Úrskurður í máli nr. SRN17090035
Ár 2018, þann 14. maí, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17090035
Kæra WOW Air ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 15. september 2017 barst ráðuneytinu kæra WOW Air (hér eftir nefnt WOW) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli X (hér eftir farþeginn) nr. x/2017 frá 16. júní 2017. Með ákvörðun Samgöngustofu var WOW gert að greiða farþeganum bætur að fjárhæð 400 evrur samkvæmt b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi WOW frá Keflavík til Kaupmannahafnar þann 19. desember 2016. Krefst WOW þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþegans um bætur verði hafnað.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
WOW annaðist flug WW902 sem áætlað var frá Keflavík til Kaupmannahafnar þann 19. desember 2016. Var áætlaður brottfarartími kl. 6:30 og komutími kl. 9:40 en raunverulegur brottfarartími var kl. 16:24 og komutími kl. 19:31. Var þannig um að ræða seinkun sem nam alls 9 klst. og 51 mínútu. Er deilt um bótaábyrgð WOW vegna seinkunarinnar.
Hinn kærði úrskurður er svohljóðandi:
- Erindi
Þann 9. apríl 2017 barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá X (hér eftir nefndur kvartandi). Kvartandi átti bókað flug með WOW air (WW) frá Keflavík til Kaupmannahafnar þann 19. desember 2016. Áætluð brottför var kl. 06.30 og áætluð koma kl. 09:40 en fluginu seinkaði og var raunverulegur brottfarartími kl. 16:24 og raunverulegur komutími kl. 19:31 eða 9 klst. og 51 mín seinkun.
Kvartandi fer fram á bætur skv. reglugerðar EB nr. 261/2004.
- Málavextir og bréfaskipti
Samgöngustofa sendi WW kvörtunina til umsagnar með tölvupósti þann 19. apríl sl. Svar WW barst 25. apríl og þar kemur fram að ástæðna fyrir seinkun flugs WW902 þann 19. desember 2016 hafi verið sú að vélin varð fyrir skemmdum í kjölfar þess að ökutæki sem staðsett var á flugvellinum í Keflavík lenti í árekstri við hana. Þetta hafi gerst þegar ökumaður ökutækisins yfirgaf það og skildi eftir í bakkgír sem endaði með að ökutækið rann til og lenti á vélinni. Umrætt ökutæki hafi þó ekki verið að flytja farangur þeirrar vélar sem það lenti í árekstri við og átti ekki að vera nálægt henni. Strax hafi verið farið í að meta skemmdir á vélinni og fljótlega hafi komið í ljós að ekki var hægt að nota hana í þau flug sem áætlað var. Raunin varð sú að umrædd flugvél flaug ekki aftur fyrr en nokkrum dögum síðar þ.e. 21. desember 2016.
Í svari WW kemur einnig fram það sjónarmið félagsins að það telji atvikið fela í sér óviðráðanlegar aðstæður sem WW hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir. Þar af leiðandi sé félagið ekki bótaskylt skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Í þessu tilviki hafi ekki verið um að ræða ómissandi hlut við flutning farþega eins og aðstaðan var í dómi Evrópudómstólsins C-394/14 þar sem flugvallarstiga sem tengja átti við vélina var ekið á hana. Ökutæki það sem lenti í árekstri við vél WW hafi aldrei átt að komast í snertingu við vélina, var henni algjörlega óviðkomandi og líkja megi háttsemi ökumanns þess við að skemmdarverk hafi verið unnið á vélinni.
SGS sendi kvartanda svar WW til umsagnar þann 22. apríl 2017. Kvartandi kom ekki með efnislegar athugasemdir við umsögn WW.
- Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi var staðfest með dómi Evrópudómstólsins í máli C-11/11 og hefur nú einnig verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.
Loftferðalög nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.
