Mál nr. IRR 11080006
Ár 2011, þann 26. október, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11080006
Sigurbjörn Hjaltason og Ragnheiður Þorgrímsdóttir
gegn
Hvalfjarðarsveit
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 28. júlí 2011 kærðu Sigurbjörn Hjaltason (hér eftir nefndur SH) og Ragnheiður Þorgrímsdóttir (hér eftir nefnd RÞ) ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar, dags. 14. júní 2011 um breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins á Grundartanga. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði ógilt og að málinu í heild verði vísað til nýrrar og löglegrar meðferðar hjá sveitarstjórn.
Er kæran borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Hin kærða ákvörðun í máli þessu var tekin á fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 14. júní 2011. Kæra barst ráðuneytinu þann 2. ágúst 2011 og er því ljóst að hún var borin fram innan tilskilins kærufrests sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 4. apríl 2011 til 23. maí 2011 auglýsti Hvalfjarðarsveit, í samræmi við 31. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2008-2020 en áður hafði tillagan verið kynnt á almennum kynningarfundi þann 27. janúar 2011. Felur fyrirhuguð breyting m.a. í sér stækkun iðnaðarsvæðis á Gundartanga og samsvarandi minnkun athafnasvæðis. Alls bárust 53 athugasemdir við tillöguna. Á 109. fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 14. júní var tillagan endanlega samþykkt af hálfu sveitarstjórnar með 4 atkvæðum gegn 3. Fyrir liggur að sveitarstjórnarmaðurinn Sævar Ari Finnbogason (hér eftir nefndur SAF) vék sæti við atkvæðagreiðsluna.
Með stjórnsýslukæru, dags. 28. júlí 2011 kærðu SH og RÞ svo umrædda ákvörðun til ráðuneytisins. Er kæra þeirra þríþætt og telja þau í fyrsta lagi að SAF hafi ekki verið vanhæfur til þess að fjalla um umrædda tillögu að breytingu að aðalskipulagi og því verið óheimilt að víkja af fundi sveitarstjórnar, í öðru lagi telja þau að annmarkar hafi verið á málsmeðferð sveitarstjórnar varðandi vanhæfi SAF og í þriðja lagi telja þau að oddvitinn Sigurður Sverrir Jónsson (hér eftir nefndur SSJ) hefði verið vanhæfur til þátttöku í undirbúningi málsins, meðferð og afgreiðslu.
Með bréfi, dags. 3. ágúst 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Hvalfjarðarsveitar um kæruna auk afrits af gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 30. ágúst 2011. Með bréfi, dags. 31. ágúst 2011, bárust ráðuneytinu jafnframt athugasemdir þriggja fulltrúa E-lista í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar.
Með bréfum, dags. 21. september 2011, gaf ráðuneytið þeim SH og RÞ kost á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar sveitarfélagsins. Bárust slík andmæli ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. október 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök SH og RÞ
Í kæru sinni taka SH og RÞ fram að kæruefni þeirra sé þríþætt:
· Í fyrsta lagi ákvörðun sveitarstjórnarmannsins SAF að víkja af fundi vegna meints vanhæfis sín til að fjalla um breytingu á aðalskipulagi. Er byggt á því að SAF hafi ekki verið vanhæfur.
· Í öðru lagi annmarkar á málsmeðferð sveitarstjórnar varðandi hið meinta vanhæfi SAF, sbr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
· Í þriðja lagi þátttaka sveitarstjórnarmannsins og oddvitans SSJ í undirbúningi málsins, meðferð og afgreiðslu. Er byggt á því að SSJ hafi verið vanhæfur til að koma að ákvörðuninni.
Er í kærunni farið fram á að ráðuneytið staðfesti að málsmeðferð sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á meintu vanhæfi SAF hafi brotið í bága við 19. gr. sveitarstjórnarlaga, að brotthvarf hans af sveitarstjórnarfundi og innköllun varamanns hafi ekki byggst á lögmætri ákvörðun sveitarstjórnar og að þessir annmarkar leiði til þess að taka þurfi málið upp að nýju. Þá er þess krafist að viðurkennt verði að ekki séu fyrir hendi þær aðstæður sem geri sveitarstjórnarmanninn SAF vanhæfan að lögum til að taka ákvörðun um breytingu á aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar. Er þar sérstaklega vísað til 19. gr., 27. gr. og 28. gr. sveitarstjórnarlaga. Að lokum er þess krafist að viðurkennt verði að sveitarstjórnarmaðurinn SSJ hafi verið vanhæfur til að taka þátt í afgreiðslu málsins skv. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Er þess því krafist að að hin kærða ákvörðun verði ógilt og að málinu í heild verði vísað til nýrrar og löglegrar meðferðar hjá sveitarstjórn.
Í kærunni er rakið að á 109. fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 14. júní 2011 hafi allir sveitarstjórnarmenn verið mættir. Þegar komið hafi að afgreiðslu á málum frá skipulags- og byggingarnefnd hafi SAF einhliða lýst sig vanhæfan og vikið af fundi. Varamaður hans hafi verið til taks, tekið sæti SAF á fundinum og tekið þátt í umfjöllun og atkvæðagreiðslu um skipulagsbreytinguna. Engar formlegar umræður um hæfi SAF séu bókaðar í fundargerð. Atkvæðagreiðsla skv. 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga hafi heldur ekki farið fram. Á næsta fundi sveitarstjórnar hafi minnihluti sveitarstjórnar gert grein fyrir þeirri afstöðu sinni að vanhæfi SAF væri dregið í efa og kallað eftir skýrum svörum um hvort heimilt hefði verið að kalla eftir atkvæðagreiðslu um það. Þetta sé þó ekki bókað í fundargerð. Telja þau SH og RÞ að þessi málsmeðferð standist ekki skoðun og hana hljóti að þurfa að endurtaka svo lögleg sé. Það eigi ekki síst við í ljósi þess að verulegur vafi leiki á forsendum og réttmæti ákvörðunar SAF.
