Mál nr. IRR13020029

ákvörðun lögreglustjórans í X

I.      Kröfur og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dagsettri 4. febrúar 2013 kærði A (hér eftir nefndur A), kt. xxxxxx-xxxx, [...], ákvörðun lögreglustjórans í X (hér eftir nefndur lögreglustjóri) frá 2. janúar 2013 um að afturkalla jákvæða umsögn vegna bakgrunnsskoðunar. Af kæru verður ráðið að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kæruheimild er í 3. mgr. 70. gr. c loftferðalaga nr. 60/1998.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Af gögnum málsins má sjá að með bréfi lögreglustjóra dags. 16. nóvember 2012 var A tilkynnt um fyrirhugaða afturköllun jákvæðrar umsagnar vegna bakgrunnsskoðunar, en A fékk jákvæða umsögn þann 27. apríl 2012. Var A gefinn kostur á að koma að andmælum og bárust þau lögreglustjóra með tölvubréfi hans dags. 20. nóvember 2012. Með bréfi lögreglustjóra dags. 2. janúar 2013 var A tilkynnt um afturköllun jákvæðrar umsagnar vegna bakgrunnsskoðunar.

Ákvörðun lögreglustjóra var kærð til ráðuneytisins með bréfi A dags. 4. febrúar 2013.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 7. febrúar 2013 var lögreglustjóra gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi embættisins dags. 1. mars 2013.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 12. mars 2013 var A kynnt umsögn lögreglustjóra og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust ráðuneytinu athugasemdir A með tölvubréfi hans dags. 14. mars 2013.

Með bréfum dags. 19. apríl 2013 tilkynnti ráðuneytið A og lögreglsutjóra að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.    Málsástæður og rök A

A byggir á því að málsmeðferð lögreglustjóra brjóti gegn a.m.k. þremur ákvæðum stjórnsýslulaga, þ.e. leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, tilkynningarskyldu vegna málsmeðferðar og meðalhófsreglu. Þá brjóti málsmeðferðin gegn lögum meðferð sakamála þar sem A hafi ítrekað verið synjað um málsgögn. Telur A að ekkert hafi komið fram við athugun lögreglustjóra frá 4. nóvember 2012 til 2. janúar 2013 sem ekki hafi verið vitað um frá hinni fyrri dagsetningu. Meint brot sé akstur undir áhrifum fíkniefna og eigi brotið að hafa verið framið 11-12 dögum eftir að efnisins var neytt. Að sögn lögreglu hafi engin fíkniefni greinst í blóði. Þá hafi engin fíkniefni greinst í þvagi en þar hafi hins vegar greinst óvirk niðurbrotsefni. 

A bendir á að tilkynning um að lögreglustjóri hafi haft til athugunar að afturkalla jákvæða umsögn hafi ekki borist honum fyrr en 19. nóvember 2012 sem er fimmtán dögum eftir að málsmeðferð hófst. Brjóti það í bága við 14. gr. stjórnsýslulaga. Hefði A verið upplýstur fyrr um hvaða mál embættið hefði til meðferðar kveðst A hafa brugðist við með öðrum hætti. Þá telur A aðfinnsluvert hvernig lögreglustjóri hafi stofnað til máls í refsivörslukerfinu og notað þá ákvörðun sem megin rökstuðning fyrir íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Hafi afturköllun á jákvæðri umsögn haft umtalsvert tjón í för með sér fyrir A vegna atvinnumissis og verulega skertra möguleika á atvinnu þar sem ákvörðunin svipti hann hæfi til að starfa á Q sem sé helsta atvinnu- og athafnasvæðið í X. Þá kveðst A stunda réttindanám við R og því sé hin kærða ákvörðun enn meira íþyngjandi. Þá telur A að sakargiftir þær sem valdi afturköllun á jákvæðri umsögn séu tilhæfulausar. 

