Stjórnsýsluúrskurður í máli MVF23120242 - Endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar

Þann 27. nóvember 2024 var í menningar- og viðskiptaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 29. desember 2023, barst ráðuneytinu kæra […], lögmanns, f.h. [X] ehf. (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar (hér eftir nefndin) um að hafna beiðni kæranda um útborgun vegna framleiðslukostnaðar kvikmyndarinnar [Y] (eftir atvikum skst. kvikmyndin/myndin). Í kærunni kemur fram að ákvörðunin hafi verið dagsett 28. nóvember 2023, en hafi verið birt kæranda með tölvupósti dags. 11. desember s.á.

Var ákvörðunin kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og barst innan þess kærufrests sem lögin áskilja.

Kröfur

Kærandi fer fram á að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar, dags. 28. nóvember 2023, um að hafna beiðni um útborgun hlutfallslegrar endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar [Y], á grundvelli þess að útborgunarbeiðni hafi borist of seint, og leggi fyrir nefndina að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.

Málsatvik

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.

Hinn 24. júlí 2018 sótti kærandi um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar vegna kvikmyndarinnar.

Með tölvubréfi, dags. 30. júlí 2018, veitti nefndin vilyrði fyrir 25% endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar, í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi (hér eftir atvikum ,,endurgreiðslulögin‘‘ eða ,,lögin‘‘). Kom m.a. fram að vilyrðið gilti til 30. júlí 2021 og miðaðist við að framleiðslukostnaðurinn væri allt að 22 m.kr. og endurgreiðslan allt að 5 m.kr. Með tölvubréfi, dags. 16. apríl 2021, var vilyrðið framlengt til 30. júlí 2023.

Í […] árið 2022 voru haldnar nokkrar sýningar á kvikmyndinni í […] og á erlendum vettvangi. Í kjölfarið var vinnslu myndarinnar haldið áfram. Þann […] 2022 var myndin sett á Vodafone Leiguna (hér eftir VOD leigan eða VOD-leigurnar). Árið 2023 hélt síðan vinna við myndina áfram. Kvikmyndin í sinni endanlegu mynd var síðan sýnd í […] þann […] 2023. Uppgjöri vegna kvikmyndarinnar lauk í maí 2023.

Þann 18. júlí 2023 sótti kærandi um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar sem féll til við gerð kvikmyndarinnar á grundvelli útgefins vilyrðis. Í kjölfarið óskaði nefndin eftir nánari upplýsingum um sýningu kvikmyndarinnar í mars 2023. Var m.a. óskað eftir upplýsingum um sýningar uppfærðrar útgáfu myndarinnar, kostnað og vinnslu við þá gerð myndarinnar.

Voru nefndin og kærandi í tölvupóstsamskiptum vegna framangreindrar fyrirspurnar nefndarinnar þar til nefndin upplýsti kæranda, með tölvubréfi dags. 14. nóvember 2023, um fyrirhugaða synjun á umsókn hans á þeim grundvelli að meira en sex mánuðir hefðu liðið frá frumsýningu kvikmyndarinnar, í síðasta lagi dags. […] 2022, og þar til umsókn um útborgun endurgreiðslu barst nefndinni hinn 18. júlí 2023. Með sama bréfi veitti nefndin umsækjanda færi á að gera athugasemdir við afstöðu nefndarinnar. Þann 17. nóvember 2023 bárust andmæli kæranda við fyrirhugaðri synjun nefndarinnar.

Með tölvubréfi nefndarinnar til kæranda, dags. 11. desember 2023, kom fram að nefndin hefði tekið ákvörðun um að hafna umsókn um útborgun endurgreiðslu á fundi nefndarinnar, dags. 28. nóvember 2023. Kom fram að nefndin hefði farið yfir þær opinberu upplýsingar sem lægju fyrir um frumsýningu kvikmyndarinnar sem hafi allar sýnt að frumsýning myndarinnar hafi verið á árinu 2022, og að þar á eftir hafi myndin verið sett á VOD-leigurnar hinn […] 2022. Hafi því meira en sex mánuðir liðið frá frumsýningu þar til umsókn um útborgun endurgreiðslu hafi borist nefndinni, sem bæri þar af leiðandi að hafna útborgun endurgreiðslu.

