Stjórnsýslukæra: Ákvörðun fyrirtækjaskrár Skattsins staðfest

Fimmtudaginn 12. október 2023, var í menningar- og viðskiptaráðuneytinu - kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 26. september 2022, barst ráðuneytinu kæra [X] (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar fyrirtækjaskrár sem starfrækt er af ríkisskattstjóra (hér eftir fyrirtækjaskrá eða skráin), dags. 26. september 2022, um að vísa frá kröfu kæranda um skráningu hluta í einkahlutafélaginu [Y] (hér eftir einnig félagið) og kröfu hans um að læsa félaginu. Byggði ákvörðun fyrirtækjaskrár á því að skráin skráði ekki hluti í félaginu. Í sömu ákvörðun fyrirtækjaskrár var hafnað beiðni kæranda um endurupptöku máls, sbr. ákvörðun fyrirtækjaskrár dags. 10. september 2021, og afskráningu gildandi samþykkta.

Fyrrgreind ákvörðun var til ráðuneytisins kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun skrárinnar, dags. 26. september 2022, um að vísa frá kröfum kæranda og hafna beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar fyrirtækjaskrár, dags. 10. september 2021.

Málsatvik
Hinn 16. desember 2022 hafnaði ráðuneytið því að endurupptaka mál kæranda er varðaði stjórnsýslukæru kæranda frá 17. september 2021, en ráðuneytið úrskurðaði í málinu þann 28. febrúar 2022 í máli [A] og staðfesti ákvörðun fyrirtækjaskrár dags. 10. september 2021 um að skrá samþykktir [Y] sem mótteknar voru hjá fyrirtækjaskrá þann 2. nóvember 2020. Byggði síðarnefnd ákvörðun ráðuneytisins, og fyrirtækjaskrár, á þeirri forsendu að ákvörðun um breytingar á samþykktum félagsins hefði verið tekin með lögmætum hætti á löglega boðuðum hluthafafundi. Synjun ráðuneytisins á endurupptöku málsins byggði á því að ekki væri fyrirséð að hin nýju málsgögn sem kærandi tefldi fram hefðu þýðingu við ákvörðun í málinu, sbr. áskilnað í 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og álit umboðsmanns Alþingis í máli UA3599/2002, né að aðrar ástæður væru fyrir hendi sem gætu leitt til skyldu eða réttar til endurupptöku málsins.

Hinn 26 september 2022 ákvarðaði fyrirtækjaskrá í máli kæranda, en með erindi kæranda til fyrirtækjaskrár dags. 3. ágúst 2022 má ráða að kærandi hafi krafist frekari röksemda fyrirtækjaskrár fyrir skráningu breyttra samþykkta félagsins dags. 10. september 2021 og/eða endurupptöku ákvörðunarinnar.

Hinn 26. september 2022 barst ráðuneytinu kæra, ásamt fylgiskjölum, frá kæranda á ákvörðun fyrirtækjaskrár sem var tekin þann sama dag. Í framhaldinu óskaði ráðuneytið eftir að fyrirtækjaskrá veitti umsögn um kæruna ásamt því að taka saman öll viðeigandi gögn málsins og senda ráðuneytinu. Umsögn fyrirtækjaskrár, ásamt gögnum málsins, barst ráðuneytinu þann 28. febrúar 2023. Í kjölfarið sendi ráðuneytið bréf til kæranda og veitti honum kost á að gæta andmæla við umsögn skrárinnar. Kærandi skilaði inn andmælum við umsögn  fyrirtækjaskrár þann 22. mars 2023.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið kæranda

Bendir kærandi á að átakalína málsins snúist um réttmæti skráninga fyrirtækjaskrár á eignarhluta sem lúta að viðskiptum með eignarhlut í félaginu, sem kærandi telur ósannað að hafi verið lögmæt. Kærandi telur fyrirtækjaskrá ekki hafa fært rök fyrir lögmæti tiltekinna viðskipta með eignarhluta í félaginu. Vísar kærandi til þeirra úrræða sem fyrirtækjaskrá er tryggt skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993 til þess að rannsaka mál og sannreyna að mál séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þannig verði fyrirtækjaskrá til að mynda að tryggja að meðalhófs sé gætt í málum til samræmis við 12. gr. stjórnsýslulaga, og ekki fara strangar í sakirnar en nauðsyn ber til til þess að ná lögmætu markmiði.  Telur kærandi að óvönduð vinnubrögð fyrirtækjaskrár hafi valdið skráningu fyrirtækjaskrár á umræddri hlutareign.