A byggir á því að lögreglustjóri hafi í tvígang neitað að afhenda honum málsgögn. Hafi embættið farið á svig við leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga og í tvígang veitt rangar upplýsingar auk þess sem brotið hafi verið gegn ákvæði 29. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Þá hafi lögreglustjóri ekki uppfyllt leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga. Þá sé kæra sem er tilgreind sem meginröksemd afturköllunar jákvæðrar umsagnar tilhæfulaus. Einnig fáist ekki séð að sjónarmið lögreglustjóra um að fíkniefnaakstur hafi átt sér stað fái staðist, sbr. ákvæði 45. gr. a umferðarlaga.

Í andmælum sínum gerir A athugasemdir við nokkur ummæla sem fram koma í umsögn lögreglustjóra en ekki er ástæða til að rekja þau frekar.

IV.    Ákvörðun og umsögn lögreglustjóra

Í ákvörðun lögreglustjóra kemur fram að þann 15. nóvember 2012 hafi A verið kærður fyrir akstur undir áhrifum ávana- og fíkniefna. Þá sé ólokið máli A í refsivörslukerfinu. Þann 4. nóvember 2012 hafi A verið stöðvaður af Tollgæslunni á Keflavíkurflugvelli með tvö hasslón með kannabisleifum í er hann hafi komið frá Y og hafi A þá viðurkennt að hafa reykt hass úr þeim í ferðinni. Kemur fram að þannig teljist A ekki lengur uppfylla hæfisskilyrði til starfa innan haftasvæðis flugverndar og því afturkalli lögreglustjóri jákvæða umsögn er A var veitt þann 27. apríl 2012.

Í umsögn sinni bendir lögreglustjóri á að afturköllun jákvæðrar umsagnar vegna bakgrunnsskoðunar byggist á reglugerð um flugvernd nr. 985/2011 sem sett sé með stoð í loftferðalögum nr. 60/1998. Í 1. mgr. 70. gr. laganna komi m.a. fram að Flugmálastjórn sé heimilt að takmarka aðgang að flugvöllum og flugvallarsvæðum, umferð um þau og dvöl loftfara á þeim, svo og að banna umgengni eða dvöl á slíkum svæðum ef hún telji það nauðsynlegt vegna öryggis. Er á það bent að Ríkislögreglustjóri (hér eftir nefndur RLS) hafi falið lögreglustjóranum í X að framkvæma bakgrunnsskoðanir. Þá komi fram í 27. gr. reglugerðarinnar að heimilt sé að hafa eftirlit með skráningu bakgrunnsskoðaðra einstaklinga í málaskrá lögreglu eins lengi og aðgangsheimildir eru í gildi. Í 2. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar segi að komi í ljós að einstaklingur sem hlotið hefur bakgrunnsskoðun hafi brotið af sér eftir að athugun átti sér stað skuli RLS þegar í stað upplýsa rekstraraðila flugvallar eða flugrekanda ef um alvarlegt brot er að ræða sem geti haft áhrif á flugöryggi og eftir atviku afturkallað jákvæða umsögn sem veitt hafi verið.

Í 28. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um mat á afbrotaferli þeirra sem sæti bakgrunnskoðun. Í 1. mgr. komi sérstaklega fram að kanna skuli brotaferil umsækjenda um aðgangsheimild að haftasvæði flugverndar. Skuli leggja til grundvallar upplýsingar úr sakaskrá og eftir atvikum málaskrá lögreglu og öðrum skrám lögreglu um viðkomandi einstakling. Þá komi fram í 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar að hafi einstaklingur, hérlendis eða erlendis, sætt sektum eða verið dæmdur til refsingar eða eigi ólokið mál í refsivörslukerfinu þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi samkvæmt íslenskum lögum, skuli synja honum um aðgang að haftasvæði flugverndar. Í 33. gr. reglugerðarinnar komi fram að rekstraraðila flugvallar sé heimilt að svipta einstakling aðgangsheimild að flugsvæði, tímabundið eða að fullu, standist hann ekki bakgrunnsathugun. Það sé því í raun ISAVIA sem taki ákvörðun um hvort svipta skuli A aðgangsheimild að flugsvæði en ekki lögreglustjóri. Embættið veiti aðeins umsagnir um aðila sem óski eftir aðgangi að haftasvæði, sbr. 27. gr. reglugerðarinnar. Þá sinni lögreglustjóri einnig eftirliti með aðilum sem þegar hafi hlotið jákvæðar umsagnir sbr. heimild í 27. gr. reglugerðarinnar. Eðli máls samkvæmt sé rekstraraðili flugvallar þó bundinn við ákvæði reglugerðarinnar, þ.á.m. 28. gr., við mat á því hvort svipta skuli einstakling aðgangsheimild að flugsvæði tímabundið eða að fullu.

