Úrskurður í máli nr. SRN17080031

Ár 2019, þann 26. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN17080031

Kæra X

á ákvörðun

Samgöngustofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Þann 14. ágúst 2017 barst ráðuneytinu kæra X, kt. 000000-0000 (hér eftir nefnt X), á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 16. júní 2017 um að synja beiðni X um að báturinn X, sknr. 0000, fái farþegaleyfi fyrir 22 farþega. Krefst X þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og báturinn fái farþegaleyfi til að flytja 22 farþega á tímabilinu 1. apríl til 31. október ár hvert. Til vara krefst X þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og báturinn fá tilraunaleyfi til að flytja 22 farþega frá uppkvaðningu úrskurðar til skamms tíma. Til þrautavara er þess krafist að ákvörðun SGS verði felld úr gildi og stofnuninni gert að taka nýja ákvörðun.

Kæruheimild er í 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Af gögnum málsins verður ráðið að X hafi farið þess á leit við SGS að fá farþegaleyfi fyrir 22 farþega í bátnum X. Í kjölfarið gerði SGS úttekt á bátnum og var það niðurstafa stofnunarinnar að hann uppfyllti ekki Norðurlandareglurnar eða sérreglur um háhraðaför. Synjaði SGS því umsókn X um að báturinn fengi leyfi til að flytja fleiri en 12 farþega og er það hin kærða ákvörðun.

Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með bréfi X mótteknu 14. ágúst 2017.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 14. ágúst 2017 var SGS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust ráðuneytinu sjónarmið SGS með bréfi stofnunarinnar mótteknu 4. september 2017.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 5. september 2017 var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau andmæli með tölvubréfi X mótteknu 13. nóvember 2017.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 21. nóvember 2017 var óskað frekari umsagnar SGS vegna kærunnar. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með tölvubréfi SGS mótteknu 19. desember 2017

Með bréfi ráðuneytisins dags. 11. janúar 2018 var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau andmæli með bréfi X mótteknu 24. maí 2018.

III. Málsástæður og rök X

Í kæru kemur fram að SGS hafi ekki rannsakað bátinn áður en ákvörðun var tekin. Hafi X ekki gefist kostur á að koma að útskýringum og/eða leiðréttingum á forsendum SGS. Haldi SGS því fram að ekkert liggi fyrir um að báturinn uppfylli tilteknar reglur án þess að hafa rannsakað þau atriði eða gefið X kost á sýna fram á þau. Sé rökstuðningur SGS ófullnægjandi og ekki sé vísað til neinna lagaákvæða heldur einungis almennt til reglna. Þá sé ekkert vísað til þess hvað SGS telji skorta upp á í bátnum. Telur X að ákvörðun SGS brjóti gegn rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga, andmælareglu 13. gr. og reglum um efni rökstuðnings samkvæmt 22. gr. laganna.

X lítur svo á að í íslenskum lögum sé ekki til nein regla sem veiti stoð fyrir ákvörðun SGS. Samkvæmt lögmætisreglu íslensks réttar þurfi ávallt lagastoð til að heimilt sé að taka ákvarðanir. Eigi það sérstaklega við þegar tekin er íþyngjandi ákvörðun líkt og í máli þessu. Þá skerði ákvörðunin atvinnufrelsi X og því hefði þurft sérstaklega skýra lagastoð til að það stæðist. X telur að hvorki í siglingalögum nr. 34/1985 né í lögum um eftirlit með skipum nr. 47/2003 sé að finna efnisreglur um farþegafjölda. Í 2. mgr. reglugerðar um leyfi til farþegaflutninga með skipum nr. 463/1998 segi einungis að SGS ákveði leyfilegan hámarksfjölda farþega á skipi. Gefi þetta stofnuninni ekki heimild til að taka ákvörðun út frá eigin geðþótta. Ákvörðun um leyfðan farþegafjölda verði að taka á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, fyrst og fremst öryggi farþega og skipverja. Sé báturinn X hannaður og smíðaður fyrir 22 farþega. Hann sé með sæti fyrir 22 farþega og séu þeir allir jafn öruggir. Lúti málið ekki að öryggisatriðum enda hafi SGS aldrei vísað til þess að öryggi farþega yrði ábótavant ef leyfðir yrðu fleiri farþegar. Þá telur X ljóst að aðbúnaður farþega og öryggi sé eins og best verður á kosið og fjöldi þeirra skipti ekki máli. Þá bendir X á að ekkert orsakasamband sé milli þess að flytja 13 eða fleiri farþega og öryggis þeirra. Þó liggi í hlutarins eðli að bátar sem eru hannaðir frá grunni fyrir ákveðna flutningsgetu virki best með þann fjölda sem hönnun þeirra geri ráð fyrir. Í stað þess að einblína á töluna 12 væri SGS rétt og eðlilegt að hafa til hliðsjónar þau atriði sem hafi raunverulega þýðingu fyrir öryggi skipa. Bendir X á að í haffærisskírteini séu skilyrði sem lúti að öryggi enda séu þar sett hámörk á kenniöldu og vindstyrk. Hafi SGS frá upphafi gert ítrustu kröfur um björgunarbúnað í RIB bátum sem teljist meiri kröfur en á öðrum farþegaskipum. Þá verði ekki séð að SGS hafi tekið tillit til þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á RIB bátum síðan stofnunin setti fyrstu skilyrðin fyrir slíka báta árið 2006. Hafi verklagsreglur SGS verið settar þegar RIB bátar komu fyrst til landsins það ár, en þeir hafi verið minni og vanbúnari en þeir bátar sem eru notaðir í dag. Sé báturinn X bæði með sæti og björgunarbáta fyrir allt að 22 farþega. Skoði SGS öllu önnur skip/báta með tilliti til þeirra þátta sem máli skipti, en brjóti svo eigin starfsreglur með því að setja alla RIB báta í sama flokk, óháð stærð, búnaði eða getu. einnig bendir X á að báturinn sé ætlaður fyrir útsýnisferðir en ekki farþegaflutninga milli tveggja staða. Í þessu sambandi bendir X á úrskurð ráðuneytisins varðandi ferjuna Y sem X telur að mörgu leyti sambærilegt. Áréttar X að ákvörðun SGS skorti lagastoð. Jafnvel þótt slík heimild væri til staðar telur X að ráðuneytið hefði engu að síður fulla heimild til að víkja frá skilyrðum þess. Samkvæmt 3. tl. 7. gr. reglugerðar um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum nr. 666/2001 sé ráðherra heimilt að undanþiggja skip tilteknum sérkröfum í tengslum við innanlandssiglingar við Ísland. Þá hafi ekki verið settar reglur um háhraðaför en sú vanræksla eigi ekki að bitna á X. Sú meginregla gildi þó um háhraðaför að meta skuli aðstæður á hverri siglingaleið, sbr. 4. gr. tilskipunar 2009/45/EB. Hafi SGS ekki metið aðstæðurnar sem X sé ætlað að sigla við sem og aðbúnað og umgjörð. Því hefði verið rétt að gefa bátnum tilraunaleyfi í nokkra mánuði. Þá telur X að SGS hafi ekki gætt meðalhófs, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Hefði SGS getað náð sama markmiði með því að veita tilraunaleyfi í stuttan tíma. Hefði þá mátt setja tilteknar kröfur um búnað, sjólag, ölduhæð o.fl. Ekkert af þessu hafi verið gert en þess í stað sé bátnum ætlað að sigla allar ferðir hálftómur. Þá vísar X til úrskurðar ráðuneytisins varðandi ferjuna Y og telur að sambærilegt mat á aðstæðum hafi ekki farið fram í þessu máli. Sé það brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Eigi X rétt á því að fá sambærilegar undanþágur og þar voru veittar.

