Sveitarfélagið Álftanes: Ágreiningur um heimild til lántöku. Mál nr. 40/2010
Ár 2011, 2.maí er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 40/2010 (IRR10121651)
Kristinn Guðlaugsson og Margrét Jónsdóttir
gegn
Sveitarfélaginu Álftanesi
I. Kröfur, aðild og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 18. maí 2010 kærðu Kristinn Guðlaugsson kt. 150268-4439 og Margrét Jónsdóttir kt. 120774-5739 (hér eftir nefnd KG og MJ) lántöku fyrrverandi bæjarstjóra Álftaness, Sigurðar Magnússonar kt. 010748-2089, í nafni sveitarfélagsins hjá Nýja Kaupþingi banka hf. (nú Arion banka) að fjárhæð kr. 200.000.000.
Þrátt fyrir orðalag kröfugerðar telur ráðuneytið að álitaefni málsins snúist fyrst og fremst um það hvort heimild bæjarstjórnar Álftaness hafi legið fyrir vegna fyrrgreindrar lántöku og hvort þáverandi bæjarstjóri hafi farið út fyrir stöðuumboð sitt með undirskrift sinni á lánssamninginn.
Ekki er ágreiningur um aðild.
Kært er á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Á 56. fundi bæjarstjórnar Álftaness þann 17. apríl 2008 var eftirfarandi bókað undir lið 2.22 um lánamál:
„Tillaga frá bæjarfulltrúum Á-lista. „Bæjarstjórn samþykkir að heimila bæjarstjóra að undirbúa lántöku allt að 600 milljónir vegna framkvæmda og fjárfestinga á árinu 2008 og til skuldbreytinga skammtímalána. Breyting skammtímalána hafi forgang en ákvarðanir vegna fjárfestingalána verði tengdar framkvæmdaáætlun.” Samþykkt með 4 samhljóða atkv. Á-lista. Fulltrúar D-lista sitja hjá.”
Á 59. fundi bæjarstjórnar Álftaness dags. 30. september 2008, lagði bæjarstjóri fram minnisblað um áform sveitarfélagsins í fjárfestingum og framkvæmdum vegna haustsins 2008 og ársins 2009. Undir liðnum „Einstök verkefni” í minnisblaðinu kom m.a. fram í 2. gr. að útboð gatnagerðar á svokölluðu miðsvæði yrði auglýst í október 2008 og gert væri ráð fyrir því að framkvæmdir yrðu unnar á tímabilinu 2008-2009. Þá sagði að Kaupþing banki myndi annast skammtímafjármögnun þessara framkvæmda.
Þann 19. júní 2009 skrifaði þáverandi bæjarstjóri Álftaness undir lánasamning við Nýja Kaupþing banka hf. sem kvað á um að bankinn lánaði sveitarfélaginu Álftanesi allt að kr. 200.000.000. Lánið kom til útborgunar í hlutum eftir þörfum lántaka, samkvæmt skriflega beiðni um útborgun. Í 2.2. gr. lánssamningsins kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Lántaki veitir hér með Sigurði Magnússyni, kt. 010748-2089, fullt og ótakmarkað umboð til að undirrita allar beiðnir um útborgunar á lán.”
Tilgangur lánsins, samkvæmt 2.3. gr. samningsins, var að fjármagna jarðvegsvinnu vegna nýrra lóða og fjármögnun á framkvæmdum við sundlaug. Lokagjalddagi lánsins var 1. apríl 2010 og skyldu allir lánshlutar auk vaxta vera greiddir upp að fullu á þeim degi. Í a. lið 11.1. gr. samningsins segir eftirfarandi:
„Lántaki lýsir því yfir að hann hefur staðið lögformlega rétt að öllum þeim ákvörðunum sem nauðsynlegt var að taka af hans hálfu til að skuldbinda sig samkvæmt lánasamningnum og uppfylla ákvæði hans og að lánssamningurinn sé því skuldbindandi fyrir hann að öllu leyti.”
