Endurupptökubeiðni: Ótímabundin svipting löggildingar til fasteigna- og skipasölu
Mánudaginn 28. ágúst 2023 var í menningar- og viðskiptaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:
Stjórnsýslukæra
Með bréfi, dags. 10. maí 2022, óskaði [A], lögmaður, fyrir hönd [X] (hér eftir kærandi), endurupptöku, sem og afturköllunar, á ákvörðun þáverandi ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra (nú menningar- og viðskiptaráðherra) frá 5. febrúar 2020, um ótímabundna sviptingu löggildingar kæranda til sölu fasteigna og skipa þar sem [X] hafði ekki skilað til eftirlitsnefndar fasteignasala viðhlítandi gögnum varðandi fjárvörslureikninga, sbr. lög um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015, og reglugerð um fjárvörslureikninga fasteignasala, nr. 342/2005. Ákvörðun ráðherra byggði á kröfu eftirlitsnefndar fasteignasala þar um, sbr. 3. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2015.
Endurupptökubeiðnin er byggð á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Beiðni kæranda um afturköllun máls er byggð á 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þar sem menningar- og viðskiptaráðherra fer nú með málefni er varða sölu fasteigna og skipa og eftirlitsnefnd fasteignasala, eftir breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sbr. forsetaúrskurður nr. 6/2022 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands og forsetaúrskurður nr. 7/2022 um skiptingu starfa ráðherra, telst menningar- og viðskiptaráðuneytið bært stjórnvald til þess að fjalla um beiðni kæranda.
Kröfur
Með endurupptökubeiðninni er krafist endurupptöku ákvörðunar ráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2020, um að svipta kæranda ótímabundið löggildingu til fasteignasölu að kröfu efitrlitsnefndar fasteignasala á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá er þess krafist að ráðuneytið afturkalli hina sömu ákvörðun á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga.
Er þess krafist að umrædd ákvörðun verði felld niður, þar sem kærandi hafi þegar skilað viðhlítandi gögnum og gert grein fyrir orsökum þess að þeim hafi upphaflega ekki verið skilað.
Málsatvik
Hinn 1. nóvember 2019 sendi eftirlitsnefnd fasteignasala áskorun til allra fasteignasala sem höfðu ekki skilað nefndinni tilskildum gögnum með ábyrgðarpósti á lögheimili þeirra, þ.m.t. yfirlýsingu um fjárvörslureikninga vegna undangengins reikningsárs o.fl. Var frestur veittur til 20. nóvember 2019 til að skila umræddum gögnum til eftirlitsnefndarinnar, og tilkynnt um að ella myndi nefndin taka ákvörðun dags. 21. nóvember 2019 um að svipta viðkomandi fasteignasala löggildingu til sölu fasteigna og skipa tímabundið. Áður hafði nefndin birt og sent umburðarbréf og áskoranir um skil með tölvupósti á skráð netföng allra fasteignasala.
Þar sem kærandi varð ekki við umræddum áskorunum tók nefndin ákvörðun um að svipta hann tímabundið löggildingu sinni. Var sú ákvörðun send á þáverandi lögheimili kæranda samkvæmt skráningu í Þjóðskrá Íslands. Með bréfi, dags. 26. nóvember 2019, var sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu tilkynnt um ákvörðun eftirlitsnefndar og þess óskað að nafn kæranda yrði fjarlægt af lista sýslumanns yfir löggilta fasteignasala. Hinn sama dag var ákvörðun eftirlitsnefndarinnar auglýst í Lögbirtingablaði.
Þann 5. febrúar 2020 svipti ráðuneytið kæranda ótímabundið löggildingu til fasteignasölu að kröfu eftirlitsnefndar fasteignasala. Með bréfi, dags. 10. maí 2022, fór lögmaður kæranda fram á endurupptöku og afturköllun á ákvörðun ráðuneytisins.
Í kjölfarið óskaði ráðuneytið eftir umsögn eftirlitsnefndar fasteignasala ásamt gögnum máls, dags. 24. maí 2022.
Með bréfi, dags. 2. júní 2022, barst ráðuneytinu umsögn eftirlitsnefndarinnar ásamt gögnum málsins.
Með bréfi, dags. 10. júní 2022, voru kæranda senda gögn máls og umsögn eftirlitsnefndar fasteignasala til athugasemda.
Með bréfi, dags. 4. júlí 2022, barst ráðuneytinu viðbótarsjónarmið kæranda.
Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.
Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tækt til úrskurðar.
Sjónarmið kæranda
Af gögnum málsins má ráða að sjónarmið kæranda hafi verið með eftirfarandi hætti.
Kærandi byggir ósk sína um endurupptöku á máli sínu á því að ákvörðun stjórnvalda í máli hans hafi ekki komið til vitundar hans með fullnægjandi hætti fyrr en í upphafi marsmánaðar árið 2022. Byggir kærandi á að hann hafi hætt störfum sem fasteignasali árið 2018 og hafi ekki haldið fjárvörslu fyrir það ár. Hafi honum láðst að skila yfirlýsingu þess efnis. Enn fremur byggir kærandi á að misskilnings hafi gætt um hverjum hefði borið að skila umræddri fjárvörsluyfirlýsingu, honum eða vinnuveitanda hans.
Kærandi bendir á að tilraunir eftirlitsnefndar til þess að birta áskoranir um skil hafi ekki náð tilætluðu markmiði sínu þar sem þær hafi verið sendar á annað heimilisfang en lögheimili kæranda. Bendir kærandi á að það eigi jafnt við um birtingu áskorana eftirlitsnefndar og framangreinds úrskurðar ráðuneytisins í máli kæranda, sem var kveðinn upp þann 5. febrúar 2020. Skýri þetta framangreind vanskil kæranda á fjárvörsluyfirlýsingu árið 2019. Bendir kærandi á að hann taldi sig þegar hafa skilað slíkri yfirlýsingu, en að þar sem honum hefði ekki borist áskorun um annað hefði hann ekki getað brugðist við með fullnægjandi hætti.
Með framangreindum rökum óskar kærandi eftir endurupptöku framangreindrar stjórnvaldsákvörðun ráðuneytisins, dags. 5. febrúar 2020. Byggir sú beiðni á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og styðst við þá fullyrðingu að ákvörðunin hafi verið birt á röngum stað. Ákvörðunin sé afar íþyngjandi fyrir kæranda og því séu miklir hagsmunir í húfi og nauðsynlegt að slík ákvörðun sé birt með sannarlegum hætti á lögheimili aðila. Kærandi telur það ekki hafa verið gert og þar með hafði kærandi ekki vitneskju um meðferð málsins, og hafi þar með ekki getað nýtt sér rétt sinn sem aðili máls skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sbr. sérstaklega 20. gr. laganna er kveður á um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar. Með sömu rökum telur kærandi rétt að ráðuneytið afturkalli ákvörðun sína frá 5. febrúar 2020, sbr. afturköllunarheimild í 25. gr. stjórnsýslulaga.
Loks telur kærandi rétt að víkja frá almennum málsfrestum stjórnsýslulaga þar sem veigamikil ástæða sé til þess að endurupptaka ákvörðun ráðuneytisins, enda varði hún atvinnuréttindi kæranda.
Sjónarmið eftirlitsnefndar fasteignasala
Af gögnum málsins má ráða að sjónarmið eftirlitsnefndar fasteignasala hafi verið með eftirfarandi hætti.
Nefndin bar fyrir sig að sérhverjum fasteignasala bæri að eigin frumkvæði ár hvert að skila tilskildum gögnum til nefndarinnar. Tók nefndin fram að þrátt fyrir það birti nefndin fyrir 15. október ár hvert umburðarbréf á vefsíðu sinni þar sem minnt er á skilafrest yfirlýsinga skv. lögum um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015. Umrætt bréf sendist einnig með tölvupósti á skráð netföng fasteignasala. Auk þess sendi eftirlitsnefndin viðkomandi aðilum áskorun með tölvupósti á skráð netföng fasteignasala þegar skilafrestur væri liðinn, en síðar með ábyrgðarpósti á lögheimili viðkomandi. Þar að auki hefði ákvörðun nefndarinnar um tímabundna sviptingu löggildingar kæranda verið birt í Lögbirtingarblaði, þann 26. nóvember 2019. Nefndin hélt því fram að í ljósi alls framangreinds hefði ákvörðun nefndarinnar verið birt í samræmi við ákvæði laga nr. 70/2015 um birtingu ákvörðunar um sviptingu löggildingar.