Kvartandi átti bókað far með flugi WW902 frá Keflavík til Kaupmannahafnar. Fyrir liggur að tæplega 10 klst. seinkun varð á fluginu. Í umsögn WW er vísað til þess að seinkun flugsins sé að rekja til þess að vél félagsins, sem flytja átti kvartanda til Kaupmannahafnar, varð fyrir skemmdum á flugvellinum í Keflavík er ökutæki lenti í árekstri við hana. Þetta hafi gerst er ökumaður ökutækisins skildi það eftir í bakkgír með þeim afleiðingum að það rann á vélina. Við mat á skemmdum kom í ljós að ekki var hægt að fljúga vélinni og flaug hún ekki aftur fyrr en nokkrum dögum síðar. Í álitinu kemur einnig fram það sjónarmið að félagið telji atvikið fela í sér óviðráðanlegar aðstæður sem WW hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir. Þar af leiðandi sé félagið ekki bótaskylt skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Í þessu tilviki hafi ekki verið um að ræða ómissandi hlut við flutning farþega eins og aðstaðan var í dómi Evrópudómstólsins C-394/14 þar sem flugvallarstiga sem tengja átti við vélina var ekið á hana. Ökutæki það sem lenti í árekstri við vél WW hafi aldrei átt að komast í snertingu við vélina, var henni algjörlega óviðkomandi og líkja megi háttsemi ökumanns þess við að skemmdarverk hafi verið unnið á vélinni.
Álitaefnið í þessu máli snýr að því hvort óviðráðanlegar aðstæður hafi verið fyrir hendi skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Í 3. mgr. segir að flugrekanda beri ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Í 14. lið aðfararorða reglugerðar EB nr. 261/2004 er fjallað um hvaða aðstæður teljast óviðráðanlegar. Þar segir að óviðráðanlegar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samræmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafa áhrif á starfsemi flugrekandans. Eins og að framan greinir er loftferðalögum nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Sé flugi aflýst eða mikil seinkun verður á brottför þess er meginreglan sú að farþegar eigi rétt til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, sem getur í vissum tilvikum losað flugrekanda undan skyldu til greiðslu bóta vegna aflýsingar eða seinkunar á flugi, er undantekning frá framangreindri meginreglu sem túlka verður þröngt. Evrópudómstóllinn hefur í nokkrum dómum sínum túlkað hugtakið óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. og þar á meðal í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia sem einnig var minnst á að framan. Í því máli tók dómstóllinn fram að við túlkun á því, hvort óviðráðanlegar aðstæður hafi verið fyrir hendi eða ekki, verði m.a. að gera greinarmun á því, hvað telst hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda og hvað ekki. Til þess að atvik teldist til óviðráðanlegra aðstæðna yrði það að falla utan þess sem talið yrði til venjulegrar starfsemi flugrekanda.
Samgöngustofa lítur svo á starf tengt hleðslu farangurs í flugvélar sem og ökutæki staðsett á flugvelli í þeim tilgangi að sinna slíku starfi sé þáttur í venjulegri starfsemi flugrekanda. Leggja verður áherslu á að í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 er mælt fyrir um bótaskyldu nema sýnt sé fram á að ekki hefði verið hægt að afstýra aðstæðum jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samgöngustofa telur að þáttur í því að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. hljóti að fela í sér að tryggja öryggi vélar fyrir umferð á flugvelli, jafnvel þótt ökutæki sem þar eru stödd séu ekki að hlaða farangri í þá vél sem um ræðir. Óhappið sem olli hinni umdeildi seinkun átti að sögn WW sér stað vegna mannlegra mistaka starfsmanns flugvallarins og telur SGS ekki rétt að láta farþega bera hallann af því. Vísar SGS í því sambandi til túlkunarreglu neytendaréttar um að skýra beri allan vafa neytanda í hag.
Samkvæmt framansögðu er niðurstaða Samgöngustofu sú að WOW air beri að greiða kvartanda 400 evrur sbr. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð 1048/2012.