Þá segir í b. lið 12. gr. samningsins að skilyrði fyrir útborgun væri m.a. að lántaki hafi afhent bankanum staðfestingu á því að lögformlega hafi verið staðið að öllum ákvörðunum um lántökuna þannig að um skuldbindandi samning væri að ræða af hálfu lántaka, og hverjum hafi verið veitt umboð til undirritunar lánssamningsins.
Sigurður Magnússon, þáverandi bæjarstjóri (hér eftir nefndur SM), skrifaði undir beiðnir um útborgun samkvæmt lánssamningnum þann 19. júní 2009, 2. júlí 2009 og 30. júlí 2009. Í beiðnunum sagði m.a:
„Lántaki lýsir því yfir að öll útborgunarskilyrði lánsins hafa verið uppfyllt og að engin vanefndatilvik séu fyrir hendi.
Undirritaður/uð staðfestir að hann/hún hafi heimild til að skuldbinda lántaka með undirritun sinni.”
Með bréfi dags. 30. apríl 2010 óskuðu KG, þáverandi forseti bæjarstjórnar, og MJ, þáverandi formaður bæjarráðs, eftir upplýsingum frá bæjarstjóra Álftaness um fyrrgreinda lántöku. Þess var óskað að fyrirspurnin yrði á dagskrá og bókuð á næsta fundi bæjarstjórnar ásamt skriflegu svari bæjarstjóra. Á fundi bæjarstjórnar 4. maí 2010 var minnisblað bæjarstjóra vegna umbeðinna upplýsinga lagt fram. Bæjarstjóri svaraði þar fimm spurningum um lánsfjárhæð, lánstíma, vaxtakjör, tryggingar og önnur kjör lánsins, hver hafi skrifað undir lánið sem lántaki og hvort lántakan hafi verið samþykkt í bæjarráði eða bæjarstjórn. Um undirskrift lánsins og samþykkt lántökunnar segir í svari bæjarstjóra:
„4. Hver skrifar undir lánið sem lántaki?
Undir lánið skrifar þáverandi bæjarstjóri, Sigurður Magnússon, aukinheldur er undirskriftin stimpluð með embættisstimpli bæjarstjóra. Dagsetning undirskriftar er 19. júní 2009.
5. Var lántakan samþykkt í bæjarráði eða bæjarstjórn, ef svo er á hvaða fundum voru þær samþykktir gerðar?
Undirritaður hefur yfirfarið fundargerðir bæjarráðs, frá 92. – 121. fundar, og bæjarstjórnar frá 59. – 81. fundar. Hvergi er að finna sérstakar bókanir um lánssamninginn á greindu tímabili.
Rétt þykir þó að benda á að í minnisblaði þáverandi bæjarstjóra, dags. 30. september 2008, um áform sveitarfélagsins í fjárfestingum og framkvæmdum vegna haustsins 2008 og ársins 2009, sem lagt var fram undir 20. máli á 59. fundi bæjarstjórnar, kemur eftirfarandi fram:
Kaupþing banki mun annast skammtímafjármögnun þessara framkvæmda en áætlað er að byggingar sem fara af stað í framhaldi þessarar gatnagerðar muni greiða u.þ.b. 200 milljónir í gatnagerðargjöld.”
Í kjölfar framlagningar minnisblaðsins á fundinum var eftirfarandi bókað af KG og MJ:
„Við teljum samkvæmt minnisblaði bæjarstjóra að fyrrverandi bæjarstjóri hafi gerst brotlegur við sveitarstjórnarlög nr. 45/1998 (55. gr. og 64. gr.). Þar sem stofnað var til lántöku án samþykkis bæjarráðs og/eða bæjarstjórnar eins og lög gera ráð fyrir.”
Þá bókuðu fulltrúar D-lista, GGG og SRM eftirfarandi:
„Við tökum undir bókun forseta bæjarstjórnar og formanns bæjarráðs.”