Eftirlitsnefndin gerir nokkrar athugasemdir við rökstuðning kæranda. Í fyrsta lagi telur nefndin kæranda ekki hafa sýnt fram á það með nokkrum hætti að hann hafi verið með skráð lögheimili á öðrum stað en skráð var í Þjóðskrá á þeim tíma sem bréf eftirlitsnefndar voru send. Í öðru lagi féllst nefndin ekki á það með kæranda að mistök hafi verið gerð í máli kæranda við meðferð málsins hjá nefndinni. Nefndin ítrekar að yfirlýsingarnar skulu undirritaðar eigin hendi og að það sé á ábyrgð sérhvers fasteignasala að skila yfirlýsingunum fyrir 15. október ár hvert, líkt og lög nr. 70/2015 mæla fyrir um. Tók nefndin fram að kærandi hefði ekki skilað umræddum yfirlýsingum á árunum 2019, 2020 og 2021 innan lögbundins frests, en að hann hafi nú bætt úr því. Þá vísar nefndin til þess að kærandi lagði ekki inn réttindi sín hjá sýslumanni, líkt og fasteignasölum er heimilt að gera samkvæmt 8. mgr. 5. gr. laga nr. 70/2015, og þar af leiðandi hafi skyldur hans sem fasteignasali haldist samkvæmt ákvæðum laganna og reglugerða settum á grundvelli þeirra. Hafi kæranda því borið að skila yfirlýsingum á grundvelli laganna til eftirlitsnefndar umrædd ár, þrátt fyrir að vera ekki starfandi sem fasteignasali.
Að öllu framangreindu virtu telur eftirlitsnefndin kæranda hafa haft næg tilefni til að bregðast við áskorunum nefndarinnar um skil. Hafi honum mátt vera ljóst að honum bæri að skila tilskildum gögnum til nefndarinnar fyrir árin 2019, 2020 og 2021, annars vegar þar sem hann hafði ekki lagt inn réttindi sín og hins vegar vegna fjölda áskorana nefndarinnar um skil.
Samandregið telur nefndin ekki skilyrði fyrir hendi fyrir endurupptöku málsins samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda taldi hún sig hafa fylgt ákvæðum laga nr. 70/2015 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og gætt að réttindum hans samkvæmt lögunum við meðferð máls kæranda.
Þrátt fyrir framangreint vakti nefndin athygli á að ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 70/2015 felur í sér undanþágu frá skilyrði b-lið 1. mgr. 3. gr. fyrir löggildingu til sölu fasteigna og skipa um að hafa ekki verið sviptur réttindum til að starfa sem fasteignasali ótímabundið. Benti nefndin á að með vísan til þessa ákvæðis teldi nefndin ekki útilokað að kærandi gæti óskað eftir löggildingu að nýju hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, að gefnum öðrum skilyrðum uppfylltum.
Viðbótarsjónarmið kæranda
Með tölvubréfi, dags. 4. júlí 2022, bárust viðbótarsjónarmið kæranda. Þar kom fram að kærandi gerði ekki athugasemdir við sjónarmið eftirlitsnefndar fasteignasala um að hún hafi í störfum sínum farið að lögum. Kærandi byggi rétt sinn á endurupptöku máls á ákvæðum stjórnsýslulaga, á þeim grundvelli að hann hafi þegar leiðrétt þau atriði sem leiddu til sviptingar löggildingar hans til að starfa sem fasteigna- og skipasali. Telur kærandi sjónarmið standa til þess að ráðuneytið endurupptaki ákvörðun sína um ótímabundna sviptingu löggildingar kæranda, dags. 5. febrúar 2020. Kærandi byggi kröfu sína aðallega á því að um verulega íþyngjandi ákvörðun hafi verið um að ræða fyrir kæranda sem hafi ekki komið til vitundar hans fyrr en í upphafi ársins 2022. Kærandi vísaði máli sínu til stuðnings til þess að hinn almenni borgari læsi ekki Lögbirtingablaðið, enda væri um lokað vefsvæði að ræða sem þyrfti að greiða fyrir aðgang að. Væri því gerð athugasemd við að umrædd birting teldist fullnægjandi.
Forsendur og niðurstaða
I. Afmörkun athugunar
Líkt og að framan greinir snýr ágreiningsefnið að því hvort ráðuneytið taki til greina beiðni kæranda um endurupptöku og/eða afturköllun á ákvörðun ráðherra frá 5. febrúar 2020 um að svipta kæranda ótímabundið löggildingu til sölu fasteigna og skipa af þeim ástæðum sem reifaðar voru hér að framan.
II. Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 70/2015 um sölu fasteigna og skipa kemur fram að þeim einum sé heimilt að hafa milligöngu um kaup, sölu og skipti á fasteignum eða skráningarskyldum skipum fyrir aðra sem hafa til þess löggildingu sýslumanns.
Í 17. gr. laganna er fjallað um vörslufjárreikninga. Í ákvæðinu er kveðið á um skyldu fasteignsala til að halda fjármunum sem hann tekur við í þágu annarra aðgreindum frá eigin fé. Kveðið er á um að slíkt fé skuli varðveitt á sérstökum vörslufjárreikningi. Í ákvæðinu er tekið fram að fasteignasali sé ekki eigandi innistæðu á vörslufjárreikningi samkvæmt greininni.
Í 19. gr. laganna er fjallað um hlutverk eftirlitsnefndar fasteignasala, sem felur í sér eftirlit með því að fasteignasalar starfi í samræmi við fyrirmæli laganna. Þá skal nefndin sérstaklega fylgjast með því að meðferð fjármuna í eigu viðskiptamanna fasteignsala sé í hvívetna í samræmi við lögin og reglur um vörslufjárreikninga, sbr. i-lið 2. mgr. 19. gr. laganna.
Um heimildir og skyldur eftirlitsnefndar fasteignasala er fjallað í 21. gr. laganna. Fjalla 1. og 2. mgr. um skil fasteignasala á yfirlýsingu endurskoðanda um að meðferð hans reikningsárið á undan á fjármunum viðskiptamanna hans hafi verið í samræmi við lögin og reglur um vörslufjárreikninga. Fjallar 3. mgr. um skoðunarheimildir og skyldur eftirlitsnefndarinnar.
Í 22. gr. laganna er fjallað um úrræði eftirlitsnefndar til að beita tvenns konar viðurlögum ef nefndin telur að fasteignasali hafi vanrækt skyldur sínar samkvæmt lögunum, annars vegar áminning og hins vegar tímabundin svipting löggildingar. Fjallar 3. mgr. ákvæðisins nánar tiltekið um úrræði eftirlitsnefndar þegar brot fasteignasala felst í því að hlíta ekki reglum um meðferð á fé viðskiptamanna sinna. Í 23. gr. laganna eru reglur um málskot til ráðherra og meðferð málsins hjá honum.
Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laganna ber fasteignasala að skila til eftirlitsnefndar fasteignasala eigi síðar en 15. október ár hvert yfirlýsingu löggilts endurskoðanda um að meðferð hans á fjármunum viðskiptamanna hans undangengið reikningsár sé í samræmi við lög þessi og reglur um vörslufjárreikninga. Í 2. mgr. 21. gr. kemur fram að hafi yfirlýsingu endurskoðanda ekki verið skilað í réttu horfi og þess efnis sem krafist er fyrir 15. október skuli eftirlitsnefndin veita tveggja vikna frest til skilanna.
Í gildi er reglugerð um fjárvörslureikninga fasteignasala, nr. 342/2005. Reglugerðin tekur til allra þeirra sem fengið hafa löggildingu til fasteignasölu, sbr. 1. gr. hennar. Í 4. gr. reglugerðarinnar er fjallað um aðgreiningu fjármuna, en þar segir að fasteignasala sé skylt að halda þeim fjármunum sem hann tekur við í þágu annarra aðgreindum frá eigin fé. Skulu slíkir fjármunir varðveittir á sérstökum fjárvörslureikningi. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skyldu fasteignasala, sem varðveitir fé viðskiptamanns eða viðsemjandans á hverjum tíma, til að færa sérstakan viðskiptareikning í bókhaldi sem sýnir inneign viðskiptamanns eða viðsemjandans á hverjum tíma, en á þann reikning skal færa allt fé sem fasteignasali tekur við til varðveislu. Þá er í 10. gr. kveðið á um skyldu fasteignsala til að bera saman og staðreyna að innistæður á fjárvörslureikningi samsvari bókfærðri stöðu fjárvörslureiknings í bókhaldi. Einnig kemur fram að staða vörslufjár á reikningnum skuli ekki vera lægri en staða vörslufjár skv. bókhaldi. Þá segir að á sama tíma skuli fasteignasali senda eftirlitsnefndinni samantekt og niðurstöðutölur skrár skv. 10. gr. staðfestar af löggiltum endurskoðanda.
Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um endurupptöku máls. Á grundvelli 1. mgr. ákvæðisins á aðili máls, eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt honum, rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný í tveimur tilvikum. Í fyrsta lagi ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Í öðru lagi ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Í 2. mgr. er getið um þá tímafresti sem gilda um það hvenær aðili máls getur fengið stjórnvaldsákvörðun endurupptekna. Þar kemur fram að beiðni um endurupptöku máls þurfi ekki að uppfylla önnur skilyrði til þess að fá mál endurupptekið en fram koma í 1. mgr. sé beiðni borin fram innan þriggja mánaða frá því að ákvörðun málsins var tilkynnt honum, sbr. 1. tölul. 1. mgr., eða frá því að aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun var byggð á, sbr. 2. tölul. 1. mgr. Jafnframt kemur fram að beiðni um endurupptöku máls verði ekki tekin til greina eftir að fyrrgreindur þriggja mánaða frestur er liðinn, nema að fengnu samþykki annarra aðila máls. Loks kemur fram að mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um afturköllun máls. Þar segir að stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 25. gr., og hins vegar þegar ákvörðun er ógildanleg, sbr. 2. tölul. 1. mgr. sama ákvæðis.
Í athugasemdum við ákvæði 21. gr. er fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/2015 kemur fram að mikilvægi þess að skil fasteignasala á yfirlýsingu löggilts endurskoðanda, um lögboðna meðferð hans á fjármunum viðskiptamanna undangengið reikningsár, felist í því að skylda fasteignasala um lögboðna meðferð á fjármunum viðskiptamanna sé lykilatriði.
III. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu málsins
i. Endurupptaka máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993
Líkt og áður var rakið segir í lokamálslið ákvæðis 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga að mál verði ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. var byggð á, nema veigamiklar ástæður mæli með því.
Stjórnvaldi ber hverju sinni að leggja á það mat, í hverju tilviki fyrir sig, hvort veigamiklar ástæður séu fyrir því að endurupptaka mál, hafi beiðni þess efnis borist utan ársfrestsins, og eftir atvikum gefa aðila málsins færi á að benda á slíkar ástæður, hafi hann ekki tilgreint þær í endurupptökubeiðninni. Ef efnisskilyrði endurupptöku eru á annað borð fyrir hendi verður þannig að líta svo á að stjórnvaldi sé skylt að verða við beiðni um um endurupptöku máls sem berst eftir fyrrgreint tímamark, ef sýnt er fram á að veigamiklar ástæður standi til þess sem og áskilið samþykki gagnaðila liggur fyrir, eigi það við.
Er óhætt að fullyrða að ákvörðun ráðherra, dags. 5. febrúar 2020, um að svipta kæranda ótímabundið löggildingu til sölu fasteigna og skipa, að beiðni eftirlitsnefndar fasteignasala, hafi verið verulega íþyngjandi ákvörðun fyrir kæranda, enda varðaði hún atvinnuréttindi kæranda til frambúðar.
Með framangreint í huga telur ráðuneytið hafa sérstaka þýðingu í málinu að skera úr um hvort efnisskilyrði fyrir endurupptöku séu fyrir hendi.
Þar sem óumdeilt þykir að ákvörðun ráðherra, dags. 5. febrúar 2020, hafi ekki byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik reynir í þessu tilfelli á hvort ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eigi við í tilviki kæranda, en ákvæðið mælir fyrir um rétt aðila til þess að stjórnvald endurupptaki mál hans ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Ákvæðið gerir ekki sérstaklega ráð fyrir að hin upphaflega ákvörðun hafi verið haldin annmarka, heldur að atvik eða aðstæður máls hafi breyst svo verulega eftir að hin íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann var tekin, að rétt þykir að kanna hvort ástæða sé til að fella ákvörðunina niður eða breyta henni til hagsbóta fyrir aðila. Hefur ákvæðið þannig tengsl við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, sem felur í sér að stjórnvöld skulu ekki fara strangar í sakirnar en þörf krefur, við beitingu stjórnsýsluúrræða, miðað við þá hagsmuni sem í húfi eru.
Umrætt ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga tekur hins vegar ekki til allra íþyngjandi stjórvaldsákvarðana heldur einungis þeirra sem innihalda boð eða bann, án þess að nánar sé tiltekið hvaða ákvarðanir falli í þann flokk.
