Úrskurður um ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um sekt vegna gististarfsemi

Fimmtudaginn 4. febrúar 2021 var í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með tölvupósti dags. 27. desember 2018 bar [A] fram kæru f.h. [B] (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 20. desember 2018 um að leggja 550.000 kr. stjórnvaldssekt á kæranda vegna óskráðrar gististarfsemi að [D].

Sektarheimild er að finna í 22. gr. a. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Stjórnsýslukæran er byggð á 7. mgr. 22. a. gr. sömu laga og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Af kæru má ráða að þess sé krafist að ákvörðun sýslumanns verði felld úr gildi eða fjárhæð sektar verði lækkuð.

Málsatvik

Í eftirliti sýslumanns með skammtímaleigu komu fram vísbendingar um að heimagisting væri stunduð án skráningar í fasteign kæranda að [D]. Við frekari rannsókn virtist íbúðin hafa verið auglýst til útleigu á bókunarvefnum Airbnb.

Kærandi er annar þinglýstur eigandi umræddrar fasteignar og virðist hafa haft þar fasta búsetu.

Við frekari rannsókn virtust fasteignin hafa verið auglýst til útleigu undir markaðsheitinu „[F]“ á bókunarvefnum Airbnb frá a.m.k. maí 2018. Höfðu ferðamenn ritað 60 umsagnir vegna seldrar gistiþjónustu. Lægsta auglýsta verð á bókunarsíðu fyrir hverja selda gistinótt var tilgreint 79 GBP eða u.þ.b. 12.500 kr.

Samkvæmt upplýsingum á bókunarsíðu var gestgjafi tilgreindur „[B]“

Sýslumaður fór þann 18. október 2018 í vettvangsrannsókn að [D] til að sannreyna framkomnar upplýsingar. Hittist þar fyrir [A] sem er annar þinglýstur eigandi fasteignarinnar. Gekkst hún ekki við að skammtímaleiga hefði verið stunduð í fasteigninni en kvað að hún ásamt kæranda hafi ætlað að leigja eignina í skammtímaleigu en hætt svo við.

Þessum upplýsingum til staðfestu undirritaði [A] upplýsingaskýrslu dags. 18. október 2018.

Ytri ásýnd hússins var ljósmynduð á vettvangi og virðist vera í samræmi við ljósmyndir á bókunarsíðu.

Þann 19. október 2018 óskaði kærandi eftir skráningu heimagistingar á umræddri fasteign. Þann 7. nóvember 2018 synjaði sýslumaður umræddri skráningarbeiðni með vísan til þess að fjöldi seldra gistinátta hefði nú þegar farið fram úr leyfilegum mörkum á almanaksárinu 2018.

Sýslumaður taldi að rannsókn málsins hefði leitt í ljós að fasteign kæranda virtist hafa verið leigð út í skammtímaleigu án lögboðinnar skráningar í a.m.k. 60 skipti skv. umsögnum gesta á bókunarsíðu frá 1. janúar 2017. Var lægsta tilgreinda verð á bókunarsíðu 12.500 kr. fyrir hverja selda gistinótt.

Með bréfi dags. 7. nóvember 2018 tilkynnti sýslumaður kæranda að fyrirhugað væri að leggja á hann stjórnvaldssekt vegna óskráðrar gististarfsemi. Var kæranda veittur 14 daga frestur til að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Engin andmæli eða athugasemdir bárust sýslumanni.

Með bréfi dags. 27. nóvember 2018 komst sýslumaður að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi stundað heimagistingu án skráningar sbr. 3. gr. og 13. gr. laga nr. 85/2007. Sýslumaður hafi því ákveðið að leggja stjórnvaldssekt á kæranda á grundvelli 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007. Við ákvörðun sektarfjárhæðar leit sýslumaður fyrst og fremst til umfangs starfseminnar við mat á alvarleika brots.

Að teknu tilliti til alls framangreinds þótti sýslumanni stjórnvaldsekt hæfilega ákvörðuð 550.000 kr. vegna óskráðrar heimagistingar að [D].

