Úrskurður vegna stjórnsýslukæru - Frestun réttaráhrifa
Stjórnsýslukæra
Með bréfi dags. 25. ágúst 2023, bar Halldór Brynjar Halldórsson, lögmaður, fram kæru fyrir hönd [A] (kærandi), vegna ákvörðunar Ferðamálastofu frá 28. júlí 2023, um hækkun fjárhæðar iðgjalds og tryggingar sem kærandi er gert að leggja fram.
Stjórnsýslukæran er byggð á 7. mgr. 33. gr. laga nr. 95/2018 um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.
Kröfur
Þess er krafist að ákvörðun Ferðamálastofu nr. E23040181, um hækkun iðgjalds og tryggingar sem kæranda er gert að leggja fram, verði felld úr gildi og fjárhæðin endurákvörðuð án álags og notkunar vegins meðaltals.
Þá krefst kærandi að frestað verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar þar til niðurstaða ráðuneytisins í kærumálinu liggur fyrir.
Sá hluti málsins er snýr að kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa er hér með tekinn til ákvörðunar.
Málsatvik
Ferðatryggingasjóður var stofnaður með lögum nr. 91/2021, um breytingu á lögum um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018 (pfl.), og hefur sjóðurinn það hlutverk að tryggja hagsmuni ferðamanna sem keypt hafa pakkaferð eða samtengda ferðatilhögun, sem ekki er framkvæmd í samræmi við samning vegna ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda.
Kveðið er á um skylduaðild seljenda pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar að Ferðatryggingasjóði í 25. gr. pfl. Í 25. gr. laganna er jafnframt kveðið á um greiðslu iðgjalds, sem er ákveðið sem tiltekið hlutfall af fjárhæð tryggingar sem aðilum er skylt að leggja fram skv. 25. gr. a. sömu laga. Í 25. gr. segir jafnframt að heimilt sé að ákveða að iðgjaldið skuli vera á bilinu 2,5 – 10% af fjárhæð tryggingar, sem er ákvörðuð með tilliti til fjárhagsstöðu seljanda og áhættu af rekstri hans. Þá er fjárhæð tryggingar ætlað að taka mið af tryggingaþörf hvers aðila að teknu tilliti til árlegrar veltu viðkomandi.
Í reglugerð um Ferðatryggingasjóð, nr. 812/2021, er nánar kveðið á um útreikning tryggingafjárhæðar, gögn sem eru nauðsynleg til að meta fjárhæð tryggingar, mat á fjárhæð iðgjalds og önnur nauðsynleg atriði.
Með fyrrnefndri ákvörðun Ferðamálastofu frá 28. júlí sl., tók stofnunin ákvörðun um að hækka tryggingar og iðgjald kæranda vegna sölu pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar, með vísan til fyrrnefndra laga nr. 95/2019 og reglugerðar nr. 812/2021. Fjárhæð tryggingar, sem kæranda er gert að leggja fram var ákveðin [x] kr. og fjárhæð iðgjalds [x] kr.
Þann 25. ágúst sl. barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð er ákvörðun Ferðamálastofu um að hækka fjárhæð iðgjalds og tryggingar sem kæranda. Þá fór kærandi fram á frestun réttaráhrifa. Sem fyrr segir, er einungis sá hluti málsins er snýr að frestun réttaráhrifa tekinn til ákvörðunar.
Með bréfi dags. 1. september 2023 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Ferðamálastofu, afsöðu til hluta kærunnar sem snýr að frestun réttaráhrifa, ásamt gögnum málsins. Svar Ferðamálastofu barst ráðuneytinu samdægurs með tölvupósti.
Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.
Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.
Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess að frestað verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi telur að um verulega og augljósa hagsmuni sé að ræða, sem hætt er við, að verði liðnir undir lok þegar úrskurður ráðuneytisins, um ákvörðun Ferðamálastofu að hækka iðgjald og tryggingu, liggur fyrir. Vísar kærandi til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga í því samhengi.
Kærandi telur margvíslega ágalla vera á ákvörðuninni og að hækkunin standist ekki lög. Byggir kærandi m.a. á því að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð málsins. Vísar kærandi í því sambandi til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærandi að með ákvörðuninni hafi verið brotið gegn reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda og lögmætisreglu.
