Mál nr. IRR13120230

Ár 2014, þann 5. júní, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR13120230

Kæra Fjallsárlóns ehf.

á ákvörðun

Samgöngustofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru  dagsettri 19. desember 2013 kærði Fjallsárlón ehf., 530313-0260, Hofi 4, Fagurhólsmýri, ákvörðun Samgöngustofu frá 22. nóvember 2013 um að setja það skilyrði fyrir leyfisveitingu til kæranda til farþegasiglinga á gúmmíbátum á Fjallsárlóni að stýrispúlt væru í bátum félagsins. Gerir kærandi aðallega eftirfarandi kröfur.

1. Að viðurkennt verði að óþarft sé að vera með stýrispúlt í bátum félagsins
2. Að viðurkennt verði að óheimilt sé að gefa út tímabundið starfsleyfi til félagsins
3. Að starfsleyfi félagsins verði endurnýjað og útgefið
4. Að viðurkennt verði að óheimilt sé að taka gjald fyrir umsókn félagsins um starfsleyfi

Til vara er þess krafist að ákvörðun Samgöngustofu um að setja það skilyrði fyrir leyfisveitingu að stýrispúlt sé í bátum kæranda verði ógilt vegna form og efnisgalla. Þá verði viðurkennt að ólögmætt sé að tímabinda starfsleyfi til jafns skamms tíma og gert var í leyfi til félagsins 19. júní 2013.

Verði ekki fallist á framangreindar kröfur kæranda er þess krafist að réttaráhrifum ákvörðunar Samgöngustofu verði frestað fram yfir 15. september 2014.

Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Af gögnum málsins verður ráðið að upphaf máls þessa megi rekja til þess að vorið 2013 hafi kærandi sótt um leyfi til siglinga á gúmmíbátum með farþega á Fjallsárlóni. Hafi Siglingastofnun (nú Samgöngustofa) gert það skilyrði að bátarnir yrðu búnir stýrispúlti  þar sem stjórnandi bátsins hefði fullnægjandi yfirsýn yfir vatnsflötinn sem siglt væri um. Væri slíkt nauðsynlegt þegar siglt er innan um jökulís. Voru fyrirsvarsmenn kæranda ekki sáttir við þau skilyrði sem Samgöngustofa hugðist setja fyrir útgáfu leyfis og í kjölfarið féll Samgöngustofa frá þeirri kröfu að stýrispúlt væri í bátunum. Að sögn Samgöngustofu var ástæða þess sú að fyrirsvarsmenn kæranda héldu því fram að Fjallsárlón væri nær íslaust að sumarlagi og legið hafi fyrir ljósmyndir því til staðfestingar. Í kjölfarið var gefið út tímabundið starfsleyfi til kæranda sem gilti frá 19. júní 2013 til 30. september 2013.

Að sögn Samgöngustofu hafi komið í ljós sumarið 2013 að lónið hafi verið fullt af jökulís og aðstæður því aðrar en lýst hafi verið og leitt hafi til undanþágu frá skilyrði um stýrispúlt. Í kjölfarið hafi átt sér stað samskipti milli kæranda og Samgöngustofu þar sem kæranda hafi verið gerð grein fyrir þessu. Hafi því orðið forsendubrestur fyrir útgáfu starfsleyfis. Í kjölfarið hafi Samgöngustofa sent kæranda bréf þann 22. nóvember 2013 þar sem fram hafi komið að ekki væru fyrir hendi forsendur til að falla frá kröfu um að bátar skyldu vera útbúnir stýrispúlti eða þannig gerðir að stjórnandi bátsins hefði ávallt fullnægjandi yfirsýn yfir vatnsflötinn framan við bátinn. Því yrði gerð sú krafa við endurnýjun starfsleyfis kæranda að stýrispúlt yrði í bátum hans.

Ákvörðun Samgöngustofu var kærð til ráðuneytisins með tölvubréfi kæranda dags. 19. desember 2013.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 3. janúar 2014 var Samgöngustofu gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi stofnunarinnar dags. 12. febrúar 2014.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 13. febrúar 2014 var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með tölvubréfi kæranda dags. 28. febrúar 2014.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. mars 2014 var kæranda tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið hefði verið tekið til úrskurðar.

III.    Málsástæður og rök Fjallsárlóns

Kærandi byggir á því að engin lagastoð sé fyrir kröfu Samgöngustofu og sé hún því ólögmæt að efni til. Krafa um stýrispúlt í báta líkt og um ræði komi hvergi fram í þeim lögum og reglum sem um starfsemina gilda. Vísi Samgöngustofa til reglugerðar nr. 463/1998 um leyfi til farþegaflutninga með skipum en af efni reglugerðarinnar sé ljóst að átt sé við mun stærri skip. Þá beri að tilkynna eiganda skips um sérstök skilyrði, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, en það hafi ekki verið gert.

