Úrskurður í máli nr. SRN17060056
Ár 2017, þann 30. nóvember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17060056
Kæra WOW Air ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 9. júní 2017 barst ráðuneytinu kæra WOW Air (hér eftir nefnt WOW) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli X (hér eftir nefndur farþeginn) nr. 13/2017 frá 9. mars 2017. Með ákvörðun Samgöngustofu var WOW gert að greiða farþeganum bætur að fjárhæð 400 evrur samkvæmt b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi WW443 frá Amsterdam til Keflavíkur þann 24. júní 2016. Krefst WOW þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþegans um bætur verði hafnað.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
WOW annaðist flug WW443 sem áætlað var frá Amsterdam til Keflavíkur þann 24. júní 2016. Var áætlaður brottfarartími kl. 12:40 og komutími kl. 13:50. Raunverulegur brottfarartími var hins vegar kl. 16:25 og komutími kl. 17:30. Er deilt um bótaábyrgð WOW vegna seinkunarinnar.
Hinn kærði úrkurður er svohljóðandi:
- Erindi
Þann 6. september sl. barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá X, hér eftir kvartandi. Kvartandi átti bókað flug með WOW air (WW) WW443 frá Amsterdam til Keflavíkur þann 24. júní 2016. Áætluð brottför var kl. 12:40 og áætlaður komutími var 13:50 en raunveruleg brottför var kl. 16:25 og lending kl. 17:30 eða seinkun um rúmar 4 klst.
Kvartendur fara fram á bætur skv. 7. gr. EB reglugerðar 261/2004. Af erindi kvartenda verður ráðið að kvartendur hafi ekki verið upplýstir um réttindi sín skv. reglugerð EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
- Málavextir og bréfaskipti
Samgöngustofa sendi WW kvörtunina til umsagnar þann 7. september, svar WW barst þann 20. september þar kemur m.a. fram að seinkun hafi orðið á fyrra flugi WW frá Keflavík til Amsterdam vegna yfirvinnubanns flugumferðarstjóra. Hafi fyrra fluginu seinkað um 4 klst. og 1 mínútu en sú seinkun hafi valdið því að seinna fluginu hafi einnig seinkað. WW mótmælir því ekki að seinkunin hafi farið fram yfir 3 klst. en telur að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða sem hafi leitt til þess að seinkunin fór fram úr þremur klukkustundum. Það felist t.d. í starfi flugumferðarstjóra að stjórna allri flugumferð í nágrenni flugvallar sem og umferð á flugvellinum sjálfum og þannig liggi í augum uppi að þegar ekki sé mannafli til þess að sinna þeim störfum, þá verði ekki flogið. WW benti á að starfsmenn félagsins hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir seinkun. Seinkunin á fluginu frá Keflavík til Amsterdam hafi haft bein áhrif á seinna flugið sem kvartandi var farþegi í. SGS sendi kvartanda svar WW til umsagnar þann 23. september. Þann 10. október sl. barst svar kvartanda þar sem hann mótmælir því að um verkfallsaðgerðir hafi verið að ræða þar sem lög hafi verið sett á verkfallið 8. júní 2016, skv. upplýsingum frá félagi íslenskra flugumferðarstjóra.
- Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi var staðfest með dómi Evrópudómstólsins í máli C-11/11 og hefur nú einnig verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.
Loftferðalög nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.
Það er mat Samgöngustofu að þegar atvik hafa áhrif á annað flug en það sem deilt er um, geti slík víxlverkun ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB 261/2004. Stofnunin vísar til fyrri ákvarðana um áhrif víxlverkana, til að mynda með ákvörðun nr. 12/2011. Sú niðurstaða var staðfest í úrskurði innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR11040216 frá 11 október 2011 og með dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-837/2012 frá 31. október 2013.
WW ber því að greiða kvartanda bætur.
Það er lykilatriði til að farþegar geti nýtt rétt sinn og tekið afstöðu til þeirra valkosta sem eiga að standa þeim til boða að þeir séu upplýstir um rétt sinn eins og skylt er skv. 14. gr. reglugerðarinnar. Það er mat Samgöngustofu að WW hafi með athafnaleysi sínu brotið gegn skýru orðalagi greinarinnar.
Ákvörðunarorð:
WOW air skal greiða kvartanda bætur að upphæð 400 evrur skv. c-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
WOW air hefur brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012, með því að upplýsa kvartanda ekki um réttindi sín samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004. Þeim fyrirmælum er beint til WOW air að félagið fari að ákvæðum 14. gr. reglugerðarinnar eftir því sem við á gagnvart hverjum farþega.
