Úrskurður í máli nr. SRN17040711
Ár 2017, þann 20. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17040711
Kæra WOW Air ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 2. febrúar 2017 barst ráðuneytinu kæra WOW Air (hér eftir nefnt WOW) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli X o.fl. (hér eftir nefnd farþegarnir) nr. 59/2016 frá 2. nóvember 2016. Með ákvörðun Samgöngustofu var WOW gert að greiða farþegunum bætur að fjárhæð 400 evrur hverjum samkvæmt b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi WOW frá Las Palmas til Keflavíkur þann 12. mars 2016. Einnig var WOW talið hafa brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, með því að upplýsa ekki farþegana um réttindi þeirra samkvæmt reglugerðinni. Krefst WOW þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþeganna um bætur verði hafnað. Farþegarnir krefjast staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
WOW annaðist flug WW637 sem áætlað var frá Las Palmas til Keflavíkur þann 12. mars 2016. Var áætlaður brottfarartími kl. 19.00 og komutími kl. 00.30. Raunverulegur brottfarartími var hins vegar kl. 22.41 og komutími kl. 03.41. Er deilt um bótaábyrgð WOW vegna seinkunarinnar.
Hinn kærði úrskurður er svohljóðandi:
- Erindi
Þann 29. júní sl. barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá X, hér eftir kvartendur. Kvartendur á bókað flug með flugi WOW Air (WW) frá Las Palmas til Keflavíkur þann 12. mars. Áætluð brottför var kl. 19:00 að staðartíma og komutími kl. 00:30. Kvartendur fengu tilkynningu um seinkun á brottfarardegi. Raunverulegur brottfarartími var 22:41 að staðartíma og komutími kl. 03:41.
Kvartendur fara fram á bætur skv. 7. gr. EB reglugerðar 261/2004. Af efni kvartenda verður ráðið að kvartendur hafi ekki verið upplýstir um réttindi sín skv. reglugerð EB nr. 26172004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
- Málavextir og bréfaskipti
Samgöngustofa sendi WW kvörtunina til umsagnar þann 29. júní, þann 13. júlí barst svar WW. Í umsögn WW er því ekki mótmælt að seinkun hafi orðið yfir 3. klst. en bent er á að orsakir seinkunarinnar hafi verið slæmt veður í Keflavík sem tafði brottför. Meðal þess sem segir í umsögn WW er:“WOW air var með bundnar hendur og gat ekki gert neitt fyrr en veður leyfði. WOW air hafði ekki nein úrræði sér til handa sem hefði gert því kleift að koma í veg fyrir seinkunina. Félagið þekkir heldur ekki til neinna úrræða sem WOW air gæti tileinkað sér sem aðrir flugrekendur nýta sér í sambærilegum aðstæðum.“
Einnig gerir félagið athugasemdir við rökstuðning kvartenda. Eftirfarandi kemur fram í umsögn WW: „ Í kvörtun sinni vísar kvartendur í dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-837/2012 og ákvörðun Samgöngustofu í máli nr. 1/2016. WOW air hafnar því að atvik í umræddum málum séu sambærileg eða að málin geti að einhverju leyti talist fordæmisgefandi. Varðandi dóm Héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-837/2012 ber að nefna að dómurinn varðaði tæknibilun í flugvél sem telst almennt ekk til óviðráðanlegra aðstæðna. Þegar af þeirri ástæðu hafnar WOW air því að dómurinn hafi fordæmisgildi við úrlausn þessa máls. Hvað varðar ákvörðun Samgöngustofu nr. 1/2016 þá liggur fyrir í því máli var það ekki aðeins veður sem olli seinkun heldur var ástæða seinkunarinnar einkum sú að áhöfn flugvélarinnar „rann út á tíma“, þ.e. var kominn fram yfir leyfilegan vinnutíma samkvæmt lögum og reglum sem gilda um vinnu- og hvíldartíma áhafna. Þegar af þeirri ástæðu hafnar WOW air því að ákvörðunin skuli hafa fordæmisgildi við úrlausn þessa máls.
Kvartendum var sent svar WW til umsagnar þann 21. júlí. Í svar kvartenda sem barst 26. júlí kemur fram að kvartendur mótmæli því að WW hafi sannað að óviðráðanlegar aðstæður hafi hindrað brottför frá Keflavík og að engar hindranir hafi verið fyrir flug WW637. Kvartendur árétta ítrekaða framkvæmd Samgöngustofu varðandi það að flugrekendur beri bótaábyrgð vegna tafa sem eru afleiðing óviðráðanlegra aðstæðna, hafi hinar óviðráðanlegur aðstæður í reynd verið liðnar hjá.
- Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi var staðfest með dómi Evrópudómstólsins í máli C-11/11 og hefur nú einnig verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.
Loftferðalög nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.
Álitamálið í þessu máli er hvort að seinkun flugs WOW Air (WW) frá Las Palmas til Keflavíkur þann 12. mars hafi orðið vegna óviðráðanlegra aðstæðna.
Það er mat Samgöngustofu að þegar atvik hafa áhrif á annað flug en það sem deilt er um, geti slík víxlverkun ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB 261/2004. Stofnunin hefur nokkrum sinnum áður komist að sömu niðurstöðu varðandi áhrif víxlverkana, til að mynda með ákvörðun nr. 12/2011. Sú niðurstaða Flugmálastjórnar var staðfest í úrskurði innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR11040216 frá 11. október 2011 og með dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-837/2012 frá 31. október 2012.
Það er ennfremur mat Samgöngustofu að í þessu samhengi gildi orsakir hinnar upphaflegu seinkunar einu þar sem síðari atvik teljast ekki til óviðráðanlegra aðstæðna. Þannig skipti ekki máli hvort að upphafleg orsök seinkunar hafi verið vélarbilun eða eitthvað annað.
Samkvæmt framansögðu ber WW að greiða hverjum kvartenda bætur að upphæð 400 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Það er lykilatriði til að farþegar geti nýtt rétt sinn og tekið afstöðu til þeirra valkosta sem eiga að standa þeim til boða að þeir séu upplýstir um rétt sinn eins og skylt er skv. 14. gr. reglugerðarinnar. Það er mat Samgöngustofu að WW hafi með athafnaleysi sínu brotið gegn skýru orðalagi greinarinnar.
Ákvörðunarorð:
WOW air skal greiða hverjum kvartanda bætur að upphæð 400 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
WOW air hefur brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012, með því að upplýsa kvartanda ekki um réttindi sín samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004. Þeim fyrirmælum er beint til WOW air að félagið fari að ákvæðum 14. gr. reglugerðarinnar eftir því sem við á gagnvart hverjum farþega.
III. Málsástæður WOW, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra WOW barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 2. febrúar 2017.
Í kæru kemur fram að flugvél sú sem flytja átti farþegana frá Las Palmas til Keflavíkur hafi tafist á leiðinni frá Keflavík til Las Palmas vegna óveðurs í Keflavík. Áætlaður komutími farþeganna til Keflavíkur hafi verið kl. 00.35 en raunverulegur komutími verið kl. 03.52. Því hafi verið samtals um 3 klst. og 17 mín. seinkun að ræða. Megi rekja seinkunina eingöngu til óveðurs og öryggisástæðna sem komið hafi í veg fyrir að flogið hafi verið frá Keflavík á upphaflega áætluðum brottfarartíma.
WOW vísar til þess að reglugerð nr. EB 261/2004 og reglugerð nr. 1048/2012 skorti lagastoð. Hvorki í loftferðalögum né öðrum lögum sé að finna heimild til að leggja þá skyldu á einkarekin fyrirtæki eins og WOW að greiða farþegum refsibætur tiltekinnar fjárhæðar og það án þess að viðkomandi hafi orðið fyrir tjóni. Gangi slíkt gegn lögmætisreglu stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fari Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Það leiði af ákvæðinu að það sé stjórnskipulegt hlutverk Alþingis að setja almenningi bindandi hátternisreglur. Af ákvæðinu sé einnig ljóst að þetta verkefni teljist ekki til verkefna ráðherra samkvæmt stjórnarskránni. Af lögmætisreglunni leiði síðan að ráðherra sé beinlínis óheimilt að setja íþyngjandi hátternisreglur í reglugerð nema hafa fengið til þess skýra lagaheimild með löglegu valdaframsali frá Alþingi. Ráðherra hafi á hinn bóginn heimild til að setja ákvæði í reglugerð um lagaframkvæmd og þar undir kunni að falla hátternisreglur sem hafi skýr efnisleg tengsl við reglur um lagaframkvæmd og teljist þeim nauðsynlegar.