Hinn 29. desember 2023 barst ráðuneytinu kæra frá kæranda á ákvörðun nefndarinnar. Í framhaldinu, dags. 10. janúar 2024, óskaði ráðuneytið eftir því að nefndin veitti umsögn um kæruna ásamt því að taka saman öll gögn málsins og senda ráðuneytinu. Með bréfi, dags. 8. mars 2024, bárust ráðuneytinu öll gögn málsins frá nefndinni. Í sama bréfi tók nefndin fram að hún hygðist ekki ætla að veita sérstaka umsögn um kæruna, þar sem afstaða nefndarinnar væri skjalfest með nægilega skýrum hætti í umræddum gögnum málsins. Kom fram að framvinduskjal með samantekt samskipta vegna málsmeðferðar úr málaskrá Kvikmyndamiðstöðvar Íslands í tengslum við umsókn kæranda um endurgreiðslu lýsti meðferð og viðbrögðum Kvikmyndamiðstöðvar í málinu, og sýndi afstöðu endurgreiðslunefndarinnar. Vísaði nefndin því til þeirra raka og ákvarðana nefndarinnar eins og þær birtast í fundargerðum, sem finna mætti í framvinduskjalinu. Í kjölfarið sendi ráðuneytið bréf til kæranda og veitti honum kost á að gæta andmæla við umsögn nefndarinnar. Kærandi skilaði inn andmælum við umsögn nefndarinnar þann 8. apríl 2024.

Um atvik málsins vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið kæranda

Kærandi andmælir forsendum nefndarinnar fyrir synjun nefndarinnar á beiðni kæranda um útborgun endurgreiðslu og telur þær rangar með vísan til eftirfarandi sjónarmiða.

Telur kærandi nefndina bæði hafa brotið gegn form- og efnisreglum laga og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar með ákvörðun og málsmeðferð sinni. Byggir kærandi á að umræddir annmarkar teljist verulegir og til þess fallnir að hafa áhrif á efni ákvörðun nefndarinnar. Sé ákvörðun nefndarinnar því haldin verulegum annmörkum og sé þar af leiðandi ógildanleg.

Í fyrsta lagi vísar kærandi til þess að niðurstaða nefndarinnar, um að kvikmyndin hafi verið frumsýnd á árinu 2022, hafi verið röng. Vísar kærandi til þess að hvorki sé að finna skilgreiningu í lögum né reglugerðum á hvað hugtakið ,,frumsýning kvikmyndar‘‘ feli í sér. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2021, um breytingu á lögum nr. 43/1999, sé ekki að finna skilgreiningu á hugtakinu. Í ljósi framangreinds bendir kærandi á að ekki liggi fyrir leiðbeiningar um það hvernig skilgreina eigi hugtakið samkvæmt lögum nr. 43/1999.

Telur kærandi óljóst hvernig nefndin skilgreinir hugtakið frumsýning. Vísar kærandi til þess að af bókun nefndarinnar frá fundi, dags. 6. nóvember 2023, megi ráða að nefndin telji frumsýningu kvikmyndarinnar í síðasta lagi vera þegar hún er sett inn á VOD-leigurnar, sem var þann […] 2022 í tilviki kæranda. Þá vísar kærandi til þess að í ákvörðun nefndarinnar, frá 28. nóvember 2023, hafi ekki verið tekin afstaða til þess hvenær kvikmyndin hafi verið frumsýnd. Þar hafi eingöngu verið minnst á að frumsýningin hafi átt sér stað árið 2022. Telur kærandi að af þessu megi draga þá ályktun að nefndin telji að það falli ekki endilega undir hugtakið ,,frumsýning‘‘ þegar ófullgerð útgáfa kvikmyndarinnar var sýnd í kvikmyndahúsum sumarið 2022. Telji kærandi það með öllu óljóst hvers vegna nefndin byggi á því að birting breyttrar, en ófullgerðar útgáfu, á VOD-leigum teljist frumsýning í skilningi laga nr. 43/1999 en ekki sýning myndarinnar í breyttri, en endanlegri útgáfu, í kvikmyndahúsum þann […] 2023. Í þessu samhengi benti kærandi á að Ríkisútvarpið hafi samþykkt að kaupa hina endanlegu útgáfu.

Vísar kærandi til þess að á árinu 2023 hafi fallið til kostnaður vegna þeirra vinnsluþátta sem sótt var um endurgreiðslu fyrir og að síðasti reikningur verkefnisins hafi verið bókaður í maí 2023 og í kjölfarið hafi uppgjör farið fram. Hafi kæranda því ekki verið mögulegt að sækja um endurgreiðslu fyrr en það lá fyrir.

