Mál nr. IRR11110323

Ár 2013, þann 5. júlí, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR 11110323

Kæra A

á ákvörðun

Umferðarstofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Þann 23. nóvember 2011 barst ráðuneytinu kæra A, kt. xxxxxx-xxxx, [...], á eftirtöldum ákvörðunum Umferðarstofu:

1. Ákvörðun Umferðarstofu frá 28. september 2011 um að skoðun starfsmanns A, B (hér eftir nefndur B), á bifhjólinu H hafi verið ófullnægjandi og að starfsmanninum beri að fá umtalsverða kennslu í formi námskeiðs, sbr. 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja, og sinni ekki skoðunarstörfum á meðan.
2. Ákvörðun Umferðarstofu frá 30. september 2011 um að skoðun starfsmanns A, C (hér eftir nefndur C), á bifhjólinu I, hafi verið ófullnægjandi og að starfsmanninum beri að fá umtalsverða kennslu í formi námskeiðs, sbr. 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja, og sinni ekki skoðunarstörfum á meðan.
3. Aðvörun, dagsett 10. október 2011, sem veitt hafi verið A fyrir að sýna alvarlegan dómgreindarskort og algjört virðingarleysi fyrir þeim reglum sem skoðunar­fyrirtækjum beri að fara eftir. Enn fremur sú hótun Umferðarstofu að fjarlægja allar skoðanir viðkomandi skoðunarmanns úr ökutækjaskrá þannig að öll ökutæki sem viðkomandi skoðunarmaður hafi skoðað á tímabilinu sem viðkomandi mátti ekki sinna skoðunarstarfi, verði kölluð inn til skoðunar á nýjan leik. Einnig sé kærð sú hótun Umferðarstofu að beita heimild 33. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja og afturkalla starfsleyfi A tímabundið eða að fullu.
4. Ákvörðun Umferðarstofu áður en samanburðarskoðun bifreiðarinnar L fór fram þann 26. ágúst 2011 um að breyta (falsa) í ökutækjaskrá lit, verksmiðjunúmeri og farþegafjölda bifreiðarinnar.

Er þess krafist að ákvarðanir Umferðarstofu verði felldar úr gildi.

Ákvarðanir Umferðarstofu er kærðar til ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

II.        Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Í kæru kemur fram að A sé faggild skoðunarstofa sem hafi hafið skoðun ökutækja árið xxxx. Sé faggilding formleg viðurkenning þar til bærs stjórnvalds, Einkaleyfastofu, á því að aðili sé hæfur til að vinna ákveðin verkefni varðandi samræmismat. Sé um að ræða mat á því hvort vara, ferli eða kerfi uppfylli kröfur. Í tilviki A sé um að ræða mat á því hvort ökutæki eru í lögmæltu ástandi. Þá kemur fram í kæru að Umferðarstofa annist stjórnsýslu á sviði umferðarmála og sé hlutverk stofnunarinnar m.a. að annast skráningu ökutækja, gerð þeirra og búnaðar og annast eftirlit með skoðun þeirra í samvinnu við Einkaleyfastofu. Í 25. gr. reglugerðar nr. 8/2009 um skoðun ökutækja komi fram að skoðunarstofa skuli taka þátt í samanburðarskoðunum þegar Umferðarstofa óskar eftir og hlíta fyrirmælum um ráðstafanir ef frávik milli skoðunarstofa koma fram. Í kæru er síðan lýst fyrirkomulagi Umferðarstofu á samanburðarskoðunum. Megi rekja hinar kærðu ákvarðanir til slíkra skoðana. 

Af hálfu Umferðarstofu er vísað til þess að í byrjun október 2010 hafi stofnunin byrjað að framkvæma samanburðarskoðanir á ökutækjum sem lið í lögbundnu eftirlitshlutverki sínu, sbr. c-lið 1. mgr. 112. gr. umferðarlaga. Eftir að reglugerð um skoðun ökutækja nr. 8/2009 tók gildi hafi eftirlitshlutverk Umferðarstofu verið eflt til muna sem og úrræði stofnunarinnar til að krefjast úrbóta ef skoðun væri ábótavant. Þá lýsir Umferðarstofa því hvernig samanburðarskoðanir fara fram og aðdraganda hinna kærðu ákvarðana.  

