Akureyrarkaupstaður: Ágreiningur um setu varamanns á bæjarstjórnarfundi

Ár 2011, 23. maí, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli IRR 11040023

Bæjarlistinn

gegn

Akureyrarkaupstað

I.         Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru dagsettri 1. apríl 2011 kærði Guðmundur Egill Erlendsson, f.h. Bæjarlistans, kt. 700410-1530, ákvörðun forseta bæjarstjórnar Akureyrarkaupstaðar um að synja varamanni Bæjarlistans um setu á bæjarstjórnarfundi þann 15. febrúar 2011.

Af hálfu Bæjarlistans er gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun verði ógilt og að endurupptaka fari fram á þeim málum er tekin voru fyrir á umræddum fundi. Þá er gerð krafa um að bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar verði ávítt. Af umsögn Akureyrarkaupstaðar verður ráðið að sveitarfélagið fari fram á að kröfum um ógildingu og endurupptöku verði hafnað.

Kæran er borin fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Í máli þessu er kærð sú ákvörðun að varamanni Bæjarlistans skyldi hafa verið synjað um setu á fundi bæjarstjórnar Akureyrarkaupstaðar þann 15. febrúar 2011. Kæra barst ráðuneytinu þann 1. apríl 2011 og er því ljóst að hún var borin fram innan tilskilins kærufrests sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. 

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Í bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar eiga nú sex framboðslistar fulltrúa. L-listi fólksins á sex fulltrúa en A-listi Bæjarlistans, B-listi Framsóknarflokks, D-listi Sjálfstæðisflokks, S-listi Samfylkingarinnar og V-listi Vinstri hreyfingarinnar græns framboðs, eiga einn fulltrúa hver. Að loknum sveitarstjórnakosningum árið 2010 var hafður sá háttur á að gefin voru út kjörbréf til aðalmanna hvers lista sem og jafnmargra varamanna hvers framboðs. Þannig fengu sex varamenn L-lista útgefið kjörbréf en einungis fyrsti varamaður hinna framboðanna.

Þann 14. febrúar 2011 sendi fyrsti varamaður Bæjarlistans í bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar, Anna Hildur Guðmundsdóttir (hér eftir nefnd AHG), tölvubréf til skrifstofustjóra Ráðhúss Akureyrar og tilkynnti honum um að vegna veikinda gæti hún ekki sótt fyrirhugaðan fund bæjarstjórnar degi síðar, 15. febrúar, en fyrir lá að aðalmaður listans væri erlendis. Jafnframt óskaði AHG upplýsinga um hvort, og þá hver, gæti sótt fundinn í hennar stað. Í svari skrifstofustjóra kom fram að því miður gæti enginn komið í stað hennar þar sem aðeins þeir sem hefðu fengið útgefið kjörbréf gætu verið fulltrúar í bæjarstjórn. Þar sem Bæjarlistinn væri einungis með einn aðalafulltrúa hefði hann einnig einn varafulltrúa. Var þessi niðurstaða staðfest af forseta bæjarstjórnar í tölvubréfi til AHG um hádegisbil þann 15. febrúar. Sótti af þeim sökum enginn fulltrúi Bæjarlistans fund bæjarstjórnar þann 15. febrúar 2011.

Með tölvubréfi, dags. 17. febrúar 2011, gerði Bjarni Sigurðsson, f.h. stjórnar Bæjarlistans, bæjarstjóra Akureyrarkaupstaðar grein fyrir því að Bæjarlistinn væri, með vísan til 95. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998, ekki sammála þessari niðurstöðu. Jafnframt væri talið að nægur tími hefði verið til þess að gefa út kjörbréf til næsta manns á eftir AHG og forföll bæði aðal- og varamanns hefðu verið lögleg og boðuð með nægum fyrirvara. Í svarbréfi bæjarstjóra sama dag kom fram að málið hefði verið borið undir bæjarlögmann. Hin almenna regla væri að gefa ekki út nýtt kjörbréf vegna eins fundar. Það væri bæði dýrt og tímafrekt að kalla yfirkjörstjórn saman og jafnvel ekki ljóst hvort það hefði tekist með svo stuttum fyrirvara í máli þessu.

