stöðvuð þar til búið væri að leiðrétta frávikið. Hafi SFÍ leiðrétt frávikið og skilað skýrslu til FMS. Með höfnun skýrslunnar lítur SFÍ svo á sem svifflugan hafi verið kyrrsett á ný á ólögmætum forsendum. Mótmælir SFÍ sem rangri fullyrðingu SGS um að ástæða höfnunar hafi verið sú að stoðgögn vantaði. Hafi höfnunin verið vegna þess að skýrsla SFÍ hafi verið í einni skýrslu en gerð hafi verið krafa um þrjár. Hvergi hafi komið fram leiðbeiningar um þá kröfu.

IV.      Umsögn SGS

Í umsögn SGS kemur fram að ákvörðun um stöðvun svifflugunnar hafi verið tekin þann 22. mars 2011. Skýrslu SFÍ um úrbætur hafi verið hafnað þann 26. maí 2011 þar sem engin gögn hafi fylgt skýrslunni til staðfestingar. Þar hafi FMS ekki gert neinar nýjar athugasemdir og engin ákvörðun hafi verið tekin.

SGS vísar til þess að hin kærða ákvörðun hafi verið bæði rétt og lögmæt. Er á það bent að lofthæfifyrirmælum beri að fylgja og leggja þurfi fram gögn um að fyrirmælum sem þar koma fram og eigi við loftfarið hafi verið framfylgt áður en til frekara flugs kemur. Hafi SFÍ ekki lagt þessi gögn fram við skoðun þrátt fyrir tilmæli þar um. Sé um mikilvæg gögn að ræða og því sérstaklega farið fram á að þau liggi frammi við skoðun. Beri eigandi loftfars ábyrgð á áframhaldandi lofthæfi þess samkvæmt gr. M.A.201 (a) í B-kafla A-þáttar viðauka 1 við reglugerð EB nr. 2042/2003 sem birt er sem fylgiskjal 1 við reglugerð nr. 206/2007. Beri eiganda að koma sér upp skráarkerfi fyrir áframhaldandi lofthæfi loftfara sbr. gr. M.A.305 í C-kafla A-þáttar í viðauka 1 við reglugerð EB nr. 2042/2003. Skuli viðhaldsskrár loftfara vera skýrar og nákvæmar og skuli eigandi láta lögbærum yfirvöldum þær í té sé þess óskað. Við skoðun svifflugunnar hafi eigandi ekki getað sýnt fram á það með gögnum að umrædd AD-nóta hefði verið framkvæmd og hafi eigandi haft nægan tíma til að leggja fram gögn þess efnis áður en úttektarskýrsla var send honum. Það sé á ábyrgð eiganda að sýna fram á að ákvæði um áframhaldandi lofthæfi sé uppfyllt. Þá sé ekki óþekkt í skoðunum að ekki sé hægt að sýna fram á að kröfur séu uppfylltar. Sé frávik þá opnað ef gögn hafa ekki borist áður en úttektarskýrslan er send viðkomandi einstaklingi eða fyrirtæki. Það eitt að geta ekki sýnt fram á að kröfur reglugerðar séu uppfylltar sé frávik út af fyrir sig. Geti SGS því ekki fallist á þá röksemd að eftirlitsmaður FMS hafi ekki skoðað gögn nægilega vel.

Varðandi lögmæti ACAM skoðana vísar SGS til þess að á þeim tíma sem um ræðir hafi slíkar skoðanir farið fram samkvæmt heimildum í 21. og 27. gr. loftferðalaga nr. 60/1998, 5. gr. laga um FMS og gr. 21A.180 í H-kafla A-þáttar viðauka við reglugerð EB nr. 1702/2003, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 20572007. Um eftirlit fari samkvæmt reglugerð nr. 206/2007 en með henni hafi verið innleidd reglugerð framkvæmdastjórnar EB nr. 2042/2003. Um lofthæfi fari að öðru leyti samkvæmt reglugerð nr. 205/2007. Með þeirri reglugerð hafi verið innleidd hér á landi reglugerð framkvæmdastjórnar EB nr. 1702/2003. Um ACAM skoðanir sé fjallað í gr. M.B.303 í C-kafla B-þáttar 1. viðauka við reglugerð EB nr. 2042/2003, sbr. fylgiskjal I með reglugerð nr. 206/2007. Í gr. M.B.304 sé fjallað um afturköllun, tímabundna ógildingu og takmarkanir.

