Úrskurður í máli nr. SRN18050079
Ár 2019, þann 7. ágúst, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN18050079
Kæra X
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 29. maí 2018 barst ráðuneytinu kæra X (hér eftir nefnt kærandi) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 21. mars 2018. Með ákvörðun Samgöngustofu var akstur kæranda milli hótels kæranda og bílastæða Bláa Lónsins (hér eftir nefnd BL) skilgreindur sem farþegaflutningar í atvinnuskyni í skilningi laga um farþega og farmflutninga á landi, nr. 28/2017, og því sé forsenda fyrir akstrinum tilskilin leyfi skv. áðurnefndum lögum og reglugerð um leyfi til að stunda farþega flutninga og farmflutninga á landi, nr. 474/2017. Kærandi krefst þess að ráðuneytið felli framangreinda ákvörðun úr gildi og staðfesti að umræddur akstur milli hótels og bílastæðis teljist akstur í eigin þágu í skilningi áðurnefndra laga.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjónsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
Kærandi sendi SGS erindi dags., 20. febrúar 2018, og bað um staðfestingu þess efnis að endurgjaldslaus akstur gesta milli hótels kæranda og bílastæða BL á bifreið í eigu kæranda fyrir allt að átta farþega væri undanþeginn leyfisskyldu skv. lögum nr. 28/2017 um farþegaflutninga og farmflutninga á landi.
SGS komst að þeirri niðurstöðu með ákvörðun dags. 21. mars 2018 að umræddur akstur félli undir skilgreiningu 4. gr. laganna sem fjallar um farþegaflutninga í atvinnuskyni. Um farþegaflutninga í atvinnuskyni gilda lög nr. 28/2017 um farþegaflutninga og farmflutninga á landi. Í lögunum eru farþegaflutningar í atvinnuskyni skilgreindir svo:
„Flutningur fólks gegn endurgjaldi þar sem farþeginn er ekki tengdur rekstri fyrirtækisins sem sér um flutninginn.“
Þá eru farþegaflutningar í eigin þágu skilgreindir sem:
„Flutningur fólks sem ekki er innheimt gjald fyrir. Sem dæmi má nefna flutning starfsfólks til og frá vinnustað eða á milli vinnustaða ef bifreiðin er í eigu vinnuveitanda og ökumaður er starfsmaður hans; einnig flutning sjúklinga og vistmanna heilbrigðisstofnana, enda sé bifreiðin í eigu stofnunarinnar og ökumaðurinn starfsmaður hennar.“
SGS benti á að skv. 4. gr. laganna skuli hver sá sem stundar farþegaflutninga í atvinnuskyni hafa til þess almennt rekstrarleyfi, en ekkert leyfi þurfi til flutnings í eigin þágu skv. ákvæðinu. Lögin taki bæði til aksturs á bifreiðum sem skráðar eru fyrir níu farþega eða fleiri, og í tilteknum tilvikum einnig til flutnings með bifreiðum sem rúma færri farþega sbr. 7. – 10. gr. laganna. Það sem einkum skilji á milli þess hvort um er að ræða akstur í atvinnuskyni eða í eigin þágu, að mati SGS, sé tengingin milli farþegans og fyrirtækisins, þ.e. hvort sú tenging sé viðskiptalegs eðlis.
Eins og áður sagði var það mat SGS að um væri að ræða farþegaflutninga í atvinnuskyni og þyrfti kærandi því ferðaþjónustuleyfi líkt og kveðið er á um í 10. gr. áðurnefndra laga.