Fulltrúar Á-lista, KFB og SM bókuðu eftirfarandi:
„Ásakanir meirihluta D-lista og Margrétar Jónsdóttur á fyrrum bæjarstjóra í umræðu um ársreikning sveitarfélagsins hér fyrr í kvöld og vegna lántöku vorið 2009 vegna gatnagerðar og upphafsframkvæmda á miðsvæði sveitarfélagsins eru tilraunir til að slá pólitískar keilur. Bæjarráð samþykkti samhljóða á fundi sínum 9. október 2008, eftir efnahagshrunið, heimild til bæjarstjóra til að leita lántöku vegna þessara framkvæmda og hafa þær í forgangi. Lántakan við viðskiptabanka sveitarfélagsins var kynnt bæjarráði.
Undir dagskrárliði 1 á fundinum segir m.a.:
“Fresta eða seinka framkvæmdum sem geta beðið, en koma af stað uppbyggingu á miðsvæðinu sé þess kostur. Með uppbyggingu á miðsvæðinu munu tekjur bæjarsjóðs aukast.”
Undir dagskrárlið 6 á fundinum segir m.a.:
“Bæjarráð samþykkir að heimila bæjarstjóra að undirbúa lántökur vegna áætlaðrar fjárþarfar bæjarsjóðs og eignasjóðs 2008 og 2009. Sótt verði um lán til LS sem undirbýr skuldabréfaútgáfu. Í samræmi við framlagt minnisblað verði sótt um 800 milljón króna lán. Jafnframt verði teknar viðræður við sjóðinn um framlengingu eldri lána sem gjaldfalla á árinu 2009.”
Ítrekað skal að þessar samþykktir voru gerðar samhljóða í bæjarráði.
Veturinn og vorið 2009 eru gerðar margvíslegar samþykktir í bæjarráði og bæjarstjórn þar sem bæjarstjóra var falið að koma framkvæmdum á miðsvæðinu af stað sumarið 2009 og veittar heimildir til hönnunar, útboða og samningagerðar í því sambandi, -enda lá fyrir að framkvæmdir á miðsvæðinu gengnu lykilhlutverki við að styrkja bæjarsjóð á erfiðum tímum. Í fjárhagsáætlun ársins var upphaflega gert ráð fyrir því að framkvæmdirnar skiluðu 150 milljón króna óreglulegum tekjum til bæjarsjóðs á árinu, en eins og fram kemur í ársreikningi sem liggur fyrir á þessum fundi tókst meirihluta Á-lista að rúmlega tvöfalda þessar óreglulegu tekjur með atorku og fyrirhyggjusemi vor og sumar 2009. Þær ásakanir sem meirihluti D-lista reynir nú að koma á fyrrum bæjarstjóra eru ómálefnalegar.“
Þá óskuðu KG og MJ að eftirfarandi yrði bókað:
„Varðandi bókun Á-lista, þá vísum við í mál nr. 10. á þessum fundi um hvernig afgreiða beri lánssamninga sveitarfélaga undirbúningur er ekki ígildi heimildar til lántöku.“
KG og MJ kærðu ákvörðun fyrrverandi bæjarstjóra Álftaness um lántöku í nafni sveitarfélagsins hjá Nýja Kaupþing banka, hf. (nú Arion banka) til ráðuneytisins með bréfi dags. 18. maí 2010.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 25. maí 2010 var Álftanesi gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið þann 28. júlí 2010 með bréfi dags. 14. júlí 2010.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 25. maí 2010 var SM, fyrrverandi bæjarstjóra Álftaness, gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið þann 21. júní 2010 með bréfi dags. 18. júní 2010.
Með bréfi dags. 25. ágúst 2010 var aðilum málsins tilkynnt um tafir á uppkvaðningu úrskurðar fram í september eða október 2010.
Með tölvubréfi til KG og MJ dags. 17. september 2010 óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum og bárust umbeðnar upplýsingar ráðuneytinu þann 20. september 2010.
Með bréfi dags. 28. september 2010 til Sigurðar Magnússonar, óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá honum og barst svar hans þann 5. október 2010.