Á þeim tíma sem atvik þessa máls hafi átt sér stað hafi FMS farið með stjórnsýslu og eftirlit á sviði loftferða, sbr. 1. og 4. gr. laga nr. 100/2006. Heimildir FMS til eftirlits hafi mátt finna í 5. gr. laganna sem og í ýmsum ákvæðum loftferðalaga nr. 60/1998, s.s. 21., 27. og 28. gr. þeirra laga. Í gr. laga nr. 100/2006 og í ýmsum ákvæðum loftferðalaga hafi verið að finna heimildir til beitingar þvingunarúrræða, m.a. í 135. gr. laganna. Nokkrar breytingar hafi orðið á framkvæmd viðhaldsmála og eftirlits á undanförnum árum í samræmi við regluverk um stofnun og starfsemi Flugöryggisstofnunar Evrópu og ESB reglna sem stofnunin starfar eftir, sbr. 146. gr. loftferðalaga. Sé meginbreytingin á viðhaldi loftfara sú að viðhaldsstýring hafi verið skilin frá framkvæmd viðhalds með skýrari hætti en áður. Til að tryggja áframhaldandi eftirfylgni opinberra aðila hafi verið sérstök áætlun um úrtaksskoðanir, ACAM, til að sannreyna m.a. að viðhald, viðhaldsstýring og eftirlit hafi raunverulega farið fram í samræmi við reglur. Þessar úrtaksskoðanir séu í samræmi við almennar heimildir SGS, áður FMS, samkvæmt 21. og 27. gr. loftferðalaga og 6. gr. laga um SGS nr. 119/2012, áður 5. gr. laga um FMS, auk ýmissa sérákvæða í reglugerðum byggðum á þessum lögum. Sé framkvæmdin í samræmi við reglur EASA. Við breytingar sem urðu á skoðunum hafi svifflugur verið felldar undir hið samræmda eftirlit með beinum hætti. Sé eftirlitið mikilvægur liður í að tryggja flugöryggi og gæta almannahagsmuna. Sé byggt á skýrum heimildum og málefnalegum sjónarmiðum er lúti að öruggri starfrækslu og grundvallarsjónarmiðum um vernd almannahagsmuna.

Varðandi kröfu um að merkingar séu á ensku vísar SGS til gr. 21A.175 viðauka við þágildandi reglugerð EB nr. 1702/2003 sem birt sé sem fylgiskjal við þágildandi reglugerð nr. 205/2007. Sé enska viðurkennt flugmál í heiminum, bæði meðal þeirra sem nota loftför og þeirra sem hafa eftirlit með loftförum. Allir flugmenn, hvort sem er í atvinnuflugi eða einkaflugi, þurfi að sýna fram á ákveðna kunnáttu og leikni í ensku. Þá séu flughandbækur nær allar á ensku og sama gildi um merkingar um borð. Því geri SGS þá kröfu að merkingar séu á ensku og að samræmi sé milli flughandbókar og merkinga sem krafist er samkvæmt tegundarvottorði loftfarsins. Hafi merkingar í TF-SAX verið samkvæmt gömlu flughandbókinni, þ.e. á þýsku. Hafi frávik vegna þessa byggst á tvenns konar athugasemdum, annars vegar á því að mikilvægt sé að allir sem fljúgi eða komi til með að fljúga loftfarinu skilji bæði merkingar og handbók og hins vegar því að misræmi hafi verið milli tungumáls merkinga í vélinni og handbókarinnar, þ.e. komin hafi verið ný útgáfa handbókarinnar á ensku. Varðandi þjálfun starfsfólks vísar SGS til þess að allir eftirlitsmenn lofthæfideildar hafi tilskilda heimild til að framkvæma ACAM skoðanir og hafi til þess viðeigandi menntun, reynslu og þjálfun í samræmi við c-lið gr. M.B. 102 í A-kafla B-þáttar I. viðauka við reglugerð EB nr. 2042/2003. Varðandi athugasemdir SFÍ um að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið sinnt vísar SGS til úrskurðar ráðuneytisins frá 10. maí 2012, þar sem kæran hafi verið tekin til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur hafi verið liðinn. Í því ljósi telur SGS að skortur á leiðbeiningum geti ekki valdið ógildingu ákvörðunarinnar. Varðandi upplýsingastreymi frá SGS og FMS vísar SGS til þess að upplýsingar um tilkomu og fyrirkomulag ACAM skoðana hafi verið aðgengilegar á heimasíðu FMS og síðar SGS um langt skeið. Þá hafi forsvarsmaður SFÍ setið í flugráði sem hafi ítrekað fengið þessi mál til skoðunar. Einnig hafi verið haldinn kynningarfundur fyrir Félag íslenskra einkaflugmanna þar sem ACAM skoðanir voru sérstaklega kynntar og hafi forsvarsmaður SFÍ verið á þeim fundi. Þá hafi þær kröfur sem gerðar voru og staðfesta þurfti með úttekt komið fram í tölvupósti FMS til SFÍ þann 16. mars 2011 þar sem tilkynnt hafi verið um fyrirhugaða úttekt.