Kærandi telur að jafnvel þótt ekki sé með berum orðum greint frá því í 1. mgr. 4. gr. laga um fyrirtækjaskrá, nr. 17/2003, að fyrirtækjaskrá skrái eignarhluta í félögum sé í 12. tölul. 1. mgr. 4. gr. kveðið á um að fyrirtækjaskrá skuli skrá önnur þau atriði sem skylt er að skrá um starfsemi félaga og fyrirtækja samkvæmt lögum eða nauðsynlegt eða hagkvæmt þykir að skrá vegna hagsmuna opinberra aðila eða miðlunar upplýsinga til opinberra aðila, fyrirtækja og almennings. Í ákvæðinu sé einnig kveðið á um önnur atriði sem fyrirtækjaskrá beri að skrá, s.s. upplýsingar um raunverulega eigendur samkvæmt lögum um skráningu raunverulegra eigenda, sbr. 9. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna. Telur kærandi að ekki sé hægt að sjá hvernig fyrirtækjaskrá geti tryggt rétta skráningu samkvæmt lögunum ef ekki liggja fyrir upplýsingar um lögmæti hlutareigna í félagi, enda hefur slík skráning áhrif á skráningu raunverulegra eigenda. Sé rétt skráning eignarhluta því lykilatriði. 

Loks vísar kærandi til ósamræmis í málsmeðferð fyrirtækjaskrár, og vísar til fylgigagna sem sýna að fyrirtækjaskrá hafi heimild til þess að bregðast við því ef ekki er farið eftir samþykktum félaga eða lögum um einkahlutafélög nr. 138/1994.

Sjónarmið fyrirtækjaskrár

Fyrirtækjaskrá ítrekar að skráin sé einungis bær til að taka ákvarðanir í málum er varða skráningarskyld atriði skv. 4. gr. laga nr. 17/2003 um fyrirtækjaskrá. Á þeim grundvelli hafi þeim lið verið vísað frá er varðaði lögmæti kaupa og sölu með hluti í félaginu, en kærandi taldi forkaupsréttarákvæði samþykkta ekki hafa verið virt við sölu á hlutum í félaginu. Með sömu rökum hafi kröfu kæranda, um að félaginu yrði ,,læst‘‘ og að engin ný viðskipti með hluti í félaginu yrðu skráð, vísað frá.

Þá hafi kröfu kæranda um að taka núgildandi samþykktir félagsins úr skráningu verið vísað frá, með vísan til fyrri ákvörðunar fyrirtækjaskrár frá 10. september 2021, um að skrá samþykktir frá félaginu sem voru mótteknar hjá fyrirtækjaskrá þann 2. nóvember 2020 á þeim grundvelli að ákvörðun félagsins um breytingar á samþykktum þess hefði verið tekin með lögmætum hætti á löglega boðuðum hluthafafundi. Taldi fyrirtækjaskrá skilyrði ekki standa til þess að endurupptaka ákvörðun fyrirtækjaskrár frá 10. september 2021 enda ekki að sjá að ákvörðunin hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, né að atvik hefðu breyst verulega frá því að fyrri ákvörðun var tekin, en framangreind atriði eru skilyrði þess að til greina geti komið að endurupptaka stjórnvaldsákvörðun á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Þá ítrekaði fyrirtækjaskrá að skráin væri einungis bær til að taka ákvörðun er varða skráningarskyld atriði skv. 4. gr. laga nr. 17/2003 um fyrirtækjaskrá og yrði því að leysa deilur um eignarhald í félögum, beitingu forkaupsréttar og önnur atriði er varða ekki skráningarskyld atriði skv. 4. gr. laganna á öðrum vettvangi.