Þá er í kæru rakið að á 110. fundi sveitarstjórnar þann 5. júlí 2011 hafi verið tekið fyrir erindi SH varðandi meint vanhæfi SAF. Af því tilefni hafi eftirfarandi verið bókað eftir SAF:
Þessi málsgrein fjallar ekki um þau tilvik þar sem sveitarstjórnarmaður veit sig vanhæfan, t.a.m. þegar viðkomandi eða nánir venslamenn hans eru aðilar máls. Í þessu tilfelli var fjallað um athugasemdir vegna skipulagsbreytinga og meðal þeirra er persónuleg athugasemd frá foreldrum mínum. Ég tel því augljóst að ég hafi verið vanhæfur til að fjalla um þá athugasemd í það minnsta, bæði í skilningi samþykkta sveitarfélagsins, sveitarstjórnar- og stjórnsýslulaga. Ég tel ennfremur að það væri í það minnsta óverjandi í siðferðilegu tilliti, ef ekki lagalegu, að ég fjallaði um hinar athugasemdir þar sem þær fjalla að stórum hluta um sömu efnisatriði. Sævar Ari Finnbogason.
Alls hafi borist 53 athugasemdir við tillögu til skipulagsbreytinga á Grundartanga frá ýmsum aðilum innan og utan sveitarfélagsins. Afar langsótt sé að líta svo á að almenn athugasemd af þessu tagi geti stuðlað að vanhæfi sveitarstjórnarmanns í skilningi 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Hvorki SAF sjálfur né foreldrar hans hafi verið beinir aðilar að því máli sem til meðferðar var. Allir íbúar Hvalfjarðarsveitar og margir aðrir hafi hagsmuni af þeim ákvörðunum sem teknar séu um mengunarvaldandi atvinnustarfsemi á Grundartanga. Ákvarðanir um aðalskipulag séu oft mjög almenns eðlis og þurfi því nokkuð til að koma svo einstakir sveitarstjórnarmenn séu vanhæfir í tengslum við þær. Ef svo strangar kröfur væru almennt gerðar til hæfis sveitarstjórnarmanna sem SAF virðist gera, væri mjög erfitt fyrir stjórnsýslustofnanir á sveitarstjórnarstigi að starfa eðlilega, einkum í fámennum sveitarfélögum. Lítið þyrfti að koma til að sveitarstjórnarmenn væru sviptir lögmæltum hlutverkum sínum og eins gæti sú staða komið upp að margir sveitarstjórnarmenn yrðu vanhæfir vegna sama málefnis. Meðal annars af þessari ástæðu séu hæfisreglur sveitarstjórnarlaga rýmri en hæfisreglur stjórnsýslulaga.
Í þessu sambandi verði að hafa í huga að lagaskyldur sveitarstjórnarmanna til að sækja alla sveitarstjórnarfundi séu skýrar. Þeir séu einungis bundnir af lögum og sannfæringu sinni til einstakra mála og þeim beri lögum samkvæmt að gegna störfum af alúð og samviskusemi. Eðli málsins samkvæmt hafi sveitarstjórnarmenn skyldum að gegna gagnvart kjósendum sínum og beri þeim að gæta hagsmuna íbúa í sveitarfélagi. Þeir geti ekki beitt frjálsræði gagnvart þessum skyldum þó að einstaka mál geti verið þeim erfið og leitt til þess að mál meirihlutans verði undir í atkvæðagreiðslu. Nú hátti svo til að SAF tilheyri meirihluta sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar og hafi talað fyrir umhverfismálum bæði áður og eftir að hann hafi verið kjörinn og haft þau mál á stefnuskrá sinni. Þá sé það haft eftir honum í umræðunni að hann ætlaði ekki að greiða atkvæði með umræddri breytingu á aðalskipulagi, jafnvel þótt það kostaði slit á núverandi meirihlutasamstarfi í sveitarstjórn. Það megi því ljóst vera að atkvæði hans hefði getað ráðið úrslitum um niðurstöðu þessa umdeilda máls, hefði hann fylgt sannfæringu sinni.
Jafnvel þótt litið sé til strangari hæfisskilyrða í stjórnsýslulögum en sveitarstjórnarlögum sé erfitt að finna því stað að um vanhæfi SAF sé að ræða. Lögin geri ráð fyrir að venslamenn starfsmanns þurfi að eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta til að það valdi vanhæfi hans eða að fyrir hendi séu aðstæður sem almennt teljist til þess fallnar að draga úr trú á óhlutdrægni hvers venjulegs manns. Því fari fjarri að svo sé í þessu tilviki.
Þá er vakin athygli á því að ákvörðun um aðalskipulag sé ein ákvörðun. Vanhæfi til að fjalla um einn þátt þess valdi vanhæfi til að koma að skipulaginu í heild. SAF telji sig hæfan til að taka þátt í umræðum og atkvæðagreiðslu um deiliskipulag vestursvæðis Grundartanga, líkt og sjáist af fundargerð 111. sveitarstjórnarfundar Hvalfjarðarsveitar þann 12. júlí 2011. Aðrir sveitarstjórnarmenn, þ.m.t. oddviti, geri ekki athugasemd við það og umræða um hæfi SAF virðist ekki hafa átt sér stað. Deiliskipulag byggist á aðalskipulagi og kveði nánar á um útfærslu þess. Þessar tvær ákvarðanir séu því nátengdar og sömu hæfissjónarmið eigi að gilda um þær.