Reglugerð nr. 1048/2012 hafi veri sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Framangreindar reglugerðir, einkum bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004, gangi langt umfram heimildir framangreindra lagaákvæða sem fjalli um bætur vegna tjóns, þ.e. skaðabætur. Í 106. gr., sem fjalli um bótarétt í tilviki seinkana, sé m.a. gert að skilyrði að farþegi hafi orðið fyrir tjóni en í þessu máli liggi ekkert fyrir um að svo sé. Þaðan af síður sé heimilt í reglugerð að afnema lagaskilyrði um raunverulegt tjón. Af samanburði 106. gr. loftferðalaga, sem fjalli um skaðabætur vegna tjóns af völdum seinkana, og svo þeim bótareglum í reglugerð EB 261/2004 sem mál þetta snúist um, sé ljóst að í raun sé verið að krefjast refsibóta án tjóns sem sé fráleitt í valdi ráðherra að ákveða með reglugerð án lagastoðar. Slíkt gangi gegn grundvallarreglum um þrískiptingu ríkisvaldsins og lögmætisreglu stjórnskipunarréttar. Beri þegar af þessari ástæðu að hafna kröfum farþeganna.
Þá kveðst WOW ósammála efnislegri niðurstöðu SGS sem félagið telji hvorki í samræmi við reglugerð EB nr. 261/2004 né dómafordæmi. Flugi farþeganna hafi eingöngu seinkað vegna óveðurs á Keflavíkurflugvelli. Óveður geri það að verkum að ekki sé hægt að fljúga m.a. vegna þess að öryggi farþega sé ábótavant. Óumdeilt sé að veður teljist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB 261/2004 og leysi þar með flugrekendur undan bótaskyldu. Óumdeilt sé einnig að flugið frá Keflavík til Las Palmas hafi ekki verið bótaskylt. Þá beri ávallt að líta til 2. ml. 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga. Í samræmi við lögskýringarreglur gangi það lagaákvæði framar ákvæði reglugerðarinnar um óviðráðanlegar aðstæður. Óheimilt sé að þrengja skilgreiningu á því hvenær flugrekendur losna undan bótaskyldu í reglugerð frá því sem mælt er fyrir um í lögum. Telur WOW að félagið hafi gert allt sem í þess valdi stóð til að koma í veg fyrir seinkun en eðli máls samkvæmt geti félagið ekki haft stjórn á veðri. Athyglisvert sé að í hinni kærðu ákvörðun sé hvergi vikið að hugsanlegum aðgerðum sem WOW hefði getað gripið til en ekki gert. Að mati WOW séu bein tengsl á milli flugsins frá Keflavík til Las Palmas og flugsins til baka sem leiði til þess að félagið eigi einnig að vera undanþegið bótaskyldu vegna flugsins sem deilt er um, í samræmi við almennar reglur um orsakatengsl og sennilega afleiðingu. Sama flugvél hafi átt að sjá um bæði flugin og ástæða seinkunarinnar í báðum tilvikum hafi verið óveður í Keflavík. Ekkert í framangreindum ákvæðum, lögskýringargögnum og dómaframkvæmd Evrópudómstólsins styðji þá niðurstöðu SGS að framangreint eigi ekki við seinni flug. Þvert á móti byggi WOW á því að reglugerð EB 261/2004 geri beinlínis ráð fyrir því að seinkanir vegna víxlverkunar geti leyst flugrekanda undan bótaskyldu.
Þá tekur WOW fram að 15. tl. inngangsorða reglugerðar EB nr. 261/2004 geri ráð fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður geti haft áhrif á og leyst flugrekendur undan skaðabótaskyldu vegna fleiri fluga en eins ef um sömu flugvél er að ræða sem verður fyrir áhrifum óviðráðanlegra aðstæðna. SGS komi hvergi inn á þetta sjónarmið í ákvörðun sinni þrátt fyrir að það eigi augljóslega við í þessu tilviki. Þrátt fyrir að í 15. tl. sé einungis vísað til ákvarðana flugumferðarstjórnar sé ljóst út frá dómaframkvæmd Evrópudómstólsins að ákvæðið taki til allra þeirra aðstæðna sem geti talist óviðráðanlegar í skilningi reglugerðarinnar. Í dómi Evrópudómstólsins í máli C-22/11 hafi það t.a.m. verið verkfall starfsfólks flugvallarins sem olli því að flugvélin varð fyrir seinkun. Verkfall starfsfólks flugvallar sé ekki ákvörðun í flugumferðarstjórn en samt sem áður hafi dómstóllinn tekið 15. tl. reglugerðarinnar til skoðunar og lagt mat á hvort flugrekandinn gæti verið undanþeginn bótaskyldu á grundvelli þess.