Með kæru, dags. 1. apríl 2011, kærði Guðmundur Egill Erlendsson, f.h. Bæjarlistans, umrædda ákvörðun til ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 26. apríl 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Akureyrarkaupstaðar um kæruna og jafnframt afriti af gögnum málsins. Umbeðin umsögn barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. maí 2011.

Að fenginni umsögn Akureyrarkaupstaðar og með þeim gögnum sem fyrir liggja telur ráðuneytið að málið sé nægileg upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og tækt til úrskurðar. Er það jafnframt mat ráðuneytisins, með hliðsjón af eðli málsins og þeirra gagna sem fyrir liggja, að það sé augljóslega óþarft í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa Bæjarlistanum sérstaklega færi á því að gæta andmælaréttar vegna umsagnar sveitarfélagsins enda geti það ekki breytt niðurstöðu málsins.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök Bæjarlistans

Af gögnum málsins verður ráðið að af hálfu Bæjarlistans sé fyrst og fremst talið að umrædd synjun þess að fulltrúi listans fengi að sitja fund bæjarstjórnar þann 15. febrúar 2011, sé í andstöðu við 1. mgr. 95. gr. laga nr. 5/1998, þar sem segir að yfirkjörstjórn skuli gefa út kjörbréf til aðalfulltrúa í sveitarstjórn og jafnmargra varamanna. Yfirkjörstjórn skuli ef þörf krefji gefa út kjörbréf til annarra varamanna sem sæti taka í sveitarstjórn og kjörnir hafi verið í bundnum hlutfallskosningum.

Þá er talið að nægur tími hafi verið til þess að gefa út kjörbréf til næsta varamanns á lista Bæjarlistans enda hafi forföll bæði aðal- og varamanns verið boðuð með nægum fyrirvara.

IV.       Málsástæður og rök Akureyrarkaupstaðar

Af hálfu Akureyrarkaupstaðar er bent á að í 24. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998 sé fjallað um varamenn í sveitarstjórn. Samkvæmt ákvæðinu taki varamenn sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir séu kosnir þegar aðalmenn þess lista sem þeir eru kosnir af falla frá, flytjast burtu eða forfallast varanlega á annan hátt eða um stundarsakir frá því að sitja í sveitarstjórn.

Akureyrarkaupstaður hafi haft þann háttinn á eftir sveitarstjórnarkosningar þann 29. maí 2010 að gefa út kjörbréf fyrir jafnmarga varamenn og aðalmenn af sama lista sem kosnir hafi verið í bæjarstjórn. Þessi aðferð samrýmist skoðunum fræðimanna, m.a. Sesselju Árnadóttur, sbr. rit hennar Sveitarstjórnarlögin – ásamt skýringum og athugasemdum, en þar segi á bls 91:

Í sveitarfélögum þar sem um hlutbundnar kosningar er að ræða, þ.e. listakosningar, hljóta listarnir aðalfulltrúa í sveitarstjórn í samræmi við það hlutfall atkvæða sem þeim er greitt. Aðalmenn af listanum fá kjörbréf sem slíkir og jafnmargir varamenn af sama lista fá kjörbréf í þeirri röð sem þeir voru á listanum, sbr. 1. mgr. 95. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998. Þurfi aðrir varamenn að taka sæti í sveitarstjórninni skulu þeir fá útgefið kjörbréf.

Í 21. gr. samþykktar um stjórn Akureyrarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar segi að bæjarfulltrúa sé skylt að sækja alla bæjarstjórnarfundi nema lögmæt forföll hamli, svo sem önnur brýnni skyldustörf eða veikindi. Sé bæjarfulltrúi forfallaður um stundarsakir skuli hann tilkynna eða láta tilkynna forföllin til bæjarstjóra og boða varamann sinn á fund. Varamenn taki sæti í bæjarstjórn í þeirri röð sem þeir séu kosnir þegar aðalmenn þess lista sem þeir eru kosnir af forfallist.