Í kæru kemur fram að SSJ sé oddviti sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar. Hann sitji í stjórn Faxaflóahafna sf., sem kjörinn fulltrúi sveitarfélagsins, sem á 9,24% hlut í Faxaflóahöfnum sf. Félagið sé eigandi og umráðaaðili þess svæðis sem breyting aðalskipulags snúist um.
Faxaflóahafnir sf. séu, eins og nafnið gefi til kynna, sameignarfélag. Slíkt rekstrarform á höfnum og hafnarmannvirkjum sé heimilað í hafnarlögum nr. 61/2003. Í 19. gr. og 20. gr. laganna sé beinlínis gert ráð fyrir arðgreiðslum til eigenda þegar svo eigi í hlut og að gjaldtaka hafnar taki tillit til arðsemi á eigið fé félagsins. Samkvæmt ársskýrslu Faxaflóahafna fyrir rekstrarárið 2010 hafi hagnaður félagsins verið tæpar 270 m.kr. það ár. Arðgreiðslur til eigenda hafi numið 173 m.kr. Af þessu megi ljóst vera að rekstur Faxaflóahafna sf. sé í beinu ágóðaskyni, ólíkt t.d. byggðasamlögum sem sveitarfélög geti stofnað um samvinnuverkefni sín í þágu íbúa. Rekstur sveitarfélags snúi að því að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna, auk annarra lögbundinna verkefna. Sameiginleg velferðarmál geti verið af margvíslegum toga og snúi að fleiru en tekjumyndun og arðsemi. Það sé því ekki sjálfgefið að rekstur og framkvæmdir hjá Faxaflóahöfnum sf. samræmist hagsmunum íbúa Hvalfjarðarsveitar. Í því tilviki sem hér um ræði hafi verið ríkjandi sátt um nýsamþykkt og fyrirliggjandi aðalskipulag. Telja þau SH og Rþ að stjórn Faxaflóahafna sf., sem SSJ eigi sæti í, hafi komist að raun um að til að koma fyrir fleiri mengandi iðnfyrirtækjum á athafnasvæði félagsins á Grundartanga þyrfti að breyta aðalskipulagi. Í ljósi þeirra fjölmörgu athugasemda sem bárust við breytingartillöguna megi draga þá ályktun að hagsmunir Faxaflóahafna sf. gangi þvert á hagsmuni íbúa við Hvalfjörð. SSJ sé sveitarstjórnarfulltrúi allmargra þeirra eru sendu inn athugasemdir.
Þá hafi oddviti sveitarfélags meira vægi í stjórn þess en aðrir sveitarstjórnarmenn. Hann stýri m.a. umræðum á sveitarstjórnarfundum og sér til þess að fundargerðir séu skráðar og ályktanir og samþykktir séu rétt bókaðar. Hæfi hans í málinu verði að skoða í ljósi þessarar stöðu og þeirrar ábyrgðar sem á honum hvíli.
Auk þess verði ekki framhjá því litið að seta í stjórn fyrirtækisins Faxaflóahafna sf. sé trúnaðarstarf sem SSJ hafi tekið að sér. Greidd séu laun fyrir stjórnarsetuna. Almennt verði að gera ráð fyrir því að stjórnarmaður í félagi hljóti að telja sér skylt að sýna félaginu hollustu þegar um er að ræða mál sem varða hagsmuni félagsins. Óumdeilt sé að það varði hagsmuni Faxaflóahafna sf. miklu að skipulagsbreytingar á Grundartanga eigi sér stað. Þá skuli bent á að stjórnarmaður í sameignarfélagi geti bakað sér skaðabótaábyrgð gagnvart félaginu ef hann valdi því tjóni, hvort sem sé af ásetningi eða gáleysi. Þóknun fyrir stjórnarsetu í Faxaflóahöfnun sf. nemi allnokkurri fjárhæð. Af þeirri ástæðu einni geti verið tilefni til að ætla að til hagsmunaárekstra geti komið, sitji sami maður í stjórn fyrirtækisins og í sveitarstjón sem svo tekur ákvörðun um umsóknir fyrirtækisins. Allt ofangreint hljóti að valda því að SSJ hafi verið vanhæfur til að koma að umsókn Faxaflóhafna sf. um skipulagsbreytingar á öllum stigum málsins.
Hæfisreglur stjórnsýsluréttar hafi það höfuðmarkmið að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu. Almenningur verði að geta treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt og skorist ekki undan skyldum sínum. Því sé mikilvægt að fá skorið úr ofangreindum álitaefnum sem fyrst.