WOW bendir á að þau skilyrði sem flugrekendur þurfi að uppfylla svo þeir verði undanþegnir bótaskyldu vegna óviðráðanlegra aðstæðna hafi verið sett fram í dómi Evrópudómstólsins í máli C-549/07 frá 22. desember 2008. Í fyrsta lagi þurfi óviðráðanlegar aðstæður að vera til staðar. Í öðru lagi þurfi flugrekendur að sýna fram á það að þeim hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir seinkunina þrátt fyrir að óviðráðanlegar aðstæður séu eða hafi verið til staðar. Óveður sé eitt skýrasta og algengasta dæmið um óviðráðanlegar aðstæður. Þar sem óveður í Keflavík hafi valdið seinkun á fluginu til Las Palmas sé skilyrðið um óviðráðanlegar aðstæður uppfyllt. WOW hefði ekki getað gert neitt til að koma í veg fyrir seinkunina á fluginu frá Las Palmas til Keflavíkur enda hafi félagið enga stjórn á veðri í Keflavík eða annars staðar. WOW þekki ekki heldur til neinna úrræða sem félagið hefði getað tileinkað sér sem aðrir flugrekendur nýti sér í sambærilegum aðstæðum. Ómögulegt hefði verið að útvega leiguvél annars staðar frá sem hefði getað flutt farþegana til landsins á skemmri tíma en raunin varð. Nefni SGS þetta í ákvörðun sinni án þess að leggja til úrræði sem WOW hefði getað gripið til þannig að takmarka mætti seinkunina. Þar sem slík úrræði séu ekki fyrir hendi hafi verið ómögulegt fyrir WOW að koma í veg fyrir eða takmarka seinkunina enn frekar. Þar með sé uppfyllt skilyrðið um að flugrekandi þurfi að sýna fram á að hann hafi gert allt sem í hans valdi stóð til að koma í veg fyrir seinkun. Bæði skilyrðin fyrir undanþágu bótaskyldu hafi þannig verið uppfyllt. Samt sem áður hafi SGS ákveðið að líta framhjá þessu og leggja bótaskyldu á herðar WOW og gangi þar með þvert gegn niðurstöðu Evrópudómstólsins um túlkun á reglugerðinni. Þá vísar WOW til þess að í dómi Evrópudómstólsins í máli C-22/11 frá 4. október 2012 komi fram að 15. tl. inngangsorða reglugerðarinnar ætti ekki við þar sem þar hafi ekki verið um að ræða eina og sömu flugvélina á báðum flugleiðunum sem urðu fyrir röskun. Í þessu tilviki hafi það hins vegar verið tvær flugleiðir á vegum sömu flugvélarinnar sem orðið hafi fyrir röskun og því eigi 15. tl. við. Þá beri að túlka 15. tl. reglugerðarinnar með hliðsjón af 14. tl. hennar. Hvorugt ákvæðið hafi að geyma tæmandi talningu á því hvað geti flokkast sem óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðarinnar. Þá nefni dómstólinn 15. tl. inngangsorða reglugerðarinnar niðurstöðu sinni til stuðnings. Samkvæmt honum leiði óviðráðanlegar aðstæður tengdar tilteknu loftfari sem valdi mikilli seinkun eða aflýsingu á einni eða fleiri ferðum þess loftfars til þess að flugrekendur séu undanþegnir bótaskyldu. Í fyrr nefndum dómi hafi flugrekandi seinkað annarri flugvél sem annars hefði ekki orðið fyrir seinkun. Að mati WOW ætti þetta ákvæði reglugerðarinnar að hafa mikið vægi við niðurstöðu þessa máls þar sem að öllu leyti sé hægt að heimfæra aðstæðurnar sem um er deilt þar undir. Það hafi verið óviðráðanlegar aðstæður fyrir hendi þar sem um hafi verið að ræða eina flugvél og tvær ferðir á hennar vegum.