Þá er bendir Samgöngustofa á að í 13. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 er tekið fram að þegar starfandi flugrekandi greiðir skaðabætur eða uppfyllir aðrar skuldbindingar samkvæmt reglugerðinni skuli ekkert ákvæði hennar túlkað þannig að það takmarki rétt flugrekandans til að skaðabóta frá hvaða einstaklingi sem er, þ.m.t. þriðju aðilum, í samræmi við gildandi lög.
Ákvörðunarorð:
WOW air skal greiða kvartanda bætur að upphæð 400 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
III. Málsástæður WOW, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra WOW barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu þann 15. september 2017.
Í kæru kemur fram að um 9 klst. seinkun hafi verið á fluginu. Hafi ástæða seinkunarinnar verið sú að á meðan verið var að gera vélina sem átti að starfrækja flugið tilbúna til brottfarar hafi hún orðið fyrir skemmdum er ökutæki á vegum Airport Associates (APA) keyrði á vélina, en APA sé þjónustuaðili við flugrekendur á Keflavíkurflugvelli og hafi m.a. með höndum byrðingu farangurs í flugvélar. Hafi ökumaður ökutækisins skilið það eftir í bakkgír þegar hann yfirgaf ökutækið. Hafi bakhluti ökutækisins vísað að flugvélinni og vélin því verið í miðri ökuleið þess. Því hafi orðið árekstur með fyrr greindum afleiðingum en ökutækið hafi lent á vinstri hreyfli vélarinnar. Hafi ekki verið hægt að nota flugvélina aftur fyrr en 21. desember 2016 vegna þeirra umfangsmiklu og tæknilega flóknu viðgerða sem hún þurfti að undirgangast. Hafi viðgerðirnar m.a. falist í því að senda hluta vélarinnar sem skemmdist til útlanda svo viðgerðir gætu átt sér stað. Í stað þess að aflýsa fluginu hafi WOW ákveðið að endurraða vélarflota sínum í því skyni að koma öllum farþegum félagsins á lokaáfangastað með sem allra minnstri seinkun. Hafi WOW ekki með neinu móti getað takmarkað seinkunina frekar.
WOW vísar til þess að reglugerð EB nr. 261/2004 og reglugerð nr. 1048/2012 skorti lagastoð. Hvorki í loftferðalögum né öðrum lögum sé að finna heimild til að leggja þá skyldu á einkarekin fyrirtæki eins og WOW að greiða farþegum refsibætur tiltekinnar fjárhæðar og það án þess að viðkomandi hafi orðið fyrir tjóni. Gangi slíkt gegn lögmætisreglu og stjórnarskrá. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fari Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Það leiði af ákvæðinu að það sé stjórnskipulegt hlutverk Alþingis að setja almenningi bindandi hátternisreglur. Af ákvæðinu sé einnig ljóst að þetta verkefni teljist ekki til verkefna ráðherra samkvæmt stjórnarskránni. Af lögmætisreglunni leiði síðan að ráðherra sé beinlínis óheimilt að setja íþyngjandi hátternisreglur í reglugerð nema hafa fengið til þess skýra lagaheimild með löglegu valdaframsali frá Alþingi. Ráðherra hafi á hinn bóginn heimild til að setja ákvæði í reglugerð um lagaframkvæmd og þar undir kunni að falla hátternisreglur sem hafi skýr efnisleg tengsl við reglur um lagaframkvæmd og teljist þeim nauðsynlegar.