Þá taka þau SH og RÞ fram í tilefni umsagnar Hvalfjarðarsveitar um kæruna, að þar sé gerð athugasemd við þá staðhæfingu kærenda að engar umræður hafi farið fram um meint vanhæfi SAF á 109. fundi sveitarstjórnar, enda séu slík mál afgreidd án umræðu. Í umsögn minnihluta sveitarstjórnar, líkt og í bréfi Sambands íslenskra sveitarfélaga, sé aftur á móti bent á að til orðaskipta hafi komið um hið meinta vanhæfi og formlega afgreiðslu og vísað til hljóðupptöku af fundinum. Af hálfu SH og RÞ er tekið fram að í fundargerð af umræddum fundi hafi hvorki verið bókað að umræður um meint vanhæfi hefðu átt sér stað né að formleg ákvörðun hefði verið tekið. Það sem skipti hér mestu máli sé að formleg og lögboðin afgreiðsla sveitarstjórnar um meint vanhæfi hafi ekki verið viðhöfð. Sú fullyrðing í umsögn sveitarfélagsins að engar athugasemdir hafi verið gerðar og ákvörðunin því þegjandi staðfest sé röng. Athugasemdir hafi verið gerðar og spurningar bornar fram um efnið. Þó að svo hefði ekki verið verði að draga í efa að sú regla gildi á þessum vettvangi að ,,þögn sé sama og samþykki“ og því þurfi ekki að greiða atkvæði. Sveitarstjórnarlög geri með berum orðum ráð fyrir að atkvæðagreiðslu um hæfi sveitarstjórnarmanns. Þegar svo hátti til að lög mæli fyrir um ákveðna framkvæmd, formreglur, megi úrlausn máls ekki grundvallast á óskráðum reglum eða meintum hefðum varðandi framkvæmd. Vísað er til lögmætisreglunnar um þetta atriði. Þá verði ekki annað séð en að annmarkar á afgreiðslu fundarins á þessu tiltekna máli séu svo verulegir að ekki verði komist hjá öðru tveggja: að úrskurða afgreiðsluna ógilda eða að líta svo á að varamaður sá sem kom inn á fundinn fyrir SAF hafi ekki verið þar af gildum ástæðum og að atkvæði hans við afgreiðslu málsins verði úrskurðað ógilt.
Í umsögn meirihlutans um kæruna komi fram að nægjanlegt sé að sveitarstjórnar maður láti sig mál miklu varða, án þess að vera aðili máls, til þess að til vanhæfis komi. Þar segi jafnframt að aðstæður hafi verið þannig í þessu tilviki. Taka þau SH og RÞ svo fram að fólk gefi kost á sér til setu í sveitarstjórn væntanlega vegna þess að það lætur málefni sveitarfélagsins sig miklu varða. Frambjóðendur séu kosnir til forrystu m.a. vegna afstöðu sinnar til einstakra mála, atvinnusjónarmiða, ættar- og vináttutengsla o.s.frv. Þessir þræðir vilji verða býsna þéttriðnir og margofnir í fámennum sveitarfélögum. Ef vanhæfismatið færist niður á það stig sem sé viðhaft í þessu tilviki hjá sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar, þá verði ekki séð með hvaða hætti fámenn sveitarfélög muni komast af í stjórnýslulegu tilliti. Ef þær ástæður sem upp eru gefnar, þ.e.a.s. að foreldrar sveitarstjórnarmanns gerðu athugasemd við tillögu að breytingu á aðalskipulagi, nægi til að gera sveitarstjórnarmann vanhæfan með svo augljósum hætti að ekki þurfi til að koma til atkvæðagreiðslu sveitarstjórnar, þá sé full ástæða til að innnanríkisráðherra fái tækifæri til að meta fleiri álitamál í þessu sambandi. Ljóst sé að margir íbúar sveitarfélagsins hafi hagsmuni af niðurstöðu þess máls sem hér sé til umfjöllunar og það gæti verið athyglisvert að skoða tengsl þeirra við fólk í trúnaðarstörfum fyrir sveitarfélagið. Sumir kunni að vera nátengdir verktakastarfsemi á svæðinu, aðrir gætu mögulega haft hagsmuni af vatns- eða raforkusölu, ferðamennsku, landbúnaðarstörfum eða hreinu umhverfi almennt. Í athugasemdum minnihlutans, en hann skipa reyndir sveitarstjórnarmenn, sé réttilega bent á nokkur þessara atriða og kallað sé eftir leiðbeiningum lögfróðra aðila varðandi það hvernig meðhöndla eigi hæfi og vanhæfi sveitarstjórnarmanna.
Áleitin sé sú spurning hver staða sveitarstjórnarmanns væri gagnvart hæfi hefði hann sjálfur gert athugasemd við tillögu að breytingum á aðalskipulagi í auglýsingaferli hennar. Væri hann þar með búinn að ónýta aðkomu sína á síðari stigum vegna vanhæfis? Gera megi ráð fyrir að svo sé ekki. Sé þá ekki enn langsóttara að foreldrar viðkomandi geti ónýtt málið fyrir sveitarstjórnarmanni með almennri athugasemd við tillögu að skipulagsbreytingu? Á það sé minnt að sveitarstjórnarlög feli í sér vægari hæfiskröfur en hæfisreglur stjórnsýslulaga. Líta þau SH og RÞ svo á að kjörnir fulltrúar eigi að standa og falla með sannfæringu sinni en ekki bregðast trausti kjósenda sinna með því að hörfa í skjól vanhæfis ef upp koma óþægileg mál.
Þá sé í umsögn meirihluta sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar bent á að sömu sjónarmið hljóti að eiga að leggja til grundvallar um mat á hæfi SSJ og SAF. Þessu er alfarið hafnað af hálfu SH og RÞ. Í umsögninni sé jafnframt tekið fram að aðkoma SSJ að málinu sé með allt öðrum hætti en aðkoma SAF og foreldra hans. SSJ sé stjórnarmaður f.h. Hvalfjarðarsveitar í sameignarfélaginu Faxaflóahöfnum sf. sem Hvalfjarðarsveit eigi óverulegan hlut í. Sem stjórnarmaður sé SSJ beinn þátttakandi í stefnumótun og rekstri félagsins og beri ábyrgð á verkum sínum á þeim vettvangi. Hann þiggi laun fyrir þessa aðkomu sína. Sveitarstjórn haldi því fram að launagreiðslurnar hafi ekki áhrif á hæfi SSJ. Þessu sé mótmælt. Fyrir hvað séu honum greidd laun ef ekki að vinna að hagsmunum félagsins?