Hvað varðar rökstuðning með hinni kærðu ákvörðun telur SGS að hann hafi verið fullnægjandi og vel til þess fallinn fyrir SFÍ að átta sig á þeim kröfum sem gerðar voru af hálfu stjórnvaldsins. Ákvörðun FMS hafi verið að stöðva loftfarið þar til úrbætur hefðu verið gerðar. Hafi rökstuðningurinn verið sá að úttektin hefði leitt í ljós frávik frá gildandi reglum og hafi þau verið vandlega útlistuð í úttektarskýrslum, einni fyrir hvert frávik. Þar komi enn fremur fram að þar sem um tvö fyrsta stigs frávik hafi verið að ræða þyrfti að stöðva loftfarið uns úrbætur hefðu verið gerðar. Hafnar SGS því að gallar hafi verið á rökstuðningi eða vanhöld hafi verið á að svara beiðnum SFÍ. Hafi SFÍ ítrekað verið gefin svör við spurningum félagsins og hafi hvorki FMS né SGS skorast undan því að gefa skýringar og rökstuðning varðandi aðgerðir og framkvæmd þeirra.

Hvað varðar þá málsástæðu að meðalhófsregla hafi ekki verið virt vísar SGS til þess að við skoðun á loftfarinu hafi komið fram tvö alvarleg frávik, þ.e. 1. stigs frávik, þannig að loftfarið hafi ekki uppfyllt kröfur sem gerðar eru til öruggrar starfrækslu. Því hafi verið kallað eftir viðbótargögnum og lagfæringum af hálfu SFÍ áður en loftfarinu yrði flogið á ný. Samkvæmt gr. M.B.903 í I-kafla B-þáttar 1. viðauka við reglugerð EB nr. 2042/2003 beri stjórnvaldinu að sjá til þess að gripið verði til viðeigandi aðgerða til leiðréttingar á slíku fráviki áður en til frekara flugs kemur. Skuli stjórnvaldið grípa til tafarlausra aðgerða til að afturkalla eða ógilda lofthæfisstaðfestingarvottorð loftfarsins tímabundið. Séu 1. stigs frávik skilgreind sem sérhvert mikilvægt atriði sem er ekki í samræmi við kröfur samkvæmt M-hluta, er dregur úr öryggi, miðað við kröfur, og stofnar flugöryggi í hættu, sbr. gr. M.A.905 í I-kafla A-þáttar 1. viðauka við reglugerð EB nr. 2042/2003. Frávik frá fyrirmælum í M.A.902 (b) og 21A.181 (a)(1) teljist 1. stigs frávik. Er á það bent að lofthæfifyrmælum beri að fylgja og leggja þurfi fram gögn um að fyrirmælum sem þar koma fram og eiga við loftfarið hafi verið framfylgt áður en til frekara flugs kemur. Sé óheimilt að nota loftfarið fyrr en gengið hefur verið úr skugga um þetta. Hafi SFÍ ekki lagt þessi gögn fram þrátt fyrir tilmæli í undanfara skoðunar.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til að byrja með telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að kærufresti. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldákvörðun nema lög mæli á annan veg. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laganna skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal kæru þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Liggur fyrir að úttekt svifflugunnar fór fram þann 22. mars 2011 en kæran barst ráðuneytinu ekki fyrr en þann 7. febrúar 2012. Í ákvörðun FMS er hins vegar ekki að finna leiðbeiningar um kæruheimild og telur ráðuneytið því að afsakanlegt teljist að kæran hafi ekki borist fyrr. Verður kæran því tekin til efnislegrar meðferðar.