Forsendur og niðurstaða

1. Stjórnsýslukæra [X] barst ráðuneytinu innan kærufrests og telst því löglega fram komin. Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er hér með tekið til úrskurðar.

Líkt og komið hefur fram krefst kærandi þess að ákvörðun fyrirtækjaskrár dags. 26. september 2022 verði felld úr gildi og samþykktum félagsins vísað til félagsins til meðferðar. Til vara er þess krafist að félaginu beri að taka 14. gr. samþykkta til umræðu og endurskoðunar.

Með ákvörðun fyrirtækjaskrár, dags. 10. september 2021, ákvarðaði fyrirtækjaskrá að skrá samþykktir frá [Y] sem mótteknar voru hjá fyrirtækjaskrá þann 2. nóvember 2020, á þeim grundvelli að ákvarðanir félagsins um breytingar á samþykktum félagsins hafi verið teknar með lögmætum hætti á löglega boðuðum hluthafafundi. Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 28. febrúar 2022, var sú ákvörðun staðfest með sömu rökum.

Í framangreindum úrskurði ráðuneytisins, dags. 28. febrúar 2022, var m.a. fjallað um hlutverk ráðuneytisins í málum er varða skráningu í fyrirtækjaskrá, og tekið fram að það hlutverk markist af þeim lagareglum sem um slíka skráningu gilda. 

Kom fram að skráning eignarhluta í félagi væri ekki eitt af þeim atriðum sem væru skráningarskyld samkvæmt lögum nr. 17/2003 um fyrirtækjaskrá eða lögum nr. 138/1994  um einkahlutafélög. Því væri fyrirtækjaskrá ekki bær aðili til að ákvarða í málum er varða t.d. hlutaskrá einkahlutafélaga skv. 19. gr. laga um einkahlutafélög. Kæmu mál er vörðuðu hlutaskrá félags því ekki til skoðunar í ráðuneytinu á grundvelli stjórnsýslukæru vegna skráningar í fyrirtækjaskrá. Því væru hvorki fyrirtækjaskrá né ráðuneytið bærir aðilar til að taka afstöðu til ágreinings um eignarhald á félaginu.

Sé ákvörðun fyrirtækjaskrár um skráningu nýrra samþykkta kærð til ráðuneytisins var rakið að ráðuneytið hefði í slíkum málum þá kosti að staðfesta ákvörðun, fella ákvörðun úr gildi og mögulega vísa málinu aftur til meðferðar hjá fyrirtækjaskrá. Kom fram að hvorki fyrirtækjaskrá né ráðuneytið geti lagt fyrir hluthafafund að fjalla aftur um málið.

Líkt og að framan greinir var ákvörðun fyrirtækjaskrár, dags. 10. september 2021, um að skrá samþykktir frá félaginu sem mótteknar voru hjá fyrirtækjaskrá þann 2. nóvember 2020, kærð til ráðuneytisins sem staðfesti ákvörðunina með úrskurði kveðnum upp þann 28. febrúar 2022. Þar sem ráðuneytið hefur stöðu æðra setts stjórnvalds gagnvart fyrirtækjaskrá var úrskurðurinn bindandi fyrir kæranda og fyrirtækjaskrá frá birtingu hans. Má í þessu samhengi vísa til rökstuðnings umboðsmanns Alþingis í máli UA4355/2005 þar sem bindandi gildi úrskurðar gagnvart lægra settu stjórnvaldi voru gerð skil. Þar kom fram sú meginregla stjórnsýsluréttar að lægra settu stjórnvaldi bæri að hlíta niðurstöðu æðra stjórnvalds sem endurskoðað hefði ákvörðun hins lægra setta í samræmi við eftirlits- og stjórnunarheimildir sínar, m.a. á grundvelli stjórnsýslukæru.

Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið að fyrirtækjaskrá hafi verið rétt að vísa frá kröfum kæranda er lutu að réttri skráningu eignarhluta í félaginu og afskráningu gildandi samþykkta þess. Bera gögn málsins með sér að kröfurnar séu fyllilega sambærilegar þeim sem ráðuneytið hefur þegar úrskurðað um, með úrskurði dags. 28. febrúar 2022, og hefur úrskurðurinn því bindandi áhrif á fyrirtækjaskrá. Lutu kröfurnar í fyrsta lagi að eignarhlutum í félaginu, en skráning eignarhluta í félagi er ekki eitt af skráningarskyldum atriðum í fyrirtækjaskrá samkvæmt lögum nr. 17/2003 um fyrirtækjaskrá eða lögum nr. 138/1994 um einkahlutafélög, líkt og tekið var fram í ákvörðunum fyrirtækjaskrár, dags. 10. september 2021 og 26. september 2021, og síðar staðfest og áréttað í kjölfar stjórnsýslukæru á fyrri ákvörðun fyrirtækjaskrár, með úrskurði ráðuneytisins, dags. 28. febrúar 2022. Fyrirtækjaskrá var einnig rétt að vísa frá kröfu kæranda um afskráningu gildandi samþykkta félagsins, þar sem ráðuneytið hefur þegar úrskurðað um lögmæti þeirra með framangreindum úrskurði dags. 28. febrúar 2022.

Varðandi ósk kæranda um endurupptöku á ákvörðun fyrirtækjaskrár, dags. 10. september 2021, hefur ráðuneytið þegar kveðið upp úrskurð í endurupptökumáli, sbr. úrskurð ráðuneytisins dags. 16. desember 2022. Þar hafnaði ráðuneytið endurupptöku máls er varðaði stjórnsýslukæru kæranda frá 17. september 2021, sbr. úrskurð ráðuneytisins dags. 28. febrúar 2022, þar sem ákvörðun fyrirtækjaskrár frá 10. september 2021 var staðfest. Í athugasemdum við 24. gr. stjórnsýslulaga í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, er fjallar um endurupptöku, kemur fram að mál verði ekki endurupptekið hjá lægra settu stjórnvaldi ef einhver aðila þess hefur kært málið til æðra stjórnvalds áður en beiðni um endurupptöku málsins hefur komið fram. Í stjórnsýslurétti er gengið út frá þeirri reglu að ekki skuli fjallað um sama mál af tveimur mismunandi stjórnvöldum á sama tíma. Í samræmi við þá reglu er litið svo á að aðili máls hafi almennt val um það hvort hann fari fram á við stjórnvald að það endurupptaki mál hans eða hvort hann kæri ákvörðun til æðra setts stjórnvalds, en að hann geti ekki notfært sér bæði úrræðin samtímis. Hefur verið talið að af reglunni leiði jafnframt að um leið og kæra hafi borist æðra stjórnvaldi sé hið lægra setta stjórnvald ekki lengur valdbært til að ákvarða í málinu eða taka ákvörðun sína til endurskoðunar. Renna framangreind sjónarmið um bindandi gildi úrskurða æðra setts stjórnvalds fyrir hið lægra setta stjórnvald enn frekari stoðum undir þessa túlkun. Með framangreindum rökum staðfestir ráðuneytið frávísun fyrirtækjaskrár á beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar fyrirtækjaskrá frá 10. september 2021.

