Úrskurður vegna stjórnsýslukæru: MVF22020545 - endurgreiðsla styrks til KMÍ

Miðvikudaginn 26. febrúar 2025 var kveðinn upp í menningar- og viðskiptaráðuneytinu svofelldur:

Ú R S K U R Ð U R

í stjórnsýslumáli MVF22020545

I. Stjórnsýslukæra

Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst hinn 17. nóvember 2020 erindi Lúðvíks Bergvinssonar lögmanns, f.h. A (hér eftir nefndur kærandi). Erindi lögmannsins er stjórnsýslukæra þar sem krafist er að felld verði úr gildi ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 18. ágúst 2020, um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar og að Kvikmyndamiðstöð Íslands verði gert að endurgreiða kæranda þá fjármuni sem hann skilaði til ríkisins annars vegar 25. september 2020 og hins vegar 17. nóvember 2020.

Kæruheimild vegna ákvörðunar Kvikmyndamiðstöðvar Íslands í fyrirliggjandi máli er að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem mælt er fyrir um heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju.

Við upphaf þessa máls heyrðu málefni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands undir mennta- og menningarmálaráðuneyti, sbr. f-lið 7. tölul. 5. gr. þágildandi forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 1/2017. Með forsetaúrskurði nr. 6/2022 fluttust málefni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands til menningar- og viðskiptaráðuneytis. Af því leiðir að úrskurður þessi er kveðinn upp í menningar- og viðskiptaráðuneyti. 

II. Málsatvik

Kærandi sótti um framleiðslustyrk vegna kvikmyndaverkefnisins B með umsókn dags. 21. nóvember 2016. Sú umsókn var samþykkt af hálfu Kvikmyndamiðstöðvar og kæranda veitt vilyrði hinn 26. febrúar 2018. Vilyrðið var sagt gilda til 1. mars 2019 og koma til greiðslu á árinu 2019 eftir nánara samkomulagi við gerð úthlutunarsamnings þegar fjármögnun væri lokið að öðru leyti en nemur framlagi Kvikmyndamiðstöðvar og fullnægjandi gögn hafi borist Kvikmyndamiðstöð. Þá var settur fyrirvari er laut að því að endanlegur samningur um framleiðslustyrk næðist á milli aðila, þar sem kveðið yrði á um réttindi og skyldur samningsaðila, sbr. m.a. ákvæði sem koma fram í reglugerð nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð. Þá var kæranda leiðbeint um að kynna sér ákvæði reglugerðarinnar.

Hinn 16. desember 2019 gerðu Kvikmyndamiðstöð Íslands og kærandi með sér úthlutunarsamning um framleiðslustyrk vegna kvikmyndaverkefnisins B. Með samningnum var kveðið á um að Kvikmyndamiðstöð Íslands veitti verkefninu framleiðslustyrk sem nam 110.000.000 kr. í samræmi við áðurnefnda umsókn og vilyrði. Um útgreiðslu styrkja færi eftir 1. mgr. 12. gr. áðurnefndrar reglugerðar. Samkvæmt samningnum átti upphaf aðaltökutímabils að hefjast 16. desember 2019. Þá var kveðið á um að kæranda væri ekki heimilt að gera verulegar breytingar á framleiðslu verkefnisins, svo sem handriti, kostnaði og réttindum nema með skriflegu samþykki Kvikmyndamiðstöðvar. Samningurinn kvað enn fremur á um endurgreiðslu ef kærandi lyki ekki gerð kvikmyndarinnar innan þess tíma sem framleiðsluáætlun gerði ráð fyrir, sem var í október 2020.

Hinn 16. janúar 2020 óskaði Kvikmyndamiðstöð Íslands eftir greinargerð frá kæranda um stöðu verkefnis og framkvæmdaráætlun, í ljósi þess að stjórnvaldið hafði fengið upplýsingar um að aðeins þrír tökudagar væru búnir og ekki yrði haldið áfram fyrr en í mars sama ár. Lofaði kærandi að skila myndinni innan eðlilegra tímamarka.

Hinn 3. mars sama ár óskaði Kvikmyndamiðstöð að nýju eftir upplýsingum um stöðu verkefnis og upplýsingum um hvernig tökur í febrúar hefðu gengið. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvort eftirvinnslutímabil yrði í mars, eins og úthlutunarsamningur kvað á um. Greindi kærandi frá því að framhaldstökur færu fram í september sama ár.

Í kjölfar þessa eða hinn 23. mars 2020 sendi Kvikmyndamiðstöð Íslands kæranda formlegt erindi þar sem krafist var upplýsinga um stöðu á samningi Kvikmyndamiðstöðvar Íslands og kæranda. Með bréfinu var jafnframt upplýst um að Kvikmyndamiðstöð hefði til skoðunar að óska eftir endurgreiðslu styrksins, sem þegar hafði verið greiddur út án þess að forsendur hefðu verið fyrir því eftir því sem best væri séð. Jafnframt var greint frá að styrkurinn yrði þá greiddur út að nýju þegar raunverulegt aðaltökutímabil hæfist, að því gefnu að það yrði á næstu mánuðum. Tekið var fram að tillit yrði tekið til þróunar heimsfaraldurs COVID-19 sem þá var nýhafinn. Enn fremur sagði í bréfinu að frummat Kvikmyndamiðstöðvar væri að brotið hafi verið með alvarlegum hætti gegn ákvæðum samningsins og veittar villandi upplýsingar við samningsgerðina. Kvikmyndamiðstöð óskaði eftir svörum við tölusettum spurningum auk þess sem skorað var á kæranda að veita upplýsingar um önnur atriði sem rétt og eðlilegt væri að stjórnvaldið hefði upplýsingar um.

Hinn 27. mars 2020 barst greinargerð kæranda til Kvikmyndamiðstöðvar. Þar var meðal annars að finna skýringar á því hvers vegna áætlanir hefðu ekki staðist og upplýsingar um ákveðna keðjuverkun sem fór af stað. Kvaðst kærandi tilbúinn til að fara af stað í tökur um leið og samkomubanni vegna COVID-19 faraldursins yrði aflétt.

Með tölvupósti 5. maí 2020 upplýsti Kvikmyndamiðstöð kæranda um að enn stæði til að óska eftir endurgreiðslu styrksins sem ekki hafði þá verið nýttur og að hann yrði í vörslum ríkissjóðs þar til aðaltökutímabil færi fram. Þá kvaðst stjórnvaldið eiga von á að einnig yrði óskað eftir bókhaldi og fylgiskjölum í tengslum við verkefnið, sbr. 6. gr. úthlutunarsamningsins.

Með tölvupósti 6. maí 2020 vísaði Kvikmyndamiðstöð Íslands til fundar, sem haldinn hafði verið í millitíðinni, og óskaði eftir endurgreiðslu á 72.000.000 kr. inn á reikning ríkisins ásamt greinargerð með upplýsingum um hvernig og hvenær haldið yrði áfram með verkefnið og upplýsingum um breytingar sem orðið höfðu á verkefninu frá umsókn. Einnig var óskað eftir uppfærðum samningum og/eða staðfestingum frá meðframleiðendum um að þeir væru þátttakendur í verkefninu og fjárstreymisáætlun. Sagði stjórnvaldið að ef öll gögn væru fullnægjandi og samþykkt af þeim þá yrði útbúinn viðaukasamningur þar sem fram kæmi ný framkvæmdaáætlun o.fl. Var aftur upplýst um að það gæti komið til þess að stjórnvaldið óskaði allra bókhaldsgagna í tengslum við samninginn.

Lögmaður kæranda svaraði erindi Kvikmyndamiðstöðvar með tölvupósti 8. maí 2020. Þar var m.a. óskað eftir upplýsingum um hvort um afturköllun á stjórnvaldsákvörðun væri að ræða og ef svo væri á hvaða forsendum hún byggði. Vísaði hann til þess að kærandi yrði að fá notið andmælaréttar ef svo væri.

Kvikmyndamiðstöð svaraði erindi lögmanns kæranda með tölvupósti 11. maí 2020. Þar segir að ekki hafi staðið til að rifta úthlutunarsamningi, heldur hafi verið um að ræða tillögu þess efnis að peningarnir yrðu geymdir hjá ríkinu þar til aðaltökutímabil hæfist. Sagði enn fremur að fjármunirnir yrðu greiddir kæranda á ný þegar aðaltökutímabil hæfist og að viðauki þar að lútandi yrði gerður við úthlutunarsamninginn.