Kærandi bendir á að tilvísun til reglugerðar nr. 463/1998 sé í andstöðu við verklagsreglu stofnunarinnar um útgáfu leyfa til smábáta. Sé ekki vísað til reglugerðarinnar í umræddri verklagsreglu og sé hún því brotin. Telur kærandi að óframkvæmanlegt sé að setja stýrispúlt í bátana og hljóti slík íþyngjandi ákvörðun að þurfa að styðjast við skýra lagaheimild. Með laga- eða reglugerðarákvæðum um að stofnanir geti sett sérstök skilyrði sé viðkomandi stofnun í raun falið löggjafarvald. Sé það brot á 75. gr. stjórnarskrárinnar. Þá dregur kærandi í efa að í reglugerð nr. 463/1998 sé að finna slíkt valdframsal til Samgöngustofu.

Kærandi telur að brotið sé gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þar sem krafa Samgöngustofu sé ómálefnaleg. Í fyrsta lagi sé það rangt að útsýni sé ekki nægjanlegt í bátunum. Séu sambærilegir bátar notaðir af björgunarsveitum landsins með góðum árangri. Hafi umræddir bátar verið keyptir af björgunarsveitunum og áður verið notaðir í sjó, jökulám og vötnum við krefjandi aðstæður. Í öðru lagi sé óframkvæmanlegt að setja stýrispúlt í bátana og sé krafa um slíkt í raun ígildi banns við notkun þeirra. Bendir kærandi í að siglt hafi verið með hundruð farþega án óhappa og bátarnir gefið góða raun sumarið 2013. Þá bendir kærandi á að að við siglingar hjólabáta á Jökulsárlóni séu Zodiac gúmmíbátar notaðir til að ryðja brautina ef ís er á lóninu. Þoli bátarnir vel slíkt álag og séu sérstaklega öruggir þar sem loftrými séu hólfaskipt.

Þá telur kærandi að meðalhófsregla sé brotin, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Bendir kærandi á að til séu aðrar úrlausnir til að tryggja öryggi siglinganna, s.s. að báti í siglingum fylgi annar bátur sem lóðsi farþegabátinn ef ís er á lóninu. Þá mætti setja hraðatakmarkanir eða önnur hófsamari skilyrði sem fyrirbyggi óhöpp.

Kærandi byggir einnig á því að jafnræðisregla sé brotin. Sé leyfi gefið út á ýmsa smærri báta án stýrispúlts, s.s. við siglingar út í Hornafjarðarós og leyfi til flúðasiglinga. Öfugt við nefnda starfsemi sé kærandi með öryggisbát með í för ef eitthvað fer úrskeiðis. Þá þurfi önnur starfsemi ekki að uppfylla reglugerð nr. 463/1998. Einnig telur kærandi að rannsóknarregla sé brotin. Hafi siglingar sumarið 2013 ekki verið teknar út af Samgöngustofu þrátt fyrir yfirlýsingu þar um. Hafi málið því ekki verið rannsakað. Þá hafi andmælaréttur verið brotinn þar sem kæranda hafi ekki gefist kostur á að tjá sig um gögn málsins eða koma sínum sjónarmiðum á framfæri, s.s. um útfærslur á siglingum til að tryggja öryggi farþega.

Varðandi kröfu um ótímabundið starfsleyfi bendir kærandi á að í reglum nr. 661/1996 um smíði báta styttri en sex metra sé kveðið á um starfsleyfi frá Samgöngustofu, sbr. 7. gr. Í ákvæðinu sé ekki kveðið á um heimild til að tímabinda slíkt leyfi og skorti Samgöngustofu því heimild til þess. Sé eðlilegast að gefið sé út ótímabundið starfsleyfi sem sé síðan háð árlegu eftirliti. Er sérstaklega vakin athygli á að starfsleyfi kæranda hafi aðeins gilt í 104 daga.

Kærandi telur að lagaheimild skorti fyrir gjaldtöku Samgöngustofu vegna leyfisumsóknar smábáta. Hafi gjaldskrá Samgöngustofu ekki verið fullnægjandi réttarheimild í febrúar 2013.