WOW er ósammála SGS í því að ekki skipti máli hvort upphafleg orsök seinkunar hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna eða ekki. Telur WOW að upphafleg orsök seinkunar skipti miklu máli við mat á því hvort seinni seinkun teljist skaðabótaskyld eða ekki. Sé sú skoðun í samræmi við reglugerðina og mat Evrópudómstólsins í nefndum dómi. Niðurstaða SGS leiði til þess að flugfélög yrðu ávallt talin bótaskyld þótt að flugvél sem eigi að annast fleiri en eitt flug yrði fyrir hryðjuverkaárás eða loftsteini, vegna þeirra aðstæðna í kjölfar seinni fluga. Gangi það þvert gegn tilgangi reglugerðarinnar, þ.e. að undanskilja flugrekendur bótaskyldu vegna atvika sem þeir geti ekki haft stjórn á. Í ákvörðun sinni hafi SGS farið gegn tveimur dómum Evrópudómstólsins og skýru orðalagi reglugerðar EB nr. 261/2004. Í ljósi þess telur WOW að rökstuðningur SGS sé ófullnægjandi. Einungis sé bent á dóm héraðsdóms Reykjavíkur Í máli E-837/2012 frá 31. október 2013 sem staðfest hafi niðurstöðu Flugmálastjórnar nr. 12/2011 á öðrum forsendum en sú ákvörðun hafi byggst á. Telur WOW aðstæður ekki sambærilegar. Sé ekki hægt að lesa annað úr niðurstöðu dómsins en að flugrekendur geti losnað undan skaðabótaskyldu vegna seinni fluga þrátt fyrir að óviðráðanlegar aðstæður hafi eingöngu verið til staðar í fyrra flugi. Flugrekendur þurfi þó að sýna fram á að þeim hafi ekki verið mögulegt að koma í veg fyrir seinkunina, eitthvað sem WOW telji sig hafa gert. WOW sé sammála því mati sem héraðsdómur setur fram þótt félagið telji aðstæður ekki sambærilegar. SGS gangi þó töluvert lengra og segi að víxlverkanir geti aldrei talist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. tl. reglugerðar EB nr. 261/2004. Áréttar WOW að félagið sjálft, Evrópudómstóllinn og héraðsdómur Reykjavíkur séu þeirrar skoðunar að óviðráðanlegar aðstæður geti haft keðjuverkandi áhrif á seinni flug og leitt til undanþágu bótaskyldu flugrekanda þrátt fyrir að þær séu ekki lengur til staðar. Enn fremur sé það flugrekanda að sýna fram á að honum hafi ekki verið mögulegt að koma í veg fyrir seinkanir seinni fluga vegna óviðráðanlegu aðstæðnanna. Það sé hins vegar mat SGS að þrátt fyrir að óviðráðanlegar aðstæður hafi keðjuverkandi áhrif á seinni flug geti það ekki undir neinum kringumstæðum leitt til undanþágu flugrekanda frá bótaskyldu. Hafi SGS því ákveðið að koma í veg fyrir að flugrekendur fái tækifæri til að sýna fram á að þeim hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir seinkanir seinni fluga vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem verið hafi fyrir hendi. Þessi afstaða gangi á skjön við orð SGS á heimasíðu stofnunarinnar þar sem segi að sé seinkun vegna ytri aðstæðna sem flugfélag hafi enga stjórn á geti bótaréttur fallið niður. Telur WOW að SGS sé ekki heimilt að teygja túlkun sína á reglugerð EB nr. 261/2004 svo langt að hún geri réttarstöðu flugrekenda lakari en þá réttarstöðu sem reglugerðin sjálf, Evrópudómstóllinn og héraðsdómur Reykjavíkur geri ráð fyrir að flugrekendur hafi.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 9. febrúar 2017.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 12. apríl 2017. Í umsögninni kemur fram að SGS fallist ekki á skilning WOW varðandi lagastoð bótareglna reglugerðar EB nr. 261/2004. Af lögskýringargögnum sé ljóst að ætlun löggjafans með lögum nr. 88/2004 sem og síðari viðbótum við X. kafla loftferðalaga hafi verið innleiðing reglna Evrópuréttar um bætur til farþega vegna seinkunar eða aflýsingar flugs. Regluverk Evrópusambandsins um neytendavernd flugfarþega gangi út frá því að í seinkun og aflýsingu flugs felist tjón fyrir neytandann. Áréttar SGS lögskýringarsjónarmið um að túlka beri lög og reglur til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins sbr. einnig 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 sem mælir fyrir um að skýra beri lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Þá sé í 3. gr. EES-samningsins hnykkt á skyldu samningsríkja til ráðstafana til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiða. Verði þannig ekki fallist á að bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004 skorti lagastoð.