Með tölvubréfi til KG og MJ dags. 11. janúar 2011, óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum og bárust umbeðnar upplýsingar ráðuneytinu 21. janúar 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök KG og MJ
KG og MJ benda á að lántaka fyrrverandi bæjarstjóra Álftaness í nafni sveitarfélagsins hafi hvorki verið rædd né samþykkt í bæjarráði eða bæjarstjórn. Hafi bæjarstjórinn farið út fyrir verksvið sitt með því að skuldbinda sveitarfélagið með undirritun lánaskuldbindingar án samþykkis bæjarstjórnar og án fyrirvara um samþykki bæjarstjórnar. Háttsemin feli í sér að þáverandi bæjarstjóri hafi ekki sýnt af sér varfærni við meðferð fjármuna sveitarfélags, svo sem áskilið sé í 64. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
IV. Málsástæður og rök SM
SM, fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness, rekur aðdraganda lántökunnar í umsögn sinni vegna kærunnar og bendir á að á fundi bæjarstjórnar 17. apríl 2008 hafi verið samþykkt að heimila bæjarstjóra undirbúning lántöku allt að kr. 600.000.000 vegna framkvæmda og fjárfestinga á árinu 2008 og til skuldbreytinga skammtímalána. Í framhaldi af þeirri samþykkt var Arion banka hf. (áður Nýja Kaupþing banka hf.) sent erindi og fundir haldnir til að fylgja hlutum eftir. Bankinn hafi ekki fallist á framangreinda fjárhæð en samþykkt kr. 200.000.000 lánalínu vegna nýframkvæmda sem ekki hafi verið nýtt fyrr en á árinu 2009.
Bendir SM á að framangreind samþykkt hafi raunar verið áréttuð á fundi bæjarráðs 9. október 2008 en þar hafi átt að leita fanga víðar með lántöku og um hærri fjárhæðir hafi verið að ræða. Þá vísar hann til fjárhagsáætlunar Álftaness vegna ársins 2009 þar sem gert hafi verið ráð fyrir fjárfestingum í varanlegum rekstrarfjármunum fyrir 208.500.000 kr. Þá hafi áætluð sala lóða verið 310.000.000 og fjárhagsáætlunin gert ráð fyrir 1.038.000.000 í uppgreiðslu eldri lána. Í umræðum um fjárhagsáætlunina í bæjarráði og bæjarstjórn og greinargerð um framkvæmdir hafi verið kynnt að u.þ.b. kr. 200.000.000 færu til hönnunar og framkvæmda tengt skóla og íþróttamannvirkjum og framkvæmdum vegna gatna og nýrra lóða. Í því samhengi vísar SM til sérstaks minnisblaðs til bæjarstjórnar frá 30. september 2008 og vekur sérstaka athygli á lið 2 undir kaflanum „Einstök verkefni”. Það sem þar komi fram speglist í samþykktri fjárhagsáætlun sem honum sem bæjarstjóra var falið að fylgja eftir. Það hafi því ætíð verið skilningur a.m.k. meirihluta bæjarstjórnar að fara í þau verkefni sem framangreindur liður í fjárhagsáætluninni gerði ráð fyrir. Þá hafi einnig komið fram í lánasamningnum að tilgangur lánsins hafi verið fjármögnun jarðvegsvinnu vegna nýrra lóða o.s.frv. Bendir SM jafnframt á að sem bæjarstjóri hefði hann einnig getað farið þá leið að auka yfirdrátt sveitarfélagsins hjá bankanum og hefði slíkt ekki krafist sérstakrar samþykktar bæjarstjórnar. Sú leið sem var farin hafi verið talsvert ódýrari.
Þá vísar SM máli sínu til stuðnings til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 26. mars 1997 (FEL96110066) en þar kom fram það álit ráðuneytisins ,,...að hreppsnefnd eigi að fjalla um og afgreiða allar lántökur til langs tíma þótt þær séu innan ramma fjárhagsáætlunar. Þetta er meðal annars nauðsynlegt vegna þess að lánskjör geta skipt miklu máli, svo sem lánstími, vextir og verðtrygging. Sé hins vegar um að ræða lántökur til skamms tíma með venjulegum lánskjörum og innan ramma fjárhagsáætlunar, þá verður að telja að oddviti geti afgreitt þær endanlega en að sjálfsögðu ber hreppsnefnd að hafa eftirlit með slíkum lántökum.”
SM telur sig hafa haft fulla heimild til lántökunnar og vísar til samþykktar frá 17. apríl 2008, samþykktrar fjárhagsáætlunar, fleiri funda, minnisblaða og annarra upplýsinga um hvað skyldi gera vegna framkvæmda á vegum bæjarfélagsins.
V. Málsástæður og rök Álftaness
Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum um hvort lánaskuldbindingin hefði verið til umfjöllunar í bæjarstjórn eða bæjarráði og hvort samþykki bæjarstjórnar eða bæjarráðs lægi fyrir lántökunni. Álftanes vísar í minnisblað sem núverandi bæjarstjóri lagði fram á fundi bæjarstjórnar 4. maí 2010 þar sem fram kemur að bæjarstjóri hafi yfirfarið fundargerðir frá 59. fundi til 81. fundar bæjarstjórnar og 92. fundar til 121. fundar bæjarráðs. Á greindu tímabili hafi fundargerðir bæjarráðs og bæjarstjórnar ekki gefið það til kynna að fjallað hafi verið um umræddan lánssamning.
Þá var óskað upplýsinga um hvort og hvenær lánið hafi verið greitt bæjarsjóði og hvort lánið hafi verið endurgreitt að fullu í samræmi við lánssamninginn á lokagjalddaga lánsins 1. apríl 2010. Álftanes upplýsti að lánið hafi verið greitt sveitarfélaginu í þremur greiðslum. Fyrsta greiðsla að fjárhæð kr. 100.000.000 hafi verið greidd þann 25. júní 2009, önnur greiðsla að fjárhæð kr. 50.000.000 greidd þann 3. júlí 2009 og þriðja og síðasta greiðsla að fjárhæð kr. 50.000.000 greidd 4. ágúst 2009. Þá upplýsti Álftanes að einungis hafi verið greiddir vextir af höfuðstól lánsins en ekkert greitt inn á höfuðstólinn þrátt fyrir framangreint ákvæði lánasamningsins um lokagjalddaga.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Í sveitarstjórnarlögum er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest. Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000 en þar segir m.a.:
„Af þessu leiðir að mínu áliti að erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljist stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga. Þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis leiðir það ekki út af fyrir sig til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis sveitarstjórnarlaga.“
Umboðsmaður taldi að ekki væri ástæða til að gera athugasemdir við að frávísun væri byggð á ákvæðum 27. gr. og 28. gr. stjórnsýslulaga. Því er ljóst sbr. framangreint að 27. gr. stjórnsýslulaga á við um stjórnsýslukærur sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 27. gr. er kveðið á um hinn almenna þriggja mánaða kærufrest sem hefst þegar aðila máls er tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun.
2. Í kæru þeirra KG og MJ kom ekki fram hvenær þau hafi fengið vitneskju um þá lántöku sem hér um ræðir. Með tölvubréfi sem ráðuneytið sendi aðilum þann 17. september 2010 var þess óskað að þau upplýstu um það hvenær þau hafi fengið vitneskju um lántökuna. Ráðuneytinu barst svar frá aðilum þann 20. september 2010. Þar kemur fram að KG og MJ ásamt núverandi bæjarstjóra Álftaness og fjármálstjóra sveitarfélagsins áttu fund með útibússtjóra Arion banka (áður Nýja Kaupþing banka hf.) í Garðabæ um miðjan september 2009. Hafi útibússtjóri bankans nefnt skammtímalántöku sveitarfélagsins frá því um vorið að fjárhæð kr. 200.000.000 með veði í gatnagerðargjöldum. Kemur fram í bréfi aðila að útibússtjórinn hafi talið að lánið þyrfti sennilega að endurfjármagnast í langtímalán en frekari umræða varð hins vegar ekki um lánið að sögn þeirra KG og MJ. Við gerð ársreiknings 2009 kom umrætt lán til umræðu á nýjan leik og óskuðu þau þá eftir minnisblaði bæjarstjóra um málið og var það minnisblað lagt fram á fundi bæjarstjórnar þann 4. maí 2010.