Reglugerð nr. 1048/2012 hafi veri sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Framangreindar reglugerðir, einkum bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004, gangi langt umfram heimildir framangreindra lagaákvæða sem fjalli um bætur vegna tjóns, þ.e. skaðabætur. Í 106. gr., sem fjalli um bótarétt í tilviki seinkana, sé m.a. gert að skilyrði að farþegi hafi orðið fyrir tjóni en í þessu máli liggi ekkert fyrir um að svo sé. Þaðan af síður sé heimilt í reglugerð að afnema lagaskilyrði um raunverulegt tjón. Af samanburði 106. gr. loftferðalaga, sem fjalli um skaðabætur vegna tjóns af völdum seinkana, og svo þeim bótareglum í reglugerð EB nr. 261/2004 sem mál þetta snúist um, sé ljóst að í raun sé verið að krefjast refsibóta án tjóns sem ekki sé í valdi ráðherra að ákveða með reglugerð án lagastoðar. Slíkt gangi gegn grundvallarreglum um þrískiptingu ríkisvaldsins og lögmætisreglu stjórnskipunarréttar. Þá sé ekki uppfyllt það skilyrði loftferðalaga að krafan sé metanleg til fjár með nákvæmni og verði auk þess að vera bein afleiðing af atburðinum sem leiddi til tjónsins. Hafi ráðherra vikið frá þessu skilyrði með innleiðingu reglugerðar nr. 261/2004. Einnig sé það meginregla íslensks bótaréttar að kveða verði á um bætur fyrir ófjárhagslegt tjón í lögum. Slíka lagaheimild sé ekki að finna í loftferðalögum. Beri þegar af þessari ástæðu að hafna kröfum farþeganna.
Þá kveðst WOW ósammála efnislegri niðurstöðu SGS sem félagið telji hvorki í samræmi við reglugerð EB nr. 261/2004 né dómafordæmi. Hafi niðurstaða SGS eingöngu byggst á ákvæðum reglugerðar EB nr. 261/2004 og dómafordæmum Evrópudómstólsins. Að mati WOW beri hins vegar fyrst og fremst að líta til íslenskra laga sem taki á álitaefninu sem deilt er um. Vísar WOW í þessu sambandi til 2. ml. 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga. Gangi ákvæðið framar ákvæði reglugerðar EB nr. 261/2004 um óviðráðanlegar aðstæður. Sé óheimilt að þrengja skilgreiningu á því hvenær flugrekendur losna undan bótaskyldu í reglugerð frá því sem mælt er fyrir um í lögum. Hafi farþegar ekki orðið fyrir neinu tjóni. Þá hafi WOW gert allt sem í valdi félagsins stóð til að koma í veg fyrir seinkun.
WOW telur að fluginu hafi eingöngu seinkað vegna skemmda sem urðu á hreyfli vélarinnar. Slíkar skemmdir geri það að verkum að ekki sé hægt að fljúga þar sem öryggi farþega sé ábótavant. Óumdeilt sé að þegar öryggi er ekki fullnægjandi teljist slíkar aðstæður óviðráðanlegar, sbr. 14. tl. inngangsorða reglugerðar EB nr. 261/2004, og leysi þar með flugrekanda undan bótaskyldu. Hafi Evrópudómstóllinn í gegnum tíðina afmarkað þá merkingu sem felist í hugtakinu óviðráðanlegar aðstæður, en þær þurfi að vera til staðar eigi flugrekandi að losna undan bótaskyldu. Af dómi í máli C-12/11 megi ráða að aðstæður þurfi að vera óvenjulegar svo þær teljist óviðráðanlegar. Geti það ekki talist venjulegar aðstæður að starfsmaður APA skilji ökutæki eftir í bakkgír er hann yfirgefur það, sem valdi því að ökutækið keyri á vél flugrekanda sem hafi ekkert með ökutækið að gera. Þá vísar WOW einnig til túlkunar hugtaksins í dómi Evrópudómstólsins nr. C-549/07. Samkvæmt því flokkist atburður undir óviðráðanlegar aðstæður þegar hann er ekki hluti af venjulegri athöfn í starfsemi flugrekandans og flugrekanda er ómögulegt að koma í veg fyrir hann. Sé fyrra skilyrðið uppfyllt þar sem akstur ökutækisins hafi ekki verið hluti af starfsemi WOW í tengslum við flugvélina. Þá hafi