Hagsmunir Faxaflóahafna sf. felist m.a. í að koma í leigu landi sínu á Grundartanga og hafa af því tekjur. Í því skyni hafi fyrirtækið óskað eftir að aðalskipulagi yrði breytt þannig að athafnasvæði yrði iðnaðarsvæði. Þannig gætu Faxaflóhafnir sf. sinnt eftirspurn eftir iðnaðarlóðum undir mengandi og skaðlegan iðnað. Hvalfjarðarsveit haldi því fram að hagsmunir Faxaflóahafna sf. af þessari breytingu séu litlir. Þessi fullyrðing komi á óvart. Fréttir hafi borist um stóriðjufyrirtæki sem bíði eftir að geta hafið framkvæmdir á svæðinu og óánægja framkvæmdastjóra Faxaflóahafna sf. með ,,biðina“ sé augljós. Hann hafi m.a. tjáð sig um málið í frétt héraðsfréttablaðsins Skessuhorn, 14. sept. 2011. Í hvaða aðstöðu sé meirihluti sveitarstjórnar til að meta hagsmuni Faxaflóahafna sf. og upplýsa stjórnvöld um þá?
Eins og fram hafi komið sé góð sátt um gildandi aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar sem staðfest hafi verið árið 2010. Fjöldi athugasemda sem hafi borist vegna tillögu um breytingu á skipulaginu sé til þess fallinn að draga í efa að hagsmunir íbúa í Hvalfjarðarsveit fari saman við hagsmuni Faxaflóahafna sf. Tilgangur og starfsemi Faxaflóahafna sf. ein og sér, borin saman við hlutverk sveitarstjórnar gagnvart íbúum sveitarfélagsins gefi skýra vísbendingu um að svo sé ekki. Því sé ótækt að SSJ sitji báðum megin borðsins við ákvarðanatöku sem þessa. SSJ sé fulltrúi íbúa í Hvalfjarðarsveit og beri honum að taka hagsmuni íbúa fram fyrir hagsmuni fyrirtækis sem sé að mestu leyti í eigu utanaðkomandi aðila og hverrar tekjur renna til annarra aðila í samræmi við eignarhald. Ef til vill hefði hann átt að segja sig frá málinu á vettvangi Faxaflóahafna sf. á undirbúningstíma þess. Það hafi hann ekki gert og sé því vanhæfur til að fjalla um málið innan sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar. Það sé álit SH og RÞ að SSJ hafi borið að vekja athygli á meintu vanhæfi sínu og leggja það í dóm sveitarstjórnar með formlegum hætti.
IV. Málsástæður og rök Hvalfjarðarsveitar
Í umsögn Hvalfjarðarsveitar er vikið að því að í kæru sé því haldið fram að SAF hafi lýst sig vanhæfan og vikið af fundi án þess að formlegar umræður færu fram um hæfi hans og ekki hafi farið fram atkvæðagreiðsla skv. 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Af hálfu sveitarfélagsins er gerð athugasemd við að fundið sé að því að engar formlegar umræður hafi farið fram um hæfi SAF. Regla 19. gr. sveitarstjórnarlaga geri alls ekki ráð fyrir umræðum. Sá sem talinn sé vanhæfur megi gera grein fyrir sjónarmiðum sínum en aðrar umræður fari ekki fram. Hafa beri í huga að samkvæmt 19. gr. sveitarstjórnarlaga sé það fundurinn sem ákveði hvort sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur eða ekki. Fundurinn hafi engar athugasemdir gert og afgreiðsla dagskrárliðarins farið fram eftir að varamaður hafði tekið sæti. Varamaður hafi verið til staðar og tekið sæti á fundinum og ekki gerðar athugasemdir við það. Í 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga segi að sveitarstjórn skeri úr um vanhæfi. Formleg atkvæðagreiðsla sveitarstjórnar um vanhæfi sé ekki ófrávíkjanlegt skilyrði. Ekki sé þörf á að atkvæðagreiðsla fari fram ef fundarstjóri telji hana óþarfa og engin krafa um atkvæðagreiðslu komi fram. Sveitarstjórn hafi skorið afdráttarlaust úr með því að fundarmenn hafi engar athugasemdir gert.
Þá sé í kæru fullyrt að hvorki SAF né foreldrar hans hafi verið beinir aðilar að því máli sem til meðferðar var. Telur Hvalfjarðarsveit að hafa beri í huga að 19. gr. sveitarstjórnarlaga geri ekki kröfu til þess að sveitarstjórnarmaður sé aðili máls til þess að hann geti orðið vanhæfur til meðferðar máls. Orðalag 1. mgr. 19. gr. laganna, um að mál varði sveitarstjórnarmann eða venslamenn hans, geri ekki kröfu til þess að þau séu aðilar máls. Það sé nóg að þau láti sig málið miklu varða. Þannig hafi aðstæður verið í þessu tilviki. Þá sé því haldið fram í kæru að venslamenn SAF hafi hvorki haft einstaklegra eða verulegra hagsmuna að gæta. Þessu andmælir Hvalfjarðarsveit með vísan til fyrri athugasemda og vegna þess að um er að ræða mat um hvort almennt megi ætla að hætta sé á að viljaafstaða sveitarstjórnarmanns mótist að einhverju leyti af tengslunum. Megininntakið í reglunni sé að stuðla að málefnalegri ákvarðanatöku og að sveitarstjórnarmaður misnoti ekki aðstöðu sína til að hygla nánum venslamönnum eða sjálfum sér. Reglurnar eigi að stuðla að því að stjórnsýslan starfi á hlutlægan hátt og að ómálefnaleg sjónarmið komist ekki að. Eftir þessu hafi verið farið og komið í veg fyrir hættuna með því að SAF vék sæti. Sé vafi um hæfi sveitarstjórnarmanns eigi málefnið að njóta vafans, ekki sveitarstjórnarmaðurinn. Þannig hafi verið farið að í þessu máli.