III. Málsástæður WOW, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra WOW barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 9. júní 2017.
Í kæru kemur fram að upphaflegur brottfarartími vélarinnar frá Amsterdam hafi verið kl. 10:40 þann 24. júní 2016 og áætlaður komutími til Keflavíkur kl. 13:50 sama dag. Flugvélin sem flytja átti farþegann til Keflavíkur hafi hins vegar tafist um rúmar fjórar klukkustundir vegna þess að ekki hafi verið nægilega margir flugumferðarstjórar við störf í flugturninum í Keflavík til að tryggja öryggi farþega sem áttu að ferðast um flugvöllinn á þeim tíma. Það hafi valdið seinkun á flugi til Keflavíkur vegna víxlverkunar, þ.e. flugið frá Keflavík til Amsterdam hafi haft áhrif á flugið frá Amsterdam til Keflavíkur. Hafi upphaflegur komutími til Keflavíkur verið kl. 13:50 en í raun verið kl. 17:45. Hafi því seinkunin numið samtals þremur klst. og 55 mínútum. WOW vísar til þess að flugvélin hafi lent í Amsterdam kl. 13:16 og lagt af stað til baka kl. 14:47. Það hafi því aðeins tekið eina klst. og 31 mínútu að gera flugvélina klára til brottfarar. Starfsmenn WOW hafi því gert allt sem í þeirra valdi stóð til að takmarka seinkunina sem allra mest. Ástæður þess að seinkun hafi verið meiri en 3 klst. megi rekja til þess að flugturninn í Keflavík hafi ekki verið starfhæfur og öryggisástæður komið í veg fyrir að flogið hafi verið frá Keflavík á áætluðum brottfarartíma. Er það mat WOW að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða og félagið sé því undanþegið bótaskyldu.
WOW vísar til þess að reglugerð nr. EB 261/2004 og reglugerð nr. 1048/2012 skorti lagastoð. Hvorki í loftferðalögum né öðrum lögum sé að finna heimild til að leggja þá skyldu á einkarekin fyrirtæki eins og WOW að greiða farþegum refsibætur tiltekinnar fjárhæðar og það án þess að viðkomandi hafi orðið fyrir tjóni. Gangi slíkt gegn lögmætisreglu stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fari Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Það leiði af ákvæðinu að það sé stjórnskipulegt hlutverk Alþingis að setja almenningi bindandi hátternisreglur. Af ákvæðinu sé einnig ljóst að þetta verkefni teljist ekki til verkefna ráðherra samkvæmt stjórnarskránni. Af lögmætisreglunni leiði síðan að ráðherra sé beinlínis óheimilt að setja íþyngjandi hátternisreglur í reglugerð nema hafa fengið til þess skýra lagaheimild með löglegu valdaframsali frá Alþingi. Ráðherra hafi á hinn bóginn heimild til að setja ákvæði í reglugerð um lagaframkvæmd og þar undir kunni að falla hátternisreglur sem hafi skýr efnisleg tengsl við reglur um lagaframkvæmd og teljist þeim nauðsynlegar.
Reglugerð nr. 1048/2012 hafi veri sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Framangreindar reglugerðir, einkum bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004, gangi langt umfram heimildir framangreindra lagaákvæða sem fjalli um bætur vegna tjóns, þ.e. skaðabætur. Í 106. gr., sem fjalli um bótarétt í tilviki seinkana, sé m.a. gert að skilyrði að farþegi hafi orðið fyrir tjóni en í þessu máli liggi ekkert fyrir um að svo sé. Þaðan af síður sé heimilt í reglugerð að afnema lagaskilyrði um raunverulegt tjón. Þá sé skýrt tekið fram í athugasemdum við X. kafla loftferðalaga að bótakrafa vegna tjóns verði að vera metanleg til fjár með nákvæmni og vera bein afleiðing af atburðinum sem leiddi til tjónsins. Hafi farþegarnir ekki sýnt fram á tjón sitt til samræmis við þetta. Þá fjalli 106. gr. loftferðalaga um skaðabætur vegna raunverulegs tjóns af völdum seinkana. Á grundvelli bótareglna reglugerðar EB nr. 261/2004 sé aftur á móti verið að krefjast refsibóta án tjóns. Engin lagastoð sé fyrir slíkum bótum og geti ráðherra ekki ákveðið slíkt með reglugerð án lagastoðar. Gangi það gegn grundvallarreglum um þrískiptingu ríkisvaldsins og lögmætisreglu stjórnskipunarréttar. Þá vekur WOW sérstaka athygli á ákvæði 113. gr. loftferðalaga. Í ákvæðinu komi fram að í málsókn á hendur flytjanda til heimtu bóta vegna tjóns sem verður við loftflutninga á farþegum, farangri eða farmi, sem fellur undir gildissvið kaflans, verði málsástæður, lagarök og dómsúrlausn aðeins byggð á ákvæðum kaflans og Montreal-samningnum. Sé SGS þannig óheimilt að líta til reglugerðar EB 261/2004 við úrlausn málsins. Beri þegar af þessum ástæðum að hafna kröfum farþeganna.
