Nr. 3/2013 Stjórnsýslukæra vegna synjunar á veitingu bráðabirgðarekstrarleyfis fyrir veitingastað í flokki III

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur þann 14. nóvember 2013 kveðið upp svohljóðandi:

ÚRSKURÐ

I. Kröfur og kæruheimild

Með bréfi dags. 1. nóvember 2013 kærði [X], fyrir hönd [Y], hér eftir nefndur kærandi, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 1. nóvember 2013.

Kærð er ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þar sem staðfest er að bráðabirgðarekstrarleyfi fyrir skemmtistaðinn [Z] í [B] verði ekki endurnýjað meðan á meðferð umsóknar kæranda um rekstrarleyfi stendur. Þess er krafist að stjórnvaldsákvörðun lögreglustjórans um synjun á endurnýjun bráðabirgðarekstrarleyfis verði felld úr gildi og bráðabirgðarekstrarleyfi gefið út þar til gild ákvörðun lögreglustjórans varðandi umsókn kæranda um rekstrarleyfi liggur fyrir. Kæruheimild er að finna í 26. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007.

II. Málsatvik og málsmeðferð

[Y] sótti um leyfi til reksturs skemmtistaðar í húsnæði við [B] þann 13. júní 2013. Óskað var eftir rekstrarleyfi fyrir veitingastað í flokki III með útiveitingum ásamt því að óskað var eftir bráðabirgðaleyfi meðan umsóknarferlið átti sér stað. Þann 25. júní sendi lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu umsókn um rekstrarleyfi til umsagnar hjá umsagnaraðilum samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Þann 4. júlí var veitingastaðnum veitt bráðabirgðarekstrarleyfi sem gilti til 4. ágúst 2013. Þann 2. september 2013 var bráðbirgðaleyfisbréfið endurnýjað með gildistíma fram til 2. október 2013 og þann 2. október var bráðabirgðarekstrarleyfið aftur endurnýjað til 2. nóvember sl. 

Jákvæðar umsagnir bárust frá lögbundnum umsagnaraðilum sumarið 2013, þar á meðal frá borgarstjórn Reykjavíkur þann 25. júní 2013. Niðurstaða lögreglustjóra varðandi umsókn kæranda um rekstrarleyfi lá hins vegar ekki fyrir við lok gildistíma fyrsta bráðabirgðarekstrarleyfisins og því var ákveðið að framlengja bráðbirgðarekstrarleyfið fyrst fram til 2. október og síðan til 2. nóvember enda kemur fram í bréfum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að niðurstöðu megi vænta fljótlega varðandi umsókn kæranda.

Þann 30. júní 2013 óskaði lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu eftir nýrri umfjöllum borgarráðs um málið og umsókn kæranda. Sú umsögn barst 21. ágúst og kom þar fram að borgarráð hvetti til þess að lögreglan kannaði starfsemi kæranda til hlítar vegna gruns um ólögmæt athæfi á veitingastaðnum.

Þann 1. nóvember síðastliðinn sendi lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu bréf til kæranda þar sem tilkynnt er að nú sé til skoðunar að synja kæranda um rekstrarleyfi, meðal annars vegna þess að rökstuddur grunur sé til staðar um að reksturinn brjóti í bága við 4. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007. Í bréfinu var kæranda veittur frestur til 5. nóvember til þess að koma að andmælum eða athugasemdum.

Þá sagði einnig í bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að gildandi bráðabirgðarekstrarleyfi verði ekki endurnýjað frekar meðan á meðferð umsóknarinnar stendur.

Stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu þann 1. nóvember 2013 þar sem kærð er ákvörðun lögreglustjórans um að endurnýja ekki bráðabirgðarekstrarleyfi kæranda og þess krafist að bráðabirgðarekstrarleyfi verið gefið út sem gildi þar til ákvörðun lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins um rekstrarleyfi liggur fyrir.

Þann 6. nóvember sendi kærandi bréf til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þar sem óskað er eftir að fá afhent öll gögn í vörslum lögreglu vegna umsóknar kæranda um rekstrarleyfi og vegna afskipta lögreglu af rekstri veitingahússins á tímabilinu 1. júní til og með 6. nóvember 2013. Ráðuneytinu var sent aftrit af bréfi þessu.

Með bréfi dags 4. nóvember óskaði ráðuneytið eftir umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu ásamt gögnum málsins. Umsögn lögreglustjóra barst ráðuneytinu þann 7. nóvember og var send kæranda til umsagnar 8. nóvember. Athugasemdir kæranda bárust samdægurs.

Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda.