Í andmælum sínum bendir kærandi á að lög um eftirlit með skipum nr. 47/2003 taki ekki til báta undir sex metrum en ráðherra sé þó heimilt að setja reglugerð sem nái til annarra skipa en kveðið sé á um í gildissviði laganna. Í 1. tl. 2. gr. laganna sé hugtakið skip skilgreint sem sérhvert fljótandi far nema annars sé getið. Í 2. tl. 2. gr. sé íslenskt skip skilgreint sem hvert það skip sem skráð er hér á landi og rétt hefur til að sigla undir íslenskum fána. Í lögum nr. 115/1985 um skráningu skipa segi að skráningarskylt sé eftir lögunum sérhvert skip sem sé sex metrar á lengd eða stærra. Gildissvið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2003 sé því afmarkað við skráningarskyld skip, sex metra eða lengri. Komi þetta heim og saman við þá staðreynd að ráðherra hafi heimilt til að ákveða með reglugerð að eftirlit skuli haft með öryggi annarra skipa, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Þá sé markmið laganna ekki að tryggja öryggi báta undir sex metrum, sbr. 6. mgr. 1. gr. laga um eftirlit með skipum, en þar sé vísað til skráningarskyldra skipa. Þá gildi 11. gr. laganna aðeins um skráningarskyld skip en það ákvæði taki til skoðunar skipa. Í 5. mgr. 1. gr. sé tekið fram að farþegaflutningar í atvinnuskyni með skipum sem lögin gildi um séu háðir leyfi Samgöngustofu. Séu bátar kæranda 4,7 metrar og falli því utan gildissviðs laganna. Það sé forsenda þess að bátar undir sex metrum séu háðir eftirliti Samgöngustofu að sett sé reglugerð á grundvelli 3. mgr. 1. gr. laga um eftirlit með skipum. Það hafi ekki verið gert. Þá er á það bent að lagaheimildin nær ekki til þess að starfsemin verði bundin starfsleyfi. Þá er á það bent að reglugerð nr. 463/1998 gildi aðeins um skráningarskyld skip. Telur kærandi að tilvísun Samgöngustofu til 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar fái ekki staðist. Þá er á það bent að í umsögn Samgöngustofu komi hvergi fram hvers vegna stofnunin fari ekki eftir eigin verklagsreglu þar sem viðurkennt sé að reglugerðin taki ekki smábátasiglinga. Komi þannig fram í efni leyfis kæranda að það sé ekki á grundvelli reglugerðar nr. 463/1998 heldur á grundvelli reglna nr. 661/1996 þar sem aðeins sé vísað í þær reglur. Þá sé í lögum nr. 47/2003 ekki að finna lagaheimild sem veitir Samgöngustofu það vald að ákveða skilyrði fyrir báta undir sex metrum. Í reglugerðarheimildinni sé aðeins kveðið á um að ráðherra geti sett reglugerð um að eftirlit skuli haft með öryggi annarra skipa og hvernig því skuli háttað. Sé ekki kveðið á um heimild til ráðherra að ákveða að bátar skuli búnir stýrispúlti eða veita Samgöngustofu vald til að gera kröfu um útbúnað báta.

Kærandi bendir á að hvergi í lögum eða reglugerðum sé vísað til þess að heimilt sé að gera það að skilyrði að stýrispúlt sé í bátum. Ef sett er stýrispúlt í báta sem þessa sé ekki lengur pláss fyrir farþega og því feli það í raun í sér bann við notkun þeirra. Telur kærandi að bátarnir séu í raun hættulegri ef sett er í þá stýrispúlt. Þá hafi Samtök ferðaþjónustunnar aflað sér upplýsinga frá forsvarmsmönnum á sviði björgunarmála og bendi þær upplýsingar til þess að óþarft sé að setja stýrispúlt í bátana. Þá megi sjá af gögnum málsins að ferðaþjónustufyrirtæki sem bjóði upp á siglingar með sambærilegum eða stærri gúmmíbátum notist ekki við stýrispúlt. Bendir kærandi á að Samgöngustofa hafi ekki tekið út báta félagsins sumarið 2013 og hafi því ekki lagt mat á sýn stjórnanda þeirra en byggi eigi að síður á því að hún sé ekki nægileg. Byggist niðurstaða Samgöngustofu ekki á rannsóknum, skýrslum lögum eða öðru og sé því ekki málefnaleg. Mótmælir kærandi fullyrðingum Samgöngustofu sem röngum.

Kærandi vísar á bug ásökunum Samgöngustofu um fyrirsvarsmenn félagsins hafi endurtekið haldið því fram að lónið væri nær íslaust að sumarlagi. Þvert á móti gengi rekstur kæranda út á að sýna jökul og ís. Hafi ís á Fjallsárlóni verið meiri sumarið 2013 en nokkru sinni áður. Hafi kærandi í samskiptum sínum við Samgöngustofu ítrekað að öryggisáætlun tæki mið af því að minni ís væri á Fjallsárlóni en á Jökulsárlóni. Þá komi fram í umsögn Samgöngustofu að lónið hafi verið fullt af jökulís sumarið 2013 en stofnunin  hafi eigi að síður aldrei komið þangað til eftirlits. Kærandi hafi hvorki séð nein gögn frá slíkri heimsókn né verið gefinn kostur á að tjá sig um þau. Bendir kærandi á að hugsanlega hafi verið á ferð tiltekinn starfsmaður Samgöngustofu en þá í persónulegum erindagjörðum. Þá bendir kærandi á að það hafi hvergi komið fram að félagið hafi fengið sérstaka undanþágu frá kröfu um stýrispúlt vegna þess að lítill ís væri á lóninu. Sé um eftirá skýringar að ræða af hálfu Samgöngustofu.

Kærandi bendir á að vísað sé til þess að hliðstæð krafa um stýrispúlt sé sett á rekstraraðila á Jökulsárlóni. Notist rekstraraðilar þar við báta sem eru 5,9 metrar að lengd og sé því ekki um sambærilega báta að ræða. Þá sé vísað til siglinga í Hornafjarðarós þar sem stjórnandi stýri mun lengri bát með fleiri farþegum sem séu aðeins klæddir björgunarvesti. Báturinn sé án stýrispúlts en maður sitji á brún bátsins þar sem þeir bátar séu ekki jafn stöðugir og uppblásnir björgunarbátar. Öryggisbátur fylgi þeim ekki eftir líkt og á Fjallsárlóni,