Telur kærandi framangreint bera með sér að nefndin telji ákvæði laga nr. 43/1999, um að lok framleiðslu teljist vera í síðasta lagi við frumsýningu, ekki vera skýrt og hægt að túlka á mismunandi vegu. Með hliðsjón af þeirri afstöðu nefndarinnar telur kærandi nefndina hafa skýrt hugtakið ,,frumsýning‘‘ með mjög íþyngjandi hætti í umræddu tilviki. Telur kærandi að með slíkri íþyngjandi túlkun hafi nefndin brotið gegn þeirri meginreglu að séu uppi tveir skýringarkostir á lagaákvæði beri stjórnvöldum að velja þann kost sem telst hagstæðari þeim aðila sem ákvörðun stjórnvaldsins beinist að. Þá telur kærandi slíka túlkun ótæka af hálfu nefndarinnar, enda beri stjórnvöldum ávallt að líta til þess við lögskýringu að þeim mun meira íþyngjandi sem ákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðunin byggist á. Loks telur kærandi að nefndinni beri að túlka ákvæði laga nr. 43/1999 í samræmi við markmið laganna um að stuðla að eflingu innlendrar menningar með stuðningi við kvikmyndir sem framleiddar eru hér á landi, sbr. 1. gr. laganna. Telur kærandi ákvörðun nefndarinnar um að synja kæranda um útborgun fari þvert á þetta markmið.

Í ljósi framangreinds telur kærandi verulegan efnislegan annmarka á ákvörðun nefndarinnar sem leiði til ógildingar hennar.

Verði ekki fallist á að beiðni kæranda um útborgun hafi borist innan við sex mánuðum frá lokum framleiðslu kvikmyndarinnar, er byggt á því að ógilda beri ákvörðun nefndarinnar á grundvelli þess að nefndin hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Vísar kærandi til þess að hann hafi fengið vilyrði um endurgreiðslu með bréfi nefndarinnar þann 30. júlí 2018. Í bréfinu hafi kæranda verið leiðbeint á þann veg að umsókn um útborgun á grundvelli vilyrðisins skyldi berast innan sex mánaða frá lokum framleiðslu. Í samræmi við þágildandi lög hafi orðrétt komið fram að:

,,Framleiðslu telst vera lokið þegar allir vinnsluþættir sem sótt er um endurgreiðslu fyrir eru fullunnir, staðin hafa verið skil á niðurstöðu þeirra og kostnaður vegna þeirra skráður í fjárhagsbókhald umsækjanda og hefur verið gerður upp.‘‘

Kom fram að með tölvupósti, dags. 16. apríl 2021, hafi vilyrðið verið framlengt til 30. júlí 2023. Stuttu seinna, í júní 2021, hafi lög nr. 83/2021 um breytingu á lögum nr. 43/1999 verið samþykkt á Alþingi, en með lögunum var í fyrsta sinn lögfest ákvæði um að lok framleiðslu teldist í síðasta lagi vera við frumsýningu. Bendir kærandi á að með lagabreytingunni hafi skilyrðum útborgunar með þessu verið breytt og þau þrengd verulega.

Í þessu samhengi vísar kærandi til athugasemda við 7. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, um að stjórnvaldi beri m.a. að veita leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gildi á viðkomandi sviði. Slíkt eigi ekki einungis við þegar málsaðili leitar eftir upplýsingum heldur einnig þegar stjórnvaldi má vera ljóst að málsaðili þekki ekki reglurnar. Telur kærandi nefndina hafa borið skyldu til þess að vekja athygli þeirra sem fengið höfðu vilyrði um endurgreiðslu fyrir gildistöku breytingarlaga nr. 83/2021 og þeirra sem nefndin hafði leiðbeint um hver skilyrði fyrir útborgun væru, um að þau skilyrði hefðu breyst með lagabreytingunni. Sér í lagi þar sem um var að ræða lítið fyrirtæki sem var að framleiða sína fyrstu kvikmynd og naut ekki aðstoðar lögmanna eða annarra sérfræðinga.

Benti kærandi á að á þeim tíma er kærandi stóð að undirbúningi umsóknar um útborgun hafi upplýsingar um ferlið á vef Kvikmyndamiðstöðvar Íslands (hér eftir atvikum KMÍ) ekki borið með sér að lok framleiðslu miðuðust við frumsýningu. Máli sínu til stuðnings lagði kærandi fram skjáskot af vefsíðu KMÍ.

Byggir kærandi á að vanræksla nefndarinnar á leiðbeiningarskyldu sinni hafi haft áhrif á hvenær kærandi sendi inn umsókn um útborgun og þar með haft áhrif á efnisúrlausn málsins. Þar af leiðandi séu skilyrði uppfyllt til ógildingar ákvörðunarinnar.

Loks byggir kærandi á því að ákvörðun nefndarinnar hafi verið haldin göllum. Í fyrsta lagi var gerð athugasemd við form ákvörðunarinnar. Hafi ákvörðunin komið fram í tölvubréfi og þar hvergi komið fram hverjir hefðu staðið að afgreiðslu málsins og því verði ekki ráðið hvort að nefndin hafi verið hæf til ályktunar, sbr. 1. mgr. 34. gr. stjórnsýslulaga. Í öðru lagi taldi kæranda ekki mega ráða af ákvörðun nefndarinnar að hún hafi litið til eða tekið afstöðu til framlagðra gagna af hálfu kæranda varðandi þær breytingar sem gerðar voru á kvikmyndinni fyrir sýningu á henni […] 2023. Í ákvörðun nefndarinnar sé vísað til ,,opinberra upplýsinga‘‘ sem liggi fyrir um frumsýningu myndarinnar, án þess að nánar sé tilgreint hvaða vefsíður ræðir. Þá vísar kærandi til þess að ekki sé rökstutt af hálfu nefndarinnar hvers vegna ekki var fallist á afstöðu kæranda um að myndin hafi verið frumsýnd þegar hún var sýnd í endanlegri útgáfu […] 2023.