Kærandi krefst þess að stjórnvaldsákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 1. nóvember sl. um að synja endurnýjun bráðabirgðarekstrarleyfis vegna veitingastaðarins [Z] verði felld úr gildi og bráðabirgðarekstrarleyfi gefið út sem gildi þar til ákvörðun lögreglustjórans um rekstrarleyfi liggur fyrir.

Í bréfi kæranda kemur fram að félagið [Y] hafi rekið veitingahúsið [Z] í [B] frá júní 2013 og að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu hafi verið með umsókn félagsins til meðferðar síðan 13. júní. Kærandi telur að sú ákvörðun lögreglustjórans að synja félaginu um endurnýjun á bráðabirgðarekstrarleyfi kippi stoðunum undan rekstri félagsins og telur kærandi að ákvörðunin, tímasetningin og hvernig staðið er að henni sé tekin með það að leiðarljósi að baka félaginu sem mest tjón.

Kærandi mótmælir ávirðingum lögreglustjórans um rökstuddan grun um brot í starfi og telur kærandi þær ávirðingar ósannar og órökstuddar. Þá telur kærandi einnig að málsmeðferð lögreglustjórans á umsókn félagsins feli í sér brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og grundvallarreglum um vandaða stjórnsýslu. Er þá sérstaklega vísað til þeirrar ákvörðun lögreglustjóra að senda umsókn félagsins í tvígang til umsagnar hjá Reykjavíkurborg, þess langa tíma sem liðið hefur frá því að umsókn félagsins um rekstrarleyfi barst lögreglu, endurtekin útgáfa bráðabirgðarekstrarleyfa, umrædd synjun á endurnýjun bráðabirgðaleyfis og stuttur tími sem kæranda var veittur til þess að verjast synjun á framlengingu bráðabirgðarekstrarleyfis.

Kærandi telur einnig að skilyrði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 85/2007 eigi við í þessu tilfelli og því hafi verið rétt að framlengja bráðabirgðarekstrarleyfi með vísan til þess að kæranda verði ekki kennt um tafir á afgreiðslu málsins. 

Í frekari rökstuðningi kæranda kemur fram að óskað hafi verið eftir gögnum frá lögreglustjóraembættinu á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga en ekki hafi verið orðið við þeirri beiðni. Þá segir einnig að margir eftirlitsaðilar hafi heimsótt veitingahúsið sem til umræðu er og ekki haft neinar athugasemdir við starfsemi þess. Megi þar nefna bæði Samtök atvinnulífsins og skattayfirvöld.

Þá hafnar kærandi því alfarið að í starfsemi hans sé brotið gegn lögum með því að gera út á nekt starfsmanna. Skýrslu lögreglustjórans frá 11. október 2013 er alfarið hafnað og hún sögð tilbúningur og ekki studd neinum sönnunargögnum. Skýrslan geti því hvorki verið sönnunargagn í stjórnsýslumáli né í dómsmáli. Þá bendir kærandi á að lögregluskýrslan vísar til atburða frá 21. september 2013 en eftir þann tíma, eða 2. október 2013 var gefið út bráðabirgðarekstrarleyfi til félagsins hjá lögreglustjóranum. Kærandi telur ekki eðlilegt af hálfu kæranda að veita bráðabirgðarekstrarleyfi í október en synja um útgáfu leyfisins mánuði síðar, að sögn kæranda án þess að nýjar upplýsingar séu fyrirliggjandi.

Kærandi hafnar því alfarið að hafa í rekstri sínum gerst brotlegur við 4. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007.  Öllum sé heimilt að heimsækja umrætt veitingahús og fylgjast með starfseminni sem þar fer fram.

Því beri að taka kröfu um ógildingu á stjórnvaldsákvörðun lögreglustjóra til greina og gefa út bráðabirgðaleyfi til handa veitingastaðnum [Z] á meðan umsókn félagsins um rekstrarleyfi er til meðferðar hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. 

IV. Ákvörðun og umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu.

Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu sendi kæranda bréf þann 1. nóvember 2013 þar sem kæranda er gefinn kostur á að koma andmælum á framfæri vegna umsóknar sinnar um rekstrarleyfi fyrir skemmtistaðinn [Z] í [B].

Í bréfi lögreglustjóra kemur fram að sótt hafi verið um rekstrarleyfi fyrir skemmtistaðinn þann 13. júní sl. og að bráðabirgðarekstrarleyfi hafi verið veitt þann 4. júlí sl.  Umsagna hafi verið aflað á grundvelli laga nr. 85/2007 en í kjölfar fjölmiðlaumfjöllunar um starfsemi kæranda hafi umsókn um rekstrarleyfi verið send borgarráði að nýju til umsagnar. Í seinni umsögn borgarráðs sé hvatt til þess að lögreglustjóri kanni starfsemi til hlítar með vísan til þeirrar háttsemi sem lýst var í fjölmiðlum enda hafi lögreglustjóri eftirlit með framkvæmd laga nr. 85/2007.

