Úrskurður í máli nr. SRN19050056
Ár 2020, þann 25. maí, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN19050056
Kæra X
á stjórnsýslu
Grímsnes- og Grafningshrepps
I. Kröfur, kæruheimild
Þann 18. maí 2019, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X, kt. 000000-0000, (hér eftir nefnt kærandi), á ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps (hér eftir GOG) þess efnis að reikna vatnsgjald af eigninni Oddsholti X, Selfossi, miðað við gjaldskrá sveitarfélagsins.
Af kæru verður ráðið að þess sé krafist að framangreind álagning GG á vatnsgjaldi verði úrskurðuð ólögmæt.
Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi eigandi lóðar nr. X við Oddsholt í landi Minni Borgar, en landið er í eigu sveitarfélagsins. Mótmælti kærandi tilkynningu GOG vegna innheimtu vatnsgjalds með bréfi dags. 14. febrúar 2019, en kæranda hafði með bréfi GOG dags. 25. janúar 2019 verið tilkynnt að greiða skyldi gjald í samræmi við gjaldskrá sveitarfélagsins. Með bréfi GOG dags. 18. febrúar 2019 var kæranda tilkynnt að vatnsveita Minni-Borgar hefði verið yfirtekin af sveitarfélaginu og væri nú rekin á grundvelli laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004. Af því leiddi að greiða bæri samkvæmt gjaldskrá GOG.
Ákvörðun GOG var kærð til ráðuneytisins með bréfi kæranda mótteknu 18. maí 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 12. júní 2019 var GOG gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi sveitarfélagsins mótteknu 27. júní 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 27. júní 2019 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar GOG. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi kæranda mótteknu þann 6. ágúst 2019.
III. Sjónarmið kæranda
Í kæru kemur fram að fyrir liggi að þegar fyrri lóðareigandi á Minni-Borg skipulagði og seldi úr landspildu sinni 53 lóðir í svo nefndu Oddsholti til frístundabyggðar, hafi fylgt við söluna rafmagn og kalt vatn við hver lóðarmörk. Hafi verðlagning á kalda vatninu verið fastsett með vísitöluákvæði í hinum þinglýstu afsölum. Hafi kalda vatnið og lagnir við kaldavatnsveituna komið alfarið frá seljandanum, þ.e. eiganda að Minni-Borg, en í landinu hafi verið sérstök vatnslind og vatnsdæla, óviðkomandi sveitarfélaginu. Árið 2008 hafi eigandi Minni-Borgar lent í miklum fjárhagslegum vandræðum og sá eignarhluti sem vatnslindin var í hafi endað sem eign Íslandsbanka í skuldauppgjöri milli aðila, án þess að til nauðungarsölu hafi komið. Í kjölfarið hafi Íslandsbanki selt GOG landið með þeim kvöðum og skyldum sem því fylgja. Í framhaldi af því hafi GOG haft að engu þinglýsta verðlagningu á kalda vatninu til eigenda í Oddsholti. Bendir kærandi á að umrædd vatnslind sé ekki skráð sem vatnsveita og sé ótengd vatnsveitu GOG. Um hana séu því ekki fyrirliggjandi reglugerðir og ekki getið opinberlega um öryggis- eða rekstrarform. Því geti GOG ekki bent á ákvæði 111. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Einnig megi benda á 1. mgr. 5. gr. Þá liggi ekki fyrir beiðnir um yfirtöku umræddrar vatnslindar. Einnig bendir kærandi á að ekki hafi komið fram ábyrgð GOG eða áætlun um fyrirhugaðar framkvæmdir til að fullnægja ákvæðum 5. mgr. 5. gr. Þar sem ekki hafi átt sér stað nauðungarsala á umræddri eign telur kærandi að þinglýstir samningar eigi að standa og hafnar því núverandi gjaldskrá og gjaldtöku GOG á köldu vatni.