Þá sé í kæru rakið að SSJ sé bæði sveitarstjórnarmaður og oddviti í Hvalfjarðarsveit og stjórnarmaður í Faxaflóahöfnum sf. Fjallað sé um verkefni oddvita, m.a. við fundarstjórn í sveitarstjórn, og vísað til þess að horfa beri til þess þegar hæfi sé metið. Í kæru sé sett fram sú skoðun að almennt megi gera ráð fyrir því að stjórnarmaður í félagi telji sér skylt að sýna félaginu hollustu, þegar um sé að ræða mál sem varði hagsmuni félagsins. Fullyrt sé að þóknun fyrir stjórnarsetu í Faxaflóahöfnum sf. geti valdið hagsmunárekstri þegar sveitarstjórnamaður sitji í stjórn félagsins og SSJ hafi því verið vanhæfur til að fjalla um málið. Af hálfu Hvalfjarðarsveitar er tekið fram að sveitarfélagið eigi hlut í Faxaflóahöfnum sf. og mörg undanfarin ár hafi starfandi oddviti verið skipaður til setu í stjórn félagsins fyrir hönd sveitarfélagsins. Hafi beri í huga að á báðum stöðum sé það skylda oddvitans að gæta hagsmuna sveitarfélagsins. Stjórnarseta af þessu tagi, þar sem stjórnarmaðurinn sé fulltrúi sveitarfélags, ekki stjórnarmaður á persónulegum forsendum, hafi ekki verið talin valda vanhæfi við afgreiðslu inn í sveitarstjórn. Greiðslur fyrir stjórnarsetu í stjórn Faxaflóahafna skipti hér engu. Almennar skyldur oddvita skv. sveitarstjórnarlögum skipti ekki máli þegar fjalla þurfi um hæfi hans í þessu máli. Þá séu sett fram þau sjónarmið í, í umfjöllun um vanhæfi SAF að sveitarstjórnarmenn hljóti sjaldan að verða vanhæfir við umfjöllun um breytingar á aðalskipulagi. Sömu almennu sjónarmið hljóti að eiga við um SSJ, þegar hann fjalli um tillögu að breytingu á aðalskipulagi. Ekki sé fyrirfam útilokað að vanhæfi eigi við, en ljóst megi vera að persónulegir hagsmunir SSJ séu engir í málinu og hagsmunir Faxaflóhafna litlir.
Þá bárust ráðuneytinu athugasemdir frá þremur fulltrúm E-lista, minnihluta sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar. Segir þar að ágreiningur hafi verið í sveitarstjórn um breytingu á aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar og á 109. og 110. fundi sveitarstjórnar hafi talsvert verið rætt um meint vanhæfi SAF og hæfi sveitarstjórnarmanna almennt, skv. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Sú einhliða ákvörðun SAF að lýsa sig vanhæfan hafi kallað fram ýmsar spurningar sveitarstjórnarmanna og einnig óskir þeirra um frekari leiðbeiningar um hæfi og vanhæfi sveitarstjórnarmanna skv. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Hvað varði umræðu og fundarstjórn á umræddum fundi er bent á að undir lið 2.2 á fundinum, þar sem aðalskipulagsbreyting hafi verið til umræðu, hafi oddviti greint frá því að SAF teldi sig vanhæfan í málinu. Oddviti hafi boðið SAF að taka orðið eða víkja beint af fundi. Eins og heyrist í hljóðupptöku spyrji einn sveitarstjórnarfulltrúi úr sal hvort sveitarstjórn þurfi ekki að taka afstöðu til þess hvort SAF sé hæfur eður ei. Einnig heyrist í hljóðupptöku að viðkomandi sveitarstjórnarmaður hafi ekki hugmynd um hvers SAF væri vanhæfur í málinu. Eftir þessar athugasemdir hafi SAF komið í pontu og lýst sig vanhæfan við afgreiðslu málsins þar sem athugasemd hafi borist við aðalskipulagsbreytinguna frá foreldrum hans. Þessar umræður hafi farið fram áður en erindið var tekið til formlegrar afgreiðslu og áður en SAF vék af fundi.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Um hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra er starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 19. gr sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir:
Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.
Í ákvæðinu felst að sérhver sveitarstjórnarmaður er vanhæfur við meðferð og afgreiðslu máls svo framarlega sem vanhæfisástæður eru fyrir hendi. Ljóst er að hugtakið mál verður í þessu sambandi skýrt svo að með því sé ekki eingöngu vísað til mála sem lokið verður af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um réttindi eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur ber að skilja það í samræmi við önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga, sbr. 16. gr. og 2. mgr. 20. gr., þar sem hugtakið vísar til þeirra málefna sem tekin hafa verið á dagskrá sveitarstjórnarfundar.
Gildissvið ákvæðis 19. gr. sveitarstjórnarlaga er því að þessu leyti nokkuð rýmra en gildissvið hæfisreglna stjórnsýslulaga sem fyrst og fremst eiga við um stjórnvaldsákvarðanir. Hins vegar er ávallt rétt við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga að hafa í huga þann tilgang sem hæfisreglum er ætlað í stjórnsýslunni. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst það að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eiga að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Þannig hefur verið talið að í hæfisreglum felist annars vegar svokölluð öryggisregla, þ.e. að ákvörðun verði bæði rétt og lögmæt, og traustregla hins vegar, sem felur í sér að almenningur og aðrir sem að hlut eiga að máli hafi ekki ástæðu til að draga í efa að ákvörðun byggist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.