Þá kveðst WOW ósammála efnislegri niðurstöðu SGS sem félagið telji hvorki í samræmi við reglugerð EB nr. 261/2004 né dómafordæmi. Flugi farþegans hafi seinkað umfram 3 klst. vegna þeirra vandræða sem flugturninn í Keflavík átti við þennan dag. Þegar ekki sé til staðar nægur mannskapur til að stýra flugumferð sé ekki hægt að fljúga, einkum vegna þess að öryggi farþega sé verulega ábótavant. Óumdeilt sé að þegar flugumferðarstjórn er ábótavant teljist slíkar aðstæður óviðráðanlegar í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 og leysi þar með flugrekendur undan bótaskyldu. Óumdeilt sé að flugið frá Keflavík til Amsterdam hafi ekki verið skaðabótaskylt. Þá beri ávallt að líta til 2. ml. 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga. Almennar lögskýringarreglur kveði á um að það lagaákvæði gangi framar ákvæði reglugerðarinnar um óviðráðanlegar aðstæður. Óheimilt sé að þrengja skilgreiningu á því hvenær flugrekendur losna undan bótaskyldu í reglugerð frá því sem mælt er fyrir um í lögum. Telur WOW að félagið hafi gert allt sem í þess valdi stóð til að koma í veg fyrir seinkun en eðli máls samkvæmt geti félagið ekki gripið til neinna úrræða þegar flugturninn í Reykjavík er ekki starfhæfur. Sé hvergi í hinni kærðu ákvörðun vikið að hugsanlegum aðgerðum sem WOW hefði getað gripið til. Að mati WOW séu bein tengsl milli flugsins frá Keflavík til Amsterdam og flugsins til baka sem leiði til þess að félagið eigi einnig að vera undanskilið bótaskyldu vegna flugsins sem deilt er um í samræmi við almennar reglur um orsakatengsl og sennilega afleiðingu. Sama flugvél hafi átt að sjá um bæði flugin og ástæða þess að þeim seinkaði báðum meira en þrjár klst. hafi verið sú sama, ófullnægjandi flugöryggi á Keflavíkurflugvelli þegar vélin var tilbúin til brottfarar. Ekkert í tilgreindum ákvæðum, lögskýringargögnum eða dómaframkvæmd Evrópudómstólsins styðji við þá niðurstöðu SGS að framangreint eigi ekki við um seinni flug. Geri reglugerð 261/2004 beinlínis ráð fyrir því að seinkanir vegna víxlverkunar geti leyst flugrekanda undan bótaskyldu.
WOW vísar í kæru til 14. tl. inngangsorða reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar komi fram að aðstæður teljist óviðráðanlegar þegar flugöryggi er ófullnægjandi. Eðli máls samkvæmt hafi skert stjórnun flugumferðar í för með sér ófullnægjandi flugöryggi. Þá geri 15. tl. inngangsorða reglugerðarinnar ráð fyrir að óviðráðanlegar aðstæður geti haft áhrif á og leyst flugrekendur undan bótaskyldu vegna fleiri fluga en eins ef um sömu flugvél er að ræða sem verður fyrir áhrifum óviðráðanlegra aðstæðna. SGS komi hvergi inn á þetta sjónarmið í hinni kærðu ákvörðun. Í þessu máli hafi aðstæður í flugumferðarstjórn valdið því að seinkun flugsins varð meiri en 3 klst. og hafði áhrif á fleiri en eitt flug tiltekins loftfars. Reglugerðin geri ráð fyrir því að aðstæður sem þessar leysi flugrekendur undan bótaskyldu. Hafi Evrópudómstóllinn tekið til skoðunar hvort 15. tl. eigi við tilteknar seinkanir og því veki furðu að SGS skuli ekki gera slíkt hið sama. Að mati WOW ætti þetta ákvæði reglugerðarinnar að hafa mikið vægi við niðurstöðu málsins þar sem um hafi verið að ræða eina flugvél og tvær ferðir á hennar vegum.
WOW vísar til þess að þau skilyrði sem flugrekendur þurfi að uppfylla svo þeir verði undanþegnir bótaskyldu komi fram í dómi Evrópudómstólsins í máli 549/07 frá 22. desember 2008. Í fyrsta lagi þurfi óviðráðanlegar aðstæður að vera til staðar. Í öðru lagi þurfi flugrekendur að sýna fram á að þeim hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir seinkunina þrátt fyrir að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið til staðar. Ófullnægjandi flugöryggi sé eitt skýrasta dæmið um óviðráðanlegar aðstæður. Þar sem ófullnægjandi flugöryggi hafi valdið meira en 3 klst. seinkun á fluginu frá Keflavík til Amsterdam sé fyrra skilyrðið uppfyllt. WOW hafi ekkert getað gert til að koma í veg fyrir manneklu hjá flugumferðarstjórn Keflavíkurflugvallar. Þá þekki WOW ekki til neinna úrræða sem félagið hefði getað tileinkað sér. T.a.m. hefði verið ómögulegt að útvega leiguvél annars staðar frá sem hefði getað flutt farþegana til landsins á skemmri tíma. Bæði skilyrðin fyrir undanþágu bótaskyldu flugrekanda hafi því verið uppfyllt. Þá vísar WOW til dóms Evrópudómstólsins í máli C-315/15. Þar hafi niðurstaðan verið sú að þegar flug verða fyrir þriggja klst. seinkun eða meira verði að draga frá heildarseinkuninni þá hluta hennar sem flugrekandi ber ekki ábyrgð á. Seinkunin sem um ræðir hafi verið 3 klst. og 55 mín. Flugvélin hafi verið tilbúin til brottfarar frá Keflavík fyrir kl. 9:00, en að auki hafi verið ómögulegt að leggja af stað í ákveðinn tíma fyrir kl. 9:00 þar sem starfsemi flugturnsins lá niðri. Flugvélin hafi hins vegar ekki lagt af stað fyrr en kl. 10:10. Það sé því ljóst að a.m.k. 3 klst. og 10 mínútur megi rekja til aðstæðna sem verið hafi til staðar hjá flugturninum. Hefðu hvorug flugin orðið fyrir þriggja klst. seinkun ef fullnægjandi flugöryggi hefði verið til staðar. Þá hafi einnig verið um víxlverkun að ræða í málinu. Þá beri að túlka 15. tl. reglugerðarinnar með hliðsjón af 14. tl. hennar. Hvorugt ákvæðið hafi að geyma tæmandi talningu á því hvað geti flokkast sem óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðarinnar.
Þá telur WOW að SGS hafi farið gegn a.m.k. tveimur dómum Evrópudómstólsins og skýru orðalagi reglugerðar EB nr. 261/2004. Því sé rökstuðningur SGS ófullnægjandi. Þá telur WOW að aðstæður í þessu máli séu ekki sambærilegar við tilvitnaðan héraðsdóm sem SGS vísar til. Af þeim dómi verði ekki annað séð en að flugrekendur geti losnað undan bótaskyldu vegna seinni fluga þrátt fyrir að óviðráðanlegar aðstæður hafi eingöngu verið til staðar í fyrra flugi. Flugrekendur þurfi þó að sýna fram á að þeim hafi ekki verið mögulegt að koma í veg fyrir seinkunina og það telji WOW sig hafa gert.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 13. júní 2017.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 5. júlí 2017. Í umsögninni kemur fram að SGS fallist ekki á skilning WOW varðandi lagastoð bótareglna reglugerðar EB nr. 261/2004. Af lögskýringargögnum sé ljóst að ætlun löggjafans með lögum nr. 88/2004 sem og síðari viðbótum við X. kafla loftferðalaga hafi verið innleiðing reglna Evrópuréttar um bætur til farþega vegna seinkunar eða aflýsingar flugs. Regluverk Evrópusambandsins um neytendavernd flugfarþega gangi út frá því að í seinkun og aflýsingu flugs felist tjón fyrir neytandann. Áréttar SGS lögskýringarsjónarmið um að túlka beri lög og reglur til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins sbr. einnig 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 sem mælir fyrir um að skýra beri lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Þá sé í 3. gr. EES-samningsins hnykkt á skyldu samningsríkja til ráðstafana til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiða. Verði þannig ekki fallist á að bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004 skorti lagastoð.
SGS bendir á að horfa beri til þess að farþegar hafi engin áhrif á flugáætlanir flugfarþega. Það að flugvél sem nota á í tiltekið flug tefjist á öðrum stað og öðrum tíma en eigi við um það flug sem um ræðir sé ekki eitthvað sem farþegi eigi að bera hallann af. Afstaða SGS hvað þetta varðar hafi því verið sú að óviðráðanlegar aðstæður í einu flugi teygi sig almennt ekki yfir á önnur flug.
SGS bendir á að samkvæmt 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 falli skyldur flugrekanda niður að hluta eða að fullu í sumum tilvikum, ef um er að ræða óviðráðanlegar aðstæður sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Slíkar aðstæður geti skapast t.a.m. af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samræmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafa áhrif á starfsemi flugrekandans. Í skýringargögnum sem fylgja reglugerðinni komi fram að þau tilvik sem talin er þarna upp leiði ekki sjálfkrafa til þess að flugrekandi losni undan bótaskyldu og meta verði hvert tilvik fyrir sig. Sú skylda hvíli ávallt á flugrekanda að hann sanni að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða og ekki hefði verið hægt að afstýra aflýsingu eða seinkun þótt gerðar hefðu verið nauðsynlegar ráðstafanir. Hvað varðar tilvísun WOW í 15. inngangslið er það mat SGS að félagið dragi ranga ályktun af ákvæðinu. Þar komi ekki fram að síðari flug sem ákvörðun flugumferðarstjórnar varðar ekki, og verða fyrir seinkun vegna síðari tíma afleiðinga, skuli falla í flokk óviðráðanlegra aðstæðna. Þá sé í ákvæðinu áréttað að ákvarðanir flugumferðarstjórnar tengist tilteknum lofförum. Þá fellst SGS ekki á rök WOW varðandi tilvísun í dóma Evrópudómstólsins og kveðst stofnunin fylgja fordæmum hans við ákvarðanatöku á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004. Fellst SGS ekki á rök WOW þess efnis að tilgreindir dómar slái því föstu að áhrif vegna víxlverkana leysi flugrekendur undan bótaskyldu almennt séð. Hafnar SGS því að niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar gangi gegn niðurstöðum tilgreindra mála og ákvæðum reglugerðar EB nr. 261/2004. Þá áréttar SGS að samkvæmt reglugerðinni hvíli sönnunarbyrðin fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi alfarið á flugrekandanum. Beri honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki beri flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þá tekur SGS fram að ekkert í gögnum málsins styðji þá staðhæfingu WOW að seinkun á fluginu frá Keflavík til Amsterdam megi rekja til aðgerða flugumferðarstjóra. Þvert á móti liggi fyrir gögn sem sýni að engar aðgerðir hafi verið af þeirra hálfu þennan dag enda hafi Alþingi sett lög á aðgerðirnar nokkru fyrr, eða þann 8. júní 2016.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. ágúst 2017 var WOW gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi WOW mótteknu 1. september 2017.
Í andmælum sínum bendir WOW á að félaginu hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir seinkun sem nam 3 klst. eða meira. Ástæðan sé sú að þar sem ekki hafi verið nægilega margir flugumferðarstjórar við störf frá 9:00 til 9:30 sé ljóst að flugöryggi hafi ekki verið tryggt með fullnægjandi hætti. Sé beinlínis tekið fram í 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 að ófullnægjandi flugöryggi sé ein af þeim aðstæðum sem teljist óviðráðanlegar og leysa flugrekendur undan bótaskyldu. Hafi WOW ekki með nokkru móti getað haft áhrif á starfsemi flugumferðarstjóra þennan dag og því ekki getað gripið til neinna úrræða til að koma vélinni í loftið þegar hún var tilbúin til brottfarar.
Í andmælum sínum áréttar WOW sjónarmið um að bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004 skorti lagastoð. Þá áréttar WOW að farþeginn hafi ekki sýnt fram á eða gert líklegt að hann hafi orðið fyrir tjóni. Þá vekur WOW athygli á 113. gr. loftferðalaga og vísar til þess að SGS sé óheimilt samkvæmt lögum að líta til reglugerðar EB nr. 261/2004 við úrlausn málsins. Geti orðalag reglugerðar aldrei gengið framar skýrum orðum íslenskra laga enda fari slíkt gegn lögmætisreglu íslensks stjórnskipunarréttar og grundvallarreglunni um rétthæð réttarheimilda. Beri að túlka lög og reglur til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins, sbr. einnig 3. gr. laga nr. 2/1993 um evrópska efnahagssvæðið.
WOW hafnar röksemdum SGS þess efnis að farþegar hafi engin áhrif á flugáætlanir flugfélags og þess vegna eigi þeir ekki að bera hallann af því að flugvél sem nota á í tiltekið flug tefjist á öðrum stað og öðrum tíma en eigi við um viðeigandi flug. Þessi rök eigi sér hvergi stoð enda geri reglugerð EB nr. 261/2004 ráð fyrir því að flugrekendur séu ekki bótaskyldir ef óviðráðanlegar aðstæður eru til staðar. Þá er WOW ósammála afstöðu SGS þess efnis að óviðráðanlegar aðstæður í einu flugi teygi sig almennt ekki yfir á önnur flug. Þá telur WOW að félagið hafi ekki getað gripið til neinna aðgerða til að koma í veg fyrir að flugturninn í Keflavík hafi ekki verið starfhæfur. WOW hafi ekki með neinu móti getað komið farþegum frá Amsterdam til Keflavíkur á upphaflega áætluðum tíma. Hafi SGS ekki getað bent á eitt einasta úrræði sem WOW hefði getað gripið til.
Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 14. ágúst 2017 var farþeganum gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Engar athugasemdir bárust.
Með bréfi til aðilanna dags. 25. september 2017 var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Krafa WOW lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþegans um bætur verði hafnað með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið. Farþeginn hefur ekki látið málið til sín taka við meðferð þess hjá ráðuneytinu.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Fyrir liggur að flugi WW443 frá Amsterdam til Keflavíkur þann 24. júní 2016 seinkaði um tæplega fjórar klukkustundir. Byggir WOW á því að seinkunin hafi verið tilkomin vegna óviðráðanlegra aðstæðna þar sem hluta seinkunarinnar megi rekja til aðgerða flugumferðarstjóra þennan dag en þær hafi valdið seinkun á fyrra flugi sömu vélar frá Keflavík til Amsterdam, auk annarra málsástæðna sem raktar hafi verið. Í hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða SGS að þegar atvik hefðu áhrif á annað flug en það sem um er deilt gæti slík víxlverkun ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Í því sambandi bendir ráðuneytið á 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans.
Ráðuneytið tekur fram að það telur að ákvæði reglugerðar nr. 1048/2012 hafi fullnægjandi lagastoð sem og þá einnig ákvæði reglugerðar EB nr. 261/2004, enda reglugerðin sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Verður því ekki fallist á þá málsástæðu WOW að bótareglur reglugerðarinnar skorti lagastoð.
Líkt og fram hefur komið byggir WOW á því að seinkun sú sem varð á fluginu hafi verið til komin þar sem brottför sömu vélar hafi seinkað frá Keflavík til Amsterdam fyrr þennan sama dag vegna aðgerða flugumferðarstjóra sem hafi valdið því að ekki var nægur mannskapur til að stýra flugumferð um Keflavíkurflugvöll. Engin gögn liggja hins vegar fyrir um að einverjar aðgerðir hafi verið af hálfu flugumferðarstjóra þennan dag eða að um manneklu hafi verið að ræða í flugumferðarstjórn. Koma því áhrif víxlverkunar ekki sérstaklega til skoðunar. Liggur fyrir að seinkunin á flugi WW443 frá Amsterdam til Keflavíkur nam alls tæpum fjórum klukkustundum og hefur WOW ekki sýnt fram á að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið fyrir hendi sem ekki hefði verið unnt að afstýra þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Verður WOW að bera hallann af þeim sönnunarskorti, sbr. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Þá tekur ráðuneytið undir það með SGS að WOW hafi ekki kynnt farþeganum réttindi hans með fullnægjandi hætti. Komi þannig fram með skýrum hætti í 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 að flugrekandi skuli afhenda farþega sem lendir í a.m.k. tveggja klukkustunda seinkun skriflegar reglur um skaðabætur og aðstoð í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar og hafi þess ekki verið gætt af hálfu WOW.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun, sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.