Hér kemur því til álita hvort hin íþyngjandi ákvörðun hafi falið í sér boð eða bann í skilningi ákvæðisins, eða ekki. Í fræðiskrifum hefur verið byggt á því að í þessu sambandi komi fyrst og fremst til skoðunar tilgangur umræddrar ákvörðunar sem og sú lagaheimild sem hún byggir á. Af orðalagi ákvæðisins og ummælum greinargerðar með því má ráða að um fyrirskipandi ákvörðun þurfi að vera um að ræða sem hafi viðvarandi réttaráhrif fyrir þann sem hún beinist að. Hér undir geta fallið ýmsar ákvarðanir sem fela í sér skerðingu á persónufrelsi, s.s. afturköllun ýmissa leyfa, áminning eða uppsögn.
Hefur einnig verið byggt á því að ákvarðanir sem fela í sér skerðingu á persónufrelsi, og aðrar áþekkar ákvarðanir, teljist ákvarðanir um boð eða bann í skilningi ákvæðisins. Hins vegar hefur verið byggt á því að ákvarðanir um beitingu refsikenndra viðurlaga teljist ekki ákvörðun sem felur í sér boð eða bann. Meðal algengustu tegunda stjórnsýsluviðurlaga eru réttindasvipting og afturköllun leyfis.
Þó er ekki alltaf ljóst hvort að réttindasviptingar falli í hóp þvingunarúrræða eða stjórnsýsluviðurlaga. Hefur verið talið að réttindasvipting teljist til stjórnsýsluviðurlaga þegar lög mæla svo fyrir að þessum úrræðum skuli beitt í tilefni af háttsemi sem er andstæð lögum, með það að markmiði að valda vissum óþægindum og hafa varnaðaráhrif. Er þannig ekki tekið tillit til þess hvort málsaðili hafi síðar bætt ráð sitt og farið að tilmælum stjórnvalda eða látið það hjá líða.
Brot kæranda í máli þessu snýr að því að hafa vanrækt skyldu sína til að skila eftirlitsnefndinni yfirlýsingu löggilts endurskoðanda árið 2019, um að meðferð hans á fjármunum viðskiptavina sinna fyrir undangengið reikningsár, hafi verið í samræmi við lög og reglur um vörslufjárreikninga, sbr. 21. gr. laga nr. 70/2015 og reglugerð um fjárvörslureikninga nr. 342/2005.
Með vísan til alls framangreinds verður að telja að ákvörðun ráðherra, dags. 5. febrúar 2020, um að svipta kæranda ótímabundið löggildingu til sölu fasteigna og skipa, að beiðni eftirlitsnefndar fasteignasala, hafi talist til stjórnsýsluviðurlaga í framangreindum skilningi. Hafði eftirlitsnefndin þegar fullreynt úrræði sín samkvæmt 21. og 22. gr. laganna til þess að knýja fram lögmæta hegðun kæranda, án árangurs, áður en nefndin skaut máli kæranda til ráðherra með kröfu um ótímabundna sviptingu löggildingar hans, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna. Er því ekki um að ræða ákvörðun um boð og bann í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
Í þessu sambandi þykir vert að nefna að varnaðaráhrif ótímabundinnar sviptingar ráðherra, skv. 5. mgr. 23. gr. laganna, yrðu að engu gerð ef aðilar ættu hverju sinni kost á að fá slíka ákvörðun endurupptekna þegar sá fasteignasali sem á í hlut hefur staðið skil á yfirlýsingu löggilts endurskoðanda um að meðferð hans á fjármunum viðskiptamanna hans undangengið reikningsár sé í samræmi við lög nr. 70/2015 og reglur um vörslufjárreikninga.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að skilyrði fyrir endurupptöku málsins á grundvelli 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga, né annarra ólögfestra reglna, séu fyrir hendi í tilviki kæranda.
ii. Afturköllun máls á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993
Loks gerir kærandi kröfu um að ákvörðun ráðherra, dags. 5. febrúar 2020, verði afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga, sem mælir fyrir um að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína sem tilkynnt hefur verið aðila, að eigin frumkvæði þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg.
Ákvæðið gerir þannig ráð fyrir að stjórnvald geti undir ákveðnum kringumstæðum afturkallað ákvörðun sína, sem tekið hefur gildi, að eigin frumkvæði, þ.e. fellt niður réttaráhrif hennar. Sú heimild getur einnig grundvallast á óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Rökin að baki slíkri heimild eru sú að jafnvel þótt stjórnvald hafi tekið lögmæta ákvörðun geti það ekki leitt til þess að ákvörðunin skuli standa til allrar framtíðar, án tillits til þess m.a. hvernig aðstæður hafa þróast.