Þá er vísað til 4. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtistaði þar sem segir að hvorki sé heimilt að bjóða upp á nektarsýningar né með öðrum hætti gera út á nekt starfsmanna eða annarra sem á staðnum eru. Við eftirlit lögreglu á staðnum hafi ítrekað komið í ljós að gert sé út á nekt starfsmanna og að þar séu afmörkuð rými sem gestir geti fengið til afnota eins og fram komi í lögregluskýrslu nr. 007-2013-057444. Þannig séu uppi grunsemdir af hálfu lögreglu um að gert sé út á nekt starfsmanna en slíkt brýtur skýrlega í bága við áðurnefnt lagaákvæði. Enn fremur séu uppi grunsemdir um fleiri brot í tengslum við rekstur staðarins. Með vísan til þessa segir í bréfi lögreglustjóra að til skoðunar sé að synja um rekstrarleyfi fyrir veitingastað kæranda en með bréfinu er kæranda veittur frestur fram til 5. nóvember til þess að koma á framfæri athugasemdum sínum og viðbrögðum.

Þá er einnig tiltekið í bréfi lögreglustjóra að gildandi bráðabirgðarekstrarleyfi verði ekki endurnýjað frekar meðan á meðferð umsóknar stendur.

Í framhaldi af kæru [Y] skilaði lögreglustjóri höfuðborgarsvæðisins umsögn til ráðuneytisins þann 7. nóvember sl. þar sem fram kemur að við meðferð málsins hafi að öllu leyti verið farið eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og fullyrðingar kæranda taldar tilhæfulausar. Uppi sé rökstuddur grunur um að á veitingastað kæranda fari fram starfsemi sem brjóti í bága við lög nr. 85/2007. Þá segir enn fremur að eftir útgáfu bráðabirgðarekstrarleyfis þann 4. júlí sl. hafi hafist fjölmiðlaumfjöllun um veitingastaðinn sem gaf tilefni til þess að starfsemin yrði könnuð nánar áður en fullt leyfi yrði veitt. Því var m.a. óskað eftir frekari umfjöllun borgarráðs. Í seinni umsögn borgarráðs hafi verið hvatt til þess að lögreglan kannaði starfsemi veitingastaðarins til hlítar með vísan til þeirrar háttsemi sem lýst var í fjölmiðlum.

Í bréfi lögreglustjóra segir enn fremur að komið hafi í ljós að grunur um ólögmæta starfsemi á staðnum sé á rökum reistur. Það sé mat lögreglu eftir að hafa fylgst með starfseminni að gert sé út á nekt starfsmanna eða einstaklinga sem eru á staðnum á vegum þeirra sem standa að rekstri staðarins. Þá hafi komið í ljós að á staðnum eru afmörkuð rými sem gestir geta fengið til afnota sbr. umrætt lögreglumál. Slík háttsemi sé brot á lögum nr. 85/2007 auk þess sem grunsemdir séu uppi um fleiri brot í tengslum við rekstur staðarins.

Þá kemur einnig fram í bréfi lögreglustjóra að ákvæði 4. mgr. 12. gr. laga nr. 85/2007 sem heimilar veitingu bráðabirgðarekstrarleyfis að slíkt bráðabirgðarekstrarleyfi skuli veita mest í 3 mánuði og það skuli veitt nýjum rekstraraðila með sömu skilyrðum og giltu um fyrra rekstrarleyfi á viðkomandi stað. Einnig kemur fram að slíkt bráðabirgðarekstrarleyfi sé heimilt að framlengja en aðeins ef umsækjanda verður ekki kennt um tafir á útgáfu rekstrarleyfis. Ákvæðið sé hins vegar eingöngu heimildarákvæði og tiltekið að bráðabirgðarekstrarleyfi hafi aðeins verið gefið út í upphafi á grundvelli þess að þá hafi ekki verið annað að sjá en að um væri að ræða sambærilegan rekstur og hjá fyrri leyfishafa. Nú liggi hins vegar fyrir rökstuddur grunur um ólögmæta starfsemi og því sé það niðurstaða lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að við þær aðstæður sé ekki heimilt að veita bráðabirgðaleyfi. 

V. Niðurstaða ráðuneytisins.

Eins og fram hefur komið krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi eða henni breytt þannig að bráðabirgðarekstrarleyfi verði veitt þar til niðurstaða umsóknar kæranda um rekstrarleyfi liggur fyrir.

Því er ljóst að í þessu máli er til skoðunar kæra á ákvörðun þeirri að synja um bráðabirgðarekstrarleyfi. Þannig er ekki til skoðunar ákvörðun um synjun á rekstrarleyfi enda hefur ákvörðun varðandi umsókn kæranda ekki verið afgreidd af hálfu lögreglustjóra og endanleg niðurstaða liggur því ekki fyrir.

Ráðuneytið mun því aðeins taka afstöðu til þeirrar stjórnvaldsákvörðunar lögreglustjóra að synja um framlengingu bráðabirgðarekstrarleyfis.

Í 4. mgr. 12. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald segir að á meðan umsókn um breytingu á rekstrarleyfi eða breytingu á leyfishafa er til meðferðar megi gefa út rekstrarleyfi til bráðabirgða með sömu skilmálum og giltu um hið fyrra leyfi, til allt að þriggja mánaða. Að liðnum þriggja mánaða gildistíma bráðabirgðarekstrarleyfis verði leyfið einungis framlengt ef umsækjanda verður ekki kennt um tafir á útgáfu þess. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 85/2007 segir um áðurnefnt ákvæði að þriggja mánaða gildistími bráðabirgðarekstrarleyfis sé talinn hæfilegur tími til þess að afgreiða nýja umsókn.

Af gögnum málsins má ráða að umsókn kæranda hafi fyrst borist 13. júní 2013. Bráðabirgðarekstrarleyfi var gefið út 4. júní og hefur verið endurútgefið tvisvar sinnum þrátt fyrir  gert sé ráð fyrir að afgreiða skuli umsókn um rekstrarleyfi  innan 3 mánaða frá því að hún er móttekin.

Er því næst nauðsynlegt að meta hvort að ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um að synja um bráðabirgðarekstrarleyfi var studd málefnalegum sjónarmiðum en í umsögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu kemur fram að rökstuddur grunur sé uppi um ólögmæta starfsemi á umræddum veitingastað. Sá grunur hafi gert það að verkum að ákveðið var að framlengja ekki bráðabirgðarekstrarleyfi kæranda. Grunur lögreglustjórans er byggður á lögregluskýrslu af atburðum sem áttu sér stað 21. september 2013 en skýrslan sjálf er dagsett 11. október 2013. Tiltekin málefnaleg sjónarmið virðast þannig hafa verið tekin til skoðunar þegar synjað var um framlengingu bráðabirgðarekstrarleyfis.

Hins vegar ber að líta til þess að bréf lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þar sem fram kom að bráðabirgðarekstrarleyfið yrði ekki endurnýjað var sent kæranda þann 1. nóvember sl. og umrætt bráðabirgðarekstrarleyfi var fellt niður frá og með 2. nóvember, eða daginn eftir. Í ljósi þess að bráðabirgðarekstrarleyfi kæranda hafði verið endurnýjað í tvígang verður að teljast óeðlilegt af hálfu stjórnvalds að veita ekki áframhaldandi bráðabirgðarekstrarleyfi á meðan umsókn kæranda um rekstrarleyfi er enn til meðferðar enda hefur kærandi mikilvæga hagsmuni af því að stunda atvinnurekstur sinn. Ekki virðist kæranda heldur hafa verið tilkynnt um það með fyrirvara að ekki stæði til að endurnýja bráðabirgðarekstrarleyfið og fékk kærandi því afar skamman tíma til þess að bregðast við synjun á framlengingu. Allt bendir til þess að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu muni gefa út niðurstöðu sína varðandi umsókn kæranda um rekstrarleyfi innan skamms og því telur ráðuneytið að eðlilegt hefði verið, með vísan til atvinnuréttinda og hagsmuna kæranda, og einnig með vísan til skýrs orðalags 4. mgr. 12. gr. um að framlengja megi bráðabirgðaleyfi þegar umsækjandi er ekki valdur að töfum á afgreiðslu umsóknar, að framlengja  bráðabirgðarekstrarleyfið í stuttan tíma þar til niðurstaða varðandi umsóknina lægi fyrir. 

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 1. nóvember 2013, er felld úr gildi. Lagt er fyrir lögreglustjórann á höfuðborgarsvæðinu að gefa út bráðabirgðarekstrarleyfi á grundvelli 4. mgr. 12. gr. laga nr. 85/2007 þar til niðurstaða um rekstrarleyfi liggur fyrir.