Í kjölfar þess að bréf sýslumanns var birt fyrir kæranda mótmælti kærandi því að hafa borist bréf sýslumanns dags. 7. nóvember 2018 um að til skoðunar væri að veita honum stjórnvaldssekt.

Reyndist sú athugasemd kæranda á rökum reist þar sem í ljós kom að sýslumanni hafði láðst að láta bréfið um fyrirhugaða stjórnvaldssekt fylgja tölvupósti frá 7. nóvember 2018.

Í kjölfarið afturkallaði sýslumaður ákvörðun sína um ákvörðun stjórnvaldssektar og tók upp málið að nýju til að gæta að andmælarétti kæranda.

Með bréfi dags. 28. nóvember 2018 tilkynnti sýslumaður kæranda á ný að fyrirhugað væri að veita kæranda stjórnvaldssekt að upphæð 550.000 kr. Í bréfinu var kæranda veittur 14 daga frestur til að koma á framfæri andmælum eða öðrum athugasemdum sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Með tölvupósti dags. 12. desember 2018 bárust sýslumanni andmæli og athugasemdir frá kæranda. Í tölvupóstinum kom fram að hann hafi ekki ætlað sér að starfrækja heimagistingu án skráningar heldur hafi farist fyrir að skrá starfsemina vegna persónulegra aðstæðna. Þegar kæranda hafi orðið ljóst að hann hafi gerst brotlegur við lög hafi hann stöðvað starfsemina strax.

Með bréfi dags. 20. desember 2018 komst sýslumaður að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi stundað heimagistingu án skráningar sbr. 3. gr. og 13. gr. laga nr. 85/2007. Sýslumaður hafi því ákveðið að leggja stjórnvaldssekt á kæranda á grundvelli 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007. Við ákvörðun sektarfjárhæðar leit sýslumaður fyrst og fremst til umfangs starfseminnar við mat á alvarleika brots.

Í bréfinu áréttaði sýslumaður að heimilt væri að beita aðila stjórnvaldssektum vegna brota á skráningarskyldu óháð því hvort brot væru framin af ásetningi eða gáleysi sbr. 5. mgr. 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007.

Við ákvörðun sektar tók sýslumaður mið af því að kærandi hefði við meðferð málsins á síðari stigum gengist við því að skammtímaleiga hefði verið stunduð í fasteigninni á umræddu tímabili og lagt fram öll umbeðin gögn. Jafnframt leit sýslumaður til þess að kærandi hafi lagt fram beiðni um skráningu heimagistingar vegna umræddrar fasteignar og hafi einnig fjarlægt auglýsingu eignarinnar af bókunarvef.

Með tölvupósti dags. 27. desember 2018 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna umræddrar ákvörðunar. Þá bárust viðbótargögn og sjónarmið frá kæranda með tölvupósti dags. 15. janúar 2019.

Með bréfi dags. 30. janúar 2019 óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns ásamt gögnum máls.

Með bréfi dags. 12. febrúar 2019 barst ráðuneytinu umsögn sýslumanns ásamt gögnum máls.

Með bréfi dags 21. mars 2019 voru kæranda send gögn máls og umsögn sýslumanns til athugasemda.

Frekari athugasemdir bárust ekki.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun og stjórnsýslukæru.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tækt til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Með tölvupósti dags. 27. desember 2018 var ákvörðun sýslumanns um veitingu stjórnvaldssektar kærð.

Í kæru er því ekki mótmælt að kærandi hafi stundað heimagistingu án lögboðinnar skráningar. Hins vegar mótmælir kærandi sektarfjárhæð sérstaklega.

Í kæru kemur fram að umrædd starfsemi hafi verið stunduð í bílskúr kæranda sem breytt hafi verið í stúdíóíbúð.

Kærandi byggir á því að umrædd starfsemi hafi verið óveruleg og ekki sé unnt að leggja starfsemina að jöfnu við rekstur gistiheimilis.

Í kæru er því borið við að láðst hafi að skrá umrædda starfsemi af vangát og vanþekkingu á gildandi lögum.

Þá byggir kærandi á því að 550.000 kr. stjórnvaldssekt komi sér sérstaklega illa sökum fjárhagslegar stöðu og annarra persónubundinna þátta.

Ráðuneytinu bárust viðbótarsjónarmið frá kæranda með tölvupósti dags. 15. janúar 2019. Þar kemur fram að kærandi ásamt sambýliskonu sinni hafi fest kaup á umræddri fasteign á árinu 2017. Kærandi hafi fyrst hafið heimagistingu í lok maí 2018. Sökum persónubundins álags hafi hins vegar misfarist að skrá starfsemina áður en hún hófst. Kærandi hafi hins vegar ekki ætlað sér að reka heimagistingu í leyfisleyfi.

Kærandi bendir að á að í kjölfar vettvangsheimsóknar sýslumanns hafi kærandi óskað eftir skráningu heimagistingar. Sýslumaður hafi hins vegar hafnað umræddri beiðni á grundvelli þess að heimiluð nýting hafi nú þegar farið fram úr lögbundnum mörkum.

Kærandi tekur fram að heildarfjöldi gistinátta á almanaksárinu 2018 hafi verið 100 talsins eða 10 gistinóttum yfir leyfilegu hámarki. Verð fyrir hverja selda gistinótt hafi verið u.þ.b. 12.500 kr. og því séu heildartekjur rétt um helmingur af leyfilegum tekjum skráðrar heimagistingar.

Kærandi harmar að hafa ekki skráð heimagistinguna í samræmi við ákvæði laga. Kærandi tekur hins vegar fram að hann hafi verið samvinnuþýður við rannsókn máls og lagt fram umbeðin gögn. Þá hafi kærandi stöðvað starfsemina strax og honum varð ljóst að um lögbrot væri að ræða.

Kærandi telur að upphæð sektarinnar sé ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Þá bendir kærandi á að sýslumaður hafi við ákvörðun sektarfjárhæðar tekið mið af fjölda umsagna á bókunarsíðu. Kærandi telur að fjöldi umsagna sýni einungis minnsta mögulega fjölda útseldra nátta sem stuðli að mismunun við ákvörðun sektarupphæða.

Kærandi telur að stjórnvaldssektin ætti einungis að taka mið af fjölda þeirra daga sem farið var umfram leyfilegan fjölda gistinátta, hefði heimagisting verið skráð áður en hún hófst.

Sjónarmið sýslumanns

Við meðferð málsins óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns vegna fyrirliggjandi stjórnsýslukæru. Umsögn sýslumanns ásamt gögnum máls barst þann 12. febrúar 2019.

Varðandi athugasemdir kæranda um að ekki hafi verið um einbeittan brotavilja að ræða tekur sýslumaður fram að skv. 5. mgr. 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007 verði stjórnvaldssektum beitt óháð því hvort brot hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi.

Sýslumaður bendir á að við ákvörðun stjórnvaldssekta skuli sýslumaður taka tillit til alvarleika brots skv. 3. mgr. 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007. Í ákvæðinu sé ekki að finna önnur sjónarmið sem sýslumanni beri að líta til við ákvörðun sektarfjárhæðar. Í því samhengi er það mat sýslumanns að honum sé óheimilt að líta sérstaklega til persónulegra aðstæðna þinglýstra eiganda, þ.m.t. fjárhagslegra aðstæðna eða andlegrar heilsu við ákvörðun stjórnvaldssektar.

Þá bendir sýslumaður á að umrædd stjórnvaldskæra virðist stafa frá öðrum aðila en kæranda máls.

Að öðru leyti vísar sýslumaður til rökstuðnings í ákvörðun sýslumanns dags. 20. desember 2018.

Forsendur og niðurstaða

Stjórnsýslukæran sem hér er til meðferðar barst ráðuneytinu innan kærufrests, gagnaöflun er lokið og málið telst nægjanlega upplýst og er því tekið til úrskurðar.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi lög nr. 67/2016 um breytingu á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Umræddar breytingar fólu m.a. í sér að tekin var upp skráningarskylda í stað rekstrarleyfisskyldu vegna heimagistingar. Markmið lagabreytinganna var einföldun regluverks í því skyni að auðvelda einstaklingum að stunda skammtímaleigu. Breytingum var einnig ætlað að að mæta nýjum áskorunum sem fylgdu aukinni fjölgun erlendra ferðamanna. Í aðdraganda lagasetningarinnar var skortur á virku eftirliti ásamt fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða talin ein stærsta áskorun íslenskrar gistiþjónustu.

Samhliða einföldun regluverks voru lögfestar stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum. Var það m.a. gert í því skyni að að stemma stigu við miklum fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða hér á landi, sem og að tryggja aukna fylgni við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 22. gr. a. núgildandi laga nr. 85/2007 segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laganna. Þá segir í 4. mgr. 22. gr. a sömu laga að stjórnvaldssektir geti numið frá 10 þús.kr. til 1 m.kr. fyrir hvert brot.

Eins og að framan greinir krefst kærandi þess að ákvörðun sýslumanns dags. 20. desember 2020 um að leggja á kæranda 550.000 kr. stjórnvaldssekt skv. 22. gr. a. laganna verði felld úr gildi eða sektarfjárhæð lækkuð.

Í málinu er ekki deilt um sönnun þess að kærandi hafi stundað gististarfsemi án tilskilins leyfis eða skráningar.

Í málinu liggur því fyrir að umrædd fasteign hefur verið leigð út í skammtímaleigu í a.m.k. 60 skipti skv. umsögnum gesta á bókunarsíðu frá 1. janúar 2017 frá því að breytingar á lögum nr. 85/2007 tóku gildi. Sýslumaður hefur lagt til grundvallar lægsta verð á bókunarsíðu 12.500 kr. fyrir hverja selda gistinótt. Kærandi hefur ekki haldið því fram að umfang starfseminnar sé minna en mat sýslumanns kveður á um.

Í málinu er fyrst og fremst deilt um upphæð sektarfjárhæðar.

Með bréfi dags. 20. desember 2018 komst sýslumaður að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi stundað heimagistingu án skráningar sbr. 3. gr. og 13. gr. laga nr. 85/2007. Sýslumaður hafi því ákveðið að leggja 550.000 kr. stjórnvaldssekt á kæranda á grundvelli 22. gr. a. þágildandi laga nr. 85/2007. Við ákvörðun sektarfjárhæðar leit sýslumaður fyrst og fremst til umfangs starfseminnar við mat á alvarleika brots.

Við ákvörðun sektar tók sýslumaður mið af því að kærandi hefði við meðferð málsins á síðari stigum gengist við því að skammtímaleiga hefði verið stunduð í fasteigninni á umræddu tímabili og lagt fram öll umbeðin gögn. Jafnframt leit sýslumaður til þess að kærandi hafi lagt fram beiðni um skráningu heimagistingar vegna umræddrar fasteignar og einnig fjarlægt auglýsingu eignarinnar af bókunarvef.

Ráðuneytið tekur undir sjónarmið sýslumanns um að rétt hafi verið að meta framangreind sjónarmið kæranda til hagsbóta.

Við mat á alvarleika við ákvörðun sektarfjárhæðar telur ráðuneytið rétt að taka mið af áætluðu umfangi starfsemi og áætlaðra tekna af hinni óskráðu starfsemi. Við mat á umfangi starfseminnar viðist sýslumaður lagt til grundvallar fjölda umsagna á bókunarsíðu sem eðli máls samkvæmt getur einungis sýnt fram á lágmark seldra gistinátta. Ráðuneytið telur ekki tilefni til að hrófla við því mati.

Ráðuneytið telur þó rétt að líta til þess að umrædd gististarfsemi hafi farið fram á lögheimili kæranda. Ráðuneytið telur að meta megi kæranda það til hagsbóta við mat á alvarleika brotsins.

Ráðuneytið telur með vísan til alls framangreinds að hæfileg stjórnvaldssekt sé ákvörðuð 450.000 kr.

Úrskurðarorð

Stjórnvaldssekt sem Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu lagði á kæranda þann 20. desember 2018, vegna óskráðrar heimagistingar að [D] er lækkuð. Stjórnvaldssekt er hæfilega ákvörðuð 450.000 kr.

Fyrir hönd ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.