Mál nr. IRR11070045
Ár 2011, 21. nóvember er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli IRR11070045
Elín Blöndal
gegn
Kópavogsbæ
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 7. júlí 2011 barst innanríkisráðuneytinu stjórnsýslukæra dags. 3. júlí 2011 frá Elínu Blöndal (hér eftir nefnd EB). Í kæru er þess krafist að ráðuneytið taki til endurskoðunar ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogsbæjar, dags. 16. nóvember 2010, þar sem beiðni um heimgreiðslu var synjað að hluta. Ráðuneytið telur, þrátt fyrir orðalag kæru, að krafa EB sé sú að fyrrgreind ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogs, dags. 16. nóvember 2010, þess efnis að hafna kröfu hennar um heimgreiðslu frá og með mars 2010 til og með ágúst sama ár verði úrskurðuð ólögmæt.
Kópavogsbær hafnar kröfu EB.
Kæran grundvallast á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Þann 7. september 2006 samþykkti bæjarráð Kópavogs að greiða foreldrum svokallaða heimgreiðslu að loknu fæðingarorlofi. Var bókunin svofelld:
,,Lagt er til að allir foreldrar eða forráðamenn barna í Kópavogi fái greiddar kr. 30.000- á mánuði fyrir hvert barn, hvort sem barn þeirra er hjá dagforeldri eða foreldrið annast það heima. Lagt er til að greiðslur þessar verði inntar af hendi ellefu mánuði ársins og hefjist 1. nóvember 2006. Greiðslur skulu aðeins fara fram frá lokum viðeigandi orlofstímabils fram til þess að barn hefur leikskólagöngu eða hefur náð tuttugu og fjögurra mánaða aldri.
Fulltrúar Samfylkingar og áheyrnarfulltrúi VG óska eftir því að gerast meðflutningsmenn tillögunnar.“
Þann 20. nóvember 2008 var samþykkt í bæjarráði Kópavogs eftirfarandi breyting á reglum um heimgreiðslu:
Lagt er til að 2. gr. 3. mgr. verði „Heimgreiðsla fellur niður þegar barn nær tveggja ára aldri eða fyrr ef það fær vistun á leikskóla“ í stað „Heimgreiðsla fellur niður þegar barn hefur leikskólagöngu.“
Rétt er að taka fram að Kópavogsbær samþykkti að hætta fyrrgreindum heimgreiðslum frá og með 1. september sl. þó að það hafi ekki áhrif á niðurstöðu máls þessa.
Samkvæmt upplýsingum Kópavogsbæjar þá voru reglur um heimgreiðslur auglýstar í héraðsfréttablöðum og á heimasíðu sveitarfélagsins þegar ákvörðun um þær hafði verið tekin.
EB og eiginmaður hennar eignuðust barn 1. júní 2009, en þá voru í gildi reglur um heimgreiðslur hjá Kópavogsbæ. Höfðu þau ekki vitneskju um þessar reglur og þann rétt sem þær sköpuðu. Í september 2010 fengu þau upplýsingar um að þau kynnu að eiga rétt á slíkum heimgreiðslum og þá þegar sótti EB um heimgreiðslur á þar til gerðu eyðublaði. Telur EB að hún og eiginmaður hennar eigi rétt á heimgreiðslu frá og með 1. mars 2010, þ.e. frá því að barnið náði 9 mánaða aldri. Félagsmálaráð Kópavogs tók beiðni EB fyrir á fundi sínum þann 16. nóvember 2010 og hafnaði því að EB ætti rétt til greiðslna frá 1. mars 2010. Var henni tilkynnt það með bréfi dags. 17. nóvember 2010 en í bréfinu segir að eftirfarandi bókun hafi verið gerð:
,,Félagsmálaráð samþykkir að greidd verði heimgreiðsla vegna september en beiðni um afturvirkar greiðslur er hafnað.“
EB vildi ekki una þessu og óskaði með tölvubréfi til Kópavogsbæjar, dags. 19. nóvember 2010, eftir rökstuðningi við fyrrgreinda ákvörðun félagsmálaráðs og leiðbeiningum um kæruheimild í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þann 29. nóvember 2010 barst EB svar frá lögfræðingi Félagsþjónustu Kópavogsbæjar þar sem segir að synjunin hafi byggst á 2. mgr. 3. gr. reglna um heimgreiðslur, en ákvæðið er svohljóðandi:
„Réttur til heimgreiðslu skapast í næsta mánuði eftir að sótt er um heimgreiðslu, ekki er um afturvirkar greiðslur að ræða.“
Þá segir jafnframt í bréfinu að ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogsbæjar sé ekki kæranleg. Í kjölfarið kvartaði EB til umboðsmanns Alþingis. Þann 17. maí 2011 barst EB svar umboðsmanns þar sem fram kemur að hann telji rétt að hún freisti þess að leita eftir afstöðu innanríkisráðuneytisins til álitaefnisins. Að fenginni afstöðu ráðuneytisins, væri hún enn ósátt, væri henni heimilt að leita á nýjan leik til umboðsmanns. Byggðist þessi afstaða umboðsmanns á 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.