Skoðun bifhjólsins H fór fram þann 21. september 2011 og var ákvörðun Umferðarstofu í kærulið 1 kynnt A með bréfi stofnunarinnar þann 28. september 2011. Samanburðarskoðun bifhjólsins I var framkvæmd 29. september 2011 og ákvörðun Umferðarstofu í kærulið 2 tilkynnt A með bréfi stofnunarinnar dags. 30. september 2011. Ákvörðun Umferðarstofu í kærulið 3 var tilkynnt A með bréfi stofnunarinnar dags. 10. október 2011. Kæruliður 4 tekur til þar til greindrar ákvörðunar Umferðarstofu frá 26. ágúst 2011. 

Ákvarðanir Umferðarstofu voru kærðar til ráðuneytisins með bréfi A mótteknu þann 23. nóvember 2011. 

Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. desember 2011 var A gefinn kostur að tjá sig um ákveðna efnisliði kærunnar og bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi A dags. 30. desember 2011.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. janúar 2012 var óskað eftir umsögn Umferðarstofu um kæruna og stofnuninni gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Bárust athugasemdir Umferðarstofu ráðuneytinu með bréfi dags. 13. febrúar 2012.  

Með bréfi ráðuneytisins dags. 23. febrúar 2012 var A gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust þau andmæli ráðuneytinu með bréfi A dags. 28. mars 2012. 

Með bréfi ráðuneytisins dags. 3. apríl 2012 var Umferðarstofu gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum í tilefni andmæla A. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi Umferðarstofu dags. 7. maí 2012. 

Með bréfi ráðuneytisins dags. 15. maí 2012 var A gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust þau andmæli ráðuneytinu með bréfi A dags. 8. júní 2012.  

Með bréfum dags. 20. júní 2012 var A og Umferðarstofu tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.  

Með tölvubréfi A dags. 30. október 2012 bárust ráðuneytinu frekari athugasemdir fyrirtækisins. Í kjölfarið var A tilkynnt með tölvubréfi ráðuneytisins um seinkun úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök A 

A byggir á því að fyrirkomulag og framkvæmd samanburðarskoðana Umferðarstofu sé ekki í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 8/2009 um skoðun ökutækja. Í framkvæmdinni felist valdníðsla og sé Umferðarstofa komin út fyrir heimildir sínar og valdsvið með því að setja samanburðarskoðanir á svið og í sumum tilvikum falsa ökutækjaskrár og reyna þannig að leiða starfsmenn A í gildrur. Af e-lið 25. gr. reglugerðarinnar verði ráðið að samanburðarskoðanir bifreiða skuli framkvæma í samráði við skoðunarstofu í þeim tilgangi að kanna hvort fram komi frávik milli skoðunarstofa, þ.e. hvort skoðunaratriði fá sömu dæmingu skoðunarstofa. Hvorki í hinum kærðu tilvikum né öðrum hafi verið haft samráð við A áður en samanburðarskoðun fór fram. Þá virðist tilgangur samanburðarskoðana Umferðarstofu ekki vera sá að athuga hvort fram komi frávik milli skoðunarstofa heldur eingöngu að njósna um einstaka skoðunarmenn og hvort þeir fari eftir reglum skoðunarhandbókar á þann hátt sem Umferðarstofa túlkar þær. Af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiði að allar ákvarðanir sem stjórnvöld taki í skjóli valds síns verði að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi lagastoð. Enn fremur beri stjórnvöldum skylda til þess að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum. Að mati A séu hinar kærðu ákvarðanir ekki í samræmi við lagareglur sem gilda um skoðun ökutækja og jafnframt grundvallaðar á ólögmætum störfum tálbeita og fölsuðum skráningum í ökutækjaskrá.

Kæruliður 1.