Í athugasemdum X frá 13. nóvember 2017 kemur fram að X telji að fyrri úrskurður ráðuneytisins um farþegafjölda á RIB bátum hafi ekki fordæmisgildi, þar sem í því máli hafi ekki legið fyrir samanburður við þá RIB báta hérlendis sem flytja fleiri en 12 farþega. Þá hafi sá bátur sem mál þetta tekur til ekki verið til umfjöllunar í því máli. Þá ítrekar X að SGS hafi ekki rannsakað málið með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun var tekin. Telur X ljóst að af umsögn SGS sé ljóst að niðurstaða stofnunarinnar byggist á ófullnægjandi upplýsingum. T.a.m. komi fram í umsögninni að til að málið sé fullrannsakað þurfi að kanna hvort báturinn samrýmist tilskipun EB nr. 2009/45. Viti SGS þannig hvaða rannsókn þurfi að fara fram en ákveði engu að síður að sleppa henni og láta X bera einhvers konar sönnunarbyrði. Sé hvorki að finna lagastoð né heimild til að SGS hagi málsmeðferð með þessum hætti. Sé SGS skylt sem stjórnvaldi að rannsaka mál samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Tekur X fram að fullnægjandi rannsókn felist ekki í því að líta svo á að skírteini BV lúti ekki þeim reglum sem SGS telur að eigi við um bátinn. Sé það eitt ekki fullnægjandi heldur þvert á móti ástæða til frekari rannsóknar. Telji SGS að skírteini BV lúti ekki að réttum reglum verði stofnunin að kanna hvað beri á milli reglnanna og hvað vanti upp á búnað bátsins. Þá hafi SGS aldrei getað útlistað hvaða atrið vanti upp á. Því hafi þó aldrei borið við að öryggi sé ábótavant. Komi þessi fullyrðing um öryggi fyrst fram í athugasemdum SGS til ráðuneytisins en sé ekki rökstudd frekar. Þá ítrekar X að SGS hafi aldrei vísað til neinna tiltekinna ákvæða í lögum og reglum. Hafi aðeins verið vísað almennt til reglna í heild sinni án þess að fjallað hafi verið um hvernig SGS telji að bátarnir séu í ósamræmi við viðkomandi reglugerðir. Þá bendir X á að það sé rangt að stofnunin hafi skoðað báta X árlega. Hafi þeir aðeins verið skoðaðir við nýskráningu. Þá mótmælir X þeim fullyrðingum SGS rannsókn á bátnum sé óþörf þar sem vitað sé að hann uppfyllir ekki viðkomandi kröfur. Verði slíkt ekki fullyrt án rannsóknar. Sé framangreint í andstöðu við 10. gr. stjórnsýslulaga.