Með vísan til framangreinds er ljóst að KG og MJ fengu upplýsingar um að sveitarfélagið hefði fengið lán í Nýja Kaupþingbanka (nú Arion banka) að fjárhæð kr. 200.000.000 ekki síðar en um miðjan september 2009. Á grundvelli 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga verður ekki séð að miða beri upphaf kærufrests við annað tímamark en það. Því er ljóst að kæran barst ráðuneytinu um fimm mánuðum eftir að hinn lögákveðni almenni þriggja mánaða frestur skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga var liðinn.
3. Berist kæra að liðnum kærufresti ber að vísa henni frá, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Þetta er meginreglan en ákvæðið hefur að geyma undantekningu um að í ákveðnum tilvikum er heimilt að taka kæru til meðferðar þótt kærufresturinn sé liðinn. Annars vegar þegar afsakanlegt er talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrestsins, sbr. 1. tölul. 1. mgr., og hins vegar ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. sömu málsgreinar. Þó skal ekki sinna kæru ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna.
Á grundvelli framangreinds er það skylda ráðuneytisins að leggja mat á það þegar kæra berst að liðnum kærufresti hvort atvik séu þeim hætti að rétt sé að taka kæruna til efnislegrar meðferðar.
Ráðuneytið sendi KG og MJ fyrirspurn í tölvubréfi dags. 11. janúar 2011, þar sem óskað var eftir skýringum þeirra á því afhverju kæra þeirra kæmi svo seint fram og hvort þau teldu að undantekningarákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga ættu við. Svar barst þann 24. janúar 2011 með bréfi dags. 21. janúar 2011. Í bréfinu kemur fram að KG og MJ líti svo á að upphaflegt erindi þeirra hafi verið ábending til ráðuneytisins á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga um það að ráðuneytið kannaði hvort fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness, þ.e SM, hefði farið að lögum í störfum sínum. Erindi þeirra hafi ekki verið stjórnsýslukæra þar sem ekki hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun auk þess sem í málinu sé ekki til staðar eiginlegt stjórnsýslusamband milli bæjarstjórans og ráðuneytisins.
4. Í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum segir að dæmi um tilvik sem falli undir 1. tölul 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga sé það þegar lægra sett stjórnvald hefur vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Þá er í skýringarriti um stjórnsýslulögin eftir Pál Hreinsson, Reykjavík, 1994, bls. 272 nefnt að ýmis mistök stjórnvalda við meðferð máls geti réttlætt að kæra verði tekin til meðferðar að liðnum kærufresti. Verður ekki séð að um slíkt sé að ræða í máli þessu. Þegar umræddur fundur með útibússtjóra Arion banka átti sér stað um miðjan september 2009, var KG forseti bæjarstjórnar og MJ formaður bæjarráðs. Verður ekki séð að þau hafi þá gert nokkurn reka að því að fá upplýsingar um umrædda lánatöku, en eðlilegt er að gera nokkuð ríkar kröfur til þess að aðilar í slíkum stöðum séu meðvitaðir um þá ábyrgð sem á þeim hvílir en samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum þá hefjast þau ekki handa við að kanna hvernig staðið var að fyrrgreindri lántöku fyrr en mörgum mánuðum eftir að þau fengu vitneskju um lántökuna. Að framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að ekki sé afsakanlegt í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hversu seint kæra í máli þessu barst.
5. Ber því næst að kanna hvort undantekningarákvæði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við, þ.e. hvort fyrir hendi séu veigamiklar ástæður er mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.
a. Í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum segir að við mat á því hvort skilyrði 2. tölul. 28. gr. séu fyrir hendi þurfi ,,...að líta til þess hvort aðilar að málinu eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Ef aðili er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar.”