A byggir á því að meðferð málsins hjá Umferðarstofu hafi farið gegn flestum meginreglum stjórnsýsluréttar. Hvorki yfirstjórn né skoðunarmanni A hafi verið gefinn kostur á andmælarétti þrátt fyrir augljósa hagsmuni beggja aðila. Þá hafi málsmeðferð og grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar verið stórlega ábótavant. Sé samanburðarskoðunin ekki í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 8/2009. Hafi forsendur og rökstuðningur Umferðarstofu verið þau að skoðun hlutaðeigandi skoðunarmanns hafi verið ábótavant. Grundvallist sú fullyrðing á frásögn þess er færði hjólið til skoðunar. Vitni Umferðarstofu, sem fært hafi bifhjólið til skoðunar, hafi verið ungmenni sem A telur að hafi hvorki menntun né hæfni til að framkvæma ökutækjaskoðun, hvað þá að dæma eða leggja mat á framkvæmd skoðunar. Bendir A á að samkvæmt 24. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja þurfi skoðunarmaður að hafa starfsréttindi í bifvélavirkjun og hafa lokið námskeiði þar sem fjallað er um þær reglur sem gildi um skoðun ökutækja og hlotið viðurkenningu Umferðarstofu. Ekki verði gerðar minni kröfur til þeirra sem leggja eigi mat á störf skoðunarmanna.

Niðurstaða þeirrar skoðunar sem hafi verið tilefni aðgerða Umferðarstofu hafi verið án athugasemda og telur A það rétta niðurstöðu. Engu að síður hafi starfsmaðurinn verið sviptur réttindum til að starfa og honum gert að sækja námskeið. Með því hafi Umferðarstofa farið yfir þau mörk sem meðalhófsreglan leggur stjórnvaldi við beitingu þvingunarúrræða. Í 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja sé fjallað um eftirlit með skoðun. Í 2. mgr. ákvæðisins komi fram það vægara úrræði að sé skoðun ekki innan tiltekinna frávika beri að veita starfsmanni fræðslu. Í 3. mgr. sé gengið lengra og Umferðarstofu veitt heimild til þess að krefjast þess að skoðunarmaður sitji námskeið og loks að hann sinni ekki skoðunarstarfi fyrr en að loknu námskeiði. Þannig geti Umferðarstofa gripið til þrenns konar úrræða, fræðslu, námskeiðs og námskeiðs ásamt skoðunarbanni. Af meðalhófsreglu leiði að ekki skuli beita því úrræði sem lengst gengur ef ná má því markmiði sem að er stefnt með úrræði sem gengur skemur.

Kæruliðir 2 og 3.

A byggir á því að ákvörðun Umferðarstofu um skoðunarbann og námskeið starfsmanns A fái ekki staðist almennar reglur stjórnsýsluréttar. Vísar A til þess sem fyrr var rakið um ólögmæta framkvæmd samanburðarskoðana, nauðsyn þess að stjórnvald gæti andmælaréttar og gæti vandaðrar og lögmætrar málsmeðferðar þegar það leggur grunn að ákvörðun sinni. Af hálfu A er því mótmælt að skoðun hafi verið ábótavant og að ekki hafi verið farið eftir reglum skoðunarhandbókar um skoðun ökutækja. Þau atriði sem ber að dæma eftir samkvæmt handbók séu oft á tíðum ekki afdráttarlaus og verði dæmingar þá að byggja á mati og reynslu skoðunarmanns, t.d. hvort skoðunaratriði teljist nothæft eða þarfnist viðgerðar. Í bréfi Umferðarstofu sé gagnrýnt að bifhjólið hafi ekki verið hemlaprófað í akstri eins og handbók mæli fyrir um. Með því sé Umferðarstofa að gera þá kröfu að skoðunarmenn keyri bifhjólin í umferð utan skoðunarstöðvanna. Það hafi almennt ekki tíðkast m.a. vegna andstöðu skoðunarmanna sem ekki vilji leggja sig í hættu þar sem þeir séu ekki búnir hlífðarbúnaði. Þá séu eigendur bifhjóla almennt mjög mótfallnir því að að misreyndir skoðunarmenn aki bifhjólum þeirra. Af þessum sökum sé almennt látið nægja að hemlaprófa bifhjól innan stöðvanna. Hefði mátt upplýsa Umferðarstofu um þetta ef gefinn hefði verið kostur á andmælarétti. Áminningar Umferðarstofu og hótanir um að fjarlægja allar skoðanir viðkomandi skoðunarmanns úr ökutækjaskrá, þannig að öll ökutæki sem viðkomandi skoðunarmaður hefur skoðað á tímabilinu sem hann mátti ekki sinna skoðunarstarfi, verði kölluð inn til skoðunar á nýjan leik, eigi sér enga lagastoð og fari út fyrir mörk meðalhófs. Þá séu ummælin tilefnislaus og ekki við hæfi. Sama eigi við um þá hótun Umferðarstofu að beita heimild 33. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja og afturkalla starfsleyfi A tímabundið eða að fullu.