SGS lítur svo á að horfa beri til þess að farþegar hafi engin áhrif á flugáætlanir flugfélaga. Það að sú flugvél sem nota eigi í tiltekið flug tefjist á öðrum stað og öðrum tíma en við eigi um viðeigandi flug sé ekki eitthvað sem farþegi eigi að bera hallann af. Afstaða SGS hvað þetta varðar hafi því verið að óviðráðanlegar aðstæður í einu flugi teygi sig almennt ekki yfir á önnur flug. Hvað varðar tilvísun WOW í 15. tl. inngangsliðar reglugerðar EB nr. 261/2004 sé það mat SGS að WOW dragi rangar ályktanir af ákvæðinu. Í ákvæðinu komi fram að ákvörðun í flugumferðarstjórn geti haft í för með sér aflýsingu eða seinkun fyrir meira en eina ferð tiltekins loftfars og felist í því óviðráðanlegar aðstæður. Í ákvæðinu segi ekki að síðari flug sem ákvörðun flugumferðarstjórnar varði ekki, og verði fyrir seinkun vegna síðari tíma afleiðinga, skuli falla í flokk óviðráðanlegra aðstæðna. Þá sé í ákvæðinu áréttað að ákvarðanir flugumferðarstjórnar tengist tilteknum loftförum. Þá telur SGS einnig að WOW dragi rangar ályktanir með tilvísun í dóm Evrópudómstólsins í máli C-22/11. Í umfjöllun dómsins um 15. inngangslið reglugerðarinnar sé vísað til þess að óviðráðanlegar aðstæður eigi alltaf við tiltekið flug og eigi þannig ekki við um önnur flug en þau sem verða fyrir beinum áhrifum af hinum óviðráðanlegu aðstæðum. Þá komi fram í dómnum að óviðráðanlegar aðstæður geti ekki átt við þegar farþega er neitað um far í síðara flugi. Hafi dómurinn hvað varðar bætur samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 talið að ekki bæri að gera greinarmun á seinkun, aflýsingu eða neitun á fari. Til samanburðar bendir SGS á dóma sem gengið hafa í Þýskalandi um víxlverkanir. Þar hafi verið áréttað að reglugerð EB nr. 261/2004 geri aðeins ráð fyrir að óviðráðanlegar aðstæður felli niður bótaskyldu fyrir flug sem verður fyrir beinum áhrifum þar af. Væri þar um að ræða það flug sem farþegar byggi kröfu sína á en ekki fyrri flug. Enn fremur segi að ef síðari flug einnar og sömu flugvélar verði fyri seinkun vegna óviðráðanlegra aðstæðna sé ekki hægt að ganga út frá því að seinkun síðari ferða sé vegna óviðráðanlegra aðstæðna. Flugrekendur taki rekstrarlegar ákvarðanir varðandi tíðni áætlunarfluga og ekki sé hægt að láta farþega bera hallann af slíkum ákvörðunum. Sé þetta í samræmi við afstöðu Frakka í skýrslu sem gerð hafi verið fyrir Evrópusambandið og gefin hafi verið út árið 2010.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 15. maí 2017 var WOW gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi WOW mótteknu 29. maí 2017.
Í andmælum sínum bendir WOW á að hvorki hafi verið um það deilt hver ætlun löggjafans hafi verið né hvort að regluverk Evrópusambandsins gangi út frá að í seinkun og aflýsingu flugs felist tjón fyrir neytandann. Áréttar WOW sjónarmið um að ráðherra hafi ekki og geti aldrei haft heimild samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar til að setja reglugerð sem mælir fyrir um bótaskyldu án tjóns. Hafi ráðherra enga heimild samkvæmt grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar til að setja í reglugerð nýja og gjörbreytta bótareglu sem leggi þá skyldu á flugrekanda að greiða bætur til farþega óháð því hvort viðkomandi hafi orðið fyrir tjóni. Slíkt gangi einnig gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda, grundvallarreglum íslensks skaðabótaréttar um sönnun tjóns og orsakatengsla og loftferðalögum, einkum 106. gr. þeirra. Bendir WOW á að farþegarnir hafi ekki sýnt fram á eða gert líklegt að þeir hafi orðið fyrir tjóni.