Lögreglustjóri bendir á að A hafi verið veitt jákvæð umsögn þrátt fyrir að hann hafi greint rangt frá sakaferli sínum á eyðublaði vegna bakgrunnsskoðunar. Hafi A neitað því að hafa hlotið dóm, gert dómsátt eða hlotið lögreglustjórasekt, verið ákærður vegna refsibrota eða bíði málsmeðferðar í opinberu máli. Á sakavottorði hans komi hins vegar fram að hann hafi í tvígang gengist undir lögreglustjórasátt, annars vegna ölvunaraksturs og hins vegar vegna hraðaksturs. Í bæði skipti hafi A verið sviptur ökuréttindum. Þá hafi A verið kynnt í bréfi lögreglustjóra frá 16. nóvember 2012 að embættið hafi haft til athugunar að afturkalla jákvæða umsögn A. Hafi A verið tekinn til skoðunar af tollvörðum þann 4. nóvember 2012 og lægi fyrir kæra tollstjóra fyrir brot gegn 170. gr. tollalaga nr. 88/2005 vegna innflutnings á tveimur hasspípum. Þá byggist ákvörðun um afturköllun á jákvæðri umsögn á aðild kærða að þar til greindu lögreglumáli frá 15. nóvember 2012. Í málinu hafi lögregla stöðvað A við akstur bifreiðar vegna gruns um að hann væri undir áhrifum ávana- og fíkniefna við aksturinn og hefði hann þannig gerst brotlegur við 45. gr. a umferðarlaga. Í 2. mgr. 45. gr. a komi m.a. fram að mælist ávana- eða fíkniefni í blóði eða þvagi ökumanns teljist hann vera undir áhrifum ávana- og fíkniefna og óhæfur til að stjórna ökutæki örugglega. Rannsókn lögreglumálsins hafi lokið skömmu síðar og niðurstaða þess verið að tetrahýdrókannabínólsýra hafi mælst í þvagi A en ekki í blóði. Þá hafi A viðurkennt hjá lögreglu að hafa neytt kannabisefna u.þ.b. tveimur vikum áður en hann var stöðvaður við akstur. Hafi A verið boðið að gangast undir lögreglustjórasátt en hann ekki sinnt sáttinni. Hafi A verið gerð grein fyrir því að gögn málsins ásamt ákæru hefðu verið send Héraðsdómi Z þann 4. febrúar 2013.

Lögreglustjóri kveðst byggja ákvörðun sína á því að A eigi ólokið mál í refsivörslukerfinu og hann hafi viðurkennt neyslu á ávana- og fíkniefnum auk þess sem hann hafi sætt rannsókn vegna tollalagabrots. Sé málinu ólokið innan refsivörslukerfisins þegar umsögn var send ráðuneytinu og hafi A verið veittur frestur til að skila inn greinargerð. Telur lögreglustjóri að A uppfylli af þessum sökum ekki lengur skilyrði 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar og því beri að afturkalla jákvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar, sbr. heimildarákvæði 2. ml. 2. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar og skylduákvæðis 2. mgr. 28. gr. hennar. Uppfylli A því ekki lengur skilyrði reglugerðarinnar um aðgang að haftasvæði flugverndar en samkvæmt 33. gr. reglugerðarinar sé það í höndum ISAVIA að svipta A aðgangsheimild tímabundið eða að fullu.