Á grundvelli þessa hefur verið litið svo á að svigrúm stjórnvalds til þess að taka kærumál til meðferðar sé minna ef það felur í sér úrlausn á ágreiningi á milli tveggja eða fleiri aðila og hagsmunir annarra málsaðila standi gegn því að mál verði tekið til efnismeðferðar. Í áliti umboðsmanns Alþingis dags. 5. júní 2009, í máli nr. 5471/2008 segir að í þessu sambandi skipti máli ,,...hvort gagnaðili teljist annað stjórnvald eða annar einstaklingur eða lögaðili, sem telst beinlínis aðili máls í þeirri merkingu sem fram kemur í tilvitnuðum lögskýringargögnum. Almennt má segja að sjónarmið um hagsmuni þriðja aðila eigi fyrst og fremst við um hin síðarnefndu tilvik....” Þá er rétt að geta álits umboðsmanns í máli frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004, en þar segir að í þessu sambandi skipti máli hvort þriðji aðili teljist annað stjórnvald eða annar einstaklingur eða lögaðili. Í álitinu segir síðan: ,,Almennt má segja að þessi sjónarmið um hagsmuni þriðja aðila eigi fyrst og fremst við um hina síðarnefndu. Þá verður að líta svo á að enda þótt einstaklingur eða lögaðili sé ekki sem slíkur beinn aðili að kærumálinu kunni stjórnvaldi því sem þarf að leysa úr því hvort réttlætanlegt sé að taka kæru til meðferðar að liðnum kærufresti, að vera rétt að horfa til hagsmuna hans í því efni.”
Aðilar máls þessa eru tveir kjörnir bæjarfulltrúar eru áttu sæti í bæjarstjórn sveitarfélagsins Álftaness kjörtímabilið 2006-2010 og annar þeirra KG situr einnig í bæjarstjórn á yfirstandandi kjörtímabili. Krafa þeirra beinist gegn sveitarfélaginu Álftanesi en eins og áður hefur verið rakið snýst málið um það hvort fyrrverandi bæjarstjóri sveitarfélagsins hafi haft umboð til lántöku í nafni sveitarfélagsins. Ráðuneytið tók þá afstöðu að gefa fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness kost á að tjá sig um málið sem aðila þess enda snýst málið um athafnir hans.
Á grundvelli þess sem rakið er hér að framan telur ráðuneytið að fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness sé þriðji aðili í máli þessu og rétt að horfa til hagsmuna hans sem einstaklings þegar meta skal hvort réttlætanlegt sé að taka kæruna til meðferðar. Rétt er þó að geta þess að í áliti umboðsmanns frá 5. júní 2009, sem vitnað er til hér að framan, kemur jafnframt fram að við mat á því hvort veigamiklar ástæður í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar, þrátt fyrir að hún berist að liðnum kærufresti, verði í samræmi við orðalag ákvæðisins að líta til þess hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins eru. Má því segja að þarna takist á annars vegar hagsmunir kærendanna, þ.e. þeirra KG og MJ, að fá niðurstöðu í málið og hins vegar hagsmunir SM, fyrrverandi bæjarstjóra Álftaness.
Verður ekki ráðið af fyrirliggjandi gögnum málsins að hagsmunir KG og MJ séu meiri en annarra til þess að fá niðurstöðu í málið enda vísa þau til þess í bréfi sínu dags. 21. janúar 2011 og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan að ætlun þeirra hafi verið að koma að ábendingu til ráðuneytisins á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga, þess efnis að kannað yrði hvort fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness hefði farið að lögum í störfum sínum. Ráðuneytið telur að það varði SM miklu að meginregla stjórnsýslulaganna um kærufrest sé virt. Tilgangur þess að lögfesta ákvæði um kærufrest er að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál. Stjórnvöld eða þeir aðilar sem starfa í umboði þeirra geti ekki búið við að það að eiga von á stjórnsýslukæru vegna ákvarðana þeirra hvenær sem er, algjörlega án tillits til þess hvenær þær voru teknar. Verður að telja að slíkt vinni gegn tilgangi hins lögfesta ákvæðis í 27. gr. stjórnsýslulaga um kærufrest. Niðurstaða ráðuneytisins er sú að það telur að hagsmunir SM um að víkja ekki frá meginreglu 27. gr. stjórnsýslulaga vegi þyngra heldur en hagsmunir þeirra KG og MJ að fá niðurstöðu í málið, auk þess sem þau KG og MJ hafa nú lýst því yfir að erindi þeirra sé ekki kæra, þó svo að í upphaflegu erindi þeirra hafi skýrlega komið fram að um kæru er grundvallaðist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga væri að ræða.