Stjórnvöld eru talin hafa víðtækar heimildir til að afturkalla íþyngjandi ákvarðanir enda verði það engum til tjóns. Við mat á því hvort stjórnvaldi beri að afturkalla ákvörðun hefur meðalhófsregla stjórnsýsluréttar mikið vægi en á endanum ræðst það ávallt af heildarmati á öllum atvikum máls hvort afturköllun teljist heimil.
Það er í reynd rík heimild fyrir stjórnvöld til að endurskoða íþyngjandi ákvarðanir ef aðstæður hafa breyst sé það ekki til tjóns fyrir aðila, sbr. 1. tölu. 25. gr. stjórnsýslulaga. Aftur á móti verður afturköllun á grundvelli þess að ákvörðun sé ógildanleg, sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga, að grundvallast á því að ákvörðunin sé haldin annmarka að lögum. Þar undir félli t.d. þau tilvik þar sem stjórnvald hefði brotið gegn lögum eða málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við töku ákvörðunarinnar sem krafist er afturköllunar á. Heildstætt mat samkvæmt ákvæðinu felur m.a. í sér að horft er til þess hvaða lagasjónarmið lágu að baki fyrri ákvörðun, eðli og tegund annmarka, réttmætar væntingar málsaðila og hvort um ívilnandi eða íþyngjandi ákvörðun var að ræða.
Byggir kærandi á að ákvörðun ráðherra um ótímabundna sviptingu löggildingar kæranda, dags. 5. febrúar 2020, sem og ákvörðun eftirlitsnefndar fasteignasala um tímabundna sviptingu kæranda, dags. 21. nóvember 2019, hafi aldrei komist til vitundar kæranda.
Í 20. gr. stjórnsýslulaga er fjallar m.a. um birtingu ákvörðunar er ekki mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt. Víða í lögum er hins vegar að finna sérákvæði um birtingu stjórnvaldsákvarðana sem mæla fyrir um sérstakan birtingarhátt. Í 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. laganna er tekið fram að stjórnvaldsákvörðun sé bindandi eftir að hún hefur verið birt. Miðast upphafstími réttaráhrifa við það þegar ákvörðun er komin til aðila máls. Séu ummæli í greinargerð með 20. gr. laganna skoðuð má sjá að ekki er gert að skilyrði í þessu sambandi að ákvörðun sé komin til vitundar málsaðila. Er þannig yfirleitt nægilegt að ákvörðun sé komin þangað sem almennt má búast við að aðili geti kynnt sér hana, t.d. að bréf hafi verið afhent á heimili hans.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. janúar 2020, var kæranda tilkynnt um fyrirhugaða ótímabundna sviptingu löggildingar til sölu fasteigna og skipa, að kröfu nefndarinnar þess efnis til ráðuneytisins, er barst þann 16. desember 2019. Sem fyrr segir grundvallaðist sú krafa á að yfirlýsingu löggilts endurskoðanda árið 2019 um fjárvörslureikninga fyrir undangengið reikningsár hafði ekki verið skilað af hálfu kæranda. Með bréfinu var kæranda veittur kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri um kröfu eftirlitsnefndar til ráðuneytisins. Var bréfið póstlagt á heimilisfang kæranda samkvæmt skráningu í Þjóðskrá Íslands á þeim tíma. Þar sem engar athugasemdir bárust frá kæranda, og bréfið var ekki endursent ráðuneytinu, svipti ráðherra kæranda, með bréfi dags. 5. febrúar 2020, löggildingu til sölu fasteigna og skipa ótímabundið, sbr. 5. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2015. Var ákvörðunin tilkynnt eftirlitsnefnd fasteignasala og sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, og eftirlitsnefndinni gert að auglýsa hana í Lögbirtingablaði, sbr. 8. mgr. ákvæðisins.