Á þeim tíma sem atvik þessa máls áttu sér stað voru í gildi lög um Flugmálastjórn Íslands (FMS) nr. 100/2006. Verður því tekið mið af ákvæðum þeirra laga við úrlausn málsins. Þau lög voru hins vegar felld úr gildi með lögum um Farsýsluna, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012. Þá fer einnig um meðferð málsins eftir ákvæðum loftferðalaga nr. 60/1998.

Í máli þessu er þess krafist af hálfu SFÍ að felld verði úr gildi ákvörðun FMS frá 22. mars 2011 um kyrrsetningu svifflugunnar TF-SAX. Þá er þess krafist að ógilt verði ákvörðun FMS um að flokka M-GEN-1103-02 merkingar í svifflugu á þýsku sem 1. stigs frávik sem varði kyrrsetningu á loftfari. Einnig er þess krafist að ógilt verði ákvörðun FMS að telja sem 1. stigs frávik M-GEN-1103-01 að lofthæfifyrirmæli (AD nóta) hafi ekki verið framkvæmd og varði þar með kyrrsetningu loftfars. Hvað varðar hin síðar nefndu tvö atriði telur ráðuneytið ljóst að þar sé ekki um að ræða tilteknar ákvarðanir sem kæranlegar eru til ráðuneytisins heldur feli þau í sér málsástæður SFÍ. Er þar um að ræða þau frávik sem vísað hefur verið til í málatilbúnaði SFÍ og FMS og valda því að svifflugan var kyrrsett. Þá er einnig kærð ákvörðun FMS um að hafna skriflegri skýrslu sem ófullnægjandi og kyrrsetja þar með sviffluguna að nýju þann 26. maí 2011. Telur ráðuneytið ljóst að þar sé ekki um sjálfstæða ákvörðun að ræða sem sé kæranleg til ráðuneytisins enda hafi kyrrsetning svifflugunnar þegar átt sér stað þann 22. mars 2011. Sé umfjöllunarefnið því ákvörðun FMS um kyrrsetningu svifflugunnar frá 22. mars 2011 á grundvelli frávika sem voru opnuð við skoðun svifflugunnar þann dag.

Um FMS gilda lög um stofnunina nr. 100/2006. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga fer FMS með stjórnsýslu og eftirlit á sviði loftferða hér á landi og á íslensku yfirráðasvæði eftir því sem nánar er kveðið á um í þeim lögum, loftferðalögum nr. 60/1998 sem og öðrum lögum og alþjóðasamningum. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna er það verkefni FMS að fara með stjórnsýslu á sviði loftferða, hafa eftirlit með loftferðastarfsemi og stuðla að öryggi í flugi. Í 2. mgr. 4. gr. laga um FMS er síðan fjallað nánar um verkefni stofnunarinnar. Kemur þar fram að FMS sjái m.a. til þess að uppfyllt séu flugöryggisviðmið í samræmi við alþjóðakröfur og skuldbindingar eftir því sem kveðið er á um í lögunum, loftferðalögum og alþjóðasamningum. Felst hlutverk FMS þannig m.a. í því að veita hvers konar heimildir sem lið í að tryggja flugöryggi. Í þeim tilgangi gefur FMS út skírteini handa einstaklingum, lofthæfisvottorð, flugrekendaskírteini og veitir ýmis konar starfsleyfi. Þá er FMS gert að annast eftirlit með flugtengdri starfsemi einkum með flugöryggi að leiðarljósi. Hefur stofnunin þannig eftirlit með lofthæfi loftfara, fylgist með að rétt sé staðið að flugrekstri og og rekstri flugleiðsögu og flugvalla, sem og að flugmenn og aðrir sem fáist við flugstarfsemi hafi tilskilin réttindi og viðhaldi þeim.

Um heimildir FMS til eftirlits er fjallað í 5. gr. laga um FMS. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal FMS fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um loftferðastarfsemina gilda. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er FMS heimilt að athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir. Skal FMS í þeim tilgangi vera heimill aðgangur að starfsstöðvum leyfishafa og að loftförum og búnaði þeirra til að framkvæma vettvangsathuganir, úttektir og skoðanir. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins er eftirlitsskyldum aðilum skylt að veita FMS upplýsingar um starfsemina og aðgang að gögnum í vörslu þeirra er varða starfsemina sem FMS telur nauðsynleg. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins skal eftirlitsskyldur aðili án fyrirvara geta sýnt fram á að hann uppfylli skilyrði leyfisveitingar og ef með þarf gangast undir þau próf sem FMS er heimilt að krefjast að gengist sé undir.

Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. loftferðalaga nr. 60/1998 skal FMS hafa eftirlit með því að loftför, sem notuð eru til loftferða eftir lögunum, séu lofthæf og framkvæmir úttektir og skoðanir eftir því sem þörf krefur. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna er FMS heimill aðgangur að hverju því loftfari sem notað er til loftferða eftir lögunum. Er FMS heimilt að framkvæma hverja þá rannsókn á loftfarinu og búnaði þess sem stofnunin telur nauðsynlega við skoðun og eftirlit. Þá er FMS samkvæmt ákvæðinu heimilt að krefjast þess að loftfarið sé haft tiltækt til skoðunar.

Af þeim ákvæðum sem rakin hafa verið hér að framan telur ráðuneytið ljóst að FMS hafi víðtækar heimildir til að framkvæma hverja þá skoðun á loftförum og búnaði þeirra sem stofnunin telur nauðsynlega á grundvelli þeirrar eftirlitsskyldu sem á henni hvílir. Skal FMS í þessu skyni heimill aðgangur að hverju því loftfari sem notað er til loftferða samkvæmt lögunum í því skyni að framkvæma hverja þá rannsókn á loftfarinu og búnaði þess sem stofnunin telur nauðsynlega við skoðun og eftirlit.

Líkt og FMS bendir á hafa á undanförnum árum orðið nokkrar breytingar á framkvæmd viðhaldsmála og eftirlits í samræmi við reglugerð um stofnun og starfsemi Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) og ESB reglna sem stofnunin starfar eftir, sbr. 146. gr. loftferðalaga, en samkvæmt því ákvæði getur FMS sett nánari reglur um tæknilegar útfærslur almennra krafna um flugkort, starfrækslu loftfara, skráningu þeirra og lofthæfi og umhverfisvernd. Við þær breytingar sem gerðar hafa verið á eftirliti voru svifflugur felldar undir samræmt eftirlit á EES svæðinu með beinum hætti. Tekur eftirlit FMS samkvæmt samræmdum EES reglum þannig til eftirlits á svifflugum.

Um eftirlit með starfrækslu loftfara er fjallað í reglugerð nr. 206/2007 um viðvarandi lofthæfi loftfara og flugtæknilegra framleiðsluvara, hluta og búnaðar og samþykki fyrir viðhaldsstöðvum og starfsfólki á þessu sviði. Með reglugerðinni var innleidd hér á landi reglugerð EB nr. 2042/2003 sama efnis, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Um lofthæfi loftfara fer að öðru leyti samkvæmt reglugerð nr. 205/2007 um lofthæfi- og umhverfisvottun loftfara og tilheyrandi framleiðsluvara, hluta og búnaðar og vottun hönnunar- og framleiðslufyrirtækja. Með þeirri reglugerð var innleidd hér á landi reglugerð EB nr. 1702/2003 sama efnis, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Um ACAM skoðanir er fjallað í B-þætti, C-kafla, M.B.303 reglugerðar EB nr. 2042/2003, sbr. reglugerð nr. 206/2007. Stendur skammstöfunin fyrir enska heiti skoðunarinnar, Aircraft Continuing Airworthiness Monitoring, eða eftirfylgni með áframhaldandi lofthæfi loftfara. Í j-lið greinar M.A.201 er kveðið á um að eigandinn/flugrekandinn beri ábyrgð á því að lögbæru yfirvaldi sé veittur aðgangur að fyrirtækinu/loftfarinu til að ganga úr skugga um að það fullnægi áfram ákvæðum þess hluta. Þá er í ákvæði M.B.304 fjallað um afturköllun, tímabundna ógildingu og takmarkanir. Þá er í H-kafla, viðauka við reglugerð EB nr. 1702/2003, sbr. reglugerð nr. 205/2007, í 21. hluta ákvæði 21A.180 um skoðanir sem segir að handhafi lofthæfisvottorðs skuli veita aðgang að loftfarinu sem vottorðið er gefið út fyrir að beiðni lögbærs yfirvalds aðildarríkisins þar sem loftfarið er skráð. Var innleiðingu reglnanna hvað varðar loftför SFÍ frestað til 28. september 2009, sbr. ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 807/2009 um breytingu á reglugerð nr. 206/2007.