Samkvæmt hinni matskenndu hæfisreglu í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Til þess að sveitarstjórnarmaður teljist vanhæfur á grundvelli fyrrgreindrar reglu hefur verið talið að hann verði að hafa einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins auk þess sem eðli og vægi hagsmunanna verður að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðunina. Þannig þarf að meta hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast viðkomandi og úrlausnarefni málsins og hvort þátttaka hans í afgreiðslu máls geti valdið efasemdum út á við. Þá verða hagsmunirnir að vera sérstakir og/eða verulegir samanborið við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins.
Svo sem fyrr greinir skiptist kærumál þetta í þrjú mismunandi ágreiningsefni, í fyrsta lagi er deilt um lögmæti málsmeðferðar sveitarstjórnar, í öðru lagi er deilt um hæfi sveitarstjórnarmannsins SAF og í þriðja lagi er deilt um hæfi oddvita sveitarstjórnar, SSJ. Telur ráðuneytið rétt að fjalla um þessi atriði í sömu röð og þau eru sett fram í kæru.
2. Á 109. fundi sínum þann 14. júní 2011 tók sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar til afgreiðslu tillögu að breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins, sbr. dagskrárlið 2.2 er bar samkvæmt fundargerð yfirskriftina Aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar 2008-2020 breyting, Grundartangi. Var þar tekin fyrir fundargerð 106. fundar skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélagsins þar sem nefndin gerði tillögu að svörum við innkomnum athugasemdum auk þess að leggja til við sveitarstjórn að breytingin yrði samþykkt. Lýsti sveitarstjórnarmaðurinn SAF sig vanhæfan til þess að fjalla um umræddan dagskrárlið þar sem foreldrar hans hefðu verið á meðal þeirra eru sendu inn formlega athugasemd við auglýsta tillögu að breytingunni. Af hálfu þeirra SH og RÞ er því haldið fram að ekki hafi verið rétt staðið að afgreiðslu sveitarstjórnar um hæfi SAF, meðal annars þar sem sveitarstjórn hafi ekki formlega tekið afstöðu til hæfis hans með atkvæðagreiðslu.
Í 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um þá málsmeðferð sem skal viðhafa í sveitarstjórn þegar vafi leikur um hvort sveitarstjórnarmaður sé hæfur til meðferðar tiltekins máls. Ákvæðið hljóðar svo:
Ráðuneytið hefur kynnt sér hljóðupptöku af 109. fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar er liggur fyrir á heimasíðu sveitarfélagsins. Kemur þar fram í upphafi umræðna um umræddan dagskrárlið að oddviti gerði fundinum grein fyrir því að SAF teldi sig vanhæfan til umfjöllunar um málið og spyr hann því næst hvort SAF vilji orðið eða víkja þegar af fundi. Verður ekki annað ráðið af upptökunni en að SAF hafi ætlað að víkja þegar af fundi og biður oddviti fundarritara um að bóka það í fundargerð. Er oddviti því næst spurður hvort sveitarstjórn þurfi ekki að taka afstöðu til hæfis SAF. Spyr oddviti í framhaldi af því hvort athugasemd sé gerð við hæfi SAF en ekki heyrist vel á upptökunni hverju því var svarað en ljóst er að SAF fékk orðið því næst og gerði grein fyrir því hvers vegna hann teldi sig vanhæfan til umfjöllunar um tillögu að aðalskipulagsbreytingunni. Kom m.a. fram í máli hans að sveitarstjórn væri í málinu m.a. að fjalla um innsendar athugasemdir við tillöguna en þannig háttaði til að foreldrar hans hefðu verið á meðal þeirra er gerðu formlegar athugasemdir og að hann teldi ekki eðlilegt að hann fjallaði um athugasemd foreldra sinna í sveitarstjórn. Kysi hann því að kalla inn varamann sinn til að koma í veg fyrir að afgreiðsla dagskrárliðarins orkaði tvímælis. Að loknu máli SAF spyr oddviti hvort gerðar séu athugasemdir við afstöðu SAF en svo var ekki. Var varamaður SAF því næst beðinn um að taka sæti hans á fundinum. Næstur í ræðustól var sveitarstjórnarmaðurinn Hallfreður Vilhjálmsson, fulltrúi E-lista í sveitarstjórn, en í máli hans kom m.a. fram að hann gerði ekki athugasemd við að SAF lýsti sig vanhæfan. Hreyfir oddviti því næst hvort sveitarstjórn vilji greiða atkvæði um málið en fellur svo athugasemdalaust frá því. Á 110. fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 5. júlí 2011 urðu nokkrar frekari umræður um málið sem ráðuneytið hefur kynnt sér en telur ekki ástæðu til þess að rekja hér frekar.
Svo sem fyrr greinir kemur fram í 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórn skeri umræðulaust úr um hvort mál sé svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Svo sem fram kemur í hljóðupptöku af fundinum fóru fram nokkrar umræður um vanhæfi SAF á 109. fundi sveitarstjórnar og gerði SAF m.a. grein fyrir ástæðum þess að hann teldi sig vanhæfan í því máli sem til umfjöllunar var. Að því loknu kallaði oddviti eftir því hvort að athugasemdir væru gerðar við vanhæfi SAF og var svo ekki. Ekki kom hins vegar til formlegrar atkvæðagreiðslu um hæfi SAF þó svo að því hafi verið hreyft af hálfu oddvita. Ekki verður heldur ráðið af hljóðupptöku að kallað hafi verið eftir slíkri atkvæðagreiðslu.