Þá vekur WOW athygli á 113. gr. loftferðalaga. Í málsókn á hendur flytjanda til heimtu bóta vegna tjóns sem verður við loftflutninga á farþegum, farangri eða farmi sem fellur undir gildissvið kaflans, verði málsástæður, lagarök og dómsúrlausn aðeins byggð á ákvæðum kaflans og Montreal samningnum. Sé ráðuneytinu óheimilt samkvæmt lögum að líta til reglugerðar EB nr. 261/2004 við úrlausn málsins. Þá vísar WOW til þess að orðalag reglugerðar geti aldrei gengið framar skýrum orðum íslenskra laga þar sem slíkt fari gegn lögmætisreglu íslensks stjórnskipunarréttar og grundvallarreglunni um rétthæð réttarheimilda. Bendir WOW á að lögskýringarsjónarmið 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið taki til þess að í íslenskum lögum verði svo framast er unnt ljáð merking sem rúmist innan þeirra og næst komist því að svara til sameiginlegra reglna sem gilda eigi á evrópska efnahagssvæðinu. Sjónarmiðið leiði þ.a.l. ekki til þess að litið verði framhjá orðum íslenskra laga.
WOW vísar til þess sem fram kemur í 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga og bendir á að nægilegt sé að sanna að félagið hafi gert allt sem í þess valdi stóð til að losna undan bótaskyldu. Það hafi WOW gert. Hafi WOW verið með öllu ómögulegt að koma í veg fyrir seinkunina. Áréttar WOW fram komin sjónarmið í kæru hvað þetta varðar.
Hvað varðar víxlverkanir bendir WOW á að í reglugerð EB nr. 261/2004 sé beinlínis gengið út frá því að flugrekendur séu ekki bótaskyldir ef óviðráðanlegar aðstæður eru til staðar og sé hvergi kveðið á um ákveðið tímamark þess efnis. Eitt skýrasta dæmið um óviðráðanlegar aðstæður sé veðurfar. Þá kveðst WOW ekki sammála túlkun SGS á 15. inngangslið reglugerðar EB nr 261/2004. Sé meginatriði ákvæðisins það að einstök ákvörðun í flugumferðarstjórn sem tengist tilteknu loftfari geti eðli máls samkvæmt haft áhrif á eina eða fleiri ferðir þess tiltekna loftfars. Segi ákvæðið berum orðum að slíkt leiði til þess að flugrekandi sé ekki skaðabótaskyldur. Staðfesti 15. tl. inngangsorða reglugerðarinnar mat WOW á að óviðráðanlegar aðstæður geti náð til seinni fluga þrátt fyrir að aðstæðurnar séu ekki lengur fyrir hendi. Hvað varðar tilvísun WOW til dóms Evrópudómstólsins í máli C-22/11 kveðst WOW telja að SGS sé að misskilja ályktanir WOW tengdar dómnum. Bendir WOW á að umræddur dómur staðfesti að líta beri til 15. tl. þegar metið er hvort flugrekandi sé bótaskyldur, óháð því hvort um sé að ræða ákvörðun í flugumferðarstjórn eða aðrar óviðráðanlegar aðstæður, t.d. veðuraðstæður. Varðandi tilvísun SGS til þýskra dómafordæma kveðst WOW ekki sammála stofnuninni enda megi af þeim ráða að óviðráðanlegar aðstæður í einu flugi geti teygt sig yfir á önnur flug.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 15. maí 2017 var farþegunum gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með tölvubréfi farþeganna mótteknu þann 6. júní 2017.