EB kærði ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogs til ráðuneytisins með bréfi dags. 3. júlí 2011. Bréfið var móttekið í ráðuneytinu þann 7. júlí 2011. Með bréfi ráðuneytisins dags. 26. júlí 2011 var Kópavogsbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 15. ágúst 2011. Með bréfi ráðuneytisins dags. 19. ágúst 2011 var EB send umsögn sveitarfélagsins og henni gefinn kostur á að koma að andmælum. Svar barst með bréfi dags. 12. september 2011. Með bréfum ráðuneytisins dags. 23. september 2011, annars vegar til Kópavogsbæjar og hins vegar til EB, var tilkynnt að uppkvaðning úrskurðar myndi tefjast en ráðgert væri að ljúka málinu í nóvember 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður EB
EB segir að hvorki hún né eiginmaður hennar hafi áttað sig á því að þau ættu rétt til heimgreiðslu, þar sem þeim var ekki kunnugt um þessa heimild. Tekur hún fram að þau hjónin eigi tvö eldri börn sem voru hjá dagmæðrum þar til þau fóru á leikskóla á sínum tíma en þá hafi ekki verið um þessar greiðslur að ræða. Yngsta barn þeirra varð níu mánaða þann 1. mars 2010 og telur EB að þau hjónin eigi rétt til heimgreiðslna frá þeim tíma og til ársloka 2010, en þá hafi barnið fengið pláss á leikskóla. Barnið var heima á þessum tíma og tóku bæði hún og eiginmaður hennar leyfi frá vinnu vegna þess auk þess sem þau keyptu aðstoð heim. Bendir EB á að þau hafi haft kostnað af þessu fyrirkomulagi. Segir EB jafnframt að frá því um vorið 2010 hafi þau hjónin reglulega verið í sambandi við leikskólann Arnarsmára og leikskólayfirvöld í Kópavogi og hafi þau haft góðar vonir um að fá inni á leikskóla eftir sumarleyfi. Hún hafi hins vegar þrátt fyrir þessi samskipti hvorki fengið skriflegar né munnlegar leiðbeiningar um möguleika á heimgreiðslum á þeim tíma sem barnið væri heima og biði eftir leikskólavistun. Í september hafi síðan verið ljóst að barnið fengi ekki pláss á leikskóla eftir sumarleyfi og þá hafi utanaðkomandi aðili bent henni á að þau kynnu að eiga kost á heimgreiðslum sem leiddi til þess að hún sendi inn umsókn.
EB telur að sú kynning sem Kópavogsbær viðhafði á fyrrgreindum heimgreiðslum og þeim reglum sem um þær giltu hafi ekki verið fullnægjandi. Ítrekar EB að hvorki hún né eiginmaður hennar hafi haft nokkra vitneskju um það að þau ættu rétt til heimgreiðslna, enda hefðu þau þá sótt um slíkar greiðslur. Um leið og þau fengu vitneskju um þessar greiðslur sótti hún um.