Í ljósi alls framangreinds telur kærandi verulega annmarka hafa verið á málsmeðferð og efni stjórnvaldsákvörðunar nefndarinnar í máli sínu og ítrekar kröfu sína um að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Sjónarmið nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar

Nefndin rakti að með lögum nr. 83/2021, um breytingu á lögum nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, hafi verið bætt við að lok framleiðslu skyldi í síðasta lagi teljast vera við frumsýningu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis. Vísaði nefndin til þess að eftir umrædda lagabreytingu væri 5. gr. laganna skýrari að því leyti að upphaf talningar sex mánaða tímabilsins, sem umsækjandi hefur til að senda nefndinni beiðni um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis eftir lok framleiðslu, miði nú í síðasta lagi við frumsýningu þess.

Kom fram að kærandi hefði tilgreint í upphaflegri vilyrðisumsókn að framleiðslulok væru áætluð árið 2019. Með bréfi til nefndarinnar, dags. 13. apríl 2021, hafi kærandi óskað eftir því að vilyrðið yrði framlengt um nokkra mánuði þar sem eftirvinnslan hefði tafist. Kom einnig fram að öllum framleiðsluþáttum yrði lokið í maí 2021 og þeir uppgerðir. Tók kærandi fram að hann vildi ekki brenna á tíma og óskaði því eftir upplýsingum um hvort frumsýning kvikmynda væri nauðsynleg til þess að hefja endurgreiðsluferlið.

Í ljósi framangreinds telur nefndin mega ráða af bréfi kæranda frá apríl 2021 að framleiðslu myndarinnar væri í raun lokið, eða væri að fara að ljúka, og að næstu vikur sneru fremur að því að klára bókhald og frágang útistandandi atriða.

Bendir nefndin á að á að tveimur árum síðar, eða þann 18. júlí 2023, hafi nefndinni borist beiðni kæranda um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis. Hafi þar komið fram að kvikmyndin hefði verið sýnd á opinberum sýningum á árinu 2022. Taldi nefndin opinberlega aðgengileg gögn, eins og auglýsingar, kynningarefni og blaðaviðtöl, öll hafa vísað til þeirra sýninga sem frumsýning kvikmyndarinnar. Máli sínu til stuðnings vísaði nefndin í nokkur skjáskot. Benti nefndin á að í beiðninni hafi enn fremur komið fram að kvikmyndin hafi verið sýnd á VOD leigum […] 2022 og að hátíðarsýning hafi verið haldin […] 2023 í […].

Telur nefndin að það hefði áhrif á afstöðu nefndarinnar að samkvæmt gagnagrunn FRÍSK (rétthafa á sviði kvikmynda) hefðu engar tekjur verið skráðar af sýningu myndarinnar […] 2023, sem bendi til þess að um boðs- eða hátíðarsýningu hafi verið að ræða, líkt og tiltekið var í umsókn af kæranda, þ.e. að um ,,sérstaka hátíðarsýningu‘‘ hafi verið að ræða.

Nefndin vísaði til þess að í þessu samhengi hefði það þýðingu að sumarið 2022 hafi myndin verið sýnd víða, t.d. á hátíðum erlendis auk hérlendis og því erfiðara að líta svo á að myndin hafi verið forsýnd nokkrum sinnum sumarið 2022 og frumsýning síðan farið fram síðar.

Þá telur nefndin að miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir um almenna dreifingu kvikmyndarinnar teljist frumsýning kvikmyndarinnar í síðasta lagi vera þegar hún var sett inn á VOD-leigurnar, […] 2022, með hliðsjón af h. lið 1. mgr. 4. gr. endurgreiðslulaganna. Bendir nefndin á að ekki hefði verið vísað til frumsýningar í frétt um sýningu kvikmyndarinnar á árinu 2023, eða að um breytta gerð myndarinnar hefði verið að ræða.

Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin að meira en sex mánuðir hefðu liðið frá frumsýningu myndarinnar og þar til umsókn um útborgun endurgreiðslu barst nefndinni, hinn 18. júlí 2023. Í ljósi hins afdráttarlausa orðalags 3. mgr. 5. gr. laganna, um að nefndinni beri að hafna beiðni um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis sem berist eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu, taldi nefndin sér ekki annað fært en að synja umsókninni. Sér í lagi þar sem í ákvæðinu er sérstaklega tekið fram að lok framleiðslu teljist í síðasta lagi vera við frumsýningu kvikmyndar.