Kærandi telur að ákvörðun Samgöngustofu sé brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Hafi Samgöngustofa ekki sýnt fram á að aukið öryggi felist í ákvörðuninni, engin gögn liggi fyrir, engar rannsóknir hafi verið gerðar og ákvörðunina skorti laga- og reglugerðarstoð. Þá felist í meðalhófsreglunni að velja skuli það úrræði sem vægast er og því skuli ekki beitt á harkalegri hátt en nauðsyn ber til. Hafi kærandi bent á vægari leiðir. Megi þannig gera kröfu um að öryggisbátur sé ávallt til staðar sem geti siglt á undan farþegabát. Til viðbótar væri einstaklingar í landi og hefði aðgang að enn einum bátnum. Þá hafi kærandi nefnt hraðatakmarkanir við siglingar. Þá megi einnig hækka sæti stjórnanda án þess að koma fyrir púlti í miðju bátsins. Bent er á að lónið sé 4-5 ferkílómetrar, alls staðar sé stutt til lands, farþegar klæddir flotvinnubúningum og björgunarvesti, öryggisbátur fylgi farþegabát eftir og allir bátar sem og menn í landi séu í talstöðvarsambandi. Velji Samgöngustofa harkalegustu leiðina sem sé óframkvæmanleg og leiði til þess að ekkert pláss verði fyrir farþega.

Kærandi ítrekar að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga hafi ekki verið fylgt og hafi félagið talið að kröfum yrði ekki breytt nema úttekt á starfseminni færi fram. Hafi ekki verið lagðar fram neinar rannsóknir eða önnur gögn sem styðji fullyrðingar stofnunarinnar um nauðsyn þess að hafa stýrispúlt í bátunum, mældri sýn stjórnandans, gögn sem banni það að standa um borð í bátum sem þessum eða gögn um ísmagn eða eðli íss á Fjallsárlóni. Byggist krafan um stýrispúlt á geðþótta starfsmanna og eigi sér ekki stoð í neinum réttarheimildum. Þá ítrekar kærandi að andmælaréttur hafi verið brotinn.

Varðandi gildistíma starfsleyfis bendir kærandi á að starfsleyfi geti verið gefin út með varanlegum hætti og í þeim komi fram hvenær heimilt sé að sigla samkvæmt leyfinu, t.d. frá 1. apríl til 30. september ár hvert. Óþarft sé að sækja um leyfi fyrir hvert ár. Þá komi hvergi fram að heimilt sé að tímabinda leyfin með þeim hætti sem gert var sem geri það að verkum að umsóknargjald greiðist árlega. Starfsemin sé háð reglulegu eftirliti og því sé eðlilegt að gefa út ótímabundið leyfi sem veiti heimild til siglinga á ákveðnu tímabili. Þá hafi engin reglugerð verið sett um siglingar báta undir sex metrum. Þá hafi engin lagastoð verið fyrir gjaldtöku þegar kærandi greiddi reikning vegna leyfisveitingarinnar þann 11. febrúar 2013. Eins taki lög nr. 47/2003 ekki til starfsemi félagsins og því sé öll gjaldtaka ólögmæt.

IV.    Ákvörðun og umsögn Samgöngustofu

Í ákvörðun Samgöngustofu frá 22. nóvember 2013 kemur fram að magn íss hafi reynst miklu meira á Fjallsárlóni en fullyrt hafi verið þegar fjallað hafi verið um farþegaleyfi til starfsemi kæranda. Því hafi þurft að endurmeta þær forsendur sem legið hafi til grundvallar farþegaleyfi vegna starfsemi kæranda sumarið 2013. Þegar kærandi sótti um farþegaleyfi til siglinga á gúmmíbátum á Fjallsárlóni vorið 2013 hafi Samgöngustofa upplýst um skilyrði slíks leyfis. Eitt þeirra skilyrða hafi verið að þeir bátar sem væru notaðir til siglinga með farþega væru búnir stjórnpúlti þar sem stjórnandi bátsins hefði fullnægjandi yfirsýn yfir vatnsflöt sem siglt væri um og sem teldist nauðsynlegt þegar skipum er siglt innan um ís. Hafi Samgöngustofa gert hliðstæða kröfu gagnvart þeim aðilum sem sótt höfðu um starfsleyfi til siglinga með farþega á Jökulsárlóni og hafi sá rekstraraðili orðið við þeirri kröfu. Um sé að ræða fyrirtæki í sambærilegum rekstri og kærandi. Hafi fyrirsvarsmenn kæranda ekki verið sáttir við sum skilyrðanna og eftir fundarhöld hafi verið fallið frá hluta af kröfunum. Hafi þannig verið fallið frá því að stjórnendur báta skyldu vera handhafar tólf metra réttindaskírteinis til skipstjórnar gegn því að þeir sæktu námskeið hjá Slysavarnaskóla sjómanna í meðferð gúmmíbáta. Þá hafi verið fallið frá því að setja stjórnpúlt fyrir stjórnanda bátsins þaðan sem hann hefði góða yfirsýn yfir siglingaleiðina þar sem fyrirsvarsmenn kæranda hafi staðfastlega haldið því fram að Fjallsárlón væri nær íslaust að sumarlagi. Þegar þáverandi verkefnastjóri hjá Siglingastofnun hafi átt leið um lónsstæðið sumarið 2013 hafi komið í ljós að lónið hafi verið fullt af ís. Hafi ísinn verið svo þéttur að erfitt hafi verið að finna leið fyrir báta á milli jakanna. Hafi aðstæður því verið aðrar en þær sem fyrirvarsmenn kæranda hafi lýst. Sé það því mat Samgöngustofu að gera þurfi sömu kröfur til kæranda og gerðar hafi verið til þess fyrirtækis sem í nokkur ár hafi haft með höndum leyfi til sambærilegs reksturs farþegabáta við Jökulsárlón.

