Úrskurður vegna kæru á ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar

Dagsetning 12. apríl 2024
Málsnúmer MVF23100006

Úrskurður vegna kæru [X] á ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar

Þann 12. apríl 2024 var í menningar- og viðskiptaráðuneytinu
kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra
Með bréfi, dags. 15. ágúst 2023, barst ráðuneytinu kæra [X] (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar (hér eftir nefndin). Í umræddri ákvörðun nefndarinnar var fallist á 25% endurgreiðslu vegna framleiðslukostnaðar kvikmyndarinnar [Y] (eftir atvikum skst. kvikmyndin), en synjað um 35% endurgreiðslu sama kostnaðar.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi (eftir atvikum skst. endurgreiðslulög), sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur
Kærandi krefst þess að ákvörðun nefndar um endurgreiðslu kvikmyndagerðar, dags. 1. ágúst 2023, um að synja kæranda um 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar [Y], verði snúið við af hálfu ráðuneytisins.
Málsatvik
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.
Hinn 15. mars 2021 sótti kærandi um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar vegna kvikmyndarinnar.
Hinn 16. apríl 2021 veitti nefndin vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar, í samræmi við 1. mgr. 5. gr. endurgreiðslulaga.
Þann 14. júlí 2022 tóku gildi lög nr. 76/2022 um breytingu á lögum nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Með breytingarlögunum var 2. mgr. 5. gr. bætt við lög nr. 43/1999, er mælti fyrir um heimild fyrir 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Í samræmi við framangreinda lagabreytingu sendi kærandi inn umsókn um endurgreiðslu 35% af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar. Þann 1. ágúst 2023 hafnaði nefndin beiðni kæranda um 35% endurgreiðslu á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999. Byggði synjunin á því að vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu framleiðslukostnaðar kvikmyndarinnar hefði verið gefið út 15 mánuðum áður en fyrrnefnd lagabreyting tók gildi og ætti þar af leiðandi ekki við um tilfelli kæranda. Þessu til stuðnings vísaði nefndin einnig til nefndarálits atvinnuveganefndar Alþingis með lögum nr. 76/2022.
Hinn 15. ágúst 2023 barst ráðuneytinu kæra frá kæranda á ákvörðun nefndarinnar. Í framhaldinu óskaði ráðuneytið eftir því að nefndin veitti umsögn um kæruna ásamt því að taka saman öll gögn málsins og senda ráðuneytinu. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2023, barst ráðuneytinu öll gögn málsins frá nefndinni. Í sama bréfi tók nefndin fram að hún hygðist ekki ætla að veita sérstaka umsögn um kæruna, þar sem afstaða nefndarinnar væri skjalfest með nægilega skýrum hætti í umræddum gögnum málsins. Kom fram að samantekt nefndarinnar á fundargerðum væri framsetning á afstöðu nefndarinnar til málsins, þó með hliðsjón af öllum gögnum málsins. Í kjölfarið sendi ráðuneytið bréf til kæranda og veitti honum kost á að gæta andmæla við umsögn nefndarinnar. Kærandi skilaði inn andmælum við umsögn nefndarinnar þann 19. október 2023. Þann 7. febrúar 2024 óskaði ráðuneytið eftir öllum viðeigandi gögnum varðandi afgreiðslu nefndarinnar á endurgreiðslubeiðni er varðaði annað verkefni sem vísað var til í kærunni. Ráðuneytið ítrekaði þá gagnabeiðni með tölvubréfum, dags. 15., 20. og 28. febrúar og 5. mars 2024. Gögn málsins bárust ráðuneytinu með tölvubréfi dags. 6. mars 2024.
Um atvik málsins vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið kæranda
Kærandi andmælir forsendum nefndarinnar fyrir synjun nefndarinnar á umsókn kæranda um 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar og telur þær rangar með vísan til eftirfarandi sjónarmiða.

Í fyrsta lagi vísar kærandi til markmiðs með breytingarlögum nr. 76/2022 líkt og það kemur fram í athugasemdum með greinargerð þeirri er varð að lögunum.
Þar kemur fram að helstu ástæður breytingarinnar hafi verið að tryggja að Ísland verði áfram samkeppnishæft sem tökustaður kvikmynda, að efla þannig innlenda menningu og kynningu á sögu landsins og náttúru og halda áfram að efla og styrkja þennan tiltekna iðnað á Íslandi og þær skapandi greinar sem honum fylgja.
Var einnig vísað til umfjöllunar frumvarpsins um stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar, þ.e. að þar hafi komið fram að ríkisstjórnin ætlaði að styðja við kvikmyndagerð með hærri endurgreiðslum til að stuðla að því að fleiri stór verkefni yrðu unnin alfarið á Íslandi.