Drög að viðaukasamningi fóru á milli lögmanns Kvikmyndamiðstöðvar og lögmanns kæranda. Viðaukasamningurinn átti að tryggja að vilyrðið væri ekki fallið niður. Stuttu áður en til undirritunar kom sagði leikstjóri kvikmyndarinnar sig frá gerð hennar með bréfi, dags. 19. júní 2020.

Í kjölfar þessa eða hinn 25. júní 2020 sendi Kvikmyndamiðstöð Íslands kæranda erindi sem innihélt tilkynningu um fyrirhugaða riftun á úthlutunarsamningi milli kæranda og stjórnvaldsins vegna kvikmyndaverkefnisins og kröfu um endurgreiðslu styrks. Þar var greint frá því að frummat Kvikmyndamiðstöðvar væri að ekki væri stætt á öðru en að krefjast endurgreiðslu á styrknum, að frádregnum sannanlegum útlögðum kostnaði, og lýsa samninginn frá 16. desember 2019 niður fallinn. Þar er enn fremur greint frá þeim atriðum sem frummatið byggir á. Í erindinu sagði enn fremur að Kvikmyndamiðstöð teldi forsendur fyrir viðaukasamningi ekki enn til staðar eftir að leikstjóri sagði sig frá myndinni. Var kæranda veittur frestur til að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun en í erindinu sagði jafnframt að að þeim tíma liðnum mætti gera ráð fyrir að stjórnvaldið tæki endanlega ákvörðun í samræmi við boðað frummat, nema önnur sjónarmið kæmu fram í andmælaferlinu sem breyttu þeirri afstöðu. Andmæli kæranda bárust 7. júlí 2020 þar sem kærandi gerir margvíslegar athugasemdir við fyrirhugaða riftun Kvikmyndamiðstöðvar á samningnum auk þess að upplýsa stofnunina um að verði samningnum rift verði sú ákvörðun kærð til mennta- og menningarmálaráðuneytis.

Hinn 18. ágúst 2020 tilkynnti Kvikmyndamiðstöð Íslands kæranda með bréfi riftun á áðurnefndum úthlutunarsamningi. Þar var þess krafist að öllum lausum fjármunum yrði skilað án tafar inn á bankareikning ríkissjóðs Íslands og afrit millifærslunnar sent forstöðumanni stjórnvaldsins. Þá var vakin athygli á því að hægt væri að kæra ákvörðunina til mennta- og menningarmálaráðuneytis á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og að kærufrestur væri þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga. 

III. Málsmeðferð

Eins og að framan er rakið barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá lögmanni kæranda hinn 17. nóvember 2020.

Með bréfi dags. 26. nóvember 2020 upplýsti ráðuneytið Kvikmyndamiðstöð um stjórnsýslukæruna og óskaði eftir umsögn og afstöðu Kvikmyndamiðstöðvar til málsins. Þá var óskað eftir öðrum gögnum eða upplýsingum sem málið kynnu að varða og lágu ekki þegar fyrir í málinu. Var Kvikmyndamiðstöð veittur tveggja vikna frestur frá dagsetningu bréfsins til að veita umbeðnar upplýsingar. Svör stjórnvaldsins bárust ráðuneytinu 6. janúar 2021.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 18. janúar 2021, var kæranda gefinn kostur á að bregðast við efni umsagnar Kvikmyndamiðstöðvar. Óskað var eftir að athugasemdir myndu berast ráðuneytinu eigi síðar en 1. febrúar 2021. Umsögn kæranda barst þann dag.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 26. febrúar 2021, var óskað eftir athugasemdum Kvikmyndamiðstöðvar vegna þeirra atriða sem fram komu í svörum kæranda hinn 1. febrúar 2021. Óskað var eftir að athugasemdir bærust við fyrsta tækifæri en eigi síðar en innan tveggja vikna. Athugasemdir Kvikmyndamiðstöðvar bárust með tölvupósti 12. mars 2021.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. mars 2021, var óskað eftir athugasemdum kæranda vegna þeirra atriða sem fram komu í svörum Kvikmyndamiðstöðvar hinn 12. mars 2021. Þá var tekið fram ef ekkert nýtt kæmi fram í athugasemdum kæranda sem þörf væri á að bera undir Kvikmyndamiðstöð yrði málið í kjölfarið tekið til úrskurðar. Athugasemdir kæranda bárust með tölvupósti 8. apríl 2021.

Taldi ráðuneytið þá allar nauðsynlegar upplýsingar liggja fyrir svo hægt væri að taka ákvörðun í málinu. Frekari gagnaöflun átti sér því ekki stað.

IV. Málsástæður

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en hliðsjón var höfð af öllum framkomnum sjónarmiðum og málsástæðum við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda í stjórnsýslukæru, dags. 17. nóvember 2020

Í stjórnsýslukæru segir að kærandi telji ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar fela í sér afturköllun styrkveitingar og að ákvörðunin sé hvorki í samræmi við fyrirmæli laga né meginreglur stjórnsýsluréttar. Telur hann framgöngu stjórnvaldsins ámælisverða, þar sem farið hafi verið gegn grundvallarreglum sem gilda um starfsemi stjórnvalda. Hafnar kærandi því að tilefni hafi verið til þess að afturkalla styrkveitinguna og endurkrefja kæranda um það sem eftir var af þeim fjármunum sem kæranda höfðu verið veittir í tengslum við kvikmyndaverkefnið. Kærandi telur rökstuðning stjórnvaldsins ekki standast skoðun og telur að óheimilt hafi verið óheimilt að afturkalla ákvörðunina og krefjast endurgreiðslu og uppgjörs.

Í stjórnsýslukærunni fjallar kærandi um hvert og eitt atriði sem stjórnvaldið vísar til í rökstuðningi sínum fyrir niðurstöðu sinni.

Fyrst fjallar kærandi um breytingar á handriti. Segir hann að staðhæfingar stjórnvaldsins er varði handritið séu einfaldlega ekki réttar eða byggist að minnsta kosti að hluta til á misskilningi. Segir hann stjórnvaldið aldrei hafa kynnt sér staðreyndir og upplýst málið, þrátt fyrir að handritið hafi verið sent til þess. Telur kærandi þessa framkvæmd ekki í samræmi við stjórnsýslulög. Greinir hann frá því að til standi að taka kvikmyndina upp eftir handriti sem sé í fullu samræmi við umsókn kæranda og úthlutunarsamning aðila. Þá vísar kærandi til þess að það sé alvanalegt í kvikmyndaheiminum að handrit þróist við undirbúning og jafnan við framleiðslu og tökur. Er það handrit sem um ræðir ekki undanskilið þessu. Enn fremur telur kærandi gæta misskilnings um höfund handrits sem hefði verið auðvelt að leiðrétta hefði stjórnvaldið sinnt skyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þá segir kærandi það rangt að annar handritshöfunda sé ekki lengur höfundur myndarinnar og að um verulega breytingu handrits sé að ræða. Segir hann þá ástæðu að handrit sé svo verulega breytt, óvissa ríki um rétt kæranda til handrits o.fl. ekki geta verið grundvöll að svo afdrifaríkri ákvörðun eins og ákvörðun um afturköllun framleiðslustyrks er, enda sé hún í andstöðu við málsatvik og gildandi samninga. Þá vísar kærandi til þess að reglugerð um Kvikmyndasjóð kveði á um verulegar breytingar og telur ákvæðið ekki eiga við í því tilviki sem hér er til skoðunar. Framangreindu að auki vísar kærandi til jafnræðisreglunnar.

Hvað varðar þá ástæðu að aðaltökutímabil hafi ekki verið hafið kveðst kærandi ósammála þeirri afstöðu stjórnvaldsins. Segir hann aðaltökutímabil hafa hafist á þeim tíma sem samningur gerði ráð fyrir en ýmis atriði hafi orsakað tafir á tökum og eru ástæður tafanna reifaðar í kjölfarið. Þá telur kærandi þá staðreynd að aðaltökumaður hafi ekki verið viðstaddur þessa tökudaga ekki eiga að leiða til þess að dagarnir teljist ekki til aðaltökutímabils. Kærandi segir fullyrðingu stjórnvaldsins um að leikstjóri myndarinnar hafi varla komið að tökunum fullkomlega órökstudda og órannsökuð sjónarmið búi þar að baki. Enn fremur segir kærandi fullyrðingu stjórnvaldsins, um að það hafi legið fyrir þegar aðaltökutímabil var tilkynnt að leikstjóri væri í öðru verkefni, ranga og að leiðrétta hefði mátt þann misskilning ef stjórnvaldið hefði uppfyllt skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum.