EB segist ekki deila við sveitarfélagið um að ekki hafi hvílt á því lagaskylda til að birta umræddar reglur í B-deild Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaði, það hefðu hins vegar verið góðir stjórnsýsluhættir af hálfu sveitarfélagsins að birta reglurnar með þeim hætti. Í því sambandi vísar EB til þess að um fjárhagslega hagsmuni er að ræða fyrir þá sem gátu átt tilkall til greiðslna, auk þess sem sú regla að ekki skyldi greiddur nema einn mánuður afturvirkt ætti að leiða til enn ríkari skyldu en ella fyrir sveitarfélagið að gæta að bæði almennri og sérstakri kynningu reglnanna. Það að kynna slíkar reglur í bæklingum á heilsuverndarstöðum og í Kópavogspósti sé ekki nægjanlegt og sé í raun heldur til þess fallið að gera það háð tilviljunum hvort og hvenær fólk fái upplýsingar um þennan rétt. Telur EB að hún eigi rétt til heimgreiðslna frá 1. mars 2010 til 31. desember sama árs. Þó svo að ekki hafi verið sótt um greiðslurnar fyrr en í september 2010, fáist það ekki staðist að skerða skuli rétt hennar til greiðslnanna á þeim grundvelli þar sem um ófullnægjandi leiðbeiningar af hálfu bæjarins var að ræða.
EB bendir á að Kópavogsbær hafi ákveðið að greiða íbúum sveitarfélagsins, sem til þessi eigi rétt, tilteknar greiðslur vegna barna sem ekki fari til dagforeldra, frá níu mánaða aldri og fram til þess að þau fá pláss á leikskóla. Telur hún að gæta verði jafnræðis gagnvart borgurunum við úrlausn mála á grundvelli reglnanna, og að ekki standist að útiloka fólk sem greiðir skatta sína og gjöld í Kópavogi frá slíkum greiðslum af hálfu sveitarfélagsins, hafi það ekki haft vitneskju um að eiga tilkall til þeirra.
EB vekur athygli á því að ekki verði séð hvaða málefnalegu sjónarmið liggi að baki þeirri reglu Kópavogsbæjar að greiða ekki afturvirkt heimgreiðslur til foreldra sem sækja um þegar þeir fá vitneskju um að reglurnar taki til þeirra líkt og var í hennar tilfelli. Telur hún að ef sveitarfélag ákveði á annað borð að greiða fjárhæð með slíkum hætti til tiltekins hóps íbúa verði reglur um slíkar greiðslur að byggja á málefnalegum forsendum auk þess sem gæta verði stjórnarskrárvarinna og lögbundinna reglna, s.s. um jafnræði borgaranna, meðalhóf og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Gildi þetta bæði um lögbundnar greiðslur sveitarfélaga sem og greiðslur sem þau ákveða að inna af hendi án lagaskyldu. Bendir EB á að í þessu tilviki hafi staðan verið sú að hin ólögbundna greiðsla, heimgreiðsla, kom í stað annarra greiðslna sem sveitarfélagið hefði ella þurft að inna af hendi, þ.e. sem niðurgreiðsla á kostnaði fyrir dagforeldra, fyrir sama tímabil. Engin tilraun hafi verið gerð af hálfu sveitarfélagsins til að leggja fram málefnaleg rök til stuðnings þeirri reglu að ekki skyldi greitt afturvirkt til þeirra foreldra sem annars áttu skýran efnislegan rétt til greiðslna. Þetta sé einhvers konar ,,af því bara“ regla sem sé verulega íþyngjandi og ósanngjörn í garð borgaranna.
Þá bendir EB á að meðferð málsins hjá Kópavogsbæ hafi um margt verið ábótavant, svo sem hvað tilkynningu ákvörðunar varðaði, rökstuðning og kæruleiðbeiningar.
IV. Málsástæður Kópavogsbæjar
Kópavogsbær bendir á að ákvörðun sveitarfélagsins um heimgreiðslur til foreldra hafi fallið utan lögbundinna skylduverkefna sveitarfélaga, litið hafi verið á þessar greiðslur sem nokkurs konar þjónustutryggingu. Telur bærinn að sú skylda hafi ekki hvílt á sveitarfélaginu að auglýsa reglurnar og birta í B-deild Stjórnartíðinda eða Lögbirtingablaði þar sem ekki hafi verið um að ræða reglur sem sveitarfélaginu var falið lögum samkvæmt að setja.