Tók kærandi fram að verkefnið [Y] væri stórt kvikmyndaverkefni á íslenskan mælikvarða er vekti alþjóðlega athygli á Íslandi, bæði sem áfangastaður fyrir ferðamenn og áfangastaður sem laðar að fleiri verkefni og stærri, og alþjóðlegt kvikmyndagerðarfólk til að miðla þekkingu og hæfni til íslensks fagfólks. Hefði kvikmyndin án efa þegar leitt af sér jákvæð hagræn áhrif og ávinning fyrir íslenskt samfélag, og myndi gera það áfram. Með hliðsjón af framangreindu vísaði kærandi til þess að það yrði í andstöðu við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar og markmiðið með breytingarlögunum að hafna beiðni kæranda um útborgun á 35% af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar, eingöngu á þeim grundvelli að lög nr. 43/1999 hefðu ekki gert ráð fyrir hærra endurgreiðsluhlutfalli þegar vilyrði var gefið út og áður en framleiðsla kvikmyndarinnar hófst.
Í öðru lagi vísar kærandi til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt henni skulu stjórnvöld leysa úr sambærilegum málum á sambærilegan hátt.
Í þessu samhengi vísar kærandi til kvikmyndarinnar [Z]. Hafi kvikmyndin fengið útgefið vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu framleiðslukostnaðar hinn 30. júní 2022, fyrir gildistöku breytingarlaganna. Hafi framleiðsla kvikmyndarinnar hafist þann 3. ágúst 2022. Í október 2022, eftir að framleiðsla kvikmyndarinnar var hafin, var sótt um vilyrði fyrir 35% endurgreiðslu. Hafi nefndin fallist á veitingu nýs vilyrðis í umræddu tilviki, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 43/1999.

Kærandi telur að um mismunun hafi verið að ræða í meðferð nefndarinnar á endurgreiðsluumsókn kæranda og umsókn kvikmyndarinnar [Z] og hefði nefndin með því brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar. Væru mál kvikmyndanna tveggja sambærileg að því leyti að aðstandendur beggja kvikmynda fengu útgefið vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu fyrir gildistöku breytingarlaganna. Tók kærandi fram að þrátt fyrir að málin væru ólík að því leytinu til að tökur voru hafnar á [Y] fyrir gildistöku breytingarlaganna ólíkt því sem gilti um tökur á [Z], réttlætti það ekki að úr málunum yrði leyst með ólíkum hætti. Í þessu samhengi vísaði kærandi til þess að hvorki breytingarlögin, greinargerðin er fylgdi frumvarpinu né nefndarálit atvinnuveganefndar Alþingis tæki fram að fyrsti tökudagur hefði áhrif á það hvort breytingarlögin giltu um umsóknir. Benti kærandi á að það sem skipti máli í þessu samhengi væri að kvikmyndin [Z] hafði fengið útgefið vilyrði fyrir gildistöku breytingarlaganna og framleiðsla var hafin á grundvelli þess vilyrðis þegar umsókn um nýtt vilyrði var send til nefndarinnar.
Telur kærandi engin rök standa til annars en þess að beiðni kæranda um vilyrði fyrir 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar [Y] hljóti sömu meðferð og var raunin í máli kvikmyndarinnar [Z].

Í þriðja lagi vísar kærandi til sanngirnissjónarmiða.
Er þannig vísað til þess að eftir bestu vitund kæranda séu um fá mál að ræða þar sem vilyrði var gefið út í gildistíð eldri laga, en beiðni um útborgun lögð fram eftir gildistöku breytingarlaganna. Muni það því fyrirsjáanlega ekki oft koma til kasta nefndarinnar að ákvarða hvort verkefni ættu að hljóta hærri endurgreiðslu en samkvæmt upphaflegu útgefnu vilyrði nefndarinnar.
Í ljósi þess að breytingarlögin eru til ívilnunar fyrir umsækjendur og markmið þeirra að efla alþjóðlega samkeppnishæft stuðningskerfi við framleiðslu kvikmynda- og sjónvarpsefnis, teldi kærandi það skjóta skökku ef þeim fáu beiðnum um hærra endurgreiðsluhlutfall en samkvæmt upphaflegu vilyrði nefndarinnar yrði hafnað ef þær á annað borð uppfylla skilyrði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 fyrir því að hljóta 35% endurgreiðslu vegna framleiðslukostnaðar kvikmynda- eða sjónvarpsefnis.