Viðbótarsjónarmið kæranda

Með bréfi, dags. 8. apríl 2024, bárust viðbótarsjónarmið kæranda. Taldi kærandi nauðsynlegt að koma eftirfarandi sjónarmiðum á framfæri.

Í fyrsta lagi bendir kærandi á að ekki er að finna skilgreiningu í lögum á því hvað hugtakið frumsýning felur í sér. Telur kærandi nefndina ekki hafa rökstutt nánar hvers vegna nefndin telur að myndin hafi verið frumsýnd á árinu 2022, að frátöldum tilvísunum til frétta í fjölmiðlum og umfjöllunar á samfélagsmiðlum. Þá gerir kærandi athugasemd við að nefndin byggi afstöðu sína til frumsýningardags myndarinnar á tekjustreymi myndarinnar á frumsýningardegi. Í þessu samhengi tekur kærandi fram að nefndin hefur ekki sérstaklega óskað eftir upplýsingum um tekjur af sýningum myndarinnar.

Byggir kærandi á að sýning myndarinnar í breyttri útgáfu […] 2023 í […], teljist eiginleg frumsýning myndarinnar, með sömu rökum og nefndin telur að frumsýning myndarinnar hafi í síðasta lagi verið þegar breytt útgáfa myndarinnar var sett á VOD-leigur […] 2022. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til þess að áframhaldandi vinna hafi farið fram við kvikmyndina frá því að hún var sýnd kvikmyndahúsum sumarið 2022 og sett á VOD-leigur […] 2022.

Þá ítrekar kærandi að á grundvelli þeirri leiðbeiningarskyldu sem hvílir á stjórnvöldum hefði nefndinni borið að vekja athygli á lagabreytingunni sem nefndin byggir höfnun sína á, sér í lagi þar sem hún hafi verið samþykkt þremur árum eftir að kærandi fékk vilyrði um endurgreiðslu og að breytingin hafi verið íþyngjandi fyrir kæranda. Vísar kærandi til þess að stjórnvaldi ber að hafa frumkvæði að því að leiðbeina borgurunum í því skyni að gera þeim kleift að gæta réttar síns og koma í veg fyrir að málsaðili glati rétti sínum vegna mistaka, vankunnáttu eða misskilnings.

Með vísan til framangreinds ítrekar kærandi að hann telur skilyrði fyrir hendi til að ógilda ákvörðun nefndarinnar.

Að öðru leyti ítrekar kærandi áður fram komin sjónarmið sín.

Forsendur og niðurstaða

I. Efni máls

Stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu innan kærufrests og telst kæran því löglega fram komin. Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

Kæra í máli þessu varðar ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar, dags. 28. nóvember 2023, um að hafna endurgreiðslu á framleiðslukostnaði sem féll til við gerð kvikmyndarinnar [Y].

Lýtur ágreiningur málsins að því að skera úr um hvort nefndinni hafi verið rétt að synja kæranda um hlutfallslega endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar á þeim grundvelli sem hún gerði.

II. Lagagrundvöllur

Um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi er fjallað í lögum nr. 43/1999.

Í 1. gr. laganna kemur fram að markmið laganna sé að stuðla að eflingu innlendrar menningar og kynningar á sögu landsins og náttúru með tímabundnum stuðningi við kvikmyndir og sjónvarpsefni sem framleitt er hér á landi.

Í 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna kemur fram að heimilt sé að endurgreiða úr ríkissjóði hlutfall af framleiðslukostnaði sem fellur til við framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis hér á landi. Í 2. málsl. ákvæðisins kemur fram að við útreikning á endurgreiðslu sé tekið mið af heildarframleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis, án tillits til þess hvaða þáttur í framleiðslunni skapar þann kostnað.

Um umsóknarferlið er fjallað í 2. kafla laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skal umsókn um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar send nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar.

Í h-lið 1. mgr. 4. gr. endurgreiðslulaga, um þau skilyrði sem skulu vera uppfyllt við mat á því hvort endurgreiða skuli hlutfall af framleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis, kemur fram að það skilyrði fyrir endurgreiðslu að fyrir liggi hvernig staðið verði að almennri dreifingu.

Um endurgreiðslur er fjallað í 3. kafla laganna.

Í 3. mgr. 5. gr. laganna er fjallað um ferlið við beiðni um endurgreiðslu. Í 1. málsl. kemur fram að nefnd um endurgreiðslur skuli send beiðni um útborgun og skuli nefndin ákvarða endurgreiðslur skv. 3. gr. laganna. Í 2. málsl. kemur fram að berist beiðnin eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis skuli hafna henni. Í 3. málsl. kemur fram að lok framleðislu teljist vera í síðasta lagi frumsýningu.

III. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu

i. Umfjöllun um vilyrði um endurgreiðslu vegna kvikmyndarinnar [Y] og lög nr. 83/2021

Í vilyrði um endurgreiðslu vegna gerðar kvikmyndarinnar [Y], sem nefndin veitti kæranda með bréfi dags. 30. júlí 2018 komu eftirfarandi leiðbeiningar fram:

,,Þegar framleiðslu kvikmyndarinnar [Y] er lokið og fjárhagsuppgjör liggur fyrir skal vilyrðishafi senda nefnd um endurgreiðslur umsókn um útborgun á grundvelli þessa vilyrðis. Umsókn um útborgun endurgreiðslu skal berast innan sex mánaða frá lokum framleiðslu. Framleiðslu telst vera lokið þegar allir vinnsluþættir sem sótt er um endurgreiðslu fyrir eru fullunnir, staðin hafa verið skil á niðurstöðu þeirra og kostnaður vegna þeirra skráður í fjárhagsbókhald umsækjanda og hefur verið gerður upp.‘‘

Jafnframt kom fram í vilyrðinu að:

,,Tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi byggja á lögum nr. 43/1999 og reglugerð nr. 450/2017 og skal vilyrðishafi kynna sér gaumgæfilega þau ákvæði og skilyrði sem þar koma fram.‘‘

Í vilyrðinu kemur skýrt fram hvenær framleiðslu telst vera lokið, og er sú skilgreining tekin beint upp úr 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 450/2017.

Eftir að kærandi hafði fengið umrætt vilyrði, en áður en sótt var um útborgun á grundvelli þess, tóku gildi fyrrnefnd lög nr. 83/2021, um breytingu á lögum nr. 43/1999, en með þeim var eftirfarandi málslið bætt við 3. mgr. 5. gr. laganna: ,,lok framleiðslu teljast í síðasta lagi við frumsýningu.‘‘ Í umfjöllun um breytinguna í frumvarpi því er varð að breytingarlögunum sagði að lagt væri til að skýrt yrði nánar hvenær framleiðslu teldist vera lokið og að lagt væri til að framleiðslulok miðuðust við frumsýningu, í síðasta lagi. Væri ástæðan sú að ósamræmi ríkti milli gildandi laga og reglugerðar, og væri því lagt til að kveðið yrði á um þetta í lögunum og tekinn af allur vafi. Í 8. gr. breytingarlaganna kom síðan eftirfarandi fram:

,,lög þessi taka einnig til umsókna um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar skv. 3. gr. laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999, sem borist hafa og eru til meðferðar hjá endurgreiðslunefnd fyrir gildistöku laga þessara.‘‘

Á grundvelli framangreinds byggir kærandi, sem fyrr segir, á að framleiðslu hafi lokið í maí 2023, þegar uppgjöri við kvikmyndina lauk. Sé miðað við tímamarkið þegar kvikmyndin var frumsýnd telur kærandi rétt að miða það […] 2023, þegar myndin var sýnd í breyttri og endanlegri útgáfu í kvikmyndahúsum. Nefndin telur hins vegar að myndin hafi í síðasta lagi verið frumsýnd á árinu 2022, og beri því að miða lok framleiðslu við það tímamark.

ii. Umfjöllun um skýringu á hugtakinu frumsýning

Í máli þessu er um það deilt hvenær kvikmyndin [Y] telst hafa verið frumsýnd í skilningi 3. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999, enda mælir ákvæðið fyrir um að berist nefndinni beiðni um útborgun eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar beri að hafna henni. Telur nefndin að beiðni kæranda um útborgun hafi borist eftir að sex mánuðir hafi liðið frá því að kvikmyndin telst í síðasta lagi hafa verið frumsýnd, sem að mati nefndarinnar var þegar hún var sett á VOD-leigurnar […] 2022. Kærandi telur aftur á móti rétt að leggja þann skilning í ákvæðið að kvikmyndin hafi verið frumsýnd […] 2023, þegar hún var sýnd í […] í sínum endanlega búning.

Líkt og áður hefur verið tekið fram segir í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 að beiðni um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis skuli berast nefndinni í síðasta lagi sex mánuðum eftir lok framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpefnis, annars skuli hafna henni, og að lok framleiðslu teljist vera í síðasta lagi við frumsýningu.

Með lagabreytingunni var því tekinn af allur vafi um að lok framleiðslu miðuðust við frumsýningu verks, en ekki hvenær verk teldist frumsýnd. Enga skilgreiningu er að finna í lögum nr. 43/1999, né reglugerðum settum á grundvelli laganna, á því hvenær kvikmynd telst vera frumsýnd í skilningi laganna. Í vefbókasafni Snöru á vefnum snara.is er orðið ,,frumsýning‘‘ skilgreint sem fyrsta sýning.

Virðist endurgreiðslunefndin skýra frumsýningarhugtakið með hliðsjón af h-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 43/1999, þar sem fram kemur að við mat á því hvort endurgreiða skuli hlutfall af framleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis skuli liggja fyrir hvernig staðið verði að almennri dreifingu. Umræddu skilyrði var bætt í lög nr. 43/1999 með breytingarlögum nr. 158/2011. Í umfjöllun um ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 158/2011 kemur fram að gerð væri breyting á þágildandi h-lið 1. mgr. 4. gr. laganna þannig að í stað þess að gerð væri krafa um að efninu væri ætlað til dreifingar í kvikmyndahús eða til sjónvarpsstöðva væri áskilið að hið framleidda efni væri fullbúið og að fyrir lægi hvernig staðið yrði að almennri dreifingu. Kemur þar einnig fram að erfitt geti verið að sannreyna að efni sé ætlað til dreifingar í kvikmyndahúsum eða sjónvarpsstöðvum og við hvaða tímapunkt eigi að miða við í því sambandi. Þyki því heppilegra að miða við að hið framleidda efni sé fullbúið, þ.e. komið í endanlegan búning, og fyrir liggi hvernig efninu verði komið á framfæri á almennum markaði.

Ljóst er að nefndin er bundin af ákvæði 3. mgr. 5. gr laga nr. 43/1999, varðandi það hvenær nefndinni ber að hafna umsókn um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis á þeim grunni að hún sé of seint fram komin frá lokum framleiðslu. Er 3. málsl. ákvæðisins skýr um að lok framleiðslu teljist vera í síðasta lagi við frumsýningu.

Sé höfð hliðsjón af orðabókaskilgreiningu orðsins ,,frumsýning‘‘ verður að teljast eðlilegt að miða við það tímamark þegar verk er sýnt í fyrsta skiptið, þ.e. í þessu tilfelli sumarið 2022. Ráðuneytið getur hins vegar fallist á það með nefndinni að í vissum tilvikum getur verið eðlilegt að skýra ákvæðið með hliðsjón af h-lið 1. mgr. 4. gr. laganna, t. a. m. í þeim tilvikum þar sem sú útgáfa verks sem var sýnd í fyrsta skiptið endurspeglar ekki þá útgáfu þess sem ætlað er til dreifingar á almennum markaði.

Hér ber þó að hafa hugfast að ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 5. gr. laganna um að lok framleiðslu teljast vera í síðasta lagi við frumsýningu, kom inn í lögin þó nokkru eftir að h-lið 1. mgr. 4. gr. laganna, um skilyrðið að við mat á hvort fallist sé á endurgreiðslu skuli liggja fyrir hvernig staðið verði að almennri dreifingu verks, var bætt í lögin. Slík innri samræmisskýring, þ.e. þegar lagaákvæði sé túlkað til samræmis við önnur lagaákvæði í sama lagabálki, getur því eðlilega aðeins talist réttlætanleg þegar vafi er fyrir hendi á því hvenær verk telst hafa verið frumsýnt. Má ætla að slíkur vafi sé sjaldnast uppi, enda má af gögnum málsins álykta að um óeðlilega framvindu hafi verið að ræða á sýningu kvikmyndarinnar í umræddu tilviki.

iii. Umfjöllun um leiðbeiningarskyldu nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar

Kærandi telur jafnframt rétt að ógilda ákvörðun nefndarinnar á þeim grundvelli að nefndin hafi vanrækt lögbundna leiðbeiningarskyldu sína, með því að hafa ekki leiðbeint kæranda um inntak breytingarinnar sem innleidd var með lögum nr. 83/2021, um breytingu á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi nr. 43/1999. Hafi það að mati kæranda haft áhrif á það hvenær kærandi sendi inn umsókn um útborgun og þar með á efnisúrlausn málsins.