Með vísan til alls framangreinds getur ráðuneytið ekki fallist á það með kæranda að ákvarðanir og ráðuneytisins um ótímabundna sviptingu, dags. 5. febrúar 2020, og eftirlitsnefndarinnar um tímabundna sviptingu, dags. 21. nóvember 2019, hafi ekki verið birtar með fullnægjandi hætti skv. stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og lögum um sölu fasteigna og skipa, nr. 70/2015. Hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn sem sannreyna staðhæfingu hans um að ráðuneytið, sem og nefndin, hefðu notast við annað heimilisfang en skráð lögheimili hans á þeim tíma sem ákvarðanirnar voru teknar. Þar að auki voru áskoranir og ákvarðanir eftirlitsnefndarinnar ýmist einnig birtar á heimasíðu nefndarinnar, www.enf.is, sendar á skráð netfang kærandi og birtar í Lögbirtingablaði. Því telur ráðuneytið óumdeilt að framangreindar ákvarðanir um sviptingu löggildingar kæranda, sem og áskoranir nefndarinnar um skil á fullnægjandi gögnum, hafi verið komnar til kæranda í skilningi 20. gr. stjórnsýslulaga.
Líkt og nefndin benti á lagði kærandi ekki inn réttindi sín til fasteigna- og skipasölum, þrátt fyrir að hafa að eigin sögn hætt fasteignasölu árið 2018, og héldust því lögbundin réttindi hans og skyldur. Því telur ráðuneytið kæranda ekki hafa haft réttmætar væntingar til þess að hafa ekki þurft að skila umræddum yfirlýsingum til nefndarinnar, enda er um lögbundna skyldu hvers og eins sem hefur virka löggildingu til fasteigna- og skipasölu. Er ekki um heimild að ræða heldur skyldu eftirlitsnefndar til að svipta fasteignasala tímabundið löggildingu verði vanhöld á skilum fasteignasala á fjárvörsluyfirlýsingu, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr, 70/2015. Í ummælum í greinargerð með ákvæðinu kemur fram að brýnt sé að þessi skil fari réttilega fram, enda sé skylda fasteignasala um lögboðna meðferð á fjármunum viðskiptamanna lykilatriði. Kemur einnig fram að miðað sé við að fasteignasalar skili að eigin frumkvæði yfirlýsingu innan hins tilgreinds tíma, og eigi eftirlitsnefndin ekki að þurfa að kalla eftir því. Telur ráðuneytið því nefndina ekki hafa farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til, með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Í þessu samhengi er vert að taka fram að kæranda hefði ekki getað lagt inn réttindi sín án þess að hafa skilað umræddri yfirlýsingu um fjárvörslureikninga enda getur fasteignasali ekki lagt inn löggildingu sína ef máli er ólokið hjá eftirlitsnefndinni, sbr. 8. mgr. 5. gr. laga nr. 70/2015.
iii. Niðurstaða ráðuneytisins
Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið hvorki skilyrði fyrir hendi fyrir endurupptöku né afturköllun á ákvörðun ráðherra, dags. 5. febrúar 2020, um að svipta kæranda löggildingu til sölu fasteigna og skipa ótímabundið, sbr. 5. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2015.
Telur ráðuneytið því ekki tilefni til þess að breyta framangreindri ákvörðun ráðherra, enda verður það að teljast eðlileg framvinda máls þegar tímabundin svipting löggildingar fasteignasala hefur ekki skilað tilætluðum árangri að farið sé fram á ótímabundna sviptingu þess fasteignasala sem á í hlut.
Þó bendir ráðuneytið kæranda á að á grundvelli 2. mgr. 3. gr. laganna má víkja frá því skilyrði löggildingar að fasteignasali hafi aldrei verið sviptur réttindum til starfa sem fasteignasali ótímabundið, að fenginni umsögn eftirlitsnefndar fasteignasala, ef umsækjandi hefur haft forræði á fé sínu a.m.k. þrjú undanfarandi ár.
Að því gefnu að kærandi uppfylli skilyrði laga nr. 70/2015 getur kærandi því sótt um löggildingu að nýju hjá sýslumanni. Fengi kærandi synjun er slík synjun kæranleg til ráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna.
Þá er kæranda bent á að á grundvelli 10. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2015 er fasteignasala heimilt að leita úrlausnar dómstóla um ákvörðun sem ráðherra tekur skv. 5. mgr. sama ákvæðis.
Úrskurðarorð
Beiðni kæranda um endurupptöku og afturköllun á ákvörðun ráðherra frá 5. febrúar 2020 um að svipta kæranda ótímabundið löggildingu til að starfa sem fasteigna- og skipasali, að kröfu eftirlitsnefndar þess efnis dags. 16. desember 2019, er hér með synjað.