Með vísan til alls framangreinds krefst kærandi þess að ákvörðun nefndarinnar um að synja kæranda um 35% endurgreiðslu framleiðslukostnaðar kvikmyndarinnar verði snúið við af hálfu ráðuneytisins.
Sjónarmið nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar
Nefndin áréttaði áður fram komin sjónarmið í hinni kærðu ákvörðun.
Nefndin fjallaði um ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999, er mælir fyrir um heimild fyrir 35% endurgreiðslu vegna framleiðslukostnaðar að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Var rakið að ákvæðið hefði komið inn í lög nr. 43/1999 með breytingarlögum nr. 76/2022. Hefðu lögin verið samþykkt á Alþingi þann 15. júní 2022 og birt í A-deild Stjórnartíðinda þann 13. júlí 2022 og öðlast gildi daginn eftir, sbr. fyrirmæli í 8. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.

Nefndin vísaði einnig til svohljóðandi nefndarálits atvinnuveganefndar Alþingis um frumvarp til laga nr. 76/2022: ,,Í 4. gr. frumvarpsins er ákvæði um gildistöku sem nefndin fjallaði sérstaklega um en verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir því að lögin öðlist þegar gildi. Nefndin áréttar að í samræmi við meginreglur laga, og almenna lögskýringu, er ekki gert ráð fyrir að lögin hafi afturvirk áhrif. Verði frumvarpið að lögum mun lagabreytingin því ekki hafa áhrif á eldri umsóknir sem fengið hafa vilyrði frá endurgreiðslunefnd fyrir gildistöku laganna. Lagabreytingin mun eingöngu taka til verkefna sem fá vilyrði eftir gildistöku laganna.“

Vísaði nefndin til þess að kærandi hafi fengið vilyrði fyrir endurgreiðslu í apríl 2021, eða um 15 mánuðum áður en fyrrnefnd lagabreyting tók gildi. Með hliðsjón af fyrrnefndu gildistökuákvæði, og skýringum með því í framangreindu nefndaráliti, taldi nefndin ekki forsendur fyrir 35% endurgreiðslu á grundvelli núgildandi 2. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 vegna verkefnisins.

Hvað varðar samanburð við afgreiðslu nefndarinnar á öðru verkefni taldi nefndin mál kæranda og málið sem kærandi vísaði í til samanburðar ekki hafa verið sambærileg. Benti nefndin á að afgreiðsla þess máls tengdist vilyrði fyrir endurgreiðslu sem var gefið fyrst út þann 30. júní 2022, eða um hálfum mánuði eftir að breytingarlög nr. 76/2022 voru samþykkt á Alþingi og tveimur dögum eftir að Forseti Íslands staðfesti þau með undirritun sinni. Hafi birting laganna hins vegar ekki átt sér stað fyrr en þann 13. júlí 2022. Með hliðsjón af þessu og í ljósi umfangs þess verkefnis taldi nefndin sig hafa átt að veita frekari leiðbeiningar vegna hinnar nýsamþykktu lagabreytingar. Þar að auki hafi framleiðsla verkefnisins ekki verið hafin þegar lagabreytingin tók formlega gildi. Til samanburðar hafi lagabreytingin ekki verið í augnsýn þegar vilyrði vegna verkefnis kæranda var samþykkt í apríl 2021 og framleiðsla þess verkefnis hófst áður en lagabreytingin tók gildi.

Viðbótarsjónarmið kæranda
Með bréfi, dags. 19. október 2023, bárust viðbótarsjónarmið kæranda, þar sem kærandi ítrekaði áður fram komin sjónarmið sín. Þá áréttaði kærandi að umsókn kæranda um útborgun hefði verið lögð fram eftir gildistöku breytingarlaganna, eða hinn 30. júní 2023. Benti kærandi á að vilyrði um endurgreiðslu væri ekki bindandi sem slíkt. Öllu heldur grundvallist endurgreiðsla á umsókn um útborgun á grundvelli vilyrðis og þeim gögnum og upplýsingum sem þá bæri að leggja fram. Með tilliti til þess telji kærandi rétt að miða tímamarkmið í máli þessu við dagsetningu umsóknar kæranda um útborgun.