Kærandi segir það ávallt hafa verið ætlunina að halda tökum áfram í febrúar og mars 2020 og vísar til tölvupósts kæranda til stjórnvaldsins um það efni. Kærandi vísar einnig til jafnræðis og segir sig eiga að sitja við sama borð og aðrir framleiðendur. Þá rekur hann ákveðna keðjuverkun sem fór í gang og áhrif COVID-19 faraldursins sem urðu til þess að tökum seinkaði enn frekar. Segir hann þær skýringar sem búa að baki seinkununum vera alþekktar við töku kvikmynda hér á landi og að þær hafi aldrei vakið upp sambærilega framkomu af hálfu stjórnvaldsins. Segir hann inngrip stjórnvaldsins hafa haft veruleg áhrif og bætt ofan á þá óvissu sem var til staðar vegna COVID-19 faraldursins. Með vísan til þessa telur kærandi þá málsástæðu stjórnvaldsins að aðaltökutímabil væri ekki hafið ekki standast skoðun. Telur kærandi jafnframt að jafnvel þó sú staða hefði verið uppi gæti hún aldrei réttlætt afturköllunina, enda engin lagaheimild til staðar fyrir slíkri ákvörðun.

Kærandi hafnar þeirri málsástæðu stjórnvaldsins er lýtur að breytingu á leikstjórn. Hann telur orð stjórnvaldsins, um að ekki sé útilokað að breyta um leikstjóra í verkefnum sem fá styrk en það hafi þó ekki verið heimilt í það sinn sem um ræðir, gera það að verkum að gagnsæi skorti. Þá bendir hann á að enginn lagagrundvöllur sé til staðar til að afturkalla ákvörðun á þessum grundvelli. Segir hann þetta sjónarmið hvorki nefnt í úthlutunarsamningnum né reglugerð um Kvikmyndasjóð, sem þó tilgreini ákveðin atriði sem geta talist það viðurhlutamiklar breytingar á forsendum að þær gætu við tilteknar aðstæður réttlætt endurgreiðslukröfu af hálfu stjórnvaldsins. Þá bendir kærandi á að það sé algjörlega augljóst að forsenda fyrir útgreiðslu styrks geti aldrei staðið og fallið með duttlungum leikstjóra. Með vísan til þessa telur kærandi breytingu á leikstjóra ekki geta réttlætt þá ákvörðun að stjórnvaldið afturkalli úthlutunarstyrk.

Um þá ástæðu er lýtur að breytingum á listrænum lykilstarfsmönnum þá vísar kærandi til þess að í umsóknargögnum var tekið fram að listinn endurspeglaði þá sem framleiðandinn hefði í huga en væri ekki staðfesting á að þessir aðilar yrðu með í verkefninu. Þá var eyðublaði skv. 5. mgr. 11. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð skilað inn 11. desember 2019 og gerði stjórnvaldið ekki athugasemdir þá, þrátt fyrir að listinn hefði tekið breytingum frá upphaflegum gögnum. Enn var stjórnvaldinu sendur listi með andmælabréfi í júlí 2020 en sá listi er umtalsvert ítarlegri en fyrri listar. Af því segir kærandi leiða að ný nöfn komi þar fram. Þá koma fram sömu nöfn hvað varðar klippingu, tónlist og hljóðhönnun. Eina breytingin er sögð vera nýr aðaltökumaður og nýr leikstjóri.

Þrátt fyrir að kærandi byggi á því að um afturköllun á stjórnvaldsákvörðun sé að ræða rekur hann skilyrði riftunar. Segir hann rökstuðning stjórnvaldsins ruglingslegan og vísar til þess að um riftun gildi almennar reglur kröfuréttar. Segist hann ekki fá skilið hvernig ákvörðun sem byggð er á lagaheimild geti á sama tíma falið í sér riftun á einkaréttarlegum samningi. Telur kærandi einsýnt að um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar sé að ræða.

Hvað varðar riftun þá segir kærandi aðalskyldu sína samkvæmt úthlutunarsamningi vera að framleiða kvikmynd og aðalskyldu stjórnvaldsins að fjármagna hana samkvæmt úthlutunarsamningi. Segir hann ekki hafa orðið breytingar á verkefninu sem séu þess eðlis að þær gætu talist til verulegrar vanefndar. Segir hann enga ástæðu til að ætla annað en að hann standi við þær skyldur sem á honum hvíla vegna styrkveitingarinnar og muni afhenda stjórnvaldinu þá kvikmynd, í því formi og að þeim gæðum sem gengið var út frá við styrkveitingu um leið og færi gefst.

Þá rekur kærandi að stjórnvöld geti ekki afturkallað stjórnvaldsákvörðun með riftun, enda sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða sem verði að byggja á og styðjast við heimild í lögum. Vísar hann til þess að í kvikmyndalögum sé hvorki að finna ákvæði sem heimili riftun né afturköllun stjórnvaldsákvörðunar á þeim grundvelli sem ákvörðunin byggir á.

Þá fjallar kærandi um 13. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð þar sem fjallað er um uppgjör og skil á styrkveitingum komi til þess að krafa þar um sé sett fram af stjórnvaldinu. Segir hann skilgreint með 3. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar hvað teljist veruleg vanefnd af hálfu styrkþega sem geti réttlætt ákvörðun um endurgreiðslukröfu. Þessi atriði séu tæmandi talin í ákvæðinu. Segir kærandi þau atvik sem uppi eru í málinu ekki standa í vegi fyrir því að kærandi geti skilað umsömdu verkefni og því ekki hægt að líta svo á að nokkur heimild til að krefjast endurgreiðslu vegna styrkveitingarinnar sé til staðar.

Þá gerir kærandi athugasemd við afstöðu stjórnvaldsins um að kostnaðaráætlun verkefnisins hljóti að hafa breyst. Telur hann aðeins um „hugdettu“ stjórnvaldsins að ræða. Segir hann stjórnvaldið ekki geta byggt ákvörðun á einhverju sem það getur sér til um heldur beri því skylda til að upplýsa mál, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Segir kærandi ekkert hafa komið fram um það sem gefi stjórnvaldinu tilefni til að ætla að breytingar hafi orðið á kostnaðaráætlun. Auk þess leiði af 3. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga að eingöngu í tilviki lækkunar á kostnaðaráætlun geti ákvörðun um endurgreiðslu hluta styrks komið til skoðunar, sem sé ekki raunin í tilviki kæranda.  Með vísan til þessa telur kærandi stjórnvaldið með engu móti geta byggt á því að nýrri og uppfærðri kostnaðaráætlun hafi ekki verið skilað inn og bendir á að þau atvik sem stjórnvaldið vísar til rúmist ekki innan 4. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar.

Þá segir kærandi að hvergi í reglugerð um Kvikmyndasjóð sé að finna heimild til að afturkalla ákvörðun um styrkveitingu og/eða heimild til að krefjast endurgreiðslu í ljósi breytinga á leikstjórn, lykilstarfsmönnum, aðaltökutímabili eða öðrum atriðum sem stofnunin vísar til. Telur kærandi ákvörðun stjórnvaldsins hvorki byggja á né styðjast við heimild í lögum og því sé hún ólögmæt og af þeim sökum beri að fella hana úr gildi.

Hvað varðar stjórnsýslulög telur kærandi ákvörðunina ekki í samræmi við rannsóknarreglu og segir ákvörðunina byggja á upplýsingum sem séu rangar, ófullnægjandi eða byggðar á röngum forsendum. Þá telur kærandi ekki hafa verið gætt að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og stjórnarskrár og vísar til þess að sambærileg mál skuli hljóta afgreiðslu með sambærilegum hætti. Í því samhengi bendir hann á frétt um verkefni sem fékk styrk þrátt fyrir að fullunnið handrit hafi ekki legið fyrir og orða forstöðumanns í viðtali í kjölfarið um að í öllum tilvikum sé handritið unnið áfram fram á síðasta tökudag.

Kærandi telur ákvörðunina enn fremur fela í sér brot á meðalhófsreglu en hann segir auðveldlega hefði verið hægt að ná markmiði hinnar kærðu ákvörðunar með öðru og vægara móti. Vísar hann m.a. til viðaukasamnings sem stóð til að gera og þeirra atvika sem urðu til þess að af viðaukasamningnum varð ekki. Fær kærandi ekki séð að forsendur, frá því að samkomulag var um gerð viðaukasamnings og þar til ákvörðun var tekin, hafi breyst að verulegu leyti.