Um málsmeðferð og sjónarmið aðila vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.
Sjónarmið Ferðamálastofu
Í framhaldi stjórnsýslukærunnar óskaði ráðuneytið eftir umsögn Ferðamálastofu ásamt öllum málsgögnum.
Svar Ferðamálastofu hvað varðar þann hluta kærunnar sem snýr að frestun réttaráhrifa barst ráðuneytinu samdægurs. Ferðamálastofa gerir ekki sérstakar athugasemdir við beiðni kæranda til frestunar réttaráhrifa, skv. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga.
Ferðamálastofu var veittur frestur til 18. september 2023 til að skila umsögn um kæruna, en um stjónarmið Ferðamálastofu vísast að örðu leyti til þess sem segir í ákvörðun stofunnarinnar frá 28. júlí 2023.
Forsendur og niðurstaða
Stjórnsýslukæra kæranda barst innan kærufrests. Að mati ráðuneytisins telst málið nægilega upplýst og tækt til úrskurðar hvað varðar frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í ákvæðinu er lögfest sú meginregla sem gilti áður en stjórnsýslulögin voru sett, um að kæra fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar.
Í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga segir að æðra stjórnvaldi sé þó heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993 kemur fram í umfjöllun um 2. mgr. 29. gr. að ákvæðið hafi mesta þýðingu þegar um er að ræða ákvarðanir sem fela í sér breytta réttarstöðu fyrir aðila, s.s. boð eða bann. Í athugasemdunum kemur einnig fram að í hverju tilviki verði að vega og meta hvort réttlætanlegt sé að fresta áhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Fram kemur að líta beri til þess hve langt er liðið frá því ákvörðun sú sem um ræðir var tilkynnt aðilum og hvort líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Þá segir í athugasemdunum að það mæli almennt á móti því að fallist sé á kröfu um frestun réttaráhrifa ákvörðunar ef fleiri en einn aðili eru að máli sem eiga gagnstæðra hagsmuna að gæta í málinu.
Þá segir í 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, að ákveða skuli svo fljótt sem við verði komið hvort fresta skuli réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, en markmið undanþáguákvæðisins er fyrst og fremst að koma í veg fyrir að aðili kærumáls verði fyrir tjóni á meðan mál er til meðferðar fyrir æðra stjórnvaldi.
Í stjórnsýslukærunni, og gögnum málsins varðandi kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar, kemur m.a. fram, að tilgangurinn með kröfunni sé að koma í veg fyrir fyrirsjáanlegt og augljóst tjón sem kæranda verði fyrir, þurfi kærandi að bíða eftir úrskurði ráðuneytisins hvað varðar þann hluta stjórnsýslukærunnar sem lítur að ákvörðun Ferðamálastofu um hækkun iðgjalds og tryggingar. Telur kærandi að verði ekki orðið við beiðni um frestun réttaráhrifa, sé hætt á því að réttur kæranda til að kæra ákvörðun Ferðamálastofu missi tilgang sinn, í ljósi þess að kærandi hafi ekki aðgang að slíkum fjármunum, sem farið er fram í hinni kærðu ákvörðun, og hvað þá með eins mánaðar fyrirvara.
Við skoðun á því hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, frá 28. júlí 2023, verður að leggja heildstætt mat á þau andstæðu sjónarmið sem vegast að í málinu. Ráðuneytið telur, með vísan til atvika málsins í heild og þeirra hagsmuna sem eru í húfi fyrir kæranda, að rétt sé að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar þar til niðurstaða liggur fyrir í kærumálinu sem ráðuneytið hefur til meðferðar.
Með vísan til þess sem að framan greinir fellst ráðuneytið á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar Ferðamálastofu, dags. 28. júlí 2023, á meðan kæran er til meðferðar hjá ráðuneytinu.
Úrskurðarorð
Frestað er réttaráhrifum ákvörðunar Ferðamálastofu, dags. 28. júlí 2023 nr. E23040181, um hækkun iðgjalds og tryggingar sem kærandi var gert að veita Ferðatryggingasjóð, þar til niðurstaða ráðuneytisins um stjórnsýslukæruna liggur fyrir.