Að mati ráðuneytisins verður málatilbúnaður SFÍ ekki skilinn örðu vísi en svo að félagið telji að tilgreind frávik teljist ekki það alvarlegs eðlis að þau stofni flugöryggi í hættu. Því hafi kyrrsetning svifflugunnar TF-SAX þann 22. mars 2011 verið ólögmæt. Það er mat ráðuneytisins með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið að sú skoðun sem fram fór á loftfarinu TF-SAX þann 22. mars 2011 hafi að öllu leyti verið í samræmi við reglur um ástandsskoðun og áætlun FMS um eftirlit með loftförum. Um venjubundið eftirlit hafi verið að ræða og hafi skoðunin verið framkvæmd af þar til bærum eftirlitsmönnum FMS. Er það mat ráðuneytisins að það væri óábyrgt af hálfu FMS að heimila SFÍ að nota loftfar sem uppfyllir ekki kröfur um örugga starfrækslu og lofthæfi og ekki í samræmi við þær skyldur sem á stofnuninni hvíla samkvæmt lögum og alþjóðareglum, enda eitt meginhlutverk stofnunarinnar að annast eftirlit með flugtengdri starfsemi einkum með flugöryggi að leiðarljósi. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að fallast beri á það með FMS að þau frávik sem komu í ljós við skoðun loftfarsins TF-SAX þann 22. mars 2011 hafi verið alvarlegs eðlis og loftfarið ekki uppfyllt kröfur 20. og 24. gr. loftferðalaga sem og ákvæði reglugerðar nr. 206/2007 um viðvarandi lofthæfi. Gerir ráðuneytið þannig ekki athugasemdir við það mat FMS að þau frávik sem vísað hefur verið til í málinu falli undir 1. stigs frávik, sbr. grein M.A.905 um frávik samkvæmt reglugerð EB nr. 2042/2003, sbr. reglugerð nr. 206/2007, en samkvæmt a-lið ákvæðisins er 1. stigs frávik sérhvert mikilvægt atriði sem er ekki í samræmi við kröfur samkvæmt M-hluta er dregur úr öryggi miðað við kröfur og stofnar flugöryggi í hættu. Þá telur ráðuneytið mat FMS í samræmi við grein M.A.902 um gildi lofthæfisstaðfestingarvottorðs en um mat á því hvort frávik dragi úr öryggi, miðað við kröfur, og stofni flugöryggi í hættu skal litið til þeirra þátta sem lagðir eru til grundvallar þess að loftfarið uppfylli kröfur tegundarskírteinis eða þátta sem leitt geta til þess að það falli úr gildi og er í b-lið ákvæðisins talið upp í hvaða tilvikum ekki megi fljúga loftfari. Þá telur ráðuneytið að ákvörðun FMS sé í fullu samræmi við ákvæði greinar M.B.903 reglugerðarinnar, sbr. grein M.B.303. Segir þannig í grein M.B.903 að við 1. stigs. frávik skuli lögbæra yfirvaldið, þ.e. FMS, grípa til viðeigandi aðgerða til leiðréttingar fráviki áður en kemur til frekara flugs sem og grípa til tafarlausra aðgerða til að afturkalla eða ógilda lofthæfisstaðfestingarvottorð tímabundið. Því hafi FMS verið rétt að kyrrsetja sviffluguna. Þá bendir ráðuneytið einnig á það að samkvæmt grein M.A.201 reglugerðarinnar um ábyrgð er það eigandi loftfars sem ber ábyrgð á áframhaldandi lofthæfi þess og að það uppfylli lágmarkskröfur reglugerðarinnar.