Forsendur og niðurstaða
I. Efni máls
Stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu innan kærufrests og telst kæran því löglega fram komin. Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
Kæra í máli þessu varðar ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar, dags. 1. ágúst 2023, um að hafna 35% endurgreiðslu á framleiðslukostnaði sem féll til við gerð kvikmyndarinnar [Y].
Lýtur ágreiningur málsins að því að skera úr um hvort nefndinni hafi verið rétt að synja kæranda um 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar á þeim grundvelli sem hún gerði.
II. Lagagrundvöllur
Um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi er fjallað í lögum nr. 43/1999.
Í 1. gr. laganna kemur fram að markmið laganna sé að stuðla að eflingu innlendrar menningar og kynningar á sögu landsins og náttúru með tímabundnum stuðningi við kvikmyndir og sjónvarpsefni sem framleitt er hér á landi.
Í 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna kemur fram að heimilt sé að endurgreiða úr ríkissjóði hlutfall af framleiðslukostnaði sem fellur til við framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis hér á landi. Í 2. málsl. ákvæðisins kemur fram að við útreikning á endurgreiðslu sé tekið mið af heildarframleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis, án tillits til þess hvaða þáttur í framleiðslunni skapar þann kostnað.
Í 1. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að umsókn um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar skuli send nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Umsókn um endurgreiðslu, ásamt fylgigögnum, skuli berast áður en framleiðsla hefst hér á landi. Í 3. mgr. kemur fram að nefnd skv. 2. mgr. fari yfir umsóknir um endurgreiðslur. Telji nefndin umsóknina uppfylla skilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar skuli hún veita umsóknaraðila vilyrði fyrir endurgreiðslu, ella skuli umsókn hafnað.
Í III. kafla laganna er fjallað um endurgreiðslurnar. Í 1. mgr. 5. gr. kemur fram að hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar skuli vera 25% af framleiðslukostnaði skv. 2. gr. og 5. gr. a laganna. Í 2. mgr. kemur fram að þrátt fyrir 1. mgr. skuli hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar vera 35% af framleiðslukostnaði skv. 2. gr. og 5. gr. a fyrir framleiðslu, sem auk skilyrða laga þessara, uppfyllir skilyrði 1 – 3. tölul. 2. mgr. 5. gr. laganna.
Framangreint ákvæði 2. mgr. 5. gr. laganna kom inn með lögum nr. 76/2022, um breytingu a lögum nr. 43/1999. Í 4. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 76/2022 kom fram að lögin tækju þegar gildi, án frekari skýringa á því hvernig fara bæri með þau verkefni sem uppfylltu efnisleg skilyrði fyrir 35% endurgreiðsluhlutfalli, en sem hefðu þegar fengið vilyrði um 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði sjónvarps- eða kvikmyndaverkefnis á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna fyrir gildistöku lagabreytingarinnar. Nánari skýringar á slíkum lagaskilum er hins vegar finna í lögskýringargögnum er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 72/2022, nánar tiltekið í nefndaráliti atvinnuveganefndar .
III. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu

i. Þróun endurgreiðsluhlutfalls laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi
Líkt og áður hefur komið fram eiga framleiðendur kvikmynda eða sjónvarpsefnis á Íslandi á grundvelli 5. gr. laga nr. 43/1999, um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, kost á 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði sem fellur til hérlendis, eða 35% að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Lögin tóku gildi árið 1999 og áttu upphaflega að vera tímabundin og gilda til ársloka 2006. Þá var endurgreiðsluhlutfallið 12% af þeim framleiðslukostnaði sem féll til hérlendis. Síðan þá hefur gildistími laganna verið framlengdur nokkrum sinnum og endurgreiðsluhlutfallið hækkað samhliða því.
Með breytingarlögum nr. 159/2006 var endurgreiðsluhlutfallið hækkað úr 12% í 14%. Með breytingarlögunum bættist við eftirfarandi ákvæði til bráðabirgða: ,,Þeir sem hafa fengið endurgreiðsluvilyrði fyrir 31. desember 2006 eiga þess kost að sækja aftur um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar eftir að endurgreiðsluhlutfallið hefur verið hækkað. Þó skal við það miðað að framleiðsla sé ekki hafin.‘‘
Með breytingarlögum nr. 39/2009 var endurgreiðsluhlutfallið hækkað enn frekar, úr 14% í 20%. Með breytingarlögunum bættist við eftirfarandi ákvæði til bráðabirgða: ,,Þeir sem fengið hafa endurgreiðsluvilyrði fyrir gildistöku laga þessara eiga þess kost að sækja aftur um endurgreiðsluvilyrði eftir að endurgreiðsluhlutfallið hefur verið hækkað enda sé framleiðsla kvikmyndar eða sjónvarpsefnis ekki hafin.‘‘ Í umfjöllun um bráðabirgðaákvæðið í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 39/2009 kom fram að sambærilegt bráðabirgðaákvæði hefði verið sett með síðustu breytingu sem gerð var á endurgreiðslulögunum með lögum nr. 159/2006. Var tekið fram að samkvæmt ákvæðinu gæfist þeim kvikmyndaframleiðendum sem nýlega hefðu fengið vilyrði samkvæmt eldri lögum kostur á að sækja um aftur og fá vilyrði fyrir hærri endurgreiðslu. Væri þó skilyrði að framleiðsla kvikmyndar eða sjónvarpsefnis væri ekki hafin þegar sótt væri aftur um vilyrði.
Með breytingarlögum nr. 58/2016 var endurgreiðsluhlutfallið hækkað í 25%. Í 8. gr. frumvarpsins kom þar fram að lögin öðluðust gildi 31. desember 2016. Í umfjöllun um ákvæðið í greinargerð þeirri er fylgdi frumvarpinu var áréttað að vilyrði veitt fyrir þann tíma héldu gildi sínu. Kom fram að hækkun á endurgreiðsluhlutfallinu næði því eingöngu til þeirra verkefna sem fengu vilyrði fyrir framleiðslu eftir að lögin tækju gildi. Þá var áréttað að umsókn um endurgreiðslu skyldi berast áður en framleiðsla hæfist hér á landi. Kom fram að verkefni sem hófust fyrir gildistöku laganna og fengu vilyrði á grundvalli gildandi laga gætu, að öðrum skilyrðum uppfylltum, átt rétt á 20% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði eins og hann væri skilgreindur í 3. mgr. 2. gr. laganna.
Loks var með breytingarlögum nr. 76/2022 komið á 35% endurgreiðsluhlutfalli, fyrir afmörkuð verkefni er uppfylltu nánar tiltekin skilyrði laganna. Í 4. gr. frumvarpsins er fjallaði um gildistöku kom fram að lögin öðluðust þegar gildi. Voru lögin samþykkt á Alþingi þann 15. júní 2022, og birt í A-deild Stjórnartíðinda þann 13. júlí 2022. Lögin tóku gildi þann 14. júlí 2022, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað, þar sem fram kemur að birt fyrirmæli skuli binda alla frá og með deginum eftir útgáfudag þeirra.
ii. Þýðing nefndarálita við túlkun lagaákvæða.
Lagafrumvörpum er vísað til fastanefnda Alþingis að lokinni fyrstu umræðu, sem tekur ákvörðun um málsmeðferð sbr. 27. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis. Í sama ákvæði kemur fram að framsögumaður skuli, fyrir hönd nefndarinnar, vinna að athugun málsins, gera tillögu um afgreiðslu þess og drög að nefndaráliti þegar hann hefur lokið athugun sinni. Í 1. mgr. 29. gr. laganna kemur fram að áður en nefnd lýkur athugun máls skuli liggja fyrir tillaga að nefndaráliti til afgreiðslu. ´