Að mati ráðuneytisins verður þannig ekki annað ráðið en að ágreiningslaust hafi verið á fundi 109. sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar eftir að SAF hafði gert grein fyrir ástæðum sínum að hann lýsti sig vanhæfan til þess að fjalla um framkomnar athugasemdir við tillögu að umræddri aðalskipulagsbreytingu og afgreiðslu á tillögunni í framhaldinu. Í þeim tilvikum sem svo háttar að ekki er ágreiningur í sveitarstjórn um hæfi tiltekins sveitarstjórnarmanns er að mati ráðuneytisins ekki ástæða til þess að túlka 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga með þeim hætti að nauðsynlegt sé að sveitarstjórn greiði atkvæði um hæfið, enda hefur sveitarstjórn þá þegar tekið afstöðu til hæfisins með því að engar athugasemdir komi fram. Sé farið fram á slík atkvæðagreiðsla fari fram telur ráðuneytið hins vegar rétt að fundarstjóri verði við slíkri beiðni. Gerir ráðuneytið því ekki athugasemdir við þá málsmeðferð sem viðhöfð var í sveitarstjórn í umrætt sinn.
Ráðuneytið telur hins vegar ástæðu til að benda á að í fundargerð 109. fundar sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar kemur fram að SAF hafi rætt vanhæfi sitt og lýst því að hann mæti sig vanhæfan til að fjalla um fundargerðina og óskað eftir að varamaður tæki sæti hans og að svo hefði farið. Ekki er hins vegar nánar í fundargerð greint frá þeim ástæðum sem SAF lýsti fyrir vanhæfi sínu né heldur þeim umræðum sem fram fóru um málið eða að ekki hefðu borist frekari athugasemdir frá sveitarstjórnarmönnum eftir að SAF gerði grein fyrir máli sínu. Telur ráðuneytið að rétt hefði verið að gera nánari grein fyrir þeim lyktum málsins í fundargerð. Ráðuneytið telur hins vegar að ekki sé hér um svo verulegan annmarka á málsmeðferð að ræða að varði ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar.
3. Þá er því haldið fram af hálfu SH og RÞ að SAF hafi ekki verið vanhæfur að lögum til þess að taka þátt í meðferð málsins í sveitarstjórn og því ranglega vikið af fundi hennar.
Svo sem fyrr segir kemur fram í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamann svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Við skýringu ákvæðisins er óhjákvæmilegt að líta til eðlis þess máls sem til umfjöllunar er og mögulegra hagsmuna sveitarstjórnarmanns þar að lútandi. Í 1. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að aðalskipulag sé skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram komi stefna sveitarstjórnar um landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál í sveitarfélaginu. Er sú skilgreining og hlutverk nánar útfærð í 28. gr. sömu laga. Af þeim ákvæðum verður þannig ráðið að í aðalskipulagi skuli felast stefnumörkun sveitarfélagsins til langs tíma um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, umhverfismál o.s.frv. Er í aðalskipulagi lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags. Í 1. mgr. 31. gr laganna er svo kveðið á um að sveitarstjórn skuli auglýsa tillögu að aðalskipulagi með áberandi hætti og skv. 2. mgr. 31. gr. getur hver sá aðili sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gert athugasemdir við tillöguna innan tilskilins frests. Í 1. mgr. 32. gr. skipulagslaga segir svo að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn fjalla um tillöguna á nýjan leik. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni.
Þegar sveitarstjórn fjallar um skipulagsáætlanir verður að telja það meginreglu að sveitarstjórnarmaður verði einungis talinn vanhæfur til þess að taka þátt í undirbúningi og afgreiðslu þess varði skipulagsáætlun hann sérstaklega umfram aðra þá sem af því eru bundnir (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2005, bls. 299). Sem dæmi um slíkt má nefna að skipulagið varði með sérstökum og beinum hætti fasteign eða fasteignir sem sveitarstjórnarmaður eða nánir venslamenn hans eiga á því svæði sem skipulagið nær til. Telur ráðuneytið ekkert fram komið í máli þessu sem bendir til þess að svo hafi verið í tilviki SAF. Hins vegar verður að telja undantekningu á framangreindri meginreglu þegar sveitarstjórnarmaður eða náinn venslamaður hans í skilningi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga beitir sér gegn skipulagsáætlun í skjóli andmælaréttar skipulagslaga, sbr. áðurnefnda 2. mgr. 31. gr. laga nr. 123/2010 (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2005, bls. 301-302). Telur ráðuneytið þannig augljóst að þegar sveitarstjórnarmaður hefur gert formlega athugasemd við auglýsta skipulagsstillögu skv. 2. mgr. 31. gr. skipulagslaga, sé hann vanhæfur til þess að taka þátt í að taka afstöðu fyrir hönd sveitarstjórnar til þeirrar sömu athugasemdar. Er á það að líta að í afstöðu sveitarstjórnar felst í raun réttri svar sveitarfélagsins við framkominni athugasemd til þess er athugasemdina gerði.
Í máli þessu háttar svo til að það var ekki SAF sjálfur heldur foreldrar hans sem gerðu formlega athugasemd við tillögu að breytingu á aðalskipulagi í skilningi skipulagslaga nr. 123/2010. Verður að telja að óumdeilt að foreldrar SAF teljist nánir venslamenn hans í skilningi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. einnig til hliðsjónar 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, en rétt er að skýra ákvæði 1. mgr. 19. gr. til samræmis við II. kafla stjórnsýslulaga. Jafnvel þó svo