V.     Niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 70. gr. c loftferðalaga nr. 60/1998 segir að áður en Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda er heimilt að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimila honum að sækja námskeið í flugverndarþjálfun skuli óska eftir bakgrunnsskoðun og öryggisvottun lögreglu sem aflar upplýsinga um viðkomandi, svo sem úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opinberum skrám, að fengnu samþykki viðkomandi einstaklings. Er bakgrunnsskoðun lögreglu liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild samkvæmt framangreindu eða hvort honum skuli synjað um hana. Annast RLS bakgrunnsskoðun vegna aðgangsheimilda að haftasvæði flugverndar á Q. Hefur RLS falið lögreglustjóranum í X að annast bakgrunnsskoðanir. Þá segir í 3. mgr. 70. gr. c að áður en lögregla lýkur athugun sinni skuli þeim sem athugun beinist að gert kleift að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Þá á viðkomandi jafnframt rétt á rökstuðningi ákveði lögregla að synja honum um öryggisvottun. Sætir ákvörðun lögreglu um niðurstöður bakgrunnsathugunar kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 2. ml. 3. mgr. 70. gr. c. Telur ráðuneytið að kæru þessari sé þannig réttilega beint til ráðuneytisins og sé kæruefnið sú ákvörðun lögreglustjóra að afturkalla jákvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar A í tengslum við aðgang að haftasvæði flugverndar.

Í reglugerð um um flugvernd nr. 985/2011 er fjallað um bakgrunnsathuganir í 27. gr. Kemur þar m.a. fram í 1. mgr. að athuga skuli a.m.k. fimm ár aftur í tímann, frá dagsetningu umsóknar samkvæmt 26. gr. reglugerðarinnar, bakgrunn hvers einstaklings sem þurfi starfa sinna vegna að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar til að unnt sé að leggja mat á hvort heimila eigi aðgang án fylgdar. Skal athugunin framkvæmd af lögreglustjóra og m.a felast í skoðun á viðkomandi í skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu, skoðun á sakavottorði, upplýsingakerfi Interpol, SIS-upplýsingakerfinu, upplýsingum úr Þjóðskrá, eftir atvikum fyrirspurnum til erlendra yfirvalda, skoðun hjá tollyfirvöldum, héraðsdómi og í öðrum opinberum skrám. Er bakgrunnsathugun lögreglu liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild að m.a. haftasvæði flugverndar eða hvort honum skuli synjað um hana, sbr. ákvæði 1. mgr. 70. gr. c loftferðalaga. Í 2. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar segir að komi í ljós að einstaklingur sem hefur hlotið bakgrunnsathugun brýtur af sér eftir að athugun átti sér stað skuli lögreglustjóri þegar í stað upplýsa rekstraraðila flugvallar eða flugrekanda ef um alvarlegt rot er að ræða sem getur haft áhrif á flugöryggi og eftir atvikum afturkalla jákvæða umsögn sem veitt hefur verið vegna bakgrunnsathugunar. Þá segir í 3. mgr. 27. gr. reglugerðar um flugvernd að með bakgrunnsathugun skuli m.a. kanna og staðfesta þau atriði sem þar eru talin upp. Samkvæmt d-lið ákvæðisins skal m.a. með bakgrunnsathugun kanna þá hættu sem kann að stafa af viðkomandi innan haftasvæðis flugverndar, sbr. 28. og 29. gr. reglugerðarinnar.

Í 28. gr. reglugerðar um flugvernd er fjallað um mat á afbrotaferli. Kemur þar fram í 1. mgr. ákvæðisins að við ákvörðun um hvort veita beri umsækjanda heimild til að sækja námskeið í flugverndarþjálfun og aðgangsheimild að haftasvæði flugverndar eða aðgang að trúnaðarupplýsingum um flugvernd skuli sérstaklega athuga brotaferil einstaklings sem sótt er um heimild fyrir. Við það mat skuli leggja til grundvallar upplýsingar úr sakaskrá og eftir atvikum málaskrá og öðrum skrám lögreglu um viðkomandi einstakling. Skuli leitast við að afla upplýsinga úr skrám lögreglu að því marki sem talið er að geti haft vægi við mat á hæfi viðkomandi einstaklings til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar og fá aðgang að upplýsingum um framkvæmd og eftirlit flugverndar, sbr. 2.-7. mgr. ákvæðisins. Þá er í 2. mgr.  ákvæðisins talið upp í hvaða tilvikum synja beri um aðgang að haftasvæði flugverndar. Þá segir í 3. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd að við mat á brotaferli einstaklings skuli einnig leggja til grundvallar hvort öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af einstaklingi. 