Umsögn Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 6. janúar 2021

Kvikmyndamiðstöð Íslands segir ákvörðun um riftun, dags. 18. ágúst 2020, hafa verið tekna í kjölfar þess að kæranda hafi verið veittur réttur til andmæla vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar. Sjónarmið kæranda hafi aftur á móti ekki leitt til breytinga á frumniðurstöðu og því hafi riftun samningsins verið óhjákvæmileg. Telur stjórnvaldið sig hafa fylgt öllum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Segir stjórnvaldið styrkinn hafa verið greiddan út á grundvelli yfirlýsingar um að aðaltökutímabil væri að hefjast. Hvað varðar aðaltökutímabil segir að hugtakið sé ekki skilgreint með lögum eða reglugerð en almennt hafi stjórnvaldið lagt til grundvallar að það sé það tímabil sem megnið af upptökum kvikmyndar fari fram, undir listrænni stjórn leikstjóra, þar sem leikarar, helsta tökulið ásamt öðrum listrænum og almennum starfsmönnum starfi saman við gerð kvikmyndar. Þá segir stjórnvaldið þetta tímabil hafa verið skilgreint með samningi milli aðila sem 28 daga tímabil, sem átti að hefjast 16. desember 2019. Eftirvinnsla átti svo að fara fram í mars 2020, klippingu kvikmyndar skyldi lokið í júní sama ár og frumsýning var áætluð í október það ár. Hvað varðar aðaltökutímabil þá segir stjórnvaldið hugtakið alþekkt meðal atvinnufólks í kvikmyndagerð og að um sé að ræða hugtak sem skipti miklu fyrir fjármögnun og framvindu kvikmynda.

Í umsögn sinni rekur stjórnvaldið aðdraganda málsins og þau samskipti sem áttu sér stað á fyrri stigum. Stjórnvaldið kveðst hafa ákveðið að fylgjast áfram með framvindu verkefnisins, enda hafi það aldrei áður gerst í sögu stjórnvaldsins að framleiðsluferli og aðaltökur hefjist ekki í beinu framhaldi af útgreiðslu styrks. Greinir stjórnvaldið frá því að þegar upplýst var um að tökur kæmu ekki til með að hefjast fyrr en í september 2020 taldi það ljóst að tímabil í úthlutunarsamningi kæmu ekki til með að standast. Í ljósi þessa var óskað eftir upplýsingum um stöðu verkefnisins með bréfi dags. 23. mars 2020. Að fengnum skýringum kæranda var mat stjórnvaldsins að það væri í samræmi við meðalhóf - og að teknu tilliti til þess ástands sem COVID-19 faraldurinn skapaði - að rifta ekki samningnum heldur gera kröfu um að ónýttum fjármunum yrði skilað í vörslur ríkisins meðan óvissan varði. Þá hafnar stjórnvaldið því að það sé alþekkt að tökur kvikmynda dragist mánuðum saman, eftir að því hafi verið lýst yfir með móttöku fjármuna að aðaltökutímabil sé hafið.

Stjórnvaldið kveðst frá upphafi hafa unnið eftir góðum stjórnsýsluháttum, látið kæranda njóta vafans og tekið tillit til aðstæðna sem COVID-19 faraldurinn skapaði. Þá er því hafnað að stjórnsýsla stjórnvaldsins hafi einkennst af valdhroka, ólögmæti og geðþótta eins og haldið er fram í stjórnsýslukæru. Jafnframt segir stjórnvaldið engar ákvarðanir hafa byggt á óformlegum samtölum aðila við þriðja mann, en segir að samtöl þess við framleiðanda og leikstjóra hafi verið til þess fallin að upplýsa málið í samræmi við hlutverk stjórnvaldsins.

Að auki telur stjórnvaldið sig hafa verið í fullum rétti á þessu tímamarki að óska eftir að ónýttir fjármunir Kvikmyndasjóðs yrðu í vörslum ríkisins þar til úr rættist, enda lá fyrir í maí 2020 að engin vinna yrði við kvikmyndina fyrr en á haustmánuðum sama ár. Stjórnvaldið segir fullt tilefni hafi verið til upplýsingaöflunar um verkefnið þegar einungis þrír tökudagar af 28 voru búnir og ljóst að lítið mundi gerast fyrr en í september. Þá er áréttað að á þessum tímapunkti hafi ekki staðið til að rifta samningnum. Stjórnvaldið segir að það hafi verið mat þess eftir rannsókn málsins að gera áðurnefndan viðaukasamning við kæranda. Segir stjórnvaldið það hafa verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og meðalhóf.

Hvað varðar viðaukasamning segir stjórnvaldið yfirlýsingu kæranda um að engar breytingar hafi átt sér stað á verkefninu, sem máli skipta og varða skilyrði fyrir útgreiðslu styrks til styrkþega, hafa verið forsendu viðaukasamningsins. Eftir að lögmaður kæranda upplýsti stjórnvaldið um að leikstjóri hefði rift samningi við kæranda taldi forstöðumaður stjórnvaldsins eðlilegast að styrkurinn yrði afturkallaður, uppgjör færi fram og kærandi gæti sótt um úthlutun að nýju. Var þessi afstaða rædd á fundi stjórnvaldsins og kæranda. Að baki þessari afstöðu lágu þau rök að það hefðu orðið svo miklar breytingar á verkinu frá úthlutun að réttast væri að skila inn nýrri umsókn „þar sem allar upplýsingar yrðu færðar til raunveruleikans“. Þannig væri hægt að leggja faglegt mat á þær breytingar í samræmi við þá málsmeðferð sem liggur að baki úthlutun styrkja. Stjórnvaldið segir forsendur viðaukasamningsins hafa verið að eina breytingin sem hefði átt sér stað frá upphaflegri ákvörðun væri varðandi tímabil upptöku.

Í kjölfar þessa kveðst stjórnvaldið hafa farið í nánari skoðun og hafi mat þess verið að forsendur fyrri styrkveitingar væru brostnar. Við það mat var tekið tillit til andmæla kæranda sem bárust stjórnvaldinu að veittum andmælarétti. Var riftun og krafa um uppgjör birt kæranda með bréfi 18. ágúst 2020.

Næst rekur stjórnvaldið efni ákvörðunarinnar og veitta fresti. Stjórnvaldið skýrir m.a. hvað átt var við með lausum fjármunum og segir það hafa verið fjármuni sem voru  á reikningi kæranda eða vörslureikningi lögmannsstofu lögmanns kæranda. Segir stjórnvaldið ekki hafa falist í þessu að stjórnvaldið kæmi ekki til með að gera athugasemd við uppgjörið, þegar það bærist, væri tilefni til þess eins og raunin síðar varð. Þegar uppgjörið barst kveðst stjórnvaldið ekki hafa geta fallist á tiltekna kostnaðarliði. Þá vísar stjórnvaldið til þess að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, og að það mál er varði uppgjör í kjölfar hinnar kærðu ákvörðunar sé ekki nýtt stjórnsýslumál. Stjórnvaldið kveðst hafa unnið samkvæmt vönduðum stjórnsýsluháttum við meðferð málsins og að niðurstaða þess hafi verið í samræmi við lög og reglur sem gilda um stjórnvaldið og Kvikmyndasjóð auk þess sem byggt hafi verið á réttum upplýsingum.

Næst víkur stjórnvaldið að einstökum efnisatriðum kærunnar.

Fyrst er vikið að upphafi styrkveitinga vegna verkefnisins. Þar er rakið að veittur hafi verið þróunarstyrkur og annar styrkur vegna verkefnisins. Eftir að samningi vegna verkefnisins var rift óskaði stjórnvaldið eftir uppgjöri vegna þessa styrkja og hafnar stjórnvaldið því að í því felist valdníðsla eða dónaskapur eða annað sem haldið hefur verið fram af kæranda. Stjórnvaldið telur að um sé að ræða beiðni um afhendingu á upplýsingum sem eigi að vera til í bókhaldi kæranda.

Þá segir stjórnvaldið kæranda aldrei hafa sótt um eða óskað eftir frestun á útgreiðslu styrkja. Stjórnvaldið segist þó kannast við að óformlegt samtal hafi átt sér stað við framleiðslustjóra, en segir framleiðslustjóra ekki taka slíkar ákvarðanir, og hvað þá í kjölfar óformlegs samtals. Þá kveðst stjórnvaldið almennt ekki hafa fallist á slíkar beiðnir þar sem mikið sé lagt upp úr að framvinduáætlanir standist og að úthlutun passi við vinnslutímabil.