Í ákvörðun Samgöngustofu er til þess vísað að fyrirsvarsmaður kæranda hafi í tölvubréfi þann 28. október 2013 staðfest að meiri ís hafi verið á lóninu sumarið 2013 en nokkru sinni áður. Verði ekki séð af fyrirliggjandi upplýsingum að aðstæður á Fjallsárlóni séu með einhverjum hætti aðrar en við Jökulsárlón hvað ísmagn varðar. Af því leiði að forsendur þær sem legið hafi til grundvallar ákvörðun Samgöngustofu um að falla frá kröfu um stýrispúlt í báta kæranda séu ekki lengur fyrir hendi. Það sé því afstaða Samgöngustofu að ekki séu forsendur til að falla frá kröfu um þeir bátar sem séu notaðir á Fjallsárlóni séu með stýrispúlti eða þannig gerðir að stjórnandi bátsins hafi ávallt fullnægjandi yfirsýn yfir vatnslötinn framan við bátinn. Byggist krafan á lokamálsgrein 3. gr. reglugerðar nr. 463/1998 um leyfi til farþegaflutninga með skipum.

Í umsögn Samgöngustofu frá 12. febrúar sl. kemur fram að samkvæmt ákvæðum laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum sé það hlutverk Samgöngustofu að tryggja fullnægjandi öryggi og velferð sjófarenda og sjá til þess að farið sé að þeim reglum sem settar hafi verið um smíði og búnað skipa. Í reglugerð nr. 463/1998 um leyfi til farþegaflutninga með skipum, sem settar eru samkvæmt framangreindum lögum, segi í 1. gr. að hún gildi innan íslenskrar lögsögu um öll íslensk skip sem flytji farþega í atvinnuskyni, á sjó, ám eða vötnum án tillits til stærðar. Undir farþegaflutninga í atvinnuskyni falli m.a. skoðunar- og veiðiferðir með ferðamenn á skipum í atvinnuskyni. Þá komi fram í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að Samgöngustofu sé heimilt að setja önnur sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfis í því skyni að auka öryggi skipsins, skipverja og farþega. Slík skilyrði skuli kynnt eiganda skipsins með skriflegum og rökstuddum hætti. Verði ekki fallist á það með kæranda að reglugerð nr. 463/1998 gildi einungis um stærri skip og kröfuna skorti lagastoð.

Þá telur Samgöngustofa að stofnunin hafi ekki brotið gegn kröfu ákvæðis 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um að tilkynna skuli eiganda skips með skriflegum og rökstuddum hætti um sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfis enda hafi kærandi ekki sótt um endurnýjun starfsleyfis. Þá bendir Samgöngustofa á að þar sem afstaða kæranda um stýrispúlt hafi legið ljós fyrir frá upphafi hafi þótt óþarfi að beita ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga enda sé það hlutverk Samgöngustofu að tryggja fullnægjandi öryggi og velferð sjófarenda. Sé stofnuninni heimilt að setja sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfis í því skyni að auka öryggi skipsins, skipverja og farþega, hliðstætt því sem gert hafi verið við sambærilegan rekstur á Jökulsárlóni. Með hliðsjón af aðstæðum hafi því ekki verið talin ástæða til að víkja áfram frá skilyrðinu um stýrispúlt og frekari andmæli hefðu ekki haft áhrif á ákvörðun Samgöngustofu enda öryggi og velferð sjófarenda í húfi. Telur Samgöngustofa að stofnunin hafi haft fulla heimild til að taka hina kærðu ákvörðun og hún sé að öllu leyti í samræmi við stjórnsýslulög.

Hvað varðar gildistíma starfsleyfis vísar Samgöngustofa til reglna nr. 661/1996 um smíði báta styttri en sex metrar. Í 7. gr. reglnanna sé fjallað um starfsleyfi og segi í 1. mgr. að þeir sem stundi farþega flutninga á smábátum skuli hafa til þess sérstakt starfsleyfi frá Samöngustofu. Kærandi hafi sótt um starfsleyfi í febrúar 2013 og hafi það verið veitt í samræmi við reglur nr. 661/1996 um farsvið E frá 19. júní 2013 til 30. september 2013. Ástæða þess að starfsleyfið hafi ekki verið gefið fyrr út hafi verið viðræður um það skilyrði að stýrispúlt væri í bátum kæranda, sem síðar hafi verið veitt undantekning frá.