Í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Er stjórnvaldi skylt að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um málefni sem eru á starfssviði þess. Í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felst ekki eingöngu skylda til að svara fyrirspurnum frá málsaðilum. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar, ber stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar. Ber stjórnvaldi þannig ávallt að veita aðilum einstaklingsbundnar leiðbeiningar, sé eftir þeim leitað eða þegar aðili hefur sýnilega þörf fyrir þær.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið því ekki útilokað að hefði nefndin leiðbeint kæranda með ítarlegri hætti um lagabreytinguna og áhrif hennar, t.a.m. í formi uppfærðs vilyrðis eða með almennum leiðbeiningum á vefsíðu Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, hefði kærandi óskað eftir frekari leiðbeiningum í ljósi þeirrar óeðlilegu framvindu sem var á sýningu kvikmyndarinnar. Sér í lagi með hliðsjón af tölvubréfi sem kærandi sendi nefndinni, dags. 13. apríl 2021, þar sem óskað var eftir framlengingu á útgefnu vilyrði. Þar tók kærandi fram að öllum framleiðsluþáttum yrði lokið í maí 2021 og uppgerðir. Kom jafnframt fram að þar sem kærandi vildi ekki brenna á tíma óskaði hann eftir upplýsingum um hvort frumsýning verks væri nauðsynleg til þess að hefja endurgreiðsluferlið. Jafnvel þótt umrætt erindi beri ekki bersýnilega með sér að kærandi hefði sýnilega þörf fyrir nánari leiðbeiningar, þar sem af því mátti ráða að framleiðsla myndarinnar væri á lokametrunum, telur ráðuneytið skipta máli að kærandi óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um það hvort frumsýning myndarinnar hefði áhrif á endurgreiðsluferlið sjálft. Jafnframt tók kærandi sérstaklega fram að ástæða fyrirspurnarinnar væri sú að hann vildi ekki brenna á tíma. Með tilliti til þess, og með hliðsjón af lögbundinni leiðbeiningarskyldu sem á stjórnvöldum hvílir og þeim vönduðum stjórnsýsluháttum sem stjórnvöldum ber að viðhafa, telur ráðuneytið að nefndinni hefði verið rétt að vekja athygli á því frumvarpi sem hafði þegar verið lagt fram á Alþingi sem síðar varð að lögum nr. 83/2021, þar sem skilyrðin fyrir umsókn um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis voru þrengd frá því sem gilti þegar kærandi sótti upphaflega um vilyrði fyrir endurgreiðslu af framleiðslukostnaði myndarinnar. Má í þessu samhengi benda á að í greinargerð í frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2021 kemur fram að við vinnslu frumvarpsins hafði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið samráð við nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar. Er því óumdeilt að nefndin hafði vitneskju um að umrætt frumvarp var til meðferðar á Alþingi þegar kærandi óskaði eftir nánari leiðbeiningum um endurgreiðsluferlið.

Í ljósi framangreinds getur ráðuneytið ekki útilokað að mál kæranda hefði verið lagt í annan farveg hefði kærandi fengið leiðbeiningar um þá þýðingu sem gildistaka laga nr. 83/2021 kynni að hafa á þann frest sem kærandi hefði til þess að sækja um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis.

Í riti Páls Hreinssonar, Stjórnsýslulögin – Skýringarrit, er m.a. fjallað um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og réttaráhrif vanrækslu á viðhlítandi leiðbeiningum. Þar kemur fram að verður að telja að töluvert þurfi til að koma svo að vanræksla stjórnvalds á leiðbeiningarskyldu leiði til ógildingar ákvörðunar. Hins vegar gætu ónógar eða rangar leiðbeiningar, t.d. um fresti að lögum, haft það í för með sér að slíkum frestákvæðum verði ekki beitt gagnvart hlutaðeigandi aðila.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að í máli þessu hafi endurgreiðslunefndinni verið unnt að horfa til þeirra sérstöku málsatvika sem uppi voru í málinu, við túlkun á þeim tímafresti sem fram kemur í  3. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999, eins og því ákvæði var breytt með lögum nr. 83/2021. Ber þar að horfa til þess að umrædd lagabreyting hafði verulega íþyngjandi áhrif á kæranda og því ekki hægt að útilokað að ítarlegri leiðbeiningar af hálfu nefndarinnar, um lagabreytinguna og áhrif hennar á umsókn kæranda, hefðu, á þeim tíma, getað komið í veg fyrir að kærandi glataði rétti sínum til endurgreiðslu á grundvelli gildandi útgefins vilyrðis. Ráðuneytið telur að almenn meðalhófssjónarmið stjórnsýslulaga geti réttlætt slíka niðurstöðu og bendir á að umsókn kæranda um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis rúmaðist innan gildistíma framlengds vilyrðis og barst nefndinni innan við sjö mánuðum frá því að nefndin taldi að kvikmyndin hefði í síðasta lagi verið frumsýnd. Ráðuneytið áréttar hins vegar að hér er um afmarkað sérstakt tilvik að ræða, með vísan til málavaxta, og að ákvæði 3. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 eru skýr. Ber að meta fordæmisáhrif niðurstöðu ráðuneytisins í þessu máli í því ljósi.

IV. Niðurstaða

Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið rétt að nefndin taki umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar, með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum og málavöxtum.

Með vísan til framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar, dags. 28. nóvember 2023, um að hafna beiðni um útborgun endurgreiðslu af framleiðslukostnaði kvikmyndarinnar [Y], felld úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir nefndin að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu þessa máls.

Úrskurðarorð

Með vísan til framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, dags. 28. nóvember 2023, felld úr gildi og lagt fyrir nefndina að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.