Kæruliður 4

A bendir á að skoðun skoðunarmanns bifreiðarinnar J þann 31. ágúst 2011 hafi verið talin rétt og til fyrirmyndar er hann vísaði bifreiðinni frá skoðun þar sem ekki var samræmi á verksmiðjunúmeri ökutækisins og skráningarskírteini. Sé ástæða ósamræmisins sú að Umferðarstofa hafi breytt lit, verksmiðjunúmeri og farþegafjölda bifreiðarinnar í ökutækjaskrá og gefið út rangt skráningarskírteini. Með þessum tilfæringum Umferðarstofu hafi verið reynt að leiða starfsmenn A í gildru sem ekki hafi tekist.

Andmæli A

Í andmælum sínum mótmælir A fullyrðingum Umferðarstofu um að samkvæmt mælingum skoðunarmanna þegar eftirlitsmaður Umferðarstofu sé á staðnum annars vegar og þegar hann sé ekki á staðnum hins vegar þá sé helmingsmunur á dæmingum skoðunarmanna. Rökstyður A mál sitt með tölulegum upplýsingum. Þá bendir A á að rétt sé að forsvarsmönnum skoðunarstofa hafi verið gefinn kostur á að skoða ökutæki að nýju og upp hafi komið tilvik þar sem aðilar hafi verið sammála um að eðlilegt hefði verið að dæma fleiri atriði en gert var í samanburðarskoðun. Einnig hafi komið upp tilvik þar sem aðilar hafi talið að ofdæmt hafi verið á atriði. Þá rekur A nánar sjónarmið sín um framkvæmd samanburðarskoðana og telur viðbrögð Umferðarstofu við niðurstöðum þeirra of harkaleg. Sé A ekki gefinn kostur á að grípa til aðgerða sem skilgreindar eru í gæðakerfi fyrirtækisins til að beita fræðslu án þvingana um skoðunarbann.

Þá rekur A sjónarmið sín um faggildingareftirlit og eftirlit Umferðarstofu. Bendir A á að gæðakerfi skoðunarstofa séu viðamikil og í þeim séu ferlar til að takast á við frávik. Telur A að Umferðarstofa hafi ekki tekið tillit til þessa og gefið skoðunarstofum kost á að bregðast við samkvæmt ferlum í gæðakerfi þeirra áður en gripið er til hörðustu úrræða samkvæmt reglugerð. Telur A að ráðuneytið þurfi að gefa út skýra túlkun á því hvernig samanburðarskoðanir skuli fara fram. Þá reifar A sjónarmið sín um framkvæmd og tímamörk skoðana og mat á niðurstöðum. Aðrar athugasemdir A þykir ekki ástæða til að rekja frekar.