Semur fastanefnd að jafnaði nefndarálit um meðferð sína og viðhorf til frumvarpsins sem útbýtt er á meðal þingmanna áður en næsta umræða frumvarpsins fer fram. Í nefndarálitum getur þannig verið að finna nánari skýringar á einstökum ákvæðum eða markmiðum og forsendum frumvarps.
Í riti Róberts R. Spanó, Túlkun lagaákvæða, eru framangreind ákvæði laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, rakin og vísað til þess að á grundvelli þeirra er heimilt að fela fastanefndum Alþingis þýðingarmikið hlutverk við meðferð lagafrumvarpa og annarra þingmála. Svo sem nánar er rakið er framkvæmdin sú að meðferð fastanefndar á lagafrumvarpi hefur almennt mikil áhrif á framgang þess og lyktir í þinginu. Kemur í ritinu fram að því mætti leggja til grundvallar að álit fastanefndar Alþingis um lagafrumvarp geti haft að geyma þýðingarmiklar upplýsingar um þau sjónarmið og viðhorf sem hefðu ráðið afstöðu þingmanna til frumvarpsins. Væri því rétt að leggja til grundvallar að nefndarálit gæti haft áhrif við túlkun ákvæða lagafrumvarps í framhaldi af samþykkt þess.
Í nefndaráliti atvinnuveganefndar Alþingis um frumvarp til breytingarlaga nr. 76/2022 var, í samhengi við hækkunina á endurgreiðsluhlutfalli laganna úr 25% í 35% að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, tekið fram að í samræmi við meginreglur laga, og almenna lögskýringu, væri ekki gert ráð fyrir að lögin hefðu afturvirk áhrif. Kom fram að yrði frumvarpið að lögum myndi lagabreytingin því ekki hafa áhrif á eldri umsóknir sem fengið hefðu vilyrði frá endurgreiðslunefnd fyrir gildistöku laganna. Kom fram að lagabreytingin myndi eingöngu taka til verkefni sem fengu vilyrði eftir gildistöku laganna.
Við þinglega meðferð frumvarps til breytingarlaga nr. 76/2022 tók löggjafinn því skýra afstöðu til þess hvernig fara bæri með þær umsóknir sem þegar hefðu fengið vilyrði frá endurgreiðslunefnd fyrir gildistöku laganna. Með því var staðfest ofangreind framkvæmd sem áður hefur gilt við hækkanir endurgreiðsluhlutfallsins, þ.e. að þær tækju almennt ekki til þeirra verkefna sem þegar hefðu fengið vilyrði fyrir endurgreiðslu áður en hækkunin tók gildi, nema eftir atvikum í þeim tilvikum sem framleiðsla væri ekki þegar hafin. Styðst slíkt fyrirkomulag einnig við umfjöllun um lagaskil í fræðiskrifum, þ.e. að í reynd næðu lagaákvæði almennt ekki til þess sem gerst hefur fyrir gildistöku þeirra.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að nefndinni hafi verið rétt að synja umsókn kæranda um 35% endurgreiðslu vegna kvikmyndarinnar [Y], á þeim grundvelli að endurgreiðsluvilyrði kæranda hefði verið gefið út 15 mánuðum fyrir gildistöku laga nr. 76/2022. Styðst sú niðurstaða ráðuneytisins við lögskýringargögn þau er bjuggu að baki frumvarpi til laga nr. 76/2022, sem og forsögu ákvæða um lagaskil við hækkanir á endurgreiðsluhlutfallinu í lögum nr. 43/1999.
Hvað varðar tilvísun kæranda til þess að hvorki breytingarlögin, greinargerðin er fylgdi frumvarpinu né framangreint nefndarálit tæki fram að fyrsti tökudagur hefði áhrif á það hvort breytingarlögin giltu um umsóknir, bendir ráðuneytið á að slíkt megi ráða af 3. gr. endurgreiðslulaganna. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur, sem fyrr segir, fram að umsókn um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar skuli send nefnd áður en framleiðsla hefst hér á landi. Telji nefndin umsóknina uppfylla skilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar skuli hún veita umsóknaraðila vilyrði fyrir endurgreiðslu, ella skuli umsókn hafnað. Af ákvæðinu leiðir að umsækjandi sem hefði þegar fengið vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði tiltekins sjónvarps- eða kvikmyndaverkefnis, en sem uppfyllti skilyrði fyrir 35% endurgreiðslu, gæti sótt um nýtt vilyrði áður en tökur verkefnis hæfust.
iii. Braut nefndin gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga með ákvörðun um að synja kæranda um 35% endurgreiðslu á framleiðslukostnaði sem féll til við gerð kvikmyndarinnar [Y]?
Þá telur kærandi að með hinni kærðu ákvörðun hafi nefndin brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem nefndin féllst á veitingu 35% endurgreiðslu fyrir annað verkefni sem hafði þegar fengið útgefið vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu þegar lagabreytingin tók gildi.
Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um að við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skulu hljóta sams konar úrlausn. Af henni leiðir einnig að leysa beri úr ósambærilegum málum með ólíkum hætti. Þar af leiðandi gengur matið á hvort jafnræðisreglan hafi verið brotin af hálfu nefndarinnar út á að taka afstöðu til þess hvort tilvikin hafi verið sambærileg ,,í lagalegu tilliti‘‘.
Líkt og áður hefur komið fram veitti nefndin vilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndarinnar [Y] þann 16. apríl 2021. Af gögnum málsins má ráða að tökur verkefnisins hefðu hafist þann [A] og að þeim hafi lokið þann [B] s.á. Þann 30. júní 2023 lagði kærandi fram beiðni um útborgun á 35% af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999, en ekki 25% líkt og útgefið vilyrði nefndarinnar gerði ráð fyrir. Með bréfi, dags. 1. ágúst s.á. synjaði nefndin beiðni kæranda um 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar, en féllst á 25% endurgreiðslu á grundvelli útgefins vilyrðis. Sem fyrr segir byggði synjun nefndarinnar á að vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu á framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar hefði verið gefið út 15 mánuðum fyrir gildistöku laga nr. 76/2022 og að framleiðsla verkefnisins hófst fyrir gildistöku laganna.
Með tölvubréfi til nefndarinnar, dags. 7. febrúar 2024, óskaði ráðuneytið eftir þeim gögnum sem nefndin hefði undir höndum varðandi afgreiðslu nefndarinnar á endurgreiðslubeiðni fyrir kvikmyndaverkefnið [Z], sem kærandi vísar í máli sínu til stuðnings. Af þeim gögnum sem bárust í því máli má ráða að verkefnið hafi fengið útgefið vilyrði af hálfu nefndarinnar fyrir 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði þess þann 30. júní 2022, eða um hálfum mánuði eftir að breytingarlög nr. 76/2022 voru samþykkt á Alþingi.
Þann 11. október s.á., rúmum mánuði eftir framleiðsla á [Z] hófst, hafi umsækjandi sótt um nýtt vilyrði þar sem óskað var eftir 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði verkefnisins með vísan til lagabreytingar með lögum nr. 76/2022, í stað 25% endurgreiðslu, líkt og upphaflegt vilyrði gerði ráð fyrir. Af gögnum málsins má enn fremur ráða að upphaflega hafi staðið til af hálfu nefndarinnar að synja umsókn hans um uppfært vilyrði á þeim grundvelli að 35% endurgreiðsluhlutfallið sem kom inn með lögum nr. 76/2022 tæki ekki til verkefna sem fengju vilyrði eftir gildistöku laganna, eftir að framleiðsla væri hafin hér á landi. Hafi nefndin hins vegar endurskoðað afstöðu sína í kjölfar andmæla umsækjanda og fallist á veitingu 35% endurgreiðslu í umræddu tilviki. Taldi nefndin sig hafa átt að veita frekari leiðbeiningar vegna lagabreytingarinnar, sem hafði þegar verið samþykkt á Alþingi þegar sótt var um vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu vegna framleiðsluverkefnisins, enda uppfyllti það þau skilyrði sem hin nýsamþykktu lög gerðu til 35% endurgreiðslu. Þá mátti enn fremur ráða af gögnum málsins að ástæða þess að sótt var um vilyrði fyrir 35%, um mánuði eftir að framleiðsla hófst, var ósk Kvikmyndamiðstöðvar Íslands um að beðið yrði svars tveggja sjóða um fjármögnun verkefnisins áður en sótt yrði um uppfært vilyrði.
Þar sem framangreint mál sem kærandi vísar í varða atvik sem voru ekki uppi í máli kæranda, teljast málin ekki sambærileg í lagalegu tilliti. Getur ráðuneytið því ekki fallist á það með kæranda að nefndin hafi með afgreiðslu sinni í máli kæranda, brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
IV. Niðurstaða
Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, dags. 1. ágúst 2023, um að hafna 35% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði sem féll til við gerð kvikmyndarinnar [Y], staðfest.
Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu þessa máls.

Úrskurðarorð
Með vísan til framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, dags. 1. ágúst 2023, staðfest.

F.h. menningar- og viðskiptaráðherra
Ingvi Már Pálsson F.h. menningar- og viðskiptaráðherra
Sóldís Rós Símonardóttir