X vísar í athugasemdum sínum til þess að í 8. gr. reglugerðar nr. 666/2001 sé skýrt kveðið á um skyldu SGS til að rannsaka skip, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Sé SGS skylt að rannsaka með fullnægjandi hætti hvort báturinn uppfylli þær lagakröfur sem SGS telur að eigi við. Að slíkri rannsókn lokinni beri að gefa X kost á að lagfæra þau atriði sem upp á vantar, ef einhver eru. Telji SGS að ekki hafri verið bætt úr annmörkum beri að meta hvort atriðin séu þess eðlis að rétt sé að veita undanþágu frá þeim, sbr. 2. tl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 463/1998 og 3. tl. 7. gr. reglugerðar nr. 666/2001. Þá mótmælir X þeirri fullyrðingu SGS að óskað sé eftir undanþágu frá beitingu reglnanna í heild sinni. Einnig bendir X á að í skemmtisiglingum við Ísland sé víða notast við gamla trébáta sem flytji tugi og jafnvel á annað hundrað farþega. Sé þessir bátar langt frá því að vera jafn öruggir og RIB bátar en fái engu að síður að sigla með margfalt fleiri farþega. Þá bendir X á að samkvæmt SGS sé BV ekki með samning við stofnunina um að annast rannsókn fyrir hönd hennar. Því verði SGS sjálf að annast rannsókn á bátnum og geti ekki vísað til þess að rannsókn BV hafi verið ófullnægjandi eða beinst að öðrum atriðum. Þá geti SGS ekki skýlt sér á bak við það að slík rannsókn sé tímafrek, flókin, erfið eða kostnaðarsöm. Þá er það mat X að þau atriði sem SGS segi RIB báta skorta séu smávægileg og eigi sum ekki við, og rekur X sjónarmið hvað þetta varðar í athugasemdum sínum. Þá bendir X á að BV flokki bátinn sem atvinnufar og sé vottunin því a.m.k. upphafspunktur og staðfesti að fjöldi áskilinna atriða sé til staðar, jafnvel þótt svo verði litið á að ekki sé búið að votta öll skilyrði. Þá leiði af fullyrðingum SGS að stjórnvald þurfi að kanna hvort báturinn samrýmist þeirra eigin reglum, en þrátt fyrir það hafi SGS ekki kannað hvort skilyrði íslensku reglnanna séu uppfyllt. Bendir X á að ef reglur mæla fyrir um að skip skuli byggt í samræmi við reglur viðurkennds flokkunarfélags felist einungis í því efnisregla um tiltekin skilyrði sem skip þurfi að uppfylla. Breyti það engu um að SGS beri ábyrgð á því að rannsaka hvort skilyrðin eru uppfyllt. Þeirri skyldu verði ekki varpað yfir á X. Sé það ófullnægjandi rannsókn að líta einungis á skírteinið frá flokkunarfélaginu. Í fyrsta lagi sé ekki ljóst hvort og þá að hvaða leyti flokkarnir séu ósambærilegir. Í öðru lagi megi benda á að vanti upp á eiginleika bátsins sé ekki ljóst hvaða eiginleikar það séu. Í þriðja lagi hafi SGS sagt að vald hafi ekki verið framselt til flokkunarfélagsins og því beri SGS að rannsaka bátinn með sjálfstæðum hætti. Bendi skilgreiningin á flokknum „special service fast passenger vessel“ til þess að sérstaklega þurfi að meta hverju sinni hvaða skilyrði báturinn uppfyllir. Því sé eðlilegt að RIB bátar falli þar undir enda séu þeir að mörgu leyti ný og tæknilegri tegund skips og eðli þeirra falli ekki að gömlum flokkum. Það þýði þó ekki að RIB bátar séu síðri en gömlu tegundirnar heldur séu þeir þvert á móti mun öruggari.

Varðandi tilvísun SGS til Norðurlandanna bendir X á að þær hafi enga lagastoð. Hafi nokkur Norðurlönd þannig alfarið hætt að notast við þær eða a.m.k. dregið stórlega úr notkun þeirra. Þá eigi reglurnar ekki við um RIB báta enda samdar áður en slíkir bátar litu fyrst dagsins ljós og taki engin mið af hraðri þróun byggingarefna og aðferða. Telur X að helsta vandamálið í þessum málaflokki sé engar rannsóknir eða samanburður liggi fyrir og SGS hafi neitað að taka þátt í þróun regluverksins í samvinnu við sérfræðinga. Líti stofnunin á að skilyrðið um 12 farþega virðist ófrávíkjanlegt óháð lengd og getu RIB báta. Uppfylli bátarnir ekki einhverjar kröfur telur X rétt að skoða hvort viðkomandi krafa sé í raun þess eðlis að hún eigi við um RIB bát. Í kjölfarið ætti að kanna hvort veita megi undanþágu frá kröfunni. Þá bendir X á að sú tilskipun sem SGS byggi á hafi að mestu leyti að geyma reglur sem fengnar eru úr SOLAS samningnum sem eigi við um millilandasiglingar. Eigi þau skilyrði ekki við um klukkustundar langar skemmtisiglingar meðfram ströndum á afmörkuðum hafsvæðum og innan fjarðar. Bendir X á að þegar kröfur eru teknar beint úr SOLAS beri að hafa til hliðsjónar að kröfur í millilandasiglingum eigi ekki alltaf við um stuttar skemmtisiglingar þar sem einungis er farið nokkrar sjómílur frá landi, og þá aðeins þegar tiltekin veðurfars- og siglingaskilyrði eru til staðar. Þá vísar X til þess að það sé fyrst í umsögn SGS að vikið sé að öryggiskröfum. Telur X það óumdeilt að RIB bátar séu með þeim allra öruggustu. Hafi það margoft verið staðfest af starfsmönnum SGS og því sé með ólíkindum að öðru sé fyrst haldið fram nú. Þá sé framangreint ekki rökstutt að neinu leyti hjá SGS og hafi stofnunin ekki bent á hvernig reglur tilskipunarinnar tryggi meira öryggi. Verði ekki séð að farþegar verði öruggari við það að vera 12 um borð frekar en 13. Þá hafi önnur atriði meira að segja varðandi öryggi, s.s. flotbúningar, björgunarvesti, stöðugleiki skips og annar öryggisbúnaður. Hafi aldrei farið nein könnun fram á öryggisatriðum skipsins þrátt fyrir að það sé þeirrar gerðar að það eigi að meta hverju sinni.