IV.      Umsögn Umferðarstofu

Í umsögn Umferðarstofu frá 13. febrúar 2012 er forsaga samanburðarskoðana rakin og frá því greint að þeim hafi aldrei verið beitt í gildistíð eldri reglugerðar. Síðla árs 2010 hafi verið talið nauðsynlegt að beita slíkum skoðunum þar sem eftirlit sem stuðst hafi verið við fram að því hafi verið ófullnægjandi og þarft væri að herða það en um samanburðarskoðanir sé fjallað í e-lið 25. gr. reglugerðar nr. 8/2009 um skoðun ökutækja. Þá hafi verið ákveðið að væri útkoma samanburðarskoðunar ekki í samræmi við skoðunarhandbók myndi viðkomandi skoðunarmaður sitja sérstakt námskeið sem fram færi á vegum skoðunarstofu. Þá myndi viðkomandi skoðunarmaður ekki sinna skoðunarstarfi fyrr en að loknu námskeiði í samræmi við 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja. Hafi það talist rúmast innan 25. gr. reglugerðarinnar að samanburðarskoðanir séu framkvæmdar með leynd enda hafi hugsunin með smíði reglugerðarinnar verið sú að bæði væri unnt að framkvæma samanburðarskoðun með leynd eða án leyndar. Ekkert í ákvæðinu gefi annað til kynna en að sú skylda sé lögð á skoðunarstofu að taka þátt í samanburðarskoðunum þegar Umferðarstofa óskar eftir þeim, með eða án leyndar. Telur Umferðarstofa óraunhæft að framkvæma raunathugun á gæðum skoðunar án leyndar.

Umferðarstofa telur að stofnuninni hafi verið heimilt að krefjast þess að menn sem ekki færu eftir skoðunarhandbók sætu sérstakt námskeið hvort sem það væri í tengslum við samanburðarskoðun eða ekki. Sé 3. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar mjög skýr hvað þetta varðar. Þegar um samanburðarskoðun sé að ræða sé þó ekki nauðsynlegt að krefjast þess að viðkomandi ökutæki sé fært til skoðunar á ný eins og getið sé um í 1. ml. 3. mgr. 35. gr. enda sé það valkvætt. Þá sé rétt að benda á að samkvæmt e-lið 25. gr. skuli skoðunarstofa taka þátt í samanburðarskoðunum og hlíta fyrirmælum um ráðstafanir ef frávik milli skoðunarstofa koma fram. Ekkert komi fram um hverjar þær ráðstafanir eru en ef einstaka skoðunarmenn fari ekki eftir skoðunarhandbók þá komi upp frávik milli skoðunarmanna. Þegar slíkt gerist þá hafi Umferðarstofa heimild til að krefjast þess að skoðunarmenn sitji sérstakt námskeið. 

Umferðarstofa bendir á að eftirlit stofnunarinnar með skoðun ökutækja í samvinnu við Einkaleyfastofu sé á grundvelli c-liðar 1. mgr. 112. gr. umferðarlaga. Faggildingareftirlitð sé ekki tengt eftirliti Umferðarstofu. Eftirlit Umferðarstofu lúti að því að skoðunarmenn fari eftir skoðunarhandbókinni sem stofnunin gefur út, sbr. 15. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja, og skoðunarmönnum sé skylt að fara eftir, sbr. 2. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar. Þá liggi í hlutarins eðli að eftirlit þetta sé án fyrirvara og geti átt sér stað hvar og hvenær sem er. Orðalag e-liðar 25. gr. feli ekki í sér að Umferðarstofa þurfi að tilkynna fyrirfram um samanburðarskoðun. Leggi það hins vegar þá skyldu á skoðunarstofu að taka þátt. Að jafnaði færi starfsmenn Umferðarstofu ökutæki til skoðunar en í tilviki bifhjólanna tveggja hafi ekki verið unnt að fá starfsmenn stofnunarinnar til þess og því eftir fremsta megni reynt að fá þaulvana bifhjólamenn til þess sem væru kunnugir því hvernig skoðun bifhjóla ætti að vera háttað. Þá mótmælir Umferðarstofa fullyrðingum A um tímamörk skoðana. Endurskoðun fari þá ekki fram fyrr án þess að skoðunarstofu sé gefinn kostur á að vera viðstödd. Þá telur Umferðarstofa að andmæla sé ekki þörf þegar yfirmenn viðkomandi skoðunarmanna séu á eitt sáttir um um hvernig dæma hafi átt viðkomandi ökutæki. Mótmælir Umferðarstofa fullyrðingum A um að framkvæmd samanburðarskoðana sé ekki í samræmi við reglugerð um skoðun ökutækja. Byggist samanburðarskoðanir á þeim heimildum sem Umferðarstofu séu veittar í reglugerð um skoðun ökutækja. Hafi Umferðarstofa ekki gengið lengra en ákvæði e-liðar 25. gr. og 3. gr. reglugerðarinnar segja til um og því hafi stofnunin ekki farið út fyrir valdsvið sitt.