Í andmælum sínum hafnar kærandi gjaldskrá GOG og telur að hún geti ekki átt við. Stjórnarskrárvarin eignarréttindi hljóti að tryggja það að sá sem kaupir land í frjálsum viðskiptum geti ekki öðlast meiri réttindi af landinu en seljandi hafði. Hafi GOG keypt landið af Íslandsbanka sem hafi eignast það í skuldauppgjöri við fyrri eiganda. Í umræddum fasteignaviðskiptum hafi aldrei komið til nauðungarsölu og megi því ljóst vera að engin áhrif eigi að koma til við eignarhald GOG varðandi ákvæði um kvaðir, eldri samninga eða réttindi og skyldur sem fluttust milli aðila. Veðbókarvottorð eða hugsanleg vanhöld á skipulagsákvörðunum geti ekki veitt GOG frekari réttindi en fyrri eigandi hafi átt. Samkvæmt afritum af tveimur kaupsamningum verði ekki um villst að árlegt kaldavatnsgjald hafi verið fastákveðið árið 1991 krónur 1.500, en háð verðlagsbreytingum. Þá liggi fyrir staðfesting frá seljanda viðkomandi lóða á Oddsholtssvæðinu úr landi Minni-Borgar. Þar komi fram að allar lóðir hafi verið seldar með sama ákvæðinu um gjald fyrir vatnsnotkun, bundið ákveðinni fjárhæð og háð verðlagsbreytingum. Frá sölu hverrar lóðar og þar til fyrri eigandi flutti frá Minni-Borg hafi hann innheimt og fengið greitt vatnsgjald í samræmi við þessi ákvæði í sölusamningum aðila, þ.e. á þriðja áratug. Ítrekar kærandi að GOG hafi ekki heimild til þess að taka upp á því að hefja gjaldtöku fyrir vatnsnotkun hjá lóðareiganda í Oddsholti samkvæmt eigin gjaldskrá. Gjald landeiganda fyrir afhendingu á vatni til lóðarhafa í Oddsholti sé fastákveðið, m.a. í þinglýstum samningum. Þá geti dómur sem GOG vísar til ekki átt við í málinu.
- Sjónarmið GOG
Í bréfi GOG frá 25. janúar 2019 kemur fram að sveitarfélagið sé eigandi Minni Borgar og reki vatnsveituna að Minni Borg, sbr. 2. mgr. 1 gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004. Muni sveitarfélagið frá og með 1. janúar 2019 innheimta almennt vatnsgjald samkvæmt 6. gr. laga nr. 32/2004 af fasteignum í lögsagnarumdæmi GOG með mannvirki sem tengd hafi verið við vatnsveituna. Greiða skuli gjald í samræmi við gjaldskrá GOG. Í bréfi sveitarfélagsins dags. 18. febrúar 2019 er tekið fram að vatnsveita Minni-Borgar hafi verið yfirtekin af sveitarfélaginu og sé nú rekin á grundvelli laga um vatnsveitur sveitarfélaga. Af því leiði að greiða beri samkvæmt gjaldskrá GOG.
Í umsögn GOG kemur fram að sveitarfélagið hafni málatilbúnaði kæranda. Fyrri eigandi jarðarinnar Minni-Borgar hafi átt hana frá árinu 1988. Hann hafi skipulagt og selt frístundalóðir úr jörðinni, m.a. til kæranda, en deiliskipulag vegna frístundabyggðar í Oddsholti hafi verið samþykkt 29. september 2000. Í deiliskipulaginu sé ekki að finna skipulagskvöð er varðar afhendingu á köldu vatni. Íslandsbanki hafi keypt jörðina af fyrri eiganda með kaupsamningi/afsali dags. 18. desember 2012. Íslandsbanki hafi ekki yfirtekið meintar kvaðir um afhendingu vatns vegna kaupanna. Íslandsbanki hafi selt GOG jörðina Minni Borg með kaupsamningi dags. 15. desember 2017. Ekki hafi verið tilgreint vegna sölunnar að á jörðinni hvíldu kvaðir. Þá hafi engar skráðar kvaðir verið á veðbókarvottorði jarðarinnar. Eftir að GOG keypti jörðina hafi sveitarfélagið hafið undirbúning að því að reka vatnsveitu Minni Borgar á grundvelli heimildar í lögum um vatnsveitur sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 32/2004. Frá 1. janúar 2019 hafi vatnsveitan verið rekin á grundvelli laganna og innheimt vatnsgjald í samræmi við gjaldskrá, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Skráður eigandi fasteignar beri, með vísan til 1. mgr. 9. gr., ábyrgð á greiðslu vatnsgjalds að þeirri fjárhæð sem tilgreind er í gjaldskrá. GOG hafi ekki yfirtekið samningsskuldbindingar fyrri eiganda. Hafi sveitarfélaginu verið heimilt að leggja á vatnsgjald með vísan til framangreinds. Hvorki hafi hvílt samningsbundnar eða opinberar kvaðir á sveitarfélaginu þess efnis að afhenda vatn á því verði sem kærandi fer fram á. Til hliðsjónar vísar kærandi til dóms Landsréttar í máli nr. 894/2018 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að kvöð um afhendingu vatns í kaupsamningi vegna sumarhúsalóðar sem skipulögð hafði verið úr tiltekinni jörð, væri ekki bindandi fyrir síðari rétthafa þar sem umræddri kvöð hefði ekki verið þinglýst á jörðina, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Eftirlit ráðherra skv. 109. gr. laganna tekur einnig til byggðasamlaga sem og til annarra að því leyti sem þeim hefur verið falið að sinna stjórnsýslu á vegum sveitarfélags samkvæmt heimild í lögum þessum eða öðrum lögum. Óumdeilt er að stjórnsýsla GOG fellur þar undir. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.
Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum komist að þeirri niðurstöðu að álagning vatnsgjalds sé stjórnvaldsákvörðun sem sé kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Telur ráðuneytið þannig að ágreiningsefni máls þessa falli undir úrskurðarvald ráðuneytisins á grundvelli tilgreindrar kæruheimildar sveitarstjórnarlaga.
Ráðuneytið tekur fram að vatnsgjald telst vera þjónustugjald en það hefur verið skilgreint sem svo að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætla að standa að hluta eða að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til.
Ágreiningur máls þessa snýst um það hvort GOG sé heimilt að innheimta vatnsgjald vegna lóðarinnar að Oddsholti 26 á grundvelli gjaldskrár sveitarfélagsins með heimild í lögum nr. 32/2004. Heldur kærandi því fram að GOG hafi verið bundið af samningi við fyrri eiganda þess efnis að vatnsgjaldið væri fast ákveðið 1.500 krónur miðað við verðlag ársins 1991, háð verðlagbreytingums. GOG heldur því hins vegar fram að eftir að sveitarfélagið eignaðist jörðina hafi það hafið undirbúning að rekstri vatnsveitu á grundvelli heimildar í lögum nr. 32/2004. Frá 1. janúar 2019 hafi vatnsveitan verið rekin á grundvelli þeirra laga og innheimt vatnsgjald í samræmi við gjaldskrá sveitarfélagsins.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum virðist sem svo að áður fyrr hafi vatnsgjald verið innheimt vegna Oddsholts 26 samkvæmt samningi við fyrri eiganda jarðarinnar. Sá eigandi seldi jörðina til Íslandsbanka með kaupsamningi og afsali dags. 18. desember 2012. Íslandsbanki afsalaði síðan jörðinni til GOG þann 24. apríl 2018, sbr. kaupsamningur dags. 15. desember 2017, og er sveitarfélagið því eigandi hennar nú. Vísar GOG til þess að í framangreindum löggerningum sé ekki að finna neinar kvaðir er varða innheimtu eða fjárhæð vatnsgjalds vegna jarðarinnar. Þá vísar GOG einnig til þess að samkvæmt veðbókarvottorði eignarinnar sé ekki um að ræða neinar kvaðir sem hvíli á eigninni varðandi álagningu vatnsgjalds.
Meðal framlagðra gagna málsins eru þinglýstir kaupsamningar og afsöl vegna nokkurra sumarbústaðalóða í landi Minni Borgar. Þá liggur einnig fyrir yfirlýsing fyrri eiganda þess efnis að þegar lóðir voru seldar úr landi Minni Borgar hafi árlegt vatnsgjald verið ákveðið 1.500 krónur fyrir hverja lóð miðað við verðlag ársins 1991, háð verðlagsbreytingum. Hafi framangreint m.a. gilt vegna Oddsholts nr. X.
Ráðuneytið tekur fram að það getur ekki fallist á það með GOG að sveitarfélagið geti borið fyrir sig að engar kvaðir sé að finna varðandi afhendingu vatns til sumarhúsaeigenda, hvorki í kaupsamningum eða afsölum né veðbókarvottorði um jörðina að Minni Borg. Af gögnum málsins verður þannig ekki annað ráðið en að í samningum við þá sem keyptu lóðir úr landi Minni Borgar hafi verið ákvæði þess efnis að greiða skyldi gjald fyrir vatnsnotkun sem næmi 1.500 krónum á verðlagi ársins 1991, háð verðlagsbreytingum. Er það mat ráðuneytisins að GOG geti ekki einhliða ákveðið að innheimta vatnsgjald samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins með heimild í lögum nr. 32/2004, enda sé sveitarfélagið bundið við samninga við einstaka landeigendur líkt og rakið var hér að framan. Verði slíkum samningum þannig ekki vikið til hliðar með einhliða ákvörðun sveitarfélagsins.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að sveitarfélagið hafi ekki getað sýnt fram á að innheimta þess á vatnsgjaldi vegna lóðarinnar að Oddsholti X hafi byggt á lögmætum grundvelli frá 1. janúar 2019. Af þessum sökum telur ráðuneytið að fallast beri á kröfu kæranda þess efnis að innheimta vatnsgjaldsins frá og með þeim tíma hafi ekki hvílt á lögmætum grundvelli og sé því ólögmæt.
Í ljósi niðurstöðu ráðuneytisins er þeim tilmælum beint til GOG að haga álagningu og innheimtu vatnsgjalds vegna lóðarinnar að Oddsholti nr. X í samræmi við úrskurð þennan og leiðrétta áður álagt vatnsgjald komi fram krafa frá kæranda þar um.
Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á úrlausn málsins.
Úrskurðarorð:
Fallist er á kröfu Innovation Now ehf. þess efnis að ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps um að reikna vatnsgjald af eigninni Oddsholti X, Selfossi, miðað við gjaldskrá sveitarfélagsins, sé ólögmæt