Hvað varðar athugasemd SFÍ um að úttektaraðili FMS hafi ekki skoðað fyrirliggjandi gögn nægilega vel vísar ráðuneytið til þess sem rakið hefur verið. Lofthæfifyrirmælum beri þannig að fylgja og leggja þurfi fram gögn um að fyrirmælum sem þar koma fram og eiga við loftfarið hafi verið framfylgt áður en til frekara flugs kemur. Af gögnum málsins verður ekki séð að SFÍ hafi lagt umrædd gögn fram við skoðun. Þá vísar ráðuneytið til þess að eigandi loftfars ber ábyrgð á áframhaldandi lofthæfi þess samkvæmt gr. M.A.201 (a) í B-kafla A-þáttar viðauka 1 við reglugerð EB nr. 2042/200, sbr. reglugerð nr. 206/2007. Þá ber eiganda að koma sér upp skráarkerfi fyrir áframhaldandi lofthæfi sbr. gr. M.A.305 í C-kafla A-þáttar í viðauka 1 við reglugerð nr 204272003. Skulu viðhaldsskrár loftfarsins vera skýrar og nákvæmar og skal eigandi láta lögbærum yfirvöldum þær í té sé þess óskað. Af gögnum málsins telur ráðuneytið að fallast beri á það með FMS að við skoðun svifflugunnar verði ekki séð að SFÍ hafi getað sýnt fram á það með gögnum að tilgreind AD-nóta hefði verið framkvæmd en það sé á ábyrgð eiganda að sýna fram á að ákvæði um áframhaldandi lofthæfi séu uppfyllt. Við skoðun svifflugunnar hafi þannig ekki verið sýnt fram á að kröfur hafi verið uppfylltar og hafi FMS því verið rétt að opna frávik vegna þess. Er ráðneytið sammála því mati FMS að ekki sé unnt að fallast á þá röksemd SFÍ að eftirlitsmaður FMS hafi ekki skoðað gögn nægilega vel.

Hvað varðar kröfu FMS um að merkingar séu á ensku bendir ráðuneytið á að í gr. 21A.175 viðauka við þágildandi reglugerð EB nr. 1702/2003, sbr. reglugerð nr. 205/2007, kemur fram að handbækur, skilti, skráningar, merkingar á mælitækjum og aðrar nauðsynlegar upplýsingar, sem krafist er í veiðeigandi vottunarforskriftum, skuli vera á einu eða fleiri af opinberum tungumálum Evrópusambandsins sem lögbært yfirvald aðildarríkisins þar sem loftfarið er skráð getur fallist á. Líkt og fram kemur í umsögn SGS er enska viðurkennt flugmál í heiminum, bæði á meðal þeirra sem nota loftför og þeirra sem hafa eftirlit með loftförum. Þurfa allir flugmenn, hvort sem er í atvinnuflugi eða einkaflugi, að sýna fram á ákveðna kunnáttu og leikni í ensku. Þá eru nær allar flughandbækur á ensku sem og merkingar um borð. Í því ljósi telur ráðuneytið að FMS hafi verið rétt að gera umrædda kröfu.

Hvað varðar athugasemdir SFÍ um þjálfun eftirlitsaðila FMS telur ráðuneytið að ljóst megi vera að þeir eftirlitsmenn sem sáu um skoðun svifflugunnar hafi haft tilskilda heimild til framkvæmdar ACAM skoðunar og haft til þess viðeigandi menntun, reynslu og þjálfun í samræmi við c-lið gr. M.B.102 í A-kafla B-þáttar I. viðauka við reglugerð EB nr. 2042/2003, enda hafi FMS borið að sjá til þess að svo hafi verið. Þá verður ekki fallist á sjónarmið SFÍ um að meðalhófs hafi ekki verið gætt í ljósi skýrra eftirlitsheimilda FMS og þeirrar staðreyndar að skoðun svifflugunnar hafi leitt í ljós tvö 1. stigs frávik líkt og áður var rakið. Hvað varðar sjónarmið um leiðbeiningarskyldu vísar ráðuneytið til þess að kæran er tekin til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur hafi verið liðinn þegar hún barst ráðuneytinu þar sem ekki var leiðbeint um kæruleið eða kærufrest. Þá er í umsögn SGS rakið á hvern hátt ACAM skoðanir voru kynntar hagsmunaaðilum og vísar ráðuneytið til þess sem þar kemur fram. Þá er það mat ráðuneytisins að fallast beri á það með FMS að í úttektarskýrslum þeim sem gerðar voru við skoðun svifflugunnar hafi þau tvö frávik sem urðu þess valdandi að svifflugan var kyrrsett verið útlistuð með fullnægjandi hætti. Þar komi fram með skýrum hætti að um sé að ræða tvö 1. stigs frávik sem varði kyrrsetningu svifflugunnar uns úrbætur verði gerðar. Þá gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við það að skýrslu SFÍ um úrbætur hafi verið hafnað þann 26. maí 2011 þar sem ekki verður annað séð en að engin gögn hafi fylgt skýrslunni til staðfestingar á þeim atriðum sem þar komu fram.

Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

 Staðfest er ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands frá 22. mars 2011 um kyrrsetningu svifflugunnar TF-SAX.