Kæruliður 1

Umferðastofa byggir á því að skoðunarmaðurinn B hafi látið afstöðu sína í ljós þegar hann dæmdi bifhjólið H við samanburðarskoðunina sem fram hafi farið 21. september 2011. Telur Umferðarstofa óþarft að veita mönnum andmælarétt þegar afstaða þeirra liggur ljós fyrir og vísar til heimildar 13. gr. stjórnsýslulaga. Hafi aldrei leikið vafi á því hver rétt dæming ætti að vera og sé A sammála þeirri niðurstöðu. Hafi skoðun B verið ábótavant og á það bent að bifhjólið hafi ekki verið hemlaprófað. Gera verði þá kröfu til skoðunarmanna að þeir hafi öryggi að leiðarljósi við starf sitt. Þá er Umferðarstofa ósammála túlkun A á þeim úrræðum sem eru fyrir hendi samkvæmt 35. gr. reglugerðarinnar. Fullnægi skoðunarmaður ekki kröfum um lágmarks frávik sé þess krafist að hann fái viðeigandi fræðslu og geti Umferðarstofa óskað eftir því að skoðunarstofan geri grein fyrir ástæðu frávika, sbr. bréf sent A 31. mars 2011. Hafi meðalhófsregla því ekki verið brotin. Um sé að ræða sjálfstæð ákvæði sem bæði fjalli um eftirlit með skoðun ökutækja en á ólíkan hátt. Í 3. mgr. sé t.a.m. opnað fyrir þau úrræði sem Umferðarstofu eru fær ef skoðun ökutækis er ekki í samræmi við skoðunarhandbók. Þá geti Umferðarstofa krafist þess að viðkomandi ökutæki sé fært til skoðunar á ný. Við samanburðarskoðun gerist þess ekki þörf.

Kæruliðir 2 og 3

Umferðarstofa greinir svo frá að niðurstaða samanburðarskoðunar þeirrar sem er tilefni ákvörðunar í þessum kæruliðum hefði átt að vera endurskoðun þar sem dæma hefði átt útílegu, en í því felst að hemlar geti verið vanvirkir eða hjólalega sé skemmd. Hafi skoðunarmaður, C, engar athugasemdir gert við ástand hjólsins. Því hafi þess verið krafist að hann sinnti ekki skoðunarstörfum fyrr en að loknu námskeiði. Á það er bent að A sé full kunugt um að skoðunarmönnum beri að hemlaprófa bifhjól. Sé ástæða þess skortur á hlífðarbúnaði þurfi A að útvega sér slíkan búnað. Þá vísar Umferðarstofa til röksemda í kærulið nr. 1 hvað varðar andmælarétt.

Umferðarstofa bendir á að C hafi haldið áfram að skoða ökutæki eftir að stofnunin ákvað að hann mætti ekki sinna skoðunarstörfum. Með þessu hafi A virt að vettugi fyrirmæli Umferðarstofu sem hafi því veitt fyrirtækinu aðvörun. Meðalhófs hafi þó verið gætt þar sem Umferðarstofa hefði getað fjarlægt úr skoðunarskrá allar þær 34 skoðanir sem C framkvæmdi enda hafi hann ekki haft heimild til að sinna skoðunarstörfum. Telur Umferðarstofa að sér hafi ekki verið annað fært en að skrifa harðort bréf og sé það í samræmi við heimildir stofnunarinnar sem og stjórnsýslulög.

Kæruliður 4

Umferðarstofa bendir á að samanburðarskoðun bifreiðarinnar J hafi verið gerð til að kanna árvekni skoðunarmanna en ekki leiða þá í gildru. Dæmi af þessum toga komi upp reglulega og því sé hagur í því fólginn að skoðunarmenn kunni að bregðast rétt við og hafni skoðun eins og gert hafi verið. Telur Umferðarstofa að um sé að ræða eðlilegt eftirlit.