III. Málsástæður kærenda, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra X barst ráðuneytinu með tölvubréfi mótteknu 29. maí 2018. Kærandi rekur þar að hann haldi úti einum bíl sem rúmi allt að átta farþega og nýti hann til aksturs milli hótels kæranda og bílastæðis BL en sá stutti akstur sé eingöngu og alfarið fyrir gesti hótelsins og undantekningarlaust án endurgjalds. Ástæður þess að þetta er eini aksturinn sem kærandi bíður gestum sínum upp á séu þær að bílastæði BL þjóna í raun því hlutverki að vera sú umferðarmiðstöð sem næst er Grindavík en þaðan fari rútur bæði til Reykjavíkur og Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Engar almenningssamgöngur eru að hóteli kæranda og næsta leigubílastöð við hótel kæranda er í um 20 km fjarlægð og hafi leigubílstjórar ekki sýnt því áhuga að aka samtals um 40 km til að aka með farþega áðurnefnda leið. Ástæða þess að kærandi leitaði til SGS er sú að lögregla fór að hafa afskipti af umræddum akstri og tilkynnti starfsfólki kæranda að aksturinn væri ólöglegur og bæri kæranda að sækja um sérstakt rekstrarleyfi. Bendir kærandi á að aksturinn sé ekki starfandi í samkeppni við aðra aðila á umræddu svæði, slík samkeppni sé hreinlega ekki til staðar. Þá falli aksturinn á engan hátt að þeim einkennum aksturs þess sem er undirorpinn ferðaþjónustuleyfi skv. áðurnefndri 10. gr. laganna. Þá telur kærandi að túlkun SGS á akstri í eigin þágu orki verulega tvímælis, m.a. út frá jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Í því samhengi bendir kærandi á þá þjónustu sem innt er af hendi af bílaumboðum á höfuðborgarsvæðinu þar sem þeim fyrirtækjum er heimilað að keyra viðskiptavini sína til vinnu eða síns heima þegar komið er með ökutæki til viðgerðar. Því telur kærandi að með því að gera strangari og meira íþyngjandi kröfur til sambærilegrar þjónustu sé gengið á rétt hans til að sinna sambærilegum akstri fyrir gesti hótelsins. Þá telur kærandi að sú túlkun SGS að undanþiggja akstur þann sem hér um ræðir og heimfæra hann undir akstur í atvinnuskyni vera vanreifaðan og órökstuddan. Að sama skapi sé vandséð á hvaða forsendum SGS telur aksturinn falla undir skilyrði sem fram koma í 1. mgr. 10. gr. laganna.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 12. júní 2018.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 6. júlí 2018. Í umsögninni kemur m.a. fram að við þinglega meðferð frumvarps til nýrra laga um fólksflutninga, sem síðar voru samþykkt sem lög nr. 28/2017, kom nýtt ákvæði um svokölluð ferðaþjónustuleyfi. Með ákvæðinu hafi verið lögfest heimild SGS til að gefa út sérstakt leyfi fyrir farþegaflutninga í ferðaþjónustu, á ökutækjum sem rúma færri farþega en níu. Skilyrði slíks leyfis er að það sé notað í tengslum við ferðaþjónustu og skal umsækjandi hafa rekstrarleyfi annaðhvort sem ferðaskipuleggjandi eða ferðaskrifstofa. Breytingatillögunni fylgdi ekki greinargerð. Forsögu tillögu megi þó rekja til þess að ekki hafi verið fyrir hendi heimild til að flytja farþega í smærri ökutækjum nema hafa til þess leigubílaleyfi. Með breytingunni hafi verið komið til móts við aðila í ferðaþjónustu þannig að þeir gætu veitt þjónustu með umhverfisvænni hætti en með skilyrðum sem ætlað var að koma í veg fyrir inngrip ferðaþjónustu í þann markað sem leigubifreiðar þjóna og hafa rétt á skv. öðrum lögum.
SGS tók hina kærðu ákvörðun þann 21. mars 2018 og vekur athygli á að frumvarp til laga um breytingu á lögum um farþegaflutninga og farmflutninga á landi var lagt fram á 148. löggjafarþingi 2017-2018. Í greinargerð með frumvarpinu sé að finna almenna umfjöllun með lagabreytingu sem varðar 10. gr. laganna um ferðaþjónustuleyfi. Lagabreytingunni sé ætlað að taka af allan vafa um að akstur með farþega skv. 9. og 10. gr. laganna sé leyfisskyldur þannig að lagastoð fyrir sektarákvarðanir lögreglu séu skýrar. Með nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarpið frá umhverfis- og samgöngunefnd komi hins vegar fram lögskýring sem ekki hafi áður komið fram varðandi akstur án endurgjalds:
„Nefndin bendir á að akstur án endurgjalds sem fer fram í tengslum við þjónustu sem er veitt, er enn leyfður líkt og fyrir setningu laganna 2017 og er ekki gerð krafa um ferðaþjónustuleyfi í þeim tilvikum. Dæmi um slíkt er boð hótels um að skutla gestum sínum á flugvöll eða samgöngumiðstöð og bifreiðaverkstæði eða bílaumboð sem býðst til að keyra viðskiptavini sína aftur til vinnu meðan bifreiðin er í viðgerð. Viðskiptavinurinn hefur val um hvort hann þiggur boðið og hefur það ekki áhrif á verð þeirrar þjónustu sem hann er að kaupa, t.d. hótelgistingu eða viðgerð á bíl.“