Stjórnvaldið hafnar því að hafa verið upplýst tímanlega um árekstra og seinkanir á samfellu við töku kvikmyndarinnar. Segir stjórnvaldið mikilvægt að framleiðandi skipuleggi og hagi aðstæðum þannig að eins mikil samfella skapist eins og kostur sé. Segist stjórnvaldið ekki geta fallist á að tökur í þrjá daga, þar sem aðaltökumaður er ekki viðstaddur, sé upphaf aðaltökutímabils. Telur stjórnvaldið yfirlýsingu kæranda um að aðaltökutímabil væri að hefjast ekki hafa verið rétta. Stjórnvaldið segir framleiðanda eiga að tryggja áður en aðaltökutímabil hefst að árekstrar séu ekki til staðar sem leiða til þess að framleiðsla riðlist.

Þessu næst víkur stjórnvaldið að viðaukasamningnum og segir hann hafa verið umfram skyldur aðila og gerðan í þeim tilgangi að gæta meðalhófs. Samningurinn hafi verið háður því að kærandi gæti staðfest að engar aðrar breytingar hefðu átt sér stað sem vörðuðu útgreiðslu og forsendur styrksins en seinkun. Stjórnvaldið rekur að forsendur fyrir úthlutun styrkja byggi á ýmsum sjónarmiðum, þ.m.t. hverjir eru lykilstarfsmenn við framleiðsluna undir listrænni stjórn leikstjóra, svo sem handritshöfundar, kvikmyndatökumaður, klippari, leikarar, tónlistarmenn o.fl. Segir stjórnvaldið þessa aðila mynda heild sem á endanum verði að kvikmynd. Segir stjórnvaldið ákvörðun um úthlutun m.a. byggja á þessum forsendum. Séu þær ekki lengur til staðar eða verulega breyttar þurfi að mati stjórnvaldsins að koma til nýtt úthlutunarferli, þar sem farið sé yfir þær breytingar og lagt mat á hvort veita eigi styrk eða ekki miðað við hinar breyttu forsendur. Í tilviki kæranda var mat stjórnvaldsins að svo verulegar breytingar hefðu orðið á þeim gögnum sem lágu til grundvallar úthlutuninni í öndverðu að nauðsynlegt hafi verið að afturkalla ákvörðunina og rifta samningi.

Hvað varðar samskipti kæranda við leikstjóra þá telur stjórnvaldið þau ekki skipta máli við meðferð málsins en hafnar því að hafa upplýst leikstjóra um stöðu málsins eða þegið frá honum upplýsingar sem áttu þátt í ákvarðanatöku umfram það sem eðlilegt er.

Um handritið segir stjórnvaldið misvísandi upplýsingar hafa borist frá kæranda um það hvort handritið væri eftir tvo handritshöfunda eða aðeins annan þeirra. Segir stjórnvaldið ekki hægt að umgangast jafnveigamikið atriði og handrit kvikmyndar með þeim hætti að annar höfundur sé strikaður út þegar slíkt hentar. Vísar stjórnvaldið til eftirmála sem kunna að verða af slíku er varða höfundarétt og framleiðsluferli kvikmyndar. Segir stjórnvaldið þetta atriði hafa verið eitt af þeim atriðum sem byggði undir þá niðurstöðu að annað hafi ekki verið hægt en að afturkalla styrkveitinguna og setja málið aftur í úthlutunarferli. Segist stjórnvaldið ekki hafa farið í textarýni á handritunum sem kærandi sendi við meðferð málsins heldur látið nægja yfirlýsingu kæranda um að um tvö handrit væri að ræða og að notast ætti við það handrit sem ekki hefði fylgt með umsókninni í öndverðu. Tekið er fram að afstaða stjórnvaldsins hafi ekki byggt á að síðara handritið væri ónothæft eða verra, en að réttur farvegur sé að lagt verði mat á nýtt handrit með nýju umsóknarferli.

Um sjónarmið kæranda er varðar samninga við þriðja aðila segir stjórnvaldið það ekki rétt og segir að slíkt sjónarmið mundi fela í sér að hægt væri að raska verulega forsendum sem lágu úthlutun til grundvallar með samningum við þriðja aðila.

Þá segir stjórnvaldið að ferill kvikmyndatökunnar, breytingar á handriti, breyting á leikstjóra o.fl. hafi ekki verið í samræmi við það sem almennt tíðkast við töku kvikmynda hér á landi. Stjórnvaldið felst á að enginn ágreiningur sé um að oft og tíðum breytist eitthvað við töku kvikmynda frá því sem lagt var upp með. Það segir þó engin dæmi um jafnmiklar breytingar á einni kvikmynd frá því að vilyrði hafi verið veitt, úthlutunarsamningur gerður og fjármunir greiddir út, eins og í því tilviki sem hér um ræðir. Greinir stjórnvaldið frá því að það hafi verið heildarmat að teknu tilliti til allra sjónarmiða að rétt væri að rifta samningnum og krefjast uppgjörs. Stjórnvaldið hafnar því að hafa brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og stjórnarskrár við töku ákvörðunarinnar og segir jafnframt að aldrei hafi verið tekið eins mikið tillit til framleiðanda eins og í tilviki kæranda.

Þá kveðst stjórnvaldið ekki geta fallist á að leikstjóri sé eins mikið aukaatriði eins og kærandi heldur fram. Hafnar stjórnvaldið sjónarmiðum kæranda um að heimilt sé að skipta um leikstjóra án þess að fjallað sé um það hjá stjórnvaldinu.

Hvað varðar skilyrði riftunar vísar stjórnvaldið til bréfs síns til kæranda, dags. 10. september 2020. Taldi stjórnvaldið rétt að fylgja almennum reglum stjórnsýslulaga við ákvörðunina, þar sem kæranda gæfist færi á að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun. Þá segir stjórnvaldið varðandi breytingar á fjármögnun að það hafi komið í ljós eftir að uppgjör var sent stjórnvaldinu að talsverðar breytingar hefðu orðið þar á.

Athugasemdir kæranda 1. febrúar 2021

Kærandi telur stjórnvaldið ekki hafa fullan skilning á því hvað ákvörðun stjórnvalds merkir, hvað í henni felst og hvers eðlis hún er. Vísar kærandi til skilgreiningar Páls Hreinssonar á hugtakinu „stjórnvaldssamningur“ og segir þá almennt talda einkaréttarlega samninga. Vísar hann til þess að úthlutun fjármunanna hafi í eðli sínu verið stjórnvaldsákvörðun en í framhaldinu hafi verið gerður sjálfstæður gagnkvæmur samningur um framkvæmd úthlutunarinnar og framleiðslu myndarinnar þar sem skyldur hvors aðila eru skilgreindar.

Í framhaldi þessa víkur kærandi að því hvenær reglur stjórnsýsluréttarins gilda og hvenær reglur sem eru einkaréttarlegs eðlis gilda. Segir hann mikilvægt að stjórnvald sé meðvitað um eðli þeirra ákvarðana sem það tekur og hvaða reglur eigi við hverju sinni. Segir hann ljóst, að teknu tilliti til þess hvernig stjórnvaldið hefur rökstutt ákvörðun sína, að rökræðan um hina kærðu ákvörðun eigi að snúast um hvort afturköllun stjórnvaldsins á fyrri ákvörðun um veitingu framleiðslustyrks sé í samræmi við lög.

Kærandi segir rekstur máls er varðar stjórnsýslukæru ekki geta snúist um yfirlýsingu um riftun á einkaréttarlegum samningi, enda eigi slíkur ágreiningur heima hjá dómstólum. Segir kærandi að ef vilji stjórnvaldsins hafi verið að rifta samningi á einkaréttarlegum grundvelli sé þeirri ákvörðun stjórnvaldsins mótmælt sem markleysu. Segir hann jafnframt að hafi það verið ætlun stjórnvaldsins telji hann sig hafa endurgreitt laust fé umfram skyldu sína.

Þessu næst vísar kærandi til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga um að stjórnvaldsákvörðun verði ekki kærð til æðra stjórnvalds nema hún bindi enda á mál. Segir kærandi þá afstöðu stjórnvaldsins sem birtist í umsögn þess um að stofnuninni hafi verið heimilt að taka aðra ákvörðun um sama málefni eftir að endanleg ákvörðun var tekin ekki eiga sér stoð í lögum. Segir hann enga lagaheimild standa til þess að taka nýja ákvörðun, með öðrum og nýjum réttaráhrifum, varðandi sama mál sem þegar hafi verið bundinn endir á með töku kæranlegrar stjórnvaldsákvörðunar. Þá hafnar kærandi þeim sjónarmiðum stjórnvaldsins að ekki hafi verið stofnað til nýs stjórnsýslumáls.