Í umsögn Umferðarstofu frá 7. maí 2012 er til þess vísað að ákvæði 2. ml. 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja beri að túlka þannig að þegar skoðunarmanni sé gert að sitja sérstakt námskeið fylgi þeirri ráðstöfun að hann sinni ekki skoðunarstarfi. Ekki sé hægt að túlka ákvæði með vægari hætti. Þá beri Umferðarstofu engin skylda til að upplýsa A um þá ákvörðun sem tekin var varðandi framkvæmd samanburðarskoðana enda séu þær reglur ekki háðar samþykki fyrirtækisins. Hvað varðar andmælarétt bendir Umferðarstofa á að óþarft sé að veita hann þegar sameiginleg niðurstaða liggur fyrir um hver rétt dæming hefði átt að vera og hafi afstaða A þannig ávallt legið fyrir við endurskoðun ökutækjanna. Verði ekki séð að veiting andmælaréttar myndi breyta einhverju í sambandi við niðurstöðu skoðunarmanns og þeirra afleiðinga sem honum yrði gert að sæta í framhaldi af henni. Ekki þykir ástæða til að rekja frekar efni umsagnarinnar.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er kæra A vegna framkvæmdar samanburðarskoðana Umferðarstofu. Byggir A á því að ákvarðanir Umferðarstofu í kjölfar samanburðarskoðana hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga en Umferðarstofa hefur hafnað þeim ásökunum.

Til að byrja með telur ráðuneytið rétt að fjalla um samanburðarskoðanir Umferðarstofu og framkvæmd þeirra. Um skyldur skoðunarstofu er fjallað í 25. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja nr. 8/2009. Í e-lið ákvæðisins segir að skoðunarstofa skuli taka þátt í samanburðarskoðunum þegar Umferðarstofa óskar eftir því og hlíta fyrirmælum um ráðstafanir ef frávik milli skoðunarstofa koma fram. Skal skoðunarstofa bera allan kostnað vegna þeirrar þátttöku og ráðstafana sem gera verður. Hefur A gert athugasemd varðandi það fyrirkomulag að samanburðarskoðanir séu framkvæmdar með leynd þannig að skoðunarstofu sé ekki kunnugt um að ökutæki sé á vegum Umferðarstofu þegar það er fært til skoðunar. Telur A að slík framkvæmd rúmist ekki innan e-liðar 25. gr. reglugerðarinnar. 

Það er mat ráðuneytisins að samanburðarskoðun framkvæmd með leynd rúmist innan heimildar e-liðar 25. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja. Samkvæmt ákvæðinu er sú skylda lögð á skoðunarstofu að taka þátt í samanburðarskoðunum þegar Umferðarstofa óskar eftir. Gildir þá einu hvort þær eru framkvæmdar með leynd eða ekki. Felur orðalag ákvæðisins þannig ekki í sér að Umferðarstofa þurfi að tilkynna fyrirfram um samanburðarskoðun. Gerir ráðuneytið þannig ekki athugasemdir við það verklag Umferðarstofu að framkvæma samanburðarskoðanir með leynd enda telji stofnunin það nauðsynlegt til að hún geti sinnt lögbundnu eftirlitshlutverki sínu í samræmi við fyrirmæli c-liðar 1. mgr. 112. umferðarlaga.

Í kæruliðum 1 og 2 er þess krafist að felldar verði úr gildi ákvarðanir Umferðarstofu frá 28. og 30. september 2011 þess efnis að starfsmönnunum B og C beri að fá umtalsverða kennslu í formi námskeiðs, sbr. 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja, og sinni ekki skoðunarstörfum á meðan. Telur A að ákvarðanir Umferðarstofu brjóti gegn meginreglum stjórnsýslulaga. Hafi hvorki A né umræddum starfsmönnum verið gefinn kostur á að gæta andmælaréttar auk þess sem meðalhófs hafi ekki verið gætt. 