Í viðauka III. við reglur nr. 661/1996 séu farsvið skilgreind. Samkvæmt umsókn kæranda og veittu starfsleyfi falli starfsemin undir farsvið E. Í viðaukanum komi m.a. fram um farsvið E að smíði og búnaður sé miðaður við siglingu í björtu á tímabilinu 1. apríl til 30. september á takmörkuðu svæði innan við þrjár sjómílur frá landi og mest fimm sjómílur frá höfn eða bátalendingu. Í 6. gr. reglna um skoðun smábáta sé gert ráð fyrir að smábátar skuli skoðaðir einu sinni á ári að ósk eiganda og veita skuli skoðunarvottorð sé ákvæði reglnanna uppfyllt, sbr. 1. mgr. Þá segi í 3. mgr. 6. gr. að skoðunarvottorð skuldi aðeins gilda á tímabilinu 1. apríl til 30. september. Staðfesti það að gert sé ráð fyrir því í reglunum að leyfin séu tímabundin og aldrei veitt lengur en til 30. september ár hvert. Samkvæmt 2. gr. sé hins vegar heimilt að fela þeim sem stunda farþegaflutninga og hafa starfsleyfi stofnunarinnar, sbr. 1. mgr. 7. gr. eftirlit með eigin bátum enda beri þeir þar með fulla ábyrgð á að reglum sé framfylgt. Möguleiki sé þó samkvæmt 2. ml. 3. mgr. 6. gr. að gefa smábátum sem á að nota á takmörkuðu svæði sérstakt leyfi til sjósóknar með takmarkað farsvið utan þess tímabils sem að framan greinir. Eigi fullyrðing kæranda um að reglur 661/1996 geri ekki ráð fyrir að leyfi séu tímabundin því ekki við rök að styðjast.

Hvað varðar gjaldtöku fyrir leyfisumsókn kæranda bendir Samgöngustofa á að stofnunin hafi ekki tekið til starfa fyrr en 1. júlí 2013. Við gjaldtökuna hafi verið stuðst við gjaldskrá Siglingastofnunar Íslands nr. 1145/2012 frá 18. desember 2012. Með auglýsingu nr. 589/2013 með gildistíma frá 1. júlí 2013 hafi orðið breyting á gjaldskrá nr. 1145/2012 í samræmi við heiti nýrrar stofnunar en ekki orðið neinar breytingar á kostnaðarliðum. Í 15. gr. séu talin upp gjöld sem skuli innheimta vegna starfsleyfa, farþegaleyfa og viðurkenningarskírteina. Sé gjaldskráin sett með lagastoð í 28. gr. laga um eftirlit með skipum, 20. gr. laga um skráningu skipa nr. 115/1985, 9. gr. laga um skipamælingar nr. 146/2002, 14. gr. laga um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa nr. 76/2001, 6. gr. laga um köfun nr. 31/1996, 6. gr. laga um lögskráningu sjómanna nr. 3572012, 3. mgr. 5. gr. og 2. mgr. 17. gr. um vaktstöð siglinga nr. 41/2003, III. kafla laga nr. 119/2012 um Samgöngustofu, 1. mgr. 10. gr. laga um siglingavernd nr. 50/2004 og 18. gr. laga um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa nr. 30/2007. Sé því hafnað fullyrðingu kæranda um ófullnægjandi heimild til gjaldtöku.

V.     Niðurstaða ráðuneytisins

Aðalkrafa kæranda lýtur að því að ákvörðun Samgöngustofu um að gera þá kröfu að stýrispúlt verði sett í báta félagsins sé ólögmæt þar sem lög um eftirlit með skipum nr. 47/2003 og reglugerð um leyfi til farþegaflutninga með skipum nr. 463/1998 taki ekki til bátanna þar sem þeir eru undir sex metrar á lengd. Bendir kærandi á að samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga um eftirlit með skipum sé íslenskt skip hvert það skip sem skráð er hér á landi og hafi rétt til að sigla undir íslenskum fána. Samkvæmt 1. gr. laga um skráningu skipa nr. 115/1985 séu aðeins skráningarskyld skip þau sem eru sex metrar á lengd eða stærri. Þá gildi reglugerð nr. 463/1998 aðeins um íslensk skip, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Telur kærandi að framangreind ákvæði verði ekki skýrð öðru vísi en svo að lög um eftirlit með skipum og reglugerð um leyfi til farþegaflutninga með skipum taki aðeins til skráningarskyldra skipa og í þann flokk falli aðeins skip sem eru sex metrar og lengri.

Ráðuneytið tekur fram að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 463/1998 gildir hún innan íslenskrar lögsögu um öll íslensk skip sem flytja farþega í atvinnuskyni á sjó, ám eða vötnum, án tillits til stærðar. Undir farþegaflutninga í atvinnuskyni falli meðal annars skoðunar- og veiðiferðir með ferðamenn á skipum í atvinnuskyni. Er reglugerðin sett með stoð í lögum um eftirlit með skipum nr. 47/2003. Í 5. mgr. 1. gr. þeirra laga kemur fram að farþegaflutningar í atvinnuskyni, þ.m.t. skoðunar- og veiðiferðir ferðamanna með skipum sem lögin gilda um, séu háðir leyfi Samgöngustofu. Sé slíkt leyfi gefið út þegar leitt er í ljós að ákvæðum laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim er fullnægt, svo og ákvæðum annarra laga og reglugerða sem gilda um skip í farþegaflutningum. Þá er ráðherra heimilt að setja reglugerð um útgáfu og skilyrði leyfis samkvæmt ákvæðinu svo og um gjald fyrir útgáfu leyfisins.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að 5. mgr. 1. gr. laga um eftirlit með skipum nr. 47/2003 kemur fram að ákvæði málsgreinarinnar hafi fyrst komið í lög með lögum nr. 74/1998 um breytingu á lögum um eftirlit með skipum nr. 35/1993. Þá hafi þótt brýnt að auka eftirlit með þessari starfsemi í ljósi þess að framboð á ýmiss konar skemmti- og útsýnisferðum með skipum á sjó, ám og vötnum hérlendis hafði aukist ár frá ári. Gildissviði laganna hafi verið breytt þannig að þau tækju til allra skipa sem flyttu farþega í atvinnuskyni á sjó, ám eða vötnum, án tillits til stærðar. Skipti þar ekki máli hvort skipið væri skráð á skipaskrá sem farþegaskip, hversu marga farþega það mætti flytja og hvar og hvenær það sigli með farþega. Með reglugerð geti ráðherra ákveðið að erlend skip í farþegaflutningum falli undir ákvæðið, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Kveðið hafi verið á um að farþegaflutningar með skipum væru háðir leyfi. Tilgangurinn með ákvæðinu hafi verið að lögfesta skýran grundvöll fyrir samræmdu eftirliti með smíði og búnaði skipa í farþegaflutningum, aðbúnaði og öryggi farþega, mönnun skipanna, atvinnuréttindum og þjálfun skipverja og öðrum öryggisþáttum í starfseminni. Siglingastofnun Íslands (nú Samgöngustofa) gefi út slíkt leyfi þegar sýnt hefur verið fram á að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða sem um skipið og starfsemi þessa gilda. Átt sé við lög um eftirlit með skipum og reglugerðir sem settar hafa verið með stoð í þeim lögum en einnig önnur lög og reglugerðir sem gilda um skip í farþegaflutningum. Er ákvæði 5. mgr. 1. gr. núgildandi laga að mestu samhljóða hinu eldra ákvæði. Þá kemur einnig fram í greinargerðinni að frumvarpið geri ráð fyrir að sett verði reglugerð þar sem nánar verði kveðið á um útgáfu og skilyrði leyfisins og gjaldtöku fyrir leyfið. Í reglugerð verði þannig heimilt að setja m.a. ákvæði um gildistíma leyfisins, takmörkun farsviðs, hámarksfjölda farþega og önnur atriði sem lúta að öryggi farþega, t.d. að keypt hafi verið vátrygging fyrir tjóni farþega, sbr. reglugerð um leyfi til farþegaflutninga með skipum, nr. 463/1998.

Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 463/1998 kemur fram að Samgöngustofu sé heimilt að setja önnur sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfis í því skyni að auka öryggi skipsins, skipverja og farþega. Skuli slík skilyrði kynnt eiganda skipsins með skriflegum og rökstuddum hætti.

Það er mat ráðuneytisins, með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan, að reglugerð nr. 463/1998 gildi um öll íslensk skip sem flytji farþega í atvinnuskyni, án tillits til stærðar. Gildi hún þannig jafnt um skráningarskyld skip yfir sex metrum á lengd sem og skip eða báta undir sex metrum. Þessu til stuðnings vísar ráðuneytið til umfjöllunar hér að framan um 5. mgr. 1. gr. laga um eftirlit með skipum. Telur ráðuneytið því ljóst að tilvitnuð lög og reglugerð taki til báta kæranda og sé starfsemin kæranda leyfisskyld. Þá sé Samgöngustofu heimilt að setja sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfis, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Að þessu gefnu kemur næst til skoðunar sú krafa kæranda að felld verði úr gildi sú ákvörðun Samgöngustofu að krefjast þess að stýrispúlt sé sett í báta kæranda. Kemur þannig fram í hinni kærðu ákvörðun að Samgöngustofa telji að ekki séu forsendur til að falla frá þeirri kröfu að bátar sem eru notaðir á Fjallsárlóni séu með stýrispúlti eða þannig úr garði gerðir að stjórnandi bátsins hafi ávallt fullnægjandi yfirsýn yfir vatnsflötinn framan við bátinn. Hafa sjónarmið kæranda og Samgöngustofu verið rakin hér að framan.