Þessu næst rekur kærandi 22. gr. stjórnsýslulaga um efni skriflegs rökstuðnings. Segir hann ljóst af ákvæðinu að rökstuðningurinn verði að byggja á réttarheimildum og  að vísa eigi til þeirra í rökstuðningi. Þá beri að taka afstöðu til sjónarmiða gagnaðila um að ákvörðunin fái ekki samrýmst lögum. Segir kærandi almennar tilvísanir ekki nægja einar og sér til rökstuðnings. Kærandi segir ákvörðunina ekki uppfylla kröfur stjórnsýslulaga um rökstuðning þar sem tilvísun til réttarheimilda og lagalegan grundvöll ákvörðunarinnar sé óljós. Bendir hann í þessu samhengi á að um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Þá segir hann að í kröfu stjórnvaldsins um frekari skil á fjármunum hafi engin tilraun verið gerð til að rökstyðja hvernig hver og einstök útgjaldafærsla sem tilgreind hafi verið í uppgjöri eigi ekki undir þær reglur sem um framleiðslukostnað gilda. Segir kærandi rökstuðninginn á engan hátt uppfylla þær skyldur sem hvíli á stjórnvaldi um að rökstyðja ákvarðanir sínar, þá einkum þegar um ræðir íþyngjandi ákvörðun eins og raunin er í þessu tilviki.

Kærandi vísar enn fremur til orðalags stjórnvaldsins í svörum þess hinn 6. janúar 2021 um að það hafi verið mat forstöðumanns að forsendur fyrir styrkveitingu væru brostnar og telur þau benda til þess að um afturköllun ákvörðunar hafi verið að ræða en ekki riftun.

Hvað varðar óformlegt samtal um möguleika á að fresta vilyrði um framleiðslustyrk segir kærandi afstöðu stjórnvaldsins hafa orðið til þess að hann fylgdi beiðninni ekki eftir.

Þá frábiður kærandi sér staðhæfingar um að hann hafi undirritað úthlutunarsamning og móttekið framleiðslustyrk án þess að hafa verið þess fullviss að aðaltökutímabil væri að hefjast.

Kærandi segir afstöðu stjórnvaldsins til handritsins byggja á misskilningi sem auðvelt hefði verið að leiðrétta hefði stjórnvaldið sinnt skyldu sinni um rannsókn máls samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá er vísað til orða stjórnvaldsins um að það hafi ekki farið í textarýni á handritunum áður en ákvörðunin var tekin og látið yfirlýsingu kæranda nægja. Segir hann vekja furðu að jafnveigamikið atriði hafi ekki verið skoðað nánar og þannig gætt að því að uppfylla rannsóknarskylduna.

Enn fremur segir kærandi samninga við þriðja aðila vera hluti af úthlutunarsamningi aðila og veltir upp þeirri spurningu hvers vegna stjórnvaldið yfir höfuð samþykki umsóknir þar sem gögn beri með sér að samningar við lykilstarfsmenn séu að einhvern hátt uppsegjanlegir eða riftanlegir. Þá segist kærandi ekki sjá að það standist að setja það sem skilyrði úthlutunar að ómögulegt sé fyrir framleiðanda að skipta lykilstarfsmönnum út. Þá vísar kærandi til þess að hvergi í regluverki sé að finna heimild fyrir því að afturkalla framleiðslustyrk á þessum forsendum.

Athugasemdir Kvikmyndamiðstöðvar Íslands 12. mars 2021.

Stjórnvaldið kveður það vera skyldu sína að grípa inn í með upplýsingaöflun um að verkefnið sé unnið í samræmi við áætlanir og telur felast í því að tryggt sé að fjármunir kvikmyndasjóðs séu nýttir til framleiðslu kvikmyndar.

Stjórnvaldið segir ákvörðun um riftun og kröfu um endurgreiðslu vera stjórnvaldsákvörðun að mati stjórnvaldsins, þar sem fylgja ber málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Telur stjórnvaldið sig hafa gert það við töku ákvörðunarinnar. Segir stjórnvaldið skilyrði riftunar hafa verið til staðar og að líta beri svo á að ákvæði stjórnsýslulaga auki réttaröryggi styrkþega.

Þá er vísað til 1. mgr. 6. gr. samningsins um að ef mynd er ekki lokið innan tilskilins tíma að þá beri að skila veittum styrk, sbr. einnig ákvæði 3. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 229/2003. Kveður stjórnvaldið sig hafa borið að bregðast við þegar málið var komið í algjörar ógöngur.

Þá telur stjórnvaldið sig hafa verið í rétti til að gera athugasemdir við fjárhagslegt uppgjör kæranda.

Hvað varðar að stjórnvaldið hafi ekki rannsakað handritin áður en byggt var á þeirri málsástæðu segir stjórnvaldið ekki hafa verið tilefni til að rannsaka það frekar eftir skorinorta yfirlýsingu kæranda um að fyrir liggi handrit eftir annan höfundinn sem byggt verði á.

Athugasemdir kæranda 8. apríl 2021.

Kærandi bendir á að ekki sé gert ráð fyrir því að málsmeðferð stjórnvalds á grundvelli stjórnsýslulaga geti endað með riftun stjórnvaldsákvörðunar. Þess í stað er gert ráð fyrir að ákvörðun stjórnvalds geti eftir atvikum verið afturkölluð, hafi ákvörðunin verið ógildanleg að uppfylltum skilyrðum 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærandi þau skilyrði ekki uppfyllt. Bendir kærandi á að óvissa ríki um eðli hinnar kærðu ákvörðunar. Að öðru leyti vísar kærandi að mestu til þess sem áður var fram komið í gögnum málsins.

V. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu

Um Kvikmyndamiðstöð Íslands og Kvikmyndasjóð gilda kvikmyndalög, nr. 137/2001. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna fer menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra með yfirstjórn kvikmyndamála. Menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra skipar forstöðumann Kvikmyndamiðstöðvar til fimm ára í senn, að fenginni umsögn Kvikmyndaráðs, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Kvikmyndamiðstöð heyrir þannig stjórnarfarslega undir menningar- og viðskiptaráðuneyti og er stofnunin því lægra sett stjórnvald gagnvart ráðuneytinu. Ákvarðanir Kvikmyndamiðstöðvar sæta því endurskoðun hjá ráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Markmið kvikmyndalaga er að efla kvikmyndagerð og kvikmyndamenningu og stuðla að varðveislu kvikmyndaarfs á Íslandi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Um Kvikmyndasjóð er fjallað í 6. gr. laganna en þar segir að hlutverk sjóðsins sé að efla íslenska kvikmyndagerð og gerð kvikmynda sem hafa íslenska menningarlega og samfélagslega skírskotun, nema sérstök menningarleg rök leiði til annars, með fjárstuðningi. Í því skyni veitir Kvikmyndasjóður styrki, sem geta m.a. falið í sér kröfu um endurheimt að uppfylltum skilyrðum sem nánar er kveðið á um í reglugerð.

Í stjórnsýsluframkvæmd hér á landi hefur ákvörðun stjórnvalds um styrk til einstaklings eða lögaðila verið talin stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga eiga við um slíkar ákvarðanir. Í því máli sem er til umfjöllunar liggur fyrir að vilyrði fyrir styrkveitingu var veitt hinn 26. febrúar 2018 og hinn 16. desember 2019 gerðu kærandi og Kvikmyndamiðstöð með sér úthlutunarsamning um framleiðslustyrk, sem var greiddur út 19. sama mánaðar. Hinn 18. ágúst 2020 tilkynnti Kvikmyndamiðstöð Íslands kæranda með bréfi að stjórnvaldið hefði rift áðurnefndum úthlutunarsamningi og óskaði uppgjörs. Vakti stjórnvaldið athygli kæranda á því að um kæranlega ákvörðun væri að ræða á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og leiðbeindi kæranda um kærufrest.

Kærandi leggur til grundvallar kæru sinni að ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar, dags. 18. ágúst 2020, hafi falið í sér afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Kvikmyndamiðstöð kveður ákvörðunina aftur á móti vera riftun en byggir engu að síður á því að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða. Í því samhengi vísast til þess að í bréfi dags. 25. júní 2020, sem stjórnvaldið sendi kæranda, er óskað eftir sjónarmiðum kæranda og vísað til þess að um andmælaferli sé að ræða. Í hinni endanlegu ákvörðun dags. 18. ágúst 2020 er vísað til þess að andmæli kæranda hafi ekki breytt afstöðu stjórnvaldsins. Þá er kæranda leiðbeint um kæruheimild til ráðuneytisins og kærufrest, en stjórnsýslukæra er það réttarúrræði þegar sá sem á kærurétt skýtur stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds, sem er skylt að endurskoða ákvörðunina. Þá var í svörum stjórnvaldsins til ráðuneytisins, dags. 12. mars 2021, fjallað um eðli hinnar kærðu ákvörðunar og segir þar að krafa um riftun og endurgreiðslu sé stjórnvaldsákvörðun að mati stofnunarinnar, þar sem fylgja beri málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga í aðdraganda slíkrar ákvörðunar.