Bendir Kópavogsbær á að um heimgreiðslur hafi verið að ræða frá haustinu 2006 og voru reglurnar auglýstar í héraðsfréttablöðum og á heimasíðu sveitarfélagsins. Þá hafi upplýsingar um þessar reglur legið fyrir á heilsugæslustöðvum og hjá félagsþjónustu bæjarins. Bendir sveitarfélagið jafnframt á að þessar greiðslur hafi verið nokkuð umdeildar og hafi skapast nokkur umræða um réttmæti þeirra í fjölmiðlum. Sérstaklega hafi heimgreiðslur verið til umfjöllunar á haustdögum 2008 þegar Reykjavíkurborg tók ákvörðun um að hefja heimgreiðslur í byrjun september 2008. Telur Kópavogsbær að framkvæmdin hafi verið auglýst innan sveitarfélagins með þeim kynningarúrræðum sem frekar hafi náð til bæjarbúa heldur en til að mynda auglýsing í Stjórnartíðindum. Lítur sveitarfélagið svo á að framkvæmd heimgreiðslna hafi náð að skapa sér hefð í Kópavogi þegar dóttir EB fæddist þann 1. júní 2009.
Reglur sveitarfélagsins séu mjög skýrar hvað afturvirkni varðar, en í 2. mgr. 3. gr. reglnanna segir:
„Réttur til heimgreiðslu skapast í næsta mánuði eftir að sótt er um heimgreiðslu, ekki er um afturvirkar greiðslur að ræða.“
Sú hefð hafi skapast í meðferð félagsmálaráðs Kópavogs í þeim tilvikum þegar umsóknir bárust of seint að greitt var afturvirkt einn mánuð og var sú framkvæmd viðhöfð þegar umsókn EB var afgreidd í félagsmálaráði þann 16. nóvember 2010.
Kópavogsbær ítrekar að sveitarfélagið telur að það hafi afgreitt erindi EB í samræmi við stjórnsýslulög og reglur sveitarfélagsins um heimgreiðslu, en hins vegar kunni að hafa orðið mistök þegar kom að leiðbeiningum um kæruheimildir.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Kærufrestur: Þótt ekki sé deilt um kærufrest í máli þessu telur ráðuneytið rétt að fjalla örstutt um það atriði. Í málinu liggur fyrir að hin kærða ákvörðun var tekin þann 16. nóvember 2010. Með tölvubréfi dags. 19. nóvember 2010 til Kópavogsbæjar óskaði EB eftir rökstuðningi við ákvörðunina og barst hann með bréfi dags. 29. nóvember 2010. Í því bréfi var tekið fram að ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogs væri ekki kæranleg.
Í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er kveðið á um að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Þá segir í 3. mgr. 27. gr. að þegar aðili fer fram á rökstuðning skv. 21. gr. stjórnsýslulaga þá hefjist kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hafi verið tilkynntur honum. Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er heimild til að taka kærur sem berast að liðnum kærufresti til meðferðar, annars vegar þegar afsakanlegt er talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrestsins og hins vegar ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Þó skal ekki sinna kæru ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 37/1993 er nefnt sem dæmi að það geti fallið undir afsakanlegar ástæður ef stjórnvald hefur vanrækt að veita leiðbeiningu um kæruheimild eða veiti rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Ráðuneytið telur ljóst að EB hafi verið veittar rangar upplýsingar um kæruleiðir af hálfu Kópavogsbæjar, ákvæði 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi því við og þar af leiðandi verði kæran tekin til meðferðar þrátt fyrir að berast að loknum hinum almenna þriggja mánaða kærufresti.
Efnisleg umfjöllun: Ágreiningur aðila lýtur að því hvort EB eigi rétt á heimgreiðslu frá Kópavogsbæ vegna barns hennar er fæddist þann 1. júní 2009 vegna tímabilsins mars 2010 til og með ágúst sama árs, en í málinu liggur fyrir að sveitarfélagið hefur samþykkt heimgreiðslur henni til handa frá september 2010 til loka desember það ár.
Byggir EB einkum á því að Kópavogsbær hafi staðið illa að kynningu á því að foreldrum, að ákveðnum skilyrðum fullnægðum, stæðu til boða fyrrgreindar heimgreiðslur. Þá hafi hvorki leikskólayfirvöld bæjarins né leikskólinn Arnarsmári, sem hún var í samskiptum við, leiðbeint henni í þessu sambandi og upplýst hana um heimgreiðslurnar. Þá telur EB einnig að sú ákvörðun bæjaryfirvalda að heimila ekki að greiðslurnar geti verið afturvirkar verði að taka mið af því hvort gætt hafi verið að leiðbeiningarskyldu í þessu efni, en slíkt ákvæði um bann við afturvirkni hljóti að kalla á strangari kröfur um kynningu og leiðbeiningu.