Akureyrarkaupstaður hafi túlkað útgáfu kjörbréfa þröngt eftir síðustu sveitarstjórnarkosningar. Þannig hafi ekki verið gefin út kjörbréf fyrir alla varamenn heldur eingöngu jafnmarga varamenn og listarnir eigi aðalmenn í bæjarstjórn. Litið hafi verið svo á að með þessum hætti myndi myndast sú festa sem sé rauður þráður í sveitarstjórnarlögum, þ.e. að um lögleg forföll þurfi að vera að ræða svo varamaður taki sæti. Nú vilji svo til að hjá Akureyrarkaupstað sé sú staða uppi eftir síðustu sveitarstjórnarkosningar að einn listi hafi sex aðalmenn í bæjarstjórn og fimm listar einn aðalmann hver, þ. á m. Bæjarlistinn. Í samræmi við framangreint hafi verið gefið út kjörbréf til aðalmanns Bæjarlistans og eins varamanns. Sami háttur hafi verið hafður á gagnvart hinum fjórum listunum sem einn aðalmann eigi í bæjarstjórn.

Komið hafi í ljós að hin þrönga túlkun á útgáfu kjörbréfa eigi illa við þegar listar hafi einungis einn aðalmann í bæjarstjórn. Forfallist varamaður sem taki sæti í forföllum aðalmanns þurfi því að gefa út kjörbréf fyrir næsta mann á lista. Þriggja manna kjörstjórn komi saman og gefi út kjörbréf og því þurfi að hafa nokkurn fyrirvara á að gefa þau út. Með vísan til þess hve hin þrönga túlkun eigi illa við þegar svo margir listar hafi einn aðalmann í bæjarstjórn hafi Akureyrarkaupstaður víkkað túlkun sína á útgáfu kjörbréfa og gefið út kjörbréf fyrir þriðja mann á lista hjá þeim fimm listum sem eigi einungis einn aðalmann í bæjarstjórn.

Þess beri einnig að geta að þann 5. apríl 2011, hafi þrír efstu fulltrúar á lista Bæjarlistans allir verið forfallaðir. Þar sem ekki hafi náðst að koma kjörstjórn saman til að gefa út kjörbréf fyrir fjórða mann Bæjarlistans hafi verið ákveðið að fjórði maður myndi taka sæti á fundi bæjarstjórnar þann dag en gengið yrði frá kjörbréfi á fundi kjörstjórnar þann 6. apríl 2011.

Í ljósi aðstæðna hafi Akureyrarkaupstaður því látið af hinni þröngu túlkun á útgáfu kjörbréfa eftir kosningar og einnig því að nauðsynlegt sé að fulltrúi í bæjarstjórn verði að vera kominn með kjörbréf í hendur til að taka sæti í bæjarstjórn ef um varamann sé að ræða og kjörstjórn hafi ekki tækifæri til að koma saman og gefa út kjörbréf fyrir fund bæjarstjórnar.

Þá hafnar Akureyrarkaupstaður því að ógilda beri synjun um að þriðji maður á lista Bæjarlistans tæki sæti þann 15. febrúar 2011 og einnig er því hafnað af hálfu sveitarfélagsins að endurupptaka fari fram á þeim málum sem tekin hafi verið á umræddum bæjarstjórnarfundi. Ósk um að þriðji maður Bæjarlistans tæki sæti varamanns í bæjarstjórn hafi borist með skömmum fyrirvara og þá hafi bæjarstjórnarfundurinn 15. febrúar 2011 verið ályktunarhæfur, sbr. 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga en þau mál sem hafi verið til afgreiðslu hafi öll verið samþykkt einróma af þeim tíu bæjarstjórnarfulltrúum er fundinn sátu.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Í 1. mgr. 27. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kemur fram að sveitarstjórnarmanni beri skylda til að sækja alla sveitarstjórnarfundi og fundi í nefndum á vegum sveitarstjórnar nema lögmæt forföll hamli. Í 24. gr. laganna er svo fjallað um hvernig fara skuli með í þeim tilvikum er sveitarstjórnarmaður forfallast en skv. 1. mgr. 24. gr. skulu varamenn taka sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir þegar aðalfulltrúar þess lista sem þeiru kosnir af falla frá, flytjast burtu eða forfallast varanlega á annan hátt eða um stundarsakir frá því að sitja í sveitarstjórn. Í 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga segir svo að sveitarstjórn geti enga ályktun gert nema meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi.