Í máli því sem hér er til umfjöllunar er á því byggt af hálfu lögreglustjóra að þar sem A eigi ólokið máli máli í refsivörslukerfinu auk þess sem lögreglustjóri telji sig hafa rökstuddan grun fyrir því að A sé í neyslu ávana- og fíkniefna uppfylli hann ekki lengur skilyrði 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar. Því hafi borið að afturkalla jákvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar A þar sem hann uppfylli ekki lengur skilyrði reglugerðarinnar um aðgang að haftasvæði flugverndar.

Það er mat ráðuneytisins að þar sem fyrir liggur að A á ólokið máli í refsivörslukerfinu hafi lögreglustjóra verið heimilt að afturkalla jákvæða umsögn sem honum hafði verið veitt vegna bakgrunnsathugunar, sbr. heimild 2. mgr. 27. gr. reglugerðar um flugvernd, enda megi telja að öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af honum, sbr. ákvæði 6. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar. Uppfyllir A þannig ekki lengur skilyrði 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar þar sem hann á ólokið máli í refsivörslukerfinu. Er þá einkum til þess að líta að tilgangur bakgrunnsathugunar er að vera liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar. Sé umrætt mál þannig til þess fallið að draga megi í efa hæfi A til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar, sbr. ákvæði 3. ml. 1. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd. Því telur ráðuneytið að hin kærða ákvörðun hafi haft það lögmæta markmið að leiðarljósi að vernda þá hagsmuni sem framangreindum ákvæðum loftferðalaga og reglugerðar um flugvernd er ætlað að tryggja.

Þá telur ráðuneytið ljóst að við afturköllun hinnar jákvæðu umsagnar hafi lögreglustjóri að öllu leyti fylgt fyrirmælum loftferðalaga og reglugerðar um flugvernd sem og fyrirmælum stjórnsýslulaga. Var A þannig í upphafi kynnt með bréfi lögreglustjóra dags. 16. nóvember 2012 að til stæði að afturkalla hina jákvæðu umsögn og honum veittur frestur til andmæla. Eftir að andmæli A bárust var honum með bréfi lögreglustjóra dags. 2. janúar 2013 tilkynnt ákvörðun embættisins um afturköllun hinnar jákvæðu umsagnar. Er það mat ráðuneytisins að þessi málsmeðferð lögreglustjóra hafi að öllu leyti verið í samræmi við fyrirmæli reglugerðar um flugvernd, sbr. einkum 5. mgr. 27. reglugerðarinnar, sbr. 3. mgr. 70. gr. c loftferðalaga. Þá er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð lögreglustjóra hafi uppfyllt fyrirmæli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga enda hafi embættið aflað allra nauðsynlegra upplýsinga um A eftir lögmæltum leiðum samkvæmt fyrirmælum 70. gr. c loftferðalaga, sbr. ákvæði 27. og 28. gr. reglugerðar um flugvernd. Á sama hátt er það mat ráðuneytisins að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga hafi verið gætt, sbr. það sem áður hefur verið rakið um heimildir lögreglu til að byggja niðurstöðu bakgrunnsathugunar á upplýsingum úr málaskrá lögreglu og öðrum opinberum gögnum. Þá er það mat ráðuneytisins að rökstuðningur RLS hafi verið í samræmi við fyrirmæli 7. mgr. 27. gr. reglugerðar um flugvernd enda í rökstuðningi kunngerðar forsendur hinnar kærðu ákvörðunar og vísað til fullnægjandi laga- og reglugerðarákvæða þar að lútandi. Hvað varðar tilvísun A til laga um meðferð sakamála þá tengjast þau ekki hinni ákvörðun og koma því ekki til álita við úrlausn málsins.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri ákvörðun lögreglustjóra um að afturkalla jákvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar A í tengslum við umsókn hans um aðgang að haftasvæði flugverndar.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því. 

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun lögreglustjórans í X um að afturkalla jákvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar A vegna umsóknar hans um aðgang að haftasvæði flugverndar.