WOW verið ómögulegt að koma í veg fyrir atburðarrásina. Geti WOW þannig ekki borið ábyrgð á utanaðkomandi hlutum sem félagið hafi enga stjórn yfir. Beri að gera greinarmun á skemmdum sem flugvél verður fyrir þegar þeim er valdið af tækjum eða vélum sem eiga að vera að vinna við vélina eða utanaðkomandi tækjum sem eiga ekki að vera í nálægð við hana. Þá sé einnig fjallað um óviðráðanlegar aðstæður í dómi Evrópudómstólsins í máli C-315/15. Bendi dómurinn þar á að skemmdir vegna áreksturs utanaðkomandi hlutar séu af allt öðrum meiði heldur en skemmdir sem finnast í stýrikerfi flugvélar og koma til af sjálfu sér. Stjórnlaust ökutæki sem ekur á kyrrstæða flugvél á meðan hún er ekki í gangi sé ekki hægt að rekja til stýrikerfis flugvélar. Þá megi ráða af dómnum að flugrekandi geti ekki borið ábyrgð á því að ekki hafi verið gripið til fyrirbyggjandi aðgerða til að koma í veg fyrir óviðráðanlegar aðstæður ef ábyrgðin á að grípa til slíkra aðgerða var ekki flugrekandans til að byrja með. Telur WOW að félagið hafi gripið til allra mögulegra úrræða til að takmarka þá seinkun sem varð. Þá telur WOW að rökstuðningi SGS sé ábótavant.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 25. september 2017.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 20. desember 2017. Í umsögninni kemur fram að SGS fallist ekki á skilning WOW varðandi lagastoð bótareglna reglugerðar EB nr. 261/2004. Af lögskýringargögnum sé ljóst að ætlun löggjafans með lögum nr. 88/2004 sem og síðari viðbótum við X. kafla loftferðalaga hafi verið innleiðing reglna Evrópuréttar um bætur til farþega vegna seinkunar eða aflýsingar flugs. Regluverk Evrópusambandsins um neytendavernd flugfarþega gangi út frá því að í seinkun og aflýsingu flugs felist tjón fyrir neytandann. Áréttar SGS lögskýringarsjónarmið um að túlka beri lög og reglur til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins, sbr. einnig 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993, sem mælir fyrir um að skýra beri lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Þá sé í 3. gr. EES-samningsins hnykkt á skyldu samningsríkja til ráðstafana til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiða. Verði þannig ekki fallist á að bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004 skorti lagastoð.
SGS tekur fram að stofnunin fallist ekki á röksemdir WOW þess efnis að umrætt atvik feli í sér óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar EB nr. 26172004 og leysi flugrekanda þar með undan bótaábyrgð. Beri að líta til þess hvort seinkun sé af völdum atviks sem falli undir venjulega starfsemi flugrekanda, sbr. álit Evrópudómstólsins í sameinuðum málum C-402 og C-403/07. Lítur SGS svo á að starf tengt hleðslu farangurs í flugvélar sem og ökutæki staðsett á flugvelli í þeim tilgangi að sinna slíku starfi sé þáttur í venjulegri starfsemi flugrekanda. Er það mat SGS að vinna farangursbíla á flugvelli sé fylgifiskur starfrækslu flugvéla á flugvöllum. Telur SGS ekki rétt að láta farþega bera hallann af töfum vegna skemmda af völdum slíkrar starfsemi. Skipti þá ekki máli að starfsmaðurinn sem stýrði ökutækinu hafi ekki verið að hlaða farangri í vél WOW umrætt sinn. Telur SGS að skemmd á flugvél vegna atviks eins og hér um ræðir sé eitthvað sem flugrekendur geti átt von á að gerist og teljist því hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda. Verði að gera þær kröfur að flugrekandi geti brugðist hratt við slíkum aðstæðum. Þá hafi SGS áður