Um riftun annars vegar og afturköllun stjórnvaldsákvörðunar hins vegar gilda ólíkar reglur. Riftun er einkaréttarlegt úrræði en afturköllun stjórnvaldsákvörðunar er í eðli sínu ný stjórnvaldsákvörðun.

Samkvæmt lögfræðiorðabók er riftun það þegar aðili í gagnkvæmu samningssambandi tilkynnir gagnaðila að hann hafi tekið þá ákvörðun, einhliða, á réttmætum grundvelli og án þess að baka sér með því bótaskyldu að hann muni ekki efna skyldu sína samkvæmt samningi aðilanna sökum vanefndar gagnaðilans. Með því leysir hann gagnaðilann jafnframt undan efndaskyldu. Samningurinn er þannig felldur úr gildi og niðurstaðan líkust því að samningurinn hafi aldrei verið gerður. Hafi annar hvor aðilinn eða báðir greitt ganga þær greiðslur til baka. Riftun er úrræði sem beitt er í tilefni vanefndar gagnaðila, yfirleitt aðalskyldu en þó stundum aukaskyldu (Kröfuréttur I eftir Þorgeir Örlygsson, Benedikt Bogason og Eyvind G. Gunnarsson, bls. 184-185). Sá sem riftir samningi sendir frá sér yfirlýsingu þess efnis og er yfirlýsingin bindandi fyrir báða aðila eða svonefnd ákvöð (Kröfuréttur II eftir Þorgeir Örlygsson, Benedikt Bogason og Eyvind G. Gunnarsson, bls. 71). Riftun verður ekki beitt nema skilyrði hennar séu fyrir hendi. Meginskilyrði riftunar er að vanefnd sé veruleg (Kröfuréttur II eftir Þorgeir Örlygsson, Benedikt Bogason og Eyvind G. Gunnarsson, bls. 74). Sem fyrr segir er riftun einkaréttarlegt úrræði og ekki stjórnvaldsákvörðun í eðli sínu og sætir því ekki kæru til ráðuneytisins á grundvelli stjórnsýslulaga, sbr. það sem áður segir um stjórnvaldsákvarðanir.

Afturköllun stjórnvaldsákvörðunar felur aftur á móti í sér að það stjórnvald sem tekið hefur stjórnvaldsákvörðun, tekur aftur, að eigin frumkvæði, lögmæta og áður gerða ákvörðun sem þegar hefur verið birt. Í 25. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar þar sem kveðið er á um að málsmeðferð við afturköllun skuli vera í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins. Þannig ber að upplýsa aðila um að mál hans sé til meðferðar og veita honum kost á að tjá sig, liggi afstaða hans ekki þá þegar fyrir. Afturköllun stjórnvaldsákvörðunar getur annars vegar byggt á því að hún sé ekki til tjóns fyrir aðila eða því að ákvörðunin hafi verið haldin ógildingarannmörkum (Stjórnsýslulögin – skýringarrit eftir Pál Hreinsson, bls. 247). Í því tilviki sem hér er til skoðunar verður að telja að aðeins síðarnefnda atriðið geti komið til skoðunar sem grundvöllur afturköllunar.

Í stjórnsýslurétti gildir sú óskráða regla að stjórnvaldsákvörðun verður að vera efnislega svo ákveðin og skýr að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Sé efni stjórnvaldsákvörðunar mjög óljóst getur það leitt til þess að aðila verði ekki gert að fara að fyrirmælum hennar (Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð eftir Pál Hreinsson, bls. 800). Sé stjórnvaldsákvörðun óljós verður vafi yfirleitt túlkaður málsaðila í hag, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli 3344/2001, þar sem hann taldi að stjórnvöld yrðu að jafnaði að bera hallann af óljósu efni íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar og að túlka bæri vafaatriði í slíkum ákvörðunum málsaðila í hag.

Svör Kvikmyndamiðstöðvar og þau gögn sem ráðuneytinu hafa borist við meðferð stjórnsýslukærunnar bera það með sér að stjórnvaldið virðist ekki hafa gert greinarmun á riftun sem einkaréttarlegu úrræði og afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Með vísan til afstöðu stjórnvaldsins um að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða, og framsetningar hinnar kærðu ákvörðunar, telur ráðuneytið rök hníga til þess að líta á hina kærðu ákvörðun sem afturköllun stjórnvaldsákvörðunar, eins og kærandi lagði upp með í stjórnsýslukæru, enda ber framsetning stjórnvaldsins í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunnar, sem og hin kærða ákvörðun, merki þess að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða. Með vísan til þess sem að framan greinir um að riftun sé einkaréttarlegt úrræði þar sem reglur kröfuréttarins gilda er ekki talið að um slíka ákvörðun hafi verið að ræða. Því telur ráðuneytið hina kærðu ákvörðun hafa falið í sér afturköllun á stjórnvaldsákvörðun, sem sæti kæru til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Er það mat ráðuneytisins að Kvikmyndamiðstöð verði að bera hallann af þeim óskýrleika sem er fyrir hendi um eðli hinnar kærðu ákvörðunar. 

Um það álitaefni hvort ákvörðun stjórnvaldsins hafi verið afturkallanleg, sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga, ber að líta til þess hvort ákvörðunin teljist ógildanleg. Þarf því að líta til þess hvort einhverjir ógildingarannmarkar hafi verið á hinni kærðu ákvörðun. Við mat á því hvort ákvörðunin teljist ógildanleg verður m.a. að líta til réttmætra væntinga málsaðila, góðrar trúar hans og réttaröryggis.

Á stjórnvaldi hvílir skylda til að undirbúa mál og rannsaka það með það að markmiði að afla allra nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því felst þó ekki að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga heldur getur stjórnvaldið óskað eftir að málsaðili leggi fram nauðsynleg gögn. Hafi aðili máls veitt rangar eða villandi upplýsingar af ásetningi eða gáleysi er ákvörðun almennt talin ógildanleg (Stjórnsýslulögin – skýringarrit eftir Pál Hreinsson, bls. 248). Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð er forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar ábyrgur fyrir því að öll skilyrði fyrir úthlutun séu uppfyllt. Forstöðumaður tekur endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði, að fengnu skriflegu listrænu mati kvikmyndaráðgjafa.

Þegar framleiðslustyrkur, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar, er veittur er það gert í kjölfar umsóknar, þar sem lögð eru fram umsóknargögn sem útlistuð eru í 11. gr. reglugerðarinnar. Hin kærða ákvörðun byggði á því að breytingar hefðu orðið á handritshöfundum verkefnisins, aðaltökutímabil hefði ekki farið fram, fjöldi tökudaga á aðaltökutímabili hefðu ekki farið fram samkvæmt samningi, svokallað læst klipp hafi ekki farið fram á tilsettum tíma og ljóst væri að væntanlegur frumsýningardagur kæmi ekki til með að standast. Segir í málsgögnum að þessar upplýsingar, sem síðar urðu hluti af samningi aðila um framleiðslustyrk, hafi verið byggðar á umsóknargögnum frá kæranda, sbr. 2. mgr. 2. gr. samningsins. Ákvæðið kveður á um að umsóknargögn, sem hafa verið send Kvikmyndamiðstöð, teljist hluti af samningnum, nema samið hafi verið á um annað.

Umsókn kæranda fylgdi handrit og eru handritshöfundar sagðir tveir í umsókninni. Þá er greint frá leikstjóra í umsóknargögnum. Þá er óumdeilt að í úthlutunarsamningi aðila er kveðið á um að aðaltökutímabil skyldi fara fram frá 16. desember 2019, fjöldi tökudaga sé 28, læst klipp áætlað í júní 2020 og væntanlegur frumsýningardagur sagður í október 2020.

Kvikmyndamiðstöð tók ákvörðun um styrkveitingu til kæranda að teknu tilliti til framlagðra gagna frá styrkbeiðanda sem urðu hluti af úthlutunarsamningi, en framanrakin atriði gengu svo ekki eftir að stórum hluta þegar fram liðu stundir.