Í athugasemdum X frá 24. maí 2018 kemur fram að svo virðist sem SGS staðfesti að nokkru leyti það sem X hafi haldið fram um Norðurlandareglurnar. Komi þar m.a. fram að á Norðurlöndum séu tilvik þar sem leyfi hafi verið gefin fyrir fleiri en 12 farþegum. Hins vegar haldi SGS því fram að um sé að ræða ósambærilegar aðstæður án þess að rökstyðja það frekar. Þá bendir X á að Norðurlandareglurnar séu komnar til ára sinna og flestar þjóðir hafi sagt skilið við þær í upprunalegri mynd. Þá ítrekar X að SOLAS gildi um millilandasiglingar en eigi ekki við um siglingar á hafsvæðum innan fjarða og flóa. Tekur X fram að skipið sé byggt í samræmi við BV reglur og hafi vottun um það. Hafi BV þannig vottað að öll öryggisatriði í skipinu séu til staðar, annars hefði vottun ekki fengist. Hafi skipið þannig óumdeilanlega sæti fyrir 24 farþega og vottunin feli í sér að öruggt sé að vera með slíkan fjölda um borð. Vanti þannig ekkert upp á að fyllsta öryggis sé gætt. Einnig ítrekar X að SGS hafi aldrei bent á lagaheimild fyrir því að stofnunin geti vikist undan rannsókn og komið henni yfir á X. Almenn rannsóknarregla stjórnsýslulaga gildi. Þá hafi SGS aldrei rökstutt það af hverju báturinn falli í þann flokk sem stofnunin hefur ákveðið, sé það fullyrt án frekari rökstuðnings og rannsóknar. Hins vegar staðfesti SGS að báturinn sé flokkaður sem atvinnufar með flokkuninni „Special Service Fast Passenger Vessel“, en sá flokkur sé fyrir allt að 22 farþega eins og flokkunin frá BV gefur til kynna.

IV. Ákvörðun og umsögn SGS

Í ákvörðun SGS kemur fram að í kjölfarið á umsókn X hafi farið fram úttekt á bátnum samkvæmt Norðurlandareglum um farþegabáta, en í þeim sé gerður greinarmunur á því hvort bátar eru samþykktir fyrir 12 farþega eða fleiri. Niðurstöðurnar séu þær að í fjölmörgum tilvikum sé báturinn ekki að uppfylla reglur hvað varðar bygginu hans og rafkerfi. Í lögum um eftirlit með skipum komi fram að innflutt skip skuli fullnægja íslenskum lögum og reglum um styrkleika, búnað og haffæri. Farþegaskip samkvæmt tilskipun 2009/45 sem flokkist undir háhraðaför skuli meðhöndluð samkvæmt HSC reglum. Ekkert komi fram í „Classification Certificate“ sem BV hafi gefið út fyrir bátinn að hann verið samþykktur samkvæmt HSC reglum, eins og gert ráð fyrir í tilskipun 2009/45/EB. Liggi þannig fyrir að báturinn uppfylli ekki Norðurlandareglurnar eða sérreglur um háhraðaför og sé beiðninni um farþega umfram 12 farþega viðmiðið því hafnað.

Í umsögn SGS sem móttekin var 4. september 2017 kemur fram að umræddur bátur sé ekki smíðaður samkvæmt reglum sem gilda um háhraðafarþegaför sem megi flytja fleiri en 12 farþega. Sé það alþjóðlegt viðmið að farþegaskip eða háhraðafarþegaskip sé skip sem geti flutt fleiri en 12 farþega. SGS hafi veitt bátum sem smíðaðir eru eftir skemmtibátastöðlum undanþágu til að sigla með allt að 12 farþega. Hafi það alltaf verið skýrt að um leið og fjöldi farþega fer yfir 12 verði ekki hjá því komist að beita reglum sem gilda um farþegaskip/háhraðafarþegaför á evrópska efnahagssvæðinu.

Samkvæmt gögnum málsins hafi X nýtt sér þjónustu viðurkennds flokkunarfélags sem framkvæmt hafi úttekt á bátnum í samræmi við eigin flokkunarfélagsreglur og veitt bátnum viðurkenningu, sbr. flokkunarfélagsskírteini bátsins. Hafi stofnunin leitað til flokkunarfélagsins til að kanna forsendur viðurkenningarinnar og þannig sinnt rannsóknarskyldu sinni. Verði ekki séð hvernig hefði verið hægt að fara vægar í sakirnar þar sem ljóst sé hvaða reglur gildi um bátinn ef til greina eigi að koma að hann flytji fleiri en 12 farþega, en báturinn sé ekki smíðaður í samræmi við þær reglur.