komist að þeirri niðurstöðu að atvik af völdum þriðja aðila flokkist ekki undir óviðráðanlegar aðstæður, sbr. ákvörðun nr. 10/2014 sem staðfest hafi verið með úrskurði innanríkisráðuneytisins í máli IRR14050225. Þá vísar SGS til dóms Evrópudómstólsins í máli C-394/14 þar sem árekstur stigabíls og flugvélar var ekki talinn flokkast undir óviðráðanlegar aðstæður. Þá fellst SGS ekki á að 14. inngangsliður reglugerðarinnar leysi WOW undan bótaábyrgð. Þær aðstæður sem þar eru nefndar geti leitt til óviðráðanlegra aðstæðna ef þær eru ekki órjúfanlegur hluti af starfrækslu flugþjónustu og séu utan þess sem flugrekandi getur haft áhrif á. Þá fellst SGS ekki á að WOW losni undan bótaábyrgð með vísan til þess að öryggi farþega hafi verið ábótavant enda ekki um aðstæður að ræða sem stefnt hafi öryggi farþega í hættu. Áréttar SGS þá meginreglu að farþegar eigi rétt á bótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Þurfi sérstök, alvarleg og ófyrirsjáanleg utanaðkomandi atvik sem ekki verði talin hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda ef réttlæta eigi undanþágu frá meginreglu reglugerðarinnar um bætur til handa farþegum vegna seinkunar eða aflýsingar á flugi.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 11. janúar 2018 var WOW gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi WOW mótteknu 16. febrúar 2018.
Í andmælum sínum bendir WOW á að hvorki hafi verið um það deilt hver ætlun löggjafans hafi verið né hvort að regluverk Evrópusambandsins gangi út frá að í seinkun og aflýsingu flugs felist tjón fyrir neytandann. Í kæru komi fram að íslensk lög í þrengri merkingu hafi ekki gefið ráðherra svo víðtækt framsal til að setja reglugerð sem kveður á um bótaskyldu án tjóns. Hver sem grundvöllur skaðabótakröfu er, s.s. sakarreglan, sakarlíkindareglan, reglan um vinnuveitendaábyrgð eða hlutlæg ábyrgð sé það ávallt skilyrði skaðabótakröfu að tjónþoli hafi sýnt fram á tjón sitt. Ef tjónþoli fái greiddar bætur án þess að sýna fram á tjón fari það gegn meginreglu íslensks skaðabótaréttar um að tjónþoli eigi ekki að njóta ávinnings af tjóni sínu. Í 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga sé kveðið á um að flytjandi beri ábyrgð á tjóni sem verður af völdum tafa í flutningi á farþegum, farangri og farmi. Í athugasemdum við X. kafla í frumvarpi því sem varð að loftferðalögum segi að bótakrafa vegna tjóns verði að vera metanleg til fjár með nákvæmni og verði að vera bein afleiðing af atburðinum sem leiddi til tjónsins. Hvergi sé vikið að því að fyrrgreind skilyrði skaðabótaréttar á tjóni skuli virt að vettugi. Loftferðalög byggi þar með á almennum skaðabótareglum þar sem skylda hvíli á tjónþola að sanna tjón sitt. Telur WOW að ráðherra hafi ekki og geti aldrei haft heimild samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar til að setja reglugerð sem mælir fyrir um bótaskyldu án tjóns. Með öðrum orðum hafi ráðherra enga heimild samkvæmt grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar til að setja í reglugerð nýja og gjörbreytta bótareglu sem leggi þá skyldu á herðar WOW að greiða fjármuni til farþega óháð því hvort viðkomandi hafi orðið fyrir tjóni. Slíkt gangi einnig gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda, grundvallarreglum íslensks skaðabótaréttar um sönnun tjóns og orsakatengsla og loftferðalögum, einkum 106. gr. laganna. Í því samhengi bendir WOW á að farþegarnir hafi ekki sýnt fram á eða gert líklegt að þeir hafi orðið fyrir tjóni.