Ekki er fjallað um útgáfu kjörbréfa í sveitarstjórnarlögum en hins vegar er að því vikið í 1. mgr. 95. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998 en þar segir að yfirkjörstjórrn skuli gefa út kjörbréf til aðalfulltrúa í sveitarstjórn og jafnmargra varamanna. Yfirkjörstjórn skuli ef þörf krefur gefa út kjörbréf til til annarra varamanna sem sæti taka í sveitarstjórn og kjörnir hafa verið í bundnum hlutfallskosningum. Í athugasemdum við 91. gr. frumvarps þess er varð að lögum um kosningar til sveitarstjórnar, er varð að 95. gr. laganna, segir að ákvæðið sé efnislega samhljóða 34. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga en skýrt sé hér tekið fram að kjörbréf skuli gefa út til kjörinna aðalamanna og jafnmargra varamanna. Ef aðrir varamenn af framboðslista þurfi á kjörtímabilinu að taka sæti í sveitarstjórn beri kjörstjórn að gefa út kjörbréf til þeirra.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar var þriðja fulltrúa á lista Bæjarlistans synjað um að taka sæti í forföllum aðalmanns og fyrsta varamanns á fundi bæjarstjórnar þann 15. febrúar 2011 sökum þess að hann hafði ekki fengið útgefið kjörbréf. Að mati ráðuneytis eru fyrirmæli 1. mgr. 95. gr. laga nr. 5/1998, skýr um að skylt sé að gefa út kjörbréf til varamanna sem þurfa að taka sæti í sveitarstjórn á hverjum tíma séu forföll þeirra er fyrir ofan þá eru á lista lögmæt. Er því óhjákvæmilegt að líta svo á að synjun þess að þriðji maður á lista Bæjarlistans fengi að taka sæti á fundi bæjarstjórnar Akureyrarbæjar þann 15. febrúar 2011, hafi verið ólögmæt.

2.         Telur ráðuneytið því næst nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort að ógilda beri þær ákvarðanir er sveitarstjórn Akureyrarkaupstaðar tók á fundi sínum þann 15. febrúar 2011 og endurupptaka þau mál er þar voru rædd svo sem krafist er af hálfu Bæjarlistans.

Af fundargerð 3298. fundar bæjarstjórnar Akureyrarkaupstaðar þann 15. febrúar 2011 verður ráðið að sex mál hafi verið á dagskrá fundarins en þar af voru atkvæði greidd um fjóra dagskrárliði. Þeir dagskrárliðir sem komu til atkvæðagreiðslu voru liðir 1 og 2 sem fjölluðu um afgreiðslur og staðfestingu fundargerða skipulagsstjóra, liður 3 sem fjallaði um gjaldskrá framkvæmdamiðstöðvar og liður 4 sem fjallaði um gjaldskrá ársins 2011 fyrir slökkvilið Akureyrar. Þegar þeir liðir í fundargerðum skipulagstjóra er samþykktir voru á umræddum fundir eru kannaðir nánar kemur í ljós að þeir lutu að útgáfum leyfa, einkum bygginga- og stöðuleyfa, til einstaklinga og lögaðila, auk eins leyfis til að vera byggingarstjóri.

Þegar litið er til réttmætra væntinga og hagsmuna þeirra eru fengu útgefin leyfi með umræddum afgreiðslum skipulagstjóra og eftirfarandi staðfestingu bæjarstjórnar telur ráðuneytið ekki rétt að fallast á að þær ákvarðanir er teknar voru á umræddum fundi bæjarstjórnar verði felldar úr gildi eða enduruppteknar. Þá ber og að líta til þess að bæjarstjórn var ályktunarbær á umræddum fundi, sbr. 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, og allar þær ákvarðanir er teknar voru á fundinum voru samþykktar samhljóða af öllum þeim tíu sveitarstjórnarmönnum er fundinn sóttu. Telur ráðuneytið því að litlar sem engar líkur séu á því að niðurstöður fundarins hefðu orðið aðrar hefði ekki komið til hinnar ólögmætu synjunar.