Þá kemur fram að SGS starfi samkvæmt lögum um stofnunina nr. 119/2012. Samkvæmt 6. gr. laganna skuli SGS hafa eftirlit með því að starfsemi, umferð og flutningar sem stofnuninni er að lögum falið að hafa eftirlit með séu í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um viðkomandi starfsemi gilda. Lög um eftirlit með skipum nr. 47/2003 gildi um öll íslensk skip, en með því sé átt við öll fljótandi för á íslenskri skipaskrá. Í 5. mgr. 1. gr. komi fram að farþegaflutningar í atvinnuskyni, þ.m.t. skoðunar- og veiðiferðir ferðamanna, með skipum sem lögin gilda um, séu háðir leyfi SGS. Skuli slíkt gefið út þegar leitt er í ljós að fullnægt er ákvæðum laga um eftirlit með skipum svo og ákvæðum annarra laga og reglugerða sem gilda um skip í farþegaflutningum. Á grundvelli laga um eftirlit með skipum gildi reglugerð um leyfi til farþegaflutninga með skipum nr. 463/1998. Þar komi m.a. fram að SGS ákveði leyfilegan hámarksfjölda farþega á skipi. Í 2. tl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar komi fram að til að fá útgefið leyfi til farþegaflutninga þurfi skip að uppfylla þær reglur sem um það gildi. Þá komi fram í lokamálsgrein 3. gr. að SGS sé jafnframt heimilt að setja önnur sérstök skilyrði fyrir útgáfu leyfisins í því skyni að auka öryggi skipsins og farþega. Allir bátar allt að 15 metrar að mestu lengd, sem notaðir eru í atvinnuskyni, skuli smíðaðir í samræmi við Norðurlandareglur um smíði og búnað báta með mestu lengd allt að 15 metrum, nr. 592/1994. Gildi reglurnar því um alla báta sem flytja farþega, óháð farþegafjölda. Bátar sem sigli á yfir 20 hnúta hraða með fleiri en 12 farþega flokkist sem háhraðafarþegaför samkvæmt tilskipun 2009/45/EB sem innleidd er hér á landi með reglugerð nr. 666/2001, sem vísar í viðeigandi háhraðafars kóða frá Alþjóðasiglingamálastofnuninni, IMO. Þessar reglur gildi um öll háhraðafarþegaför óháð lengd eða smíðaefni. Ef fjöldi farþega á bát X færi yfir 12 ættu því reglur um háhraðafarþegaför um bátinn og ekki yrði komist hjá því að beita þeim reglum um bátinn.

SGS vísar til þess að báturinn uppfylli hvorki reglur sem gilda um farþegaskip og háhraðafarþegaför sem mega flytja fleiri en 12 farþega, né Norðurlandareglurnar eins og hann eigi að gera samkvæmt lögum um eftirlit með skipum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Sé það alþjóðlegt og evrópskt viðmið að farþegaskip eða háhraðafarþegafar sé skip sem getur og er heimilt að flytja fleiri en 12 farþega. Aðrir bátar X sem og aðrir RIB bátar sem skráðri eru á íslenska skipaskrá og notaðir eru til siglinga með farþega, séu bátar sem eru smíðaðir eftir EB tilskipun um CE merkta skemmtibáta og uppfylla ekki Norðurlandareglur eða tilskipun 2009/45/EB sbr. reglugerð 666/2001 um farþegaskip og háhraðafarþegaför sem flytja fleiri en 12 farþega. SGS hafi veitt bátum sem smíðaðir eru eftir skemmtibátastöðlum undanþágu til að sigla með allt að 12 farþega. SGS hafi einnig veitt umræddum bát leyfi til að sigla með allt að 12 farþega til samræmi við aðra farþegabáta sem uppfylla ekki gildandi og viðeigandi reglur. Það hafi alltaf verið skýrt að um leið og fjöldi farþega fer yfir 12 verði ekki hjá því komist að beita reglum sem gilda um farþegaskip/háhraðafarþegaför á evrópska efnahagssvæðinu. Öllum þessum bátum hafi þannig með ívilnandi ákvörðun verið veitt undanþága frá gildandi reglum háð vissum skilyrðum, þ.m.t. að farþegafjöldi færi ekki yfir 12. Heimilt sé að binda þessa ívilnandi ákvörðun skilyrðum sbr. lokamálsgrein 3. gr. reglugerðar nr. 46/1998, ákvæði Norðurlandareglnanna og almennar reglur stjórnsýsluréttar sem gilda um skilyrði stjórnvaldsákvarðana. Umræddur bátur uppfylli ekki reglur sem gilda gagnvart skipum sem sigla með farþega en hafi fengið undanþágu með tilteknum skilyrðum byggðum á málefnalegum sjónarmiðum. Færi fjöldi farþega yfir 12 bætist við reglur um háhraðafarþegaför sem báturinn uppfylli ekki. Þær reglur byggi á tilskipun nr. 2009/45/EB og verði ekki vikið frá þeim nema að undangenginni tilkynningu til eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt málsmeðferð sem mælt er fyrir um í tilskipuninni. Sé því ekki mögulegt að fallast á skilyrði X og telur SGS að ákvörðun stofnunarinnar sé byggð á fullnægjandi lagastoð og málefnalegum sjónarmiðum. Þá bendir SGS á að reglur um RIB báta hafi verið yfirfarnar í kjölfar tilmæla ráðuneytisins árið 2013.

Þá tekur SGS fram að mál þetta sé frábrugðið ferjunni Y og áréttar að við meðferð og meðhöndlun RIB báta X og RIB báta sem sigla með farþega almennt, hafi ávallt verið horft til þess að um sé að ræða útsýnis- og skemmtisiglingar. Hafi verið horft til þess þegar bátunum var upphaflega veitt undanþága til siglinga hér við land auk þess sem mönnunarkröfur bátanna taki mið af því. Þá sé það rangt að hér á landi gildi ekki tilskipun um háhraðafarþegaför. Tilskipun 2009/45/EB sé innleidd hér á landi með reglugerð nr. 666/2001, og innihaldi tilskipunin kröfur til háhraðafarþegafara. Þá árétta SGS að heimild ráðherra til að undanþiggja skip reglum tilskipunarinnar, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 666/2001,  verði aðeins beitt að undangenginni tilkynningu til eftirlitsstofnunar EFTA. Þá sé það misskilningur að Y sé á undanþágu frá tilskipuninni heldur hafi henni verið veittur frestur í tiltekinn tíma til að uppfylla útistandandi kröfur um háhraðafarþegaför. Varðandi brot á jafnræðisreglur áréttat SGS að svo lengi sem farþegafjöldi er innan við 12 gildi ekki fyrr nefndar reglur um háhraðafarþegaför, enda sé báturinn ekki smíðaður samkvæmt slíkum reglum. Einnig bendir SGS á að í málflutningi X felist að um farþegaskip og háhraðafarþegaför verði beitt reglum sem gilda um annars konar för, þ.e. skemmtibáta, og fara þannig á svig við lög, reglur og alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins.

Í umsögn SGS sem móttekin var þann 19. desember 2017 kemur fram að sú tillaga sem fram kemur í athugasemdum X mótteknum 13. nóvember 2017 feli ekki sér að rannsaka bátinn líkt og X heldur fram heldur að leggja til aðrar reglur sem mætti beita. SGS vinni hins vegar eftir gildandi reglum en ekki tillögum frá matsfyrirtæki um aðrar reglur. Sé það ekki á valdi SGS að breyta reglum sem gilda á EES svæðinu. Þá kveðst SGS hafa kannað framkvæmd sambærilegra mála erlendis og hafi slíkar kannanir aldrei leitt í ljós að framkvæmdir hér á landi sé á skjön við það sem tíðkast annars staðar. Þvert á móti hafi komið í ljós að þar sem RIB bátar flytja fleiri en 12 farþega hafi verið um að ræða ósambærilegar aðstæður eða að fullyrðingar um aðrar reglur hafi reynst rangar. Sé afstaða SGS í samræmi við framkvæmd hinna Norðurlandanna í þessum málum.

SGS áréttar að Norðurlandareglurnar gilda um smíði vinnubáta undir 15 metrum. Þær séu ekki valfrjálsar og eigi lagastoð í lögum um eftirlit með skipum. Séu Norðurlandareglurnar grunnurinn að reglum um smíði báta upp að 15 metrum þó þær hafi verið þróaðar áfram á Norðurlöndum með tilliti til notkunar skipa. Þá gildi sömu reglur á Norðurlöndunum og öðrum löndum evrópska efnahagssvæðisins um háhraðafarþegaför sem flytja fleiri en 12 farþega. Varðandi SOLAS samninginn bendir SGS á að um háhraðaför sem flytji fleiri en 12 farþega gildi tilskipun 2009/45/EB um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum. Telur SGS að ekki komi til álita að beita tilkynningu til eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt 9. gr. tilskipunarinnar enda sé báturinn ekki smíðaður samkvæmt þeim reglum sem gilda þar um. Þá telur SGS að stofnunin hafi starfað í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Felist eftirlit SGS með skipum í því að yfirfara innsend gögn og framkvæma síðan upphafsskoðun á skipi í samræmi við samþykkt gögn. Einnig bendir SGS á að þegar mál byrjar að frumkvæði málsaðila geti stjórnvald beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram nauðsynleg gögn og með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram án þess að það teljist of íþyngjandi. Hafi SGS kallað eftir öllum frá flokkunarfélaginu og yfirfarið þau vandlega. Sé það X að leggja fram staðfestingu á því að báturinn uppfylli þar til gerðar reglur. Áréttar SGS að tilskipun um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum gildi um öll háhraðafarþegaför, óháð stærð eða smíðaefni, ef þau flytja fleiri en 12 farþega. Í grein 6.4 tilskipunarinnar komi fram að HSC 2000 kóði IMO gildi um bát X ef hann eigi að flytja fleiri en 12 farþega. Í sömu grein komi fram að báturinn skuli smíðaður samkvæmt flokkunarfélagsreglum um háhraðafarþegaför. Flokkunarfélagsskírteini fyrir skip séu staðfesting á og yfirlýsing um samkvæmt hvaða reglum báturinn er smíðaður og uppfyllir. Bátur X beri hvorugt þeirra skírteina sem krafist er samkvæmt tilskipuninni, þ.e. hvorki HSC 2000 háhraðafars skírteini eða BV flokkunarskírteini fyrir háhraðafarþegar. Sé báturinn því ekki smíðaður samkvæmt þeim reglum. Komi þetta skýrt fram í flokkunarfélagsskírteini bátsins sem flokki bátinn sem „Special Service Fast Passenger Vessel“, en ekki „High speed passenger craft“. Uppfylli skipið ekki þær reglur sem settar hafi verið um háhraðafarþegaför sem sigla með fleiri en 12 farþega og öll lönd innan EES eru bundin af. Bendir SGS á að vottun BV staðfesti aðeins að báturinn uppfylli BV reglur sem gilda ekki um háhraðafarþegaför sem sigla með fleiri en 12 farþega. Staðfesti vottunin ekkert um að fjöldi áskilinna atriða sé til staðar. Þá áréttar SGS fyrirmæli 3. mgr. 11. gr. laga um eftirlit með skipum. Þannig hafi X aðeins framvísað BV skírteini um að báturinn uppfylli BV reglur sem  „Special Service Fast Passenger Vessel“, en ekki lagt fram skírteini um að báturinn uppfylli skilyrði tilskipunar 2009/45/EB um háhraðafarþegaför og BV um háhraðafarþegaför, þannig að báturinn geti flutt fleiri en 12 farþega. Þar af leiðandi hafi SGS samþykkt bátinn fyrir allt að 12 farþega. Telur SGS að hin kærða ákvörðun eigi sér fullnægjandi stoð í lögum og málsmeðferðin hafi verið í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Liggi fyrir hvaða reglur báturinn þurfi að uppfylla og X beri að leggja fram gögn sem sýni fram á það. Þau gögn sem X hafi lagt fram séu ófullnægjandi og staðfesti í raun að báturinn uppfylli ekki viðeigandi reglur.

V. Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun Samgöngustofu frá 16. júní 2017 um að synja beiðni X um að báturinn X, sknr. 0000, fái farþegaleyfi fyrir 22 farþega. Hefur X aðallega krafist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og báturinn fái framangreint farþegaleyfi. Hafa sjónarmið og rök X sem og SGS verið rakin hér að framan.

Um eftirlit með skipum gilda lög með því sama nafni nr. 47/2003 og gilda lögin um öll íslensk skip. Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laganna eru farþegaflutningar í atvinnuskyni, þ.m.t. skoðunar- og veiðiferðir ferðamanna með skipum sem lögin gilda um háðir leyfi SGS. Er slíkt leyfi gefið út þegar fyrir liggur að fullnægt er ákvæðum laganna sem og annarra laga og reglugerða sem um slíkt gilda. Á grundvelli laganna er í gildi reglugerð um leyfi til farþegaflutninga með skipum nr. 463/1998. Kemur þar fram að SGS ákveði leyfilegan hámarksfjölda farþega á skipi. Í 2. tl. 2. mgr. 3. gr. kemur síðan fram að til að fá útgefið leyfi til farþegaflutninga þurfi skip að uppfylla þær reglur sem um það gilda. Þá eru í gildi Norðurlandareglur nr. 592/2004 en samkvæmt þeim skulu allir bátar allt að 15 metrum að mestu lengd, sem notaðir eru í atvinnuskyni, smíðaðir í samræmi við reglurnar. Gilda reglurnar þannig um alla báta sem flytja farþega, óháð farþegafjölda. Þá er í gildi tilskipun 2009/45/EB sem innleidd var hér á landi með reglugerð nr. 666/2001, en þar kemur m.a. fram að bátar sem sigla á yfir 20 hnúta hraða með fleiri en 12 farþega flokkast sem háhraðafarþegaför samkvæmt tilskipunni. Er þar vísað í viðeigandi kóða frá Alþjóðasiglingamálastofnuninni (IMO). Gilda reglurnar um öll háhraðafarþegaför óháð lengd og smíðaefni. Liggur þannig fyrir að í þeim tilvikum sem bátar falla undir reglurnar og flytja fleiri en 12 farþega ber að beita reglunum um slíka báta. Er það þannig alþjóðlegt og evrópskt viðmið að farþegaskip eða háhraðafarþegafar sé skip sem getur og er heimilt að flytja fleiri en 12 farþega. Telur ráðuneytið þannig að fallast beri á það með SGS að um leið og fjöldi farþega fer yfir 12 verði ekki hjá því komist að beita þeim reglum sem gilda um farþegaskip eða háhraðafarþegaför. Af framangreindu sé þannig ljóst að þau skip sem flytja fleiri en 12 farþega skuli skilgreind og meðhöndluð sem farþegaskip. Er það viðmið fengið úr SOLAS sem er alþjóðlegur sáttmáli um öryggi mannslífa á hafi, þ.m.t. um smíði skipa. Er viðmiðið um 12 farþega þannig alþjóðlegt viðmið sem stuðst er við til að skilgreina og aðgreina farþegaskip frá öðrum skipum. Eru þannig gerðar mun strangar kröfur til farþegaskipa en til annarra tegunda skipa samkvæmt þeim reglum sem um þau gilda.