Þá vekur WOW athygli á 113. gr. loftferðalaga. Í málsókn á hendur flytjanda til heimtu bóta vegna tjóns sem verður við loftflutninga á farþegum, farangri eða farmi sem fellur undir gildissvið kaflans, verði málsástæður, lagarök og dómsúrlausn aðeins byggð á ákvæðum kaflans og Montreal samningnum. Sé ráðuneytinu óheimilt samkvæmt lögum að líta til reglugerðar EB nr. 261/2004 við úrlausn málsins. Þá vísar WOW til þess að orðalag reglugerðar geti aldrei gengið framar skýrum orðum íslenskra laga þar sem slíkt fari gegn lögmætisreglu íslensks stjórnskipunarréttar og grundvallarreglunni um rétthæð réttarheimilda. Bendir WOW á að lögskýringarsjónarmið 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið taki til þess að í íslenskum lögum verði svo framast er unnt ljáð merking sem rúmist innan þeirra og næst komist því að svara til sameiginlegra reglna sem gilda eigi á evrópska efnahagssvæðinu. Sjónarmiðið leiði þ.a.l. ekki til þess að litið verði framhjá orðum íslenskra laga.
WOW ítrekar þá staðreynd að umrætt ökutæki hafi ekki verið að vinna við umrædda vél og því hafi félagið ekki mátt búast við því að það myndi lenda í árekstri við vélina. Hafi verið um óvenjulegar aðstæður að ræða sem enginn hafi átt von á. Þá bendir WOW á að þegar flugvél verði fyrir skemmdum þurfi að meta umfang þeirra og alvarleika í hvert skipti fyrir sig og að því loknu þurfi að ákveða til hvaða aðgerða verði gripið. Í umræddu tilviki hafi flugvélin verið ónothæf vegna umfangs skemmdanna. Þá ítrekar WOW að félaginu hafi verið ómögulegt að grípa til aðgerða sem komið hefðu getað í veg fyrir seinkunina.
Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 23. nóvember 2017 var farþeganum gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Engar efnislegar athugasemdir bárust.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Krafa WOW lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþegans um bætur verði hafnað með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Fyrir liggur að flugi WW902 frá Keflavík til Kaupmannahafnar þann 19. desember 2016 seinkaði um tæplega tíu klukkustundir. Byggir WOW á því að seinkunin hafi verið til komin vegna óviðráðanlegra aðstæðna þar sem mannlaust ökutæki sem var félaginu óviðkomandi hafi lent í árekstri við flugvélina. Í hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða SGS að ekki væri um óviðráðanlegar aðstæður að ræða í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt.
Ráðuneytið telur að fallast beri á það með SGS að aðstæður þær sem lýst hefur verið og urðu þess valdandi að flugi farþegans seinkaði falli ekki undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004 þannig að þær leysi flugrekandann undan bótaskyldu. Í því sambandi telur ráðuneytið að fallast beri á það með SGS að starfsemi tengd hleðslu farangurs í flugvélar og umferð ökutækja tengdum slíkri starfsemi teljist falla undir venjulega starfsemi flugrekanda. Sú staðreynd að umrætt ökutæki var ekki notað til að hlaða farangri í umrædda vél WOW breytir ekki framangreindu mati ráðuneytisins. Þá telur ráðuneytið að ekki verði séð að umrætt atvik geti fallið undir ákvæði 14. inngangsliðar reglugerðarinnar þannig að það leysi flugrekanda undan bótaskyldu. Með þessum athugasemdum og í ljósi hinnar þröngu lögskýringar á 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar telur ráðuneytið ekki tilefni til að hnekkja niðurstöðu SGS, enda hafi WOW hvorki tekist að sýna fram á að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða né að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir seinkunina. Áréttar ráðuneytið að sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum.
Þá telur ráðuneytið að ákvæði reglugerðar nr. 1048/2012 hafi fullnægjandi lagastoð sem og þá einnig ákvæði reglugerðar EB nr. 261/2004, enda reglugerðin sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun, sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.