3.         Þá er í málinu gerð sú krafa af hálfu Bæjarlistans að sveitarstjórn Akureyrarkaupstaðar verði ávítt.

Í 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að ráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í 2. mgr. 102. gr. kemur svo fram að vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skuli ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Hefur ákvæði þetta verið túlkað með þeim hætti að það nái jafnt til sveitarstjórnar og einstakra sveitarstjórnarmanna að því er varðar skyldur þeirra samkvæmt lögunum (sjá t.a.m. Sesselja Árnadóttir. Sveitarstjórnarlögin með skýringum og athugasemdum, 2007, bls. 254-255). Á hinn bóginn lítur ráðuneytið svo á að áminning verði því aðeins veitt ef brot er stórfellt, ítrekað eða af ásettu ráði.

Í umsögn Akureyrarkaupstaðar um kæru Bæjarlistans kemur fram að sveitarfélagið hafi nú látið af þeirri framkvæmd sem hafi verið viðhöfð að einungis væru gefin út kjörbréf til aðalmanna og jafnmargra varamanna á hverjum lista. Jafnframt kemur þar fram að nú hafi verið gefið út kjörbréf til þriðja manns á lista þeirra framboða sem einungis eiga einn fulltrúa í bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar. Ráðuneytið telur því ljóst að sveitarfélagið hafi þegar gert nauðsynlegar úrbætur til þess að koma í veg fyrir að atvik líkt og það sem er hér er til umfjöllunar endurtaki sig. Þegar litið er til þess sem og eðlis þess brots sem hér um ræðir telur ráðuneytið ekki ástæðu til að beita þeirri heimild sem því er veitt til að áminna sveitarstjórn, sbr. 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, og er þeirri kröfu Bæjarlistans því hafnað.

4.         Þá telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að fundi bæjarstjórnar þann 5. apríl 2011. Í umsögn sveitarfélagsins um kæru Bæjarlistans kemur fram að fyrir þann fund hafi þrír efstu menn á lista Bæjarlistans, þ.e. allir þeir sem höfðu fengið útgefið kjörbréf á þeim fundi, forfallast. Ekki hafi reynst ráðrúm til þess að gefa út kjörbréf fyrir fjórða mann á lista Bæjarlistans og í því ljósi hafi verið ákveðið að fjórði maður listans myndi taka sæti á umræddum fundi bæjarstjórnar og að gefið hafi verið út kjörbréf honum til handa degi síðar eða 6. apríl 2011.

Í ljósi aðstæðna og mikilvægis þess að lýðræðislega kjörnir fulltrúar sitji fundi bæjarstjórnar telur ráðuneytið ekki tilefni til þess að gera athugasemd við þessa tilhögun  í umrætt sinn. Ráðuneytið bendir hins vegar á mikilvægi þess að málum sé háttað á þann veg að hver sveitarstjórnarmaður hafi fengið útgefið kjörbréf er hann tekur sæti á fundi sveitarstjórnar þannig að ekki sé unnt að draga lögmæti fundarsetu hans í efa. Beinir ráðuneytið þeim tilmælum til Akureyrarkaupstaðar að hafa framangreint sjónarmið í huga komi sambærileg staða upp að nýju.  

Úrskurðarorð

Ákvörðun forseta bæjarstjórnar Akureyrarkaupstað um að synja varamanni Bæjarlistans um setu á bæjarstjórnarfundi þann 15. febrúar 2011, er ólögmæt.

Kröfu Bæjarlistans um að hin kærða ákvörðun verði ógilt og að endurupptaka fari fram á þeim málum er tekin voru fyrir á fundi bæjarstjórnar Akureyrarkaupstaðar, þann 15. febrúar 2011, er hafnað.

Kröfu Bæjarlistans um að bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar verði ávítt er hafnað.

Fyrir hönd ráðherrra

Bryndís Helgadóttir

Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson