Úrskurður í máli nr. SRN17040958
Ár 2018, þann 13. mars, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17040958
Kæra X
á ákvörðun
Vegagerðarinnar
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 7. mars 2017 barst ráðuneytinu kæra X (hér eftir nefnt kærandi), á ákvörðun Vegagerðarinnar frá 13. janúar 2017 um að synja kæranda um frekari rannsóknarstyrk úr sjóði til orkuskipta í skipum. Af kæru verður ráðið að kærandi krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi
Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt gögnum málsins var Siglingastofnun á fjárlögum ársins 2013 úthlutað 50.000.000 króna frá verkefninu Græna hagkerfið til orkuskipta í skipum. Við sameiningu stofnana þann 1. júlí 2013 fluttist fjárveitingin til Vegagerðarinnar. Í maí 2013 var tilnefnd af innanríkisráðuneytinu nefnd um styrkveitingar um orkuskipti í skipum. Starfaði nefndi samkvæmt verklagi um rannsóknarstyrki til orkuskipta í skipum. Samkvæmt leiðbeiningum í fjárveitingu til Græna hagkerfisins skyldi úthluta fénu til verkefna um orkuskipti í skipum. Ákvað Siglingastofnun í samstarfi við ráðuneytið að setja upp sérstaka úthlutunarnefnd með það verkefni að fjalla um umsóknir og taka ákvörðun um hvernig styrkjum yrði úthlutað, sem og að fjalla um framvindu verkefna og ganga úr skugga um að styrkþegar gerðu það sem lofað hefði verið í umsóknum. Í verklagi nefndarinnar var m.a. heimild til að stöðva greiðslur ef nefndin teldi að styrkþegi uppfyllti ekki þær kröfur er sneru að framvinduskýrslu.
Þann 24. júní 2013 sótti kærandi um styrk til úthlutunarnefndar um rannsóknarstyrki til orkuskipta í skipum. Var sótt um styrk vegna verkefnisins „eldsneytisframleiðsla með hitasundrun og vetnun“. Var markmið verkefnisins að umbreyta lífmassa, þ.m.t. lífrænum úrgangi í fljótandi eldsneyti með notkun innlendrar raforku. Var fallist á umsókn kæranda og tilkynnt um styrkveitinguna að fenginni umsögn fagráðs um orkuskipti í skipum með bréfi þann 21. ágúst 2013. Lagði úthlutunarnefnd til að heildarstyrkfjárhæð verkefnisins á árinu 2013 næmi 8.000.000 króna. Þann 23. september 2013 var innt af hendi fyrsta greiðsla að fjárhæð 2.700.000 krónur. Í samræmi við verklagsreglur skilaði kærandi greinargerð/framvinduskýrslu til úthlutunarnefndar í febrúar 2014. Var það mat úthlutunarnefndar að framvinda verkefnisins væri ekki í samræmi við umsókn kæranda. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 18. apríl 2016 var kæranda tilkynnt að framvinduskýrslan sýndi ekki fram á fullnægjandi framvindu verkefnisins miðað við umsókn. Var kæranda gefinn kostur á að leggja fram viðbótarupplýsingar sem sýnt gætu fram á fullnægjandi framvindu verkefnisins og útlagðan kostnað en mætti að öðrum kosti búast við því að Vegagerðin tæki ákvörðun um að styrkja verkefnið ekki frekar. Var kæranda gefinn frestur til 2. maí 2016 til að skila inn umbeðnum gögnum. Þann sama dag kom kærandi gögnum til Vegagerðarinnar. Við skoðun gagnanna taldi Vegagerðin, að fenginni umsögn úthlutunarnefndar, að gögnin sem skilað var inn væru ekki í samræmi við umsókn kæranda frá 26. júní 2013. Var það niðurstaða Vegagerðinnar að ekki væri að sjá að um framvindu á verkefninu væri að ræða eins og gera hefði mátt ráð fyrir miðað við umsókn og fylgigögn. Með bréfi Vegagerðinnar þann 13. janúar 2017 var kæranda tilkynnt að ekki yrði um frekari greiðslur að ræða.
Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með tölvubréfi kæranda mótteknu 7. mars 2017.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 22. mars 2017 var Vegagerðinni gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi Vegagerðarinnar mótteknu 7. apríl 2017. Þá bárust ráðuneytinu viðbótargögn þann 17. maí 2017.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 28. júní 2017 var kæranda kynnt umsögn Vegagerðarinnar og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Þann 28. júlí 2017 bárust ráðuneytinu viðbótargögn frá kæranda.
Með bréfi dags. 15. ágúst 2017 tilkynnti ráðuneytið kæranda að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru kemur fram að upphaflega hafi kæranda verið veittur styrkur að fjárhæð 8.000.000 króna sem afhenda hafi átt í þremur áföngum. Hafi kærandi lagt í mikla vinnu og kaup á smíðatækjum til að takast á við tilraunaþáttinn, auk þess að halda áfram uppbyggingu tækjakosts og fara út í viðamikla rannsóknarvinnu og viðhlítandi skýrslugerð um hvernig framleiða mætti orkubera fyrir allan skipaflota landsins. Hafi vinnan átt sér langan aðdraganda og lagt í mun meiri vinnu eftir að styrkurinn fékkst. Hafi markmiðið verið að finna leið til að fullnægja orkuþörf á allan skipaflotann. Er framangreindu lýst nánar í kæru.
Kærandi vísar til þess að úthlutunarnefnd gagnrýni að lögð hafi verið fram ítarleg skýrsla um möguleika á framleiðslu orkubera úr mó. Hafi forsaga þess verið sú að farið hafi verið út í yfirgripsmikla rannsóknarvinnu á möguleikum varðandi nýtingu á mó til efnavinnslu, þ.m.t. olíuvinnslu hér á landi. Telur kærandi að gagnrýnin á að hann hafi ætlað sér að rannsaka möguleikann á að nýta sér mó sé undarleg í ljósi þess að mór sé lífmassi, nokkuð umbreyttur frá upphaflegri samsetningu plantna, en um leið hentugri til framleiðslu á eldsneyti þar sem kolefnishlutfall hefur hækkað. Með því að forvinna þennan lífmassa og bæta vetni inn á hann til að ná fram kolefnis-vetnis-keðjum, sem í daglegu tali nefnist olía, sé verið að nýta bæði orkuna í mónum og fallvötnum landsins samtímis. Framleiðsla vetnis sé þarna lykilatriði, en erfitt sé að nota vetni sem orkubera eitt og sér nema sem hluta af orkuinnihaldi olíu. Hafi niðurstaða skýrslunnar um móinn verið sú að öflun hráefnis væri svo hagfelld að vinnsla myndi koma út með hagnaði svo fremi sem um 700.000 tonn yrðu framleidd á ári. Hafi sú niðurstaða farið framhjá nefndarmönnum. Þá rekur kærandi frekar niðurstöður þeirrar vinnu sem farið var út í. Bendir kærandi á að ef ekki eigi að taka tillit til þeirrar vinnu sem almannafé hafi verið veitt til missi þeir sem hafi hagsmuna að gæta af miklu og þá einkum þjóðin. Þá bendir kærandi á að reynsla fyrirtækisins varðandi orkumál komi ekki síst til af því að mikill tækjakostur sé til vegna ýmiss konar efnaframleiðslu en þau hafi verið nýtt til svo nefndra knýiefna. Þá kveðst kærandi hafa mikla reynslu af öflun upplýsinga og vinnu við orkumál og efnavinnslu sem lýst er nánar í kæru. Þá lýsir kærandi aðdraganda þess að fyrirtækinu hafi verið gert að skila inn skýrslu til að geta tekið ákvörðun um framhald vinnunar sem styrkur hafði verið veittur til. Hafi skýrslunni verið skilað til Vegagerðarinnar, en hún fjalli einkum um efnavinnslu úr mó og möguleika á að hún skili orkubera í formi olíu til skipastólsins. Hafi skýrslan verið lögð inn á þeim forsendum að hún væri í vinnslu. Á grundvelli þeirrar skýrslu hafi Vegagerðin tekið hina kærðu ákvörðun.
IV. Ákvörðun og umsögn Vegagerðinnar
Í ákvörðun Vegagerðinnar frá 13. janúar 2017 kemur fram að óskað hafi verð eftir gögnum um eldsneytisframleiðslu með hitasundrun og vetnun frá kæranda. Hafi gögnin borist Vegagerðinni þann 2. maí 2016 og þeim komið til úthlutunarnefndar. Hafi úthlutunarnefnd fjallað um gögnin og komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi ekki staðið við verkáætlun sem lögð hafi verið fram með styrkumsókn. Hafi nefndin því ákveðið að kærandi eigi ekki rétt á frekari styrkjum úr sjóðnum. Þar komi m.a. fram að fullreynt sé að fá fullnægjandi gögn og líti Vegagerðin svo á að kærandi eigi ekki rétt á frekari úthlutun úr sjóðnum.
Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að verkefni því sem um ræðir sé lýst í styrkumsókn kæranda þann 26. júní 2013. Heiti verkefnisins sé „eldsneytisframleiðsla með hitasundrun og vetnun“. Í lýsingu þess komi fram að um sé að ræða eldsneytisframleiðslu úr innlendum hráefnum með hitasundrun og vetnun eða lífdísilframleiðslu. Sé um að ræða aðferð þar sem lífmassa er umbreytt með efna- og eðlisfræðilegum aðferðum í fljótandi eldsneyti og sérstaklega tekið fram að verkefnið sé uppbyggt samkvæmt lokaverkefni Þorgeirs Þorbjarnarsonar. Er verkefninu nánar lýst í umsögn Vegagerðarinnar.
Vegagerðin bendir á að í skýrslu þeirri sem kærandi skilaði inn 2. maí 2016 hafi verið fjallað um vinnslu á olíu úr mó. Sé ekki deilt um það að mór sé lífmassi heldur sé kjarni málsins sá að í samhengi orkuskipta til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda sé lífmassi eitthvað sem fellur til í nútímanum. Sú vinnsla á mó sem fjallað er um í skýrslunni sé í raun nám óendurnýjanlegra orkugjafa úr jörðinni og vinnsla olíu úr þeim sem ekki feli í sér að dregið sé á neinn hátt úr losun CO2. Ekki sé þannig um að ræða rannsóknir á nýtingu á sjálfbærum eða endurnýjanlegum orkugjöfum í þeim tilgangi að skipta yfir í innlenda orkugjafa og annað vistvænt eldsneyti eða bæta nýtingu eldsneytis, en sjóðnum hafi verið ætlað að styrkja verkefni sem stuðla að grænu hagkerfi. Hafi áfangaskýrsla kæranda, sem skilað var þann 2. maí 2016, fjallað um möguleika til að vinna mó en ekki hafi verið að sjá að neinar tilraunir hafi verið gerðar í þeim efnum, engin tæki smíðuð eða notuð o.s.frv. Þá tekur Vegagerðin fram að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á útlagðan kostnað vegna verkefnisins. Hafi kæranda mátt vera ljóst að umræddur styrkur hafi verið bundinn því að sýnt væri fram á framvindu verkefnis á þá leið að tækjum og tækni væri beitt til að sýna fram á að framleiða mætti olíulíki úr lífrænu efni og nota það til að afla þekkingar sem og að afla hugmyndinni fylgis. Hafi kæranda verið gefinn kostur á að leggja fram gögn sem sýnt gætu fram á þetta en ekki orðið við því. Hafi þannig ekki verið lögð fram nein gögn til slíkrar framleiðslu, ekkert olíulíki verið framleitt og engin tilraunaverksmiðja eða tilraunaferli verið sett af stað. Eina gagnið sem lagt hafi verið fram af hálfu kæranda hafi verið skýrsla um framleiðslu úr mó en sú skýrsla hafi ekki þýðingu varðandi það verkefni sem styrkurinn varðar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Líkt og rakið hefur verið má rekja forsögu máls þessa til þess að Siglingastofnun var á fjárlögum ársins 2013 úthlutað 50.000.000 króna frá verkefninu Græna hagkerfið til orkuskipta í skipum. Við sameiningu stofnana þann 1. júlí 2013 fluttist fjárveitingin til Vegagerðarinnar. Var tilnefnd sérstök úthlutunarnefnd sem hafði það verkefni að fjalla um umsóknir og taka ákvörðun um hvernig styrkjum yrði úthlutað, auk þess að fjalla um framvindu verkefna og ganga úr skugga um að styrkþegar gerðu það sem lofað hefði verið í umsóknum. Starfaði nefndin samkvæmt sérstöku verklagi um rannsóknarstyrki til orkuskipta í skipum. Samkvæmt verklagsreglum var heimilt að stöðva greiðslur teldi Vegagerðin að styrkþegi uppfyllti ekki kröfur varðandi framvinduskýrslu. Styrkveitingar samkvæmt verklagsreglum voru á hendi Vegagerðinnar (áður Siglingastofnunar) sem bar ábyrgð á úthlutunum til rannsókna og tilraunaverkefna. Yfirumsjón með sjóðnum var síðan í höndum innanríkisráðuneytisins, nú samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Samkvæmt verklagsreglum var það hlutverk Vegagerðarinnar að annast eftirlit með framvindu og aðra umsýslu vegna verkefna sem hlotið höfðu styrki til orkuskipta. Telur ráðuneytið að af framangreindu megi ljóst vera að Vegagerðin hafi verið það stjórnvald sem farið hafi með ákvörðunarvald um úthlutun styrkja, að fenginni umsögn úthlutunarnefndar. Beri þannig að líta á ákvörðun Vegagerðinnar um að synja kæranda um frekari rannsóknarstyrk úr sjóði til orkuskipta í skipum sem stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til æðra stjórnvalds, þ.e. ráðuneytisins.
Líkt og fram hefur komið sótti kærandi í júní 2013 um rannsóknarstyrk úr sjóðnum til orkuskipta í skipum. Var sótt um styrk vegna verkefnisins „eldsneytisframleiðsla með hitasundrun og vetnun“. Var fallist á umsókn kæranda og lagt til að heildarstyrkur yrði að fjárhæð 8.000.000 króna sem greiðast átti í þrennu lagi eftir framvindu. Í september 2013 voru kæranda greiddar 2.700.000 krónur. Í janúar 2014 innti kærandi eftir 2. hluta greiðslunnar án þess að skila stöðumati. Taldi úthlutunarnefnd að framvinda væri ekki fullnægjandi og var kæranda gefinn kostur á að bregðast við. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli kæranda, Vegagerðarinnar og úthlutunarnefndar. Það er loks í maí 2016 sem kærandi skilar inn áfangaskýrslu um verkefnið til Vegagerðarinnar. Var áfangaskýrslan kynnt úthlutunarnefnd. Með bréfi úthlutunarnefndar til Vegagerðarinnar dags. 8. desember 2016 var það mat nefndarinnar að áfangaskýrslan lýsti ekki eldsneytisframleiðslu með hitasundrun og vetnun heldur væri þar að finna ítarlega lýsingu á orkuvinnslu úr mó úr mýrlendi. Væri það ekki í samræmi við það verkefni sem sótt hefði verið um styrk til að vinna. Hefði kærandi þannig ekki unnið að því verkefni sem lýst var í styrkumsókn og verið hafi forsenda styrkveitingar. Hafi kærandi því fyrirgert rétti sínum til frekari úthlutunar. Með bréfi Vegagerðinnar til kæranda dags. 13. janúar 2017 var kæranda kynnt niðurstaða úthlutunarnefndar. Var það niðurstaða Vegagerðarinnar að fullreynt væri að fá fullnægjandi gögn frá kæranda og liti Vegagerðin svo á að kærandi ætti ekki rétt á frekari úthlutun úr sjóðnum. Er það hin kærða ákvörðun í málinu.
Ráðuneytið áréttar að samkvæmt verklagsreglum þeim sem giltu um úthlutun rannsóknarstyrkja úr sjóði til orkuskipta í skipum var heimilt að stöðva greiðslur teldi Vegagerðin að styrkþegi uppfyllti ekki kröfur varðandi framvinduskýrslu. Liggur fyrir að kærandi sótti um styrk til verkefnisins „eldsneytisframleiðsla með hitasundrun og vetnun“ sem hafði það að markmiði að breyta lífrænum úrgangi í lífrænt eldsneyti með hitasundrun. Er það mat ráðuneytisins að áfangaskýrsla sú sem kærandi skilaði til Vegagerðarinnar í maí 2016 hafi ekki lýst eldsneytisframleiðslu með hitasundrun og vetnun, heldur hafi þar verið að finna lýsingu á orkuvinnslu úr mó úr mýrlendi. Beri að fallast á það með Vegagerðinni að slíkt hafi ekki verið í samræmi við það verkefni sem sótt hafi verið um styrk til að vinna, og hafi kærandi þannig ekki staðið við verkáætlun sem lögð hafi verið fram með styrkumsókn. Þá hafi kæranda mátt vera það ljóst að umræddur styrkur hafi verið bundinn því skilyrði að sýnt væri fram á framvindu verkefnis á þá leið að tækjum og tækni væri beitt til að sýna fram á að framleiða mætti olíulíki úr lífrænu efni og nota það til að afla þekkingar sem og fylgis við hugmyndina. Engin gögn hafi hins vegar verið lögð fram af hálfu kæranda þar að lútandi. Þá beri einnig að fallast á það með Vegagerðinni að þau gögn sem kærandi hafi lagt fram hafi ekki haft þýðingu fyrir það verkefni sem styrkurinn hafi verið veittur til. Með vísan til þessa er það mat ráðuneytisins að rétt sé að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Vegagerðarinnar frá 13. janúar 2017 um að synja X um frekari rannsóknarstyrk úr sjóði til orkuskipta í skipum.