Báturinn X sem mál þetta snýst um er flokkaður og samþykktur hjá flokkunarfélaginu Bureau Veritas (hér eftir BV), en um er að ræða alþjóðlegt fyrirtæki sem starfar við eftirlit, vottun og prófanir á mörgum sviðum. Uppfyllir fyrirtækið Evróputilskipun og reglugerð um viðurkenndar stofnanir í skipaeftirliti sem er forsenda þess að fyrirtækið geti starfað innan EES. Um heimild flokkunarfélaga til starfa gildir reglugerð um viðurkenningu flokkunarfélaga og staðla fyrir stofnanir sem sjá um skipaeftirlit og skoðanir nr. 142/2004. Samkvæmt reglugerðinni er unnt að fela flokkunarfélagi líkt og BV eftirlit í samræmi við alþjóðlega samninga. Líkt og rakið er af hálfu SGS er Ísland með samning við BV þar sem því er falið eftirlit með þar til greindum alþjóðlegum samþykktum. Hins vegar bendir SGS á að Ísland hafi ekki falið BV með samningi eftirlit í samræmi við íslenskar reglur eða reglugerðir, s.s. Norðurlandareglur eða tilskipun 2009/45/EB sbr. reglugerð nr. 666/2001. Þá liggur fyrir að ekki var gerður samningur milli SGS og BV um eftirlit með smíði bátsins. Af framangreindu telur ráðuneytið ljóst að fallast beri á það með SGS að Ísland sé ekki aðili að samþykki vottana BV heldur hafi aðeins verið gerður samningur við BV um tiltekið eftirlit auk þess að viðurkenna reglur flokkunarfélagsins að því leyti sem samningur tiltekur eða lög mæla fyrir um, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga um eftirlit með skipum. Kemur þar fram að sé skip í flokki hjá viðurkenndu flokkunarfélagi og gildu flokkunarskírteini er framvísað skuli sú skoðun sem fór fram á því til viðhalds á flokkuninni talin fullnægjandi um styrkleika bols, eimkatla, vél- og rafbúnaðar, enda fullnægi skipið jafnframt þeim ákvæðum sem sérstaklega er mælt fyrir um í íslenskum lögum eða reglum varðandi þau atriði sem flokkun tekur til, sem og skuldbindingum samkvæmt ákvæðum EES samningsins og alþjóðasamningum sem Ísland hefur fullgilt og hafa öðlast gildi.

Ráðuneytið tekur fram að til að unnt sé að veita bátnum X heimild til að flytja fleiri en 12 farþega þurfi hann að uppfylla þær reglur sem gilda um farþegaskip og háhraðafarþegaför, enda sé það alþjóðlegt og evrópskt viðmið að farþegaskip eða háhraðafarþegafar sé skip sem heimilt er að flytja fleiri en 12 farþega sbr. það sem rakið var hér að framan. Um slíkt gildir áður greind tilskipun um öryggi farþegaskipa í innanlandssiglingum um öll háhraðafarþegaför ef þau flytja fleiri en 12 farþega. Um kröfur til háhraðafarþegafara vísar tilskipunin til viðeigandi kóða IMO um háhraðaför. Samkvæmt gr. 6.4. tilskipunarinnar gildir HSC 2000 kóði IMO um bát X ef hann á að geta fengið leyfi til að flytja fleiri en 12 farþega. Þá segir í sömu grein að báturinn skuli smíðaður samkvæmt flokkunarfélagsreglum, s.s reglum B.V., um háhraðafarþegaför. Eru slík flokkunarfélagsskírteini fyrir skip staðfesting á og yfirlýsing um það samkvæmt hvaða reglum báturinn er smíðaður og uppfyllir. Telur ráðuneytið að fallast beri á það með SGS að bátur sá sem hér um ræðir beri hvorugt þeirra skírteina sem krafist er samkvæmt tilskipuninni, þ.e. hvorki HSC 2000 háhraðafarsskírteini eða BV flokkunarfélagsskírteini fyrir háhraðafarþegafar, en slíkt skírteini sé forsenda þess að unnt sé að verða við kröfum X. Beri þannig að fallast á það með SGS að báturinn sé ekki smíðaður samkvæmt HSC 2000 og ekki samkvæmt reglum BV um háhraðafarþegaför, þar sem fram komi í flokkunarfélaggskírteini bátsins að hann sé flokkaður sem „Special Service Fast Passenger Vessel“ en ekki „High Speed Passenger Craft“. Um framangreinda flokkun að öðru leyti vísar ráðuneytið til umsagna SGS og tekur undir þau sjónarmið sem þar koma fram. Beri  þannig að fallast á það með SGS báturinn uppfylli ekki reglur sem settar hafa verið um háhraðafarþegaför sem sigla með fleiri en 12 farþega sem er forsenda þess að unnt sé heimila flutning fleiri farþega með bátnum. Tekur ráðuneytið þannig undir það með SGS að ekki liggi fyrir skírteini um að báturinn uppfylli skilyrði tilskipunar 2009/45/EB um háhraðafarþegaför og reglur BV um háhraðafarþegaför þannig að unnt sé að veita bátnum leyfi til að sigla með fleiri en 12 farþega. Beri því þegar af þessari ástæður að hafna kröfum X og staðfesta hina kærðu ákvörðun. Þá hefur ráðuneytið yfirfarið málsmeðferð SGS og telur að við hana hafi verið gætt að fyrirmælum stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Samgöngustofu frá 16. júní 2017 um að synja beiðni X um að báturinn X, sknr. 0000, fái farþegaleyfi fyrir 22 farþega.