Um eftirlit með skoðun er fjallað í 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að fylgi skoðunarmaður ekki reglum skoðunarhandbókar um skoðun ökutækja geti Umferðarstofa krafist þess að viðkomandi ökutæki sé fært á ný til skoðunar. Jafnframt geti Umferðarstofa krafist þess að viðkomandi skoðunarmaður sitji sérstakt námskeið sem fram fer á vegum viðkomandi skoðunarstofu og sinni ekki skoðunarstarfi fyrr en að loknu námskeiði. Er þannig um heimildarákvæði að ræða sem segir til um þau úrræði sem Umferðarstofa getur beitt fylgi skoðunarmaður ekki reglum skoðunarhandbókar og er það því stofnunarinnar að meta hvort hún telur ástæðu til beitingar úrræðanna.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. 

Ráðuneytið telur ljóst að ákveði Umferðarstofa að beita þeim úrræðum sem stofnuninni er heimilt samkvæmt 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja sé um íþyngjandi ákvörðun að ræða gagnvart þeim sem hún beinist að. Beri Umferðarstofu við töku slíkrar ákvörðunar að gæta fyrirmæla stjórnsýslulaga í hvívetna. Áður en ákvarðanir þær sem um er deilt voru teknar bar Umferðarstofu þannig að gefa þeim sem þær beindust að kost á að gæta andmælaréttar í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga. Verður það ekki gert á annan hátt en þann að tilkynna viðkomandi um að til standi að beita úrræðum ákvæðisins og gefa kost á að gæta andmælaréttar vegna þeirrar fyrirhuguðu ákvörðunar. Þar sem þess var ekki gætt er það mat ráðuneytisins að óhjákvæmilegt sé að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi þegar af  þeirri ástæðu. 

Í kærulið 3 er þess krafist að felld verði úr gildi ákvörðun Umferðarstofu um að veita A aðvörun með bréfi dags. 10. október 2011 vegna áframhaldandi starfa starfsmannsins C eftir að ákvörðun í kærulið 2 lá fyrir. Þar sem niðurstaða ráðuneytisins er sú að fella úr gildi ákvörðun Umferðarstofu frá 30. september 2011 um að skylda umræddan starfsmann til að sitja námskeið og sinna ekki skoðunarstörfum á meðan verður ekki hjá því komist að fella einnig úr gildi ákvörðun Umferðarstofu í kærulið 3. 

Í kærulið 4 er kærð sú ákvörðun Umferðarstofu að breyta í ökutækjaskrá lit, verksmiðjunúmeri og farþegafjölda bifreiðarinnar J áður en samanburðarskoðun fór fram þann 26. ágúst 2011. Að mati ráðuneytisins er þar ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða sem feli í sér töku ákvörðunar um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Verður þessum kærulið því vísað frá ráðuneytinu. Hins vegar telur ráðuneytið rétt að taka fram að það gerir ekki athugasemd við framangreint verklag Umferðarstofu enda telji stofnunin það nauðsynlegt til að hún geti sinnt lögbundnu eftirlitshlutverki sínu í samræmi við fyrirmæli c-liðar 1. mgr. 112. umferðarlaga.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.  

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun Umferðarstofu frá 28. september 2011 um að skoðunarmaðurinn B fái umtalsverða kennslu í formi námskeiðs, sbr. 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja, og sinni ekki skoðunarstörfum á meðan.

Felld er úr gildi ákvörðun Umferðarstofu frá 30. september 2011 um að skoðunarmaðurinn C fái umtalsverða kennslu í formi námskeiðs, sbr. 3. mgr. 35. gr. reglugerðar um skoðun ökutækja, og sinni ekki skoðunarstörfum á meðan.

Felld er úr gildi aðvörun Umferðarstofu sem veitt var A hf. þann 10. október 2011.  

Ákvörðun Umferðarstofu um að breyta í ökutækjaskrá lit, verksmiðjunúmeri og farþegafjölda bifreiðarinnar J áður en samanburðarskoðun hennar fór fram þann 26. ágúst 2011 er vísað frá ráðuneytinu.