Í athugasemdum farþeganna ítreka þeir að ekki hafi verið sýnt fram á það með gögnum að flugvél sú sem átti að flytja farþegana frá Las Palmas til Keflavíkur umrætt sinn hafi ekki getað tekið á loft á réttum tíma í Keflavík vegna óveðurs. Hafi WOW ekki lagt fram nein gögn sem sýni fram á að óveður hafi ríkt í Keflavík á þeim tíma sem flugvélin átti að taka á loft. Verði því ekki talið að WOW hafi fært sönnur á að seinkun flugsins sé eingöngu hægt að rekja til óveðurs og öryggisástæðna líkt og WOW byggi á. Þá er því mótmælt að sýnt hafi verið fram á að WOW hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir seinkun flugsins. Benda farþegarnir á að það sé WOW að sýna fram á að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið fyrir hendi. Hafi Evrópudómstóllinn ítrekað fjallað um þessa sönnunarbyrði í dómum er varða bætur á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004, m.a. í máli nr. C-549/2007. Sé ljóst að sönnunarbyrði WOW í málinu sé þung og geti félagið einungis sloppið við bótaábyrgð á grundvelli reglugerðarinnar ef sýnt er fram á að jafnvel þótt WOW hefði nýtt öll sín úrræði, m.t.t. starfsfólks eða tækjabúnaðar og þeirra fjármuna sem félagið hafði til umráða, hefði ekki verið fært nema með því að færa óbærilegar fórnir í ljósu getu félagsins á umræddum tíma, að afstýra þeim aðstæðum sem leiddu til seinkunar flugsins. Sé því mótmælt að WOW hafi tekist slík sönnun enda hafi félagið enga tilraun gert til að uppfylla framangreindan áskilnað. Telja farþegarnir að WOW hafi ekki tekist sönnun þess að fluginu hafi seinkað vegna óveðurs en ítreka þau sjónarmið að óviðráðanlegar aðstæður í einu flugi geti ekki haft þau áhrif að bótaskylda flugrekanda vegna annars flugs, sem aðstæðurnar ná ekki til, falli niður. Er því mótmælt að bein tengsl séu milli flugs WOW frá Keflavík til Las Palmas og þess flugs sem um er deilt, líkt og WOW haldi fram. Benda farþegarnir á að málatilbúnaður WOW lúti allur að flugi sem hafi verið farþegunum algjörlega óviðkomandi og hafi WOW ekki byggt á því að óveður hafi komið í veg fyrir að flug WW637 gæti lent á réttum tíma í Keflavík. Þá benda farþegarnir á að Evrópudómstóllinn hafi túlkað reglugerð EB nr. 261/2004 á þann veg að farþegar þurfi ekki að sýna fram á að seinkun hafi valdið tilteknu tjóni enda sé tjónið hinn tapaði tími sem seinkunin olli. Benda farþegarnir á dóm Evrópudómstólsins í máli C-344/04 þar sem afstaða dómsins hafi verið sú að farþegar flugvélar sem seinkar verði allir fyrir eins tjóni, þ.e. jafn miklum töpuðum tíma, og eigi að fá skaðabætur í samræmi við það. Er því mótmælt að farþegarnir þurfi að sýna sérstaklega fram á tjón sitt líkt og WOW haldi fram heldur felist tjónið í töpuðum tíma vegna seinkunar.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Krafa WOW lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþeganna um bætur verði hafnað með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið. Farþegarnir krefjast staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Fyrir liggur að flugi WW637 frá Las Palmas til Keflavíkur þann 12. mars 2016 seinkaði um rúmlega þrjár klukkustundir. Byggir WOW á því að seinkunin hafi verið tilkomin vegna óviðráðanlegra ástæðna þar sem óveður í Keflavík hafi valdið því að vélinni seinkaði þaðan til Las Palmas, auk annarra málsástæðna sem raktar hafi verið. Í hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða SGS að þegar atvik hafa áhrif á annað flug en það sem um er deilt geti slík víxlverkun ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Í því sambandi bendir ráðuneytið á 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans.
Í ljósi hinnar þröngu lögskýringar á ákvæðinu tekur ráðuneytið undir það með SGS að þegar atvik hafa áhrif á annað flug en það sem um er deilt geti slík víxlverkun ekki talist fela í sér óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Breytir tilvísun WOW til 15. inngangsliðar reglugerðarinnar ekki framangreindu mati ráðuneytisins. Þá er einnig til þess að líta að mati ráðuneytisins að WOW hafi ekki tekist að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir seinkunina.
Þá telur ráðuneytið að ákvæði reglugerðar nr. 1048/2012 hafi fullnægjandi lagastoð sem og þá einnig ákvæði reglugerðar EB nr. 261/2004, enda reglugerðin sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga.
Þá tekur ráðuneytið undir það með SGS að WOW hafi ekki kynnt farþegum réttindi sín með fullnægjandi hætti. Komi þannig fram með skýrum hætti í 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 að flugrekandi skuli afhenda farþega sem lendir í a.m.k. tveggja klukkustunda seinkun skriflegar reglur um skaðabætur og aðstoð í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar og hafi þess ekki verið gætt af hálfu WOW.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun, sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.