Líkt og fram kemur í gögnum málsins byggði Samgöngustofa ákvörðun sína á því að aðstæður hafi verið aðrar á Fjallsárlóni en kærendur hefðu áður lýst og leitt hafi til undanþágu frá skilyrðum um stýrispúlt þegar kæranda var veitt leyfi árið 2013. Hafi þannig komið í ljós að lónið hafi verið fullt af jökulís svo erfitt hafi verið fyrir bátana að finna leið milli ísjakanna. Sé það hlutverk Samgöngustofu að tryggja fullnægjandi öryggi og velferð sjófarenda og sé stofnuninni heimilt að setja sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfis í því skyni að auka öryggi skipsins, skipverja og farþega. Með hliðsjón af aðstæðum hafi ekki verið talin ástæða til að víkja frá kröfunni um stýrispúlt. Kærandi bendir hins vegar á það að verði fallist á kröfu Samgöngustofu um stýrispúlt leiði það til þess að ekkert pláss verði fyrir farþega í bátunum þar sem þeir séu ekki hannaðir fyrir stýrispúlt.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Samkvæmt 10. gr. sömu laga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Það er mat ráðuneytisins að gögn málsins beri með sér að nokkur vafi leiki á því hvort framkvæmanlegt sé að setja stýrispúlt í bátana þar sem líkur séu á því að lítið sem ekkert pláss verði fyrir farþega sé það gert. Hafi kærandi þannig lagt fram nokkur rök fyrir því að bátar félagsins séu ekki hannaðir fyrir stýrispúlt. Hafi Samgöngustofu þannig áður en hin kærða ákvörðun var tekin borið að rannsaka hvort umrædd krafa um stýrispúlt væri framkvæmanleg. Bera gögn málsins ekki með sér að slík rannsókn hafi farið fram. Þá er það einnig mat ráðuneytisins að krafan um stýrispúlt í bátana sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda. Hafi Samgöngustofu því borið að kanna hvort mögulegt væri að ná þeim markmiðum sem að var stefnt í ákvörðun stofnunarinnar með öðru og vægara móti, sbr. ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga. Hafi Samgöngustofu þannig borið að leitast við að kanna hvort tryggja mætti öryggi og velferð farþega með tryggum hætti án þess að til þess þurfi að koma að stýrispúlt verði sett í báta kæranda. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að kærandi hafði áður fengið útgefið starfsleyfi á árinu 2013. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að ákvörðun Samgöngustofu hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi. Í ljósi þeirrar niðurstöðu telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um aðrar málsástæður kæranda.

Hvað varðar kröfu kæranda varðandi gildistíma starfsleyfis bendir ráðuneytið á að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglna um smíði báta styttri en sex metrar, nr. 661/1996, skuli siglingaklúbbar og bátaleigur, sem og þeir sem stundi farþegaflutninga á smábátum, hafa til þess sérstakt leyfi frá Samgöngustofu. Í viðauka III við reglugerðinar eru farsvið skilgreind. Samkvæmt umsókn kæranda frá árinu 2013 fellur starfsemi félagsins undir farsvið E. Kemur fram í viðaukanum að smíði og búnaður skuli miðaður við siglingu í björtu á tímabilinu 1. apríl til 30. september á takmörkuðu svæði innan við þrjár sjómílur frá landi og mest fimm sjómílur frá höfn eða bátalendingu. Þá kemur fram í 6. gr. reglnanna að smábátar skuli skoðaðir einu sinni á ári að ósk eigenda og að veita skuli skoðunarvottorð séu ákvæði reglnanna uppfyllt. Í 3. mgr. 6. gr. segir síðan að skoðunarvottorð skuli aðeins gilda á tímabilinu 1. apríl til 30. september. Er það mat ráðuneytisins með vísan til framangreinds að fallast beri á það með Samgöngustofu að gert sé ráð fyrir því að starfsleyfi séu tímabundin og aldrei veitt lengur en til 30. september ár hvert. Hvað varðar starfsleyfi kæranda fyrir tímabilið 10. júní til 30. september 2013 liggur fyrir að starfsleyfi var ekki gefið fyrr út vegna samskipta kæranda og Samgöngustofu varðandi kröfu stofnunarinnar sem síðan var fallið frá.

Þá krefst kærandi þess að viðurkennt verði að Samgöngustofu sé óheimilt að taka gjald fyrir umsókn félagsins um starfsleyfi. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að í gildi er gjaldskrá fyrir Samgöngustofu nr. 1145/2012 sem breytt var með auglýsingu nr. 589/2013 með gildistíma frá 1. júlí 2013 en þann sama dag tók Samgöngustofa til starfa. Eru þar í 15. gr. talin upp gjöld sem skal innheimta vegna starfsleyfa, farþegaleyfa og viðurkenningarskírteina. Kemur þar m.a. fram að innheimta skuli kr. 13.300 fyrir innheimtu annarra starfsleyfa sem er sú fjárhæð sem kæranda var gert að greiða vegna starfsleyfis 2013. Er gjaldskráin sett með stoð í fjölda laga, þ.á m. með stoð í 28. gr. laga um eftirlit með skipum nr. 47/2003. Er það mat ráðuneytisins að Samgöngustofu beri því að innheimta gjald þegar starfsleyfi er gefið út til kæranda.

Að lokum krefst kærandi þess að starfsleyfi félagsins verði endurnýjað og gefið út. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að það er hlutverk Samgöngustofu að gefa út leyfi til handa kæranda, sbr. 5. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2003, 3. gr. reglugerðar nr. 463/1998 og 7. gr. reglna nr. 661/1996. Ber því að beina slíkri umsókn til Samgöngustofu. Berist Samgöngustofu slík umsókn er þeim tilmælum beint til stofnunarinnar að hafa úrskurð þennan til hliðsjónar við afgreiðslu hennar.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Samgöngustofu um að gera þá kröfu fyrir leyfisveitingu til Fjallsárlóns ehf. að stýrispúlt verði sett í báta félagsins sem notaðir eru til siglinga á Fjallsárlóni.
Samgöngustofu er heimilt að gefa út tímabundið starfsleyfi til Fjallsárlóns ehf. og taka gjald fyrir umsókn félagsins.