Kópavogsbær byggir hins vegar á því að reglurnar hafi verið kynntar á nægilegan hátt.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Almennt hefur verið talið að slíkar upplýsingar geti verið almennar, t.d. í formi auglýsingar eða sérstakra bæklinga. Varðandi efni leiðbeininga hefur verið talið að veita beri aðila þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt.
Þágildandi reglur um heimgreiðslur í Kópavogi voru samþykktar í bæjarráði Kópavogs í september 2006 og breytt í nóvember 2008. Samkvæmt upplýsingum Kópavogs sem fram komu í greinargerð sveitarfélagins vegna málsins, voru þessar reglur auglýstar í héraðsfréttablöðum, auk þess sem þær voru aðgengilegar á heimasíðu Kópavogsbæjar og lágu frammi á heilsugæslustöðvum og hjá félagsþjónustunni í sveitarfélaginu. Þessum staðhæfingum er ekki mótmælt af hálfu EB, en ráðuneytið óskaði engu að síður eftir því við Kópavogsbæ að lögð yrðu fram gögn er staðfestu að birtingin hefði verið með hætti sem bærinn hélt fram. Á grundvelli þeirra gagna telur ráðuneytið að unnt sé að byggja á því að kynning reglnanna hafi verið með þeim hætti sem Kópavogsbær heldur fram. Að mati ráðuneytisins er slík birting sem Kópavogsbær viðhafði í máli þessu fullnægjandi enda um að ræða almennar upplýsingar sem hver og einn getur kynnt sér og hefur aðgang að. Má þannig fallast á það með Kópavogsbæ að upplýsingunum hafi verið komið á framfæri með þeim hætti að íbúar sveitarfélagsins hefðu aðgang að þeim. Verður að telja að EB hafi þar af leiðandi haft alla möguleika á því að afla sér upplýsinga um rétt sinn til heimgreiðslna og kynna sér þær reglur sem giltu um greiðslurnar.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglnanna skapaðist réttur til heimgreiðslu í næsta mánuði eftir að sótt var um greiðsluna og var sérstaklega tekið fram að ekki væri um afturvirkar greiðslur að ræða. Fyrir liggur og óumdeilt er, að EB sótti um heimgreiðslu fyrir barn sitt í september 2010 og fékk greiðslu fyrir þann mánuð til ársloka 2010 en kröfu hennar um greiðslu fyrir mánuðina mars til og með ágúst 2010 var hafnað á grundvelli 2. mgr. 3. gr. reglnanna. Það er mat ráðuneytisins að í heimgreiðslunni felist valkvæð þjónusta sem foreldrar/forráðamenn barns eigi kost á að nýta sér en sé það ekki skylt. Getur þannig ekki stofnast réttur til heimgreiðslunnar nema um hana sé sótt og skilyrði fyrir greiðslu hennar séu uppfyllt að öðru leyti. Ráðuneytið telur ljóst að réttur EB til heimgreiðslu hafi stofnast á umsóknardegi og þá í samræmi við þær reglur sem giltu um greiðslurnar, en það var beinlínis tekið fram í reglunum að óheimilt væri að greiða heimagreiðslu afturvirkt og verður ekki annað séð en að slík takmörkun sé málefnalegs eðlis og almenn. Ráðuneytið fellst því ekki á það með EB að slíkt ákvæði um afturvirkni leggi ríkari skyldu á sveitarfélagið varðandi kynningu á reglunum og leiðbeiningar af hálfu þess, enda eins og fyrr segir um valkvæða þjónustu að ræða. Þá er ljóst að engin leiðbeiningarskylda hvíldi á leikskólayfirvöldum né starfsfólki leikskólans Arnarsmára, sem EB var í samskiptum við vegna umsóknar hennar um leikskólapláss fyrir barn hennar, til þess að upplýsa hana um hugsanlegan rétt hennar til heimgreiðslu.
Með vísan til þess sem að ofan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að hafna beri kröfu EB líkt og í úrskurðarorði greinir.
Varðandi málsmeðferð Kópavogsbæjar vill ráðuneytið ítreka mikilvægi þess að leiðbeiningar stjórnvalda séu í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti.
Úrskurðarorð
Staðfest er ákvörðun félagsmálaráðs Kópavogsbæjar dags. 16. nóvember 2010 um að hafna kröfu Elínar Blöndal um heimgreiðslu frá og með mars 2010 til og með ágúst sama ár.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Hjördís Stefánsdóttir