Varðandi ósk kæranda um rökstuðning á því hvernig meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga hafi verið gætt í málsmeðferð fyrirtækjaskrár í þessu máli vísar ráðuneytið aftur til rökstuðnings í úrskurði ráðuneytisins í máli kæranda, dags. 28. febrúar 2022. Þar voru rakin sjónarmið kæranda að fyrirtækjaskrá hafi ekki gætt meðalhófs í ákvörðun sinni frá 10. september 2021. Telur kærandi að fyrirtækjaskrá hafi ekki gætt meðalhófs í ákvörðun sinni og bendir á að um sé að ræða afar íþyngjandi ákvörðun og að skráin hafi hvorki í þessu máli né öðrum málum vísað þeim aftur til félagsins til afgreiðslu. Skráin hafi þannig ekki horft til annarra og vægari úrræða í þessu máli en að skrá samþykktirnar, t.a.m. að vísa málinu til hluthafafundar til afgreiðslu.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar því lögmæta markmiði sem stefnt er að með ákvörðuninni verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal stjórnvald gæta þess að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Líkt og að framan greinir var ákvörðun fyrirtækjaskrár dags. 10. september 2021, um að skrá samþykktir sem mótteknar voru hjá fyrirtækjaskrá þann 2. nóvember 2020 þar sem ákvörðun um breytingar á samþykktum félagsins var tekin með lögmætum hætti á löglega boðuðum hluthafafundi, staðfest af hálfu ráðuneytisins með úrskurði þess dags. 28. febrúar 2022. Í úrskurðinum kom fram að hvorki fyrirtækjaskrá né ráðuneytið gætu lagt fyrir hluthafafund að fjalla um málið aftur. Þar sem fyrirtækjaskrá taldi skilyrði fyrir skráningu nýrra samþykkta félagsins sem bárust skránni hinn 2. nóvember 2020 vera uppfyllt voru samþykktirnar skráðar. Þar sem ráðuneytið gerði ekki athugasemd við þá niðurstöðu var hún samþykkt. Ráðuneytið getur því ekki fallist á það með kæranda að meðalhófs hafi ekki verið gætt í málinu.

Loks telur kærandi að ósamræmis hafi verið gætt í málsmeðferð fyrirtækjaskrár í máli [Y] og málum annarra félaga. Vísar kærandi máli sínu til stuðnings til skjáskots af athugasemd fulltrúa fyrirtækjaskrár við tilkynningu til skrárinnar hjá tilteknu einkahlutafélagi. Fyrri athugasemdin laut að því að stjórn félagsins hafi ekki verið kosin í samræmi við samþykktir þess, og því beint til félagsins að bæta úr því eða breyta samþykktum félagsins. Seinni athugasemdin varðaði það að samkvæmt tilkynningu félagsins hafi sami maður bæði verið skráður formaður stjórnar og framkvæmdastjóri, og því beint til félagsins að samkvæmt lögum um einkahlutafélög, nr. 138/1994, gæti formaður stjórnar ekki verið framkvæmdastjóri í fjölskipaðri stjórn.

Þau skjáskot sem kærandi vísar til varða bæði athugasemdir fyrirtækjaskrár í kjölfar tilkynningar félags á skráningarskyldum atriðum. Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um að við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn, en af henni leiðir einnig að leysa beri úr ósambærilegum málum með ólíkum hætti. Ráðuneytið telur að um ósambærileg mál sé að ræða, þar sem í þeim tilvikum sem kærandi vísar til áleit fyrirtækjaskrá að lagaskilyrði væru ekki uppfyllt fyrir nánar tilteknum atriðum, í kjölfar tilkynningar til fyrirtækjaskrár á skráningarskyldum atriðum. Slíkt var ekki uppi í máli kæranda, þar sem fyrirtækjaskrá taldi lagaskilyrði uppfyllt fyrir skráningu á breyttum samþykktum félagsins.

III.

Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun fyrirtækjaskrár sem starfrækt er af ríkisskattstjóra, dags. 26. september 2022, um að vísa frá kröfum kæranda um skráningu á eignarhlutum, um að læsa félaginu, um afskráningu gildandi samþykkta félagsins og um endurupptöku á fyrri ákvörðun fyrirtækjaskrár frá 10. september 2021, sem var rakin hér að framan, staðfest af hálfu ráðuneytisins.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu þessa máls.

ÚRSKURÐARORÐ

Með vísan til framangreinds er ákvörðun fyrirtækjaskár sem starfrækt er af ríkisskattstjóra, dags. 26. september 2022, staðfest.

f.h. menningar- og viðskiptaráðherra