Þá liggur fyrir í málinu að framleiðslustyrkur var greiddur út í samræmi við 12. gr. reglugerðarinnar, en þar segir að 5% greiðist við undirritun úthlutunarsamnings, 92% á fyrsta töku degi aðaltökutímabils og 3% þegar framleiðandi skilar uppgjöri og fylgigögnum samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar. Í tilviki kæranda var styrkur greiddur út hinn 19. desember 2019 í samræmi við úthlutunarsamning sem gerður var hinn 16. desember sama ár í kjölfar yfirlýsingar fyrirsvarsmanns kæranda um að aðaltökutímabil væri að hefjast. Í kjölfarið hófust tökur sem stóðu í þrjá daga en drógust af ýmsum ástæðum. Fleiri tökudagar höfðu ekki farið fram þegar hin kærða ákvörðun var tekin.

Greinir aðila á um hvort þessir dagar teljist til aðaltökutímabils eða ekki. Stjórnvaldið hefur vísað til þess að aðaltökutímabil sé ekki skilgreint með lögum og reglugerð en segir almennt hafa verið lagt til grundvallar að skilgreina það sem það tímabil þar sem megnið af upptökum kvikmyndar fer fram, undir listrænni stjórn leikstjóra þar sem leikarar, helsta tökulið ásamt öðrum listrænum og almennum starfsmönnum starfa saman við gerð kvikmyndar. Í svörum kæranda, dags. 1. febrúar 2021, segist kærandi þekkja vel til hugtaksins. Því virðist ekki vera uppi ágreiningur milli aðila um inntak hugtaksins. Ágreiningur aðila virðist snúa að því hvort þeir þrír tökudagar sem fóru fram í desember geti talist til aðaltökutímabils.

Ráðuneytið getur ekki fallist á það með kæranda að megnið af upptökunum hafi farið fram á því þriggja daga tímabili sem um ræðir. Þá liggur fyrir að aðaltökumaður var fjarverandi. Þá var ekkert framhald af tökunum um margra mánaða skeið. Með vísan til þessa fellst ráðuneytið á það með Kvikmyndamiðstöð að þær þriggja daga tökur sem fram fóru í desember 2020 geta ekki talist til aðaltökutímabils í framangreindum skilningi.

Með vísan til þess að ákvörðun stjórnvaldsins byggði á gögnum og yfirlýsingum sem málsaðili lagði sjálfur fram, sem reyndust svo ekki standast, telur ráðuneytið ákvörðunina hafa verið haldna ógildingarannmörkum og Kvikmyndamiðstöð hafi því verið heimilt að afturkalla hina kærðu ákvörðun á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga.

Hvað sem því líður þá þarf hin kærða ákvörðun að vera í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eins og að framan er rakið. Í athugasemdum við frumvarp sem fylgdi frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að helsta markmið laganna sé að tryggja réttaröryggi aðila í samskiptum við stjórnvöld.

Hvað varðar þá málsástæðu stjórnvaldsins er lýtur að handriti telur kærandi sjónarmiðið rangt eða að minnsta kosti byggja á misskilningi og að brotið hafi verið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga feli í sér að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun í því er tekin. Þannig þurfi stjórnvald að undirbúa og rannsaka mál í aðdraganda ákvörðunar með því að afla nauðsynlegra gagna, þar með talið að afla afstöðu aðila. Stjórnvald sem tekur ákvörðun sé ábyrgt fyrir því að mál hafi verið nægjanlega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því. Verulegt brot á rannsóknarreglunni geti leitt til ógildingar ákvörðunar. Það hvort rannsókn teljist fullnægjandi fari eftir eðli þess stjórnsýslumáls sem um ræðir hverju sinni (Stjórnsýslulögin – skýringarrit eftir Pál Hreinsson, bls. 109). Ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls beri stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess (Stjórnsýslulögin – skýringarrit eftir Pál Hreinsson, bls. 111). Þá telst mál nægjanlega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til að taka efnislega rétta ákvörðun (Stjórnsýslulögin – skýringarrit eftir Pál Hreinsson, bls. 113). Eftir því sem ákvörðun er meira íþyngjandi og tilfinnanlegri eru strangari kröfur gerðar til stjórnvalda hvað þetta varðar (Stjórnsýslulögin – skýringarrit eftir Pál Hreinsson, bls. 114).

Í málinu liggur fyrir að til voru tvö handrit af kvikmyndinni, hvort eftir sinn höfundinn. Útgáfa annars höfundarins fylgdi umsóknargögnum en síðar lýsti kærandi því yfir að það yrði útgáfa hins höfundarins sem notast yrði við. Kærandi segir það handrit í fullu samræmi við umsóknargögn. Stjórnvaldið kveðst ekki hafa farið í textarýni á handritunum. Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 11. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð á fullbúið handrit og/eða efnisútdráttur að fylgja umsóknargögnum. Byggði upphafleg ákvörðun stjórnvaldsins um styrkveitingu á því handriti sem lagt var fram. Að mati ráðuneytisins var nægjanlegt fyrir stjórnvaldið að fá þær upplýsingar að ekki stæði til að notast við það handrit sem fylgdi umsóknargögnum í öndverðu til að taka hina kærðu ákvörðun og verður ekki séð að ákvörðun stjórnvaldsins hvað þetta varðar hafi brotið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þá vísast til þess að í málinu liggur fyrir að stjórnvaldið kallaði margoft eftir upplýsingum frá kæranda og að aðdragandi hinnar kærðu ákvörðunar var langur. Þannig voru kærandi og Kvikmyndamiðstöð í samskiptum allt frá 16. janúar 2020 og þar til hin kærða ákvörðun var tekin 18. ágúst 2020. Að mati ráðuneytisins verður ekki annað séð af gögnum málsins en að stjórnvaldið hafi aflað þeirra upplýsinga sem voru nauðsynlegar til að taka hina kærðu ákvörðun, svo sem hvað varðar aðaltökutímabil, læst klipp og fjölda tökudaga. Með vísan til þessa telur ráðuneytið ákvörðunina ekki hafa verið haldna annmörkum er varða 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þá hefur kærandi vísað til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og ummæla forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar hjá fjölmiðli í kjölfar ákvörðunar í öðru máli. Með jafnræðisreglu 11.gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á tiltekið sjónarmið leiðir jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál kemur aftur til úrlausnar beri almennt að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu og gert var við úrlausn hinna eldri mála. Það mál er kærandi vísar til og fjallað var um á forsíðu Fréttablaðsins 6. júlí 2017 og á www.visir.is sama dag, varðar vilyrði vegna verkefnis þar sem handrit var ekki fullmótað. Að mati ráðuneytisins er það tilvik sem fjallað er um í því máli ekki sambærilegt við mál kæranda nema að litlu leyti en gögn málsins bera með sér að hin kærða ákvörðun hafi byggt á fjölmörgum þáttum og heildarmati á mörgum atriðum sem leiddu til þeirrar niðurstöðu að afturkalla stjórnvaldsákvörðunina. Með vísan til þess telur ráðuneytið ekki tækt að bera saman þessi tvö atvik. Niðurstaða ráðuneytisins er að engin gögn bendi til þess að hin kærða ákvörðun hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu.

Kærandi vísar enn fremur til þess að hann telji ákvörðunina andstæða meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. laganna þar sem kveðið er á um að stjórnvald megi aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmæltu markmiði, sem stefnt er að, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn er til. Í málinu liggur fyrir að til stóð að gera viðaukasamning, sem fól í sér vægara inngrip í hagsmuni kæranda en hin kærða ákvörðun fól í sér. Forsenda slíks samnings var yfirlýsing kæranda um að frekari breytingar hefðu ekki átt sér stað frá umsóknargögnum en seinkun á verkinu. Áður en til undirritunar hans kom urðu þó frekari breytingar er vörðuðu upplýsingar sem fram komu í umsóknargögnum og var það því mat stjórnvaldsins að forsendur samningsins væru brostnar. Með vísan til þess í hve veigamiklum þáttum veittar upplýsingar frá kæranda gengu ekki eftir er það mat ráðuneytisins að það hafi verið allt í senn málefnalegt, forsvaranlegt og í samræmi við meðalhóf að afturkalla hina kærðu ákvörðun. Í því samhengi vegur þungt að ákvörðun um styrkveitingu byggði á framlögðum gögnum og yfirlýsingu frá kæranda, sem stóðust síðar ekki að miklu leyti.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 18. ágúst 2020 er staðfest.

F.h. ráðherra