Telur SGS að framangreind lögskýring kunni að hafa áhrif á forsendur hinnar kærðu ákvörðunar. Telur SGS þá skýringu þingnefndarinnar ekki vera í fullu samræmi við fyrri skýringar eða skilgreiningar á því hvað telst vera akstur í eigin þágu en þær eru nánar raktar í ákvörðun SGS. Í framangreindu nefndaráliti er gefið undir fótinn með að akstur, sambærilegur þeim sem er til umfjöllunar í þessu kærumáli, sé ekki leyfisskyldur enda sé um akstur í eigin þágu að ræða. Þetta sé lögskýring sem ekki hefur legið fyrir áður og telur SGS rétt að ráðuneytið úrskurði um hvaða áhrif hún hefur á áðurnefnda ákvörðun stofnunarinnar.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 24. júlí 2018 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Athugasemdir bárust með bréfi dags. 23. ágúst 2018. Ítrekar kærandi athugasemdir og sjónarmið sem fram koma í kæru. Þá bendir kærandi einnig á að nefndarálit það sem SGS vísar til taki á þeim akstri sem fjallað er um í hinni kærðu ákvörðun. Þá vekur kærandi einnig athygli á að í umfjöllun SGS staðfesti stofnunin að sú lögskýring taki til þess tilviks sem hér um ræðir og staðfesti álit nefndarinnar um leið þann skilning sem kærandi hefur lagt til grundvallar umræddum akstri. Þá telur kærandi að ekki skipti máli sú skoðun stofnunarinnar að álitið sé ekki í samræmi við fyrri skýringar eða skilgreiningar á akstri í eigin þágu. Að sama skapi ítrekar kærandi að umrædd lögskýring í áliti nefndarinnar sé til áréttingar á ákvæðum laga en ekki hafi í því þingmáli verið lagðar til sérstakar breytingar hvað slíkan akstur varðar. Því sé með umræddu nefndaráliti allur vafi tekinn af því að ákvörðun SGS um að leyfisbinda þann akstur, og deilt er um í málinu, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga um farþegaflutninga og farmflutninga á landi, nr. 28/2017. Beri því að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Krafa kæranda lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að akstur kæranda milli hótels kæranda og BL teljist akstur í eigin þágu í skilningi laga um farþegaflutninga og farmflutninga á landi, nr. 28/2017.
Líkt og fram hefur komið er kveðið á um ferðaþjónustuleyfi í 10. gr. laga nr. 28/2017, en ákvæðið kom nýtt inn í lögin. Í 1. mgr. kemur fram:
„Aðila sem stundar farþegaflutninga í tengslum við ferðaþjónustu er heimilt að nota bifreiðar sem rúma færri farþega en níu, enda hafi hann til þess sérstakt leyfi útgefið af Samgöngustofu. Skilyrði slíks leyfis er að það sé notað í tengslum við ferðaþjónustu og skal umsækjandi hafa rekstrarleyfi annaðhvort sem ferðaskipuleggjandi eða ferðaskrifstofa auk þess að hafa almennt rekstrarleyfi skv. 4. gr. Þjónustan skal veitt samkvæmt gjaldi sem er birt eða auglýst fyrir fram, eigi skemur en sem hálfsdagsferð eða sem hluti af annarri viðurkenndri ferðaþjónustu, þ.m.t. flutningur farþega til og frá sérhæfðri afþreyingu sem er hluti af ferðaþjónustu.“
Með breytingu sem gerð var á umræddum lögum á vorþingi 2018 til að skerpa á lagastoð fyrir sektarákvörðunum lögreglu og tóku gildi í júní það ár taldi umhverfis- og samgöngunefnd ástæðu til að árétta hvað fælist í akstri án endurgjalds sem fram fer í tengslum við þjónustu sem er veitt. Er umrædd klausa úr áliti nefndarinnar rakin hér að ofan. Virðist sem nefndin hafi talið þörf á að taka skýrt fram hvað fælist í slíkum akstri og hann væri undanþeginn kröfu um ferðaþjónustuleyfi.
Miðað við þær forsendur sem kærandi hefur lýst á sinni þjónustu við gesti hótels með akstri án endurgjalds á umrædd bílastæði BL, þ.e. ekki er um skipulagðar skoðunarferðir eða aðra ferðaþjónustu tengdar ferðir að ræða líkt og 10. gr. tekur til, verður að telja að slíkur akstur falli undir þá lýsingu sem fram kemur í umræddu nefndaráliti og sé í eigin þágu og sé því ekki leyfisskyldur. Er vilji löggjafans skýr að þessu leyti. Þegar af þeirri ástæðu telur ráðuneytið ekki þörf á að skoða aðrar málsástæður kæranda og er hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Úrskurðarorð
Felld er úr gildi ákvörðun Samgöngustofu, dags. 21. mars 2018, þess efnis að akstur kæranda milli hótels kæranda og bílastæða BL sé skilgreindur sem farþegaflutningar í atvinnuskyni og því leyfisskyldur.