b. Í lið a. hér að framan var farið yfir mat á hagsmunum aðila. Eftir er hins vegar að meta hvort hagsmunir almennings til þess að fá niðurstöðu í málið séu slíkir að þeir séu ríkari en hagsmunir þriðja aðila, þ.e. SM, og réttlæti þar af leiðandi að vikið sé frá meginreglunni varðandi kærufresti, en í áður tilvitnuðu skýringarriti Páls Hreinssonar, segir á bls. 272 um undantekningarákvæði 2. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga að ,,...við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi beri að líta til hagsmuna aðila máls svo og almannahagsmuna, t.a.m. hvort um ,,princip”-mál sé að ræða sem haft geti þýðingarmikið fordæmisgildi.”
Efnislega snýst mál þetta fyrst og fremst um það hvort fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness hafi farið út fyrir stöðuumboð sitt með áritun á lánssamning við Nýja Kaupþing banka. Þó svo að mál þetta kynni að hafa eitthvað fordæmisgildi, líkt og vel flest önnur úrskurðarmál ráðuneytisins, telur ráðuneytið að fordæmigildi þess sé ekki það þýðingarmikið að það eitt og sér víki frá almennri kæruheimild 27. gr. stjórnsýslulaga.
Þá er einnig að líta til þess að lánssamningur sá sem um ræðir í þessu máli er einkaréttarlegur samningur. Um skuldbindingargildi slíkra samninga fer eftir ógildingareglum samningaréttarins sem lögfestar eru í lögum nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, sbr. bls. 883 í riti dr. Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík, 2005. Valdheimild ráðuneytisins nær þar af leiðandi ekki til þess að fjalla um eða kveða á um skuldbindingargildi þess lánssamnings sem mál þetta snýst um, heldur einungis til þess að kveða á um hvort fyrrverandi bæjarstjóri Álftaness hefði farið út fyrir stöðuumboð sitt eða ekki. Verður ekki séð að sú niðurstaða hefði efnislegar afleiðingar fyrir almenning.
6. Ráðuneytið hefur á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga og þeirrar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda aflað gagna um það hvort þau atvik hafi verið fyrir hendi sem réttlætt geti það að beitt sé undantekningarákvæðum 1. mgr. 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga og þannig vikið frá almennu reglunni um þriggja mánaða kærufrest í 27. gr. laganna. Niðurstaða ráðuneytisins er sú að það telur ekkert það fram komið sem réttlæti það að víkja frá almennu reglunni um þriggja mánaða kærufrest í 27. gr. stjórnsýslulaga og taka málið til efnismeðferðar enda verður vart fram hjá þeirri afstöðu KG og MJ litið sem fram kom í bréfi þeirra til ráðuneytisins dags. 21. janúar 2011 að ekki væri um kæru að ræða.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Kæru Kristins Guðlaugssonar kt. 150268-4439 og Margrétar Jónsdóttur kt. 120774-5739 er varðar lántöku fyrrverandi bæjarstjóra Álftaness, Sigurðar Magnússonar kt. 010748-2089, í nafni sveitarfélagsins hjá Nýja Kaupþingi banka hf. að fjárhæð kr. 200.000.000 er vísað frá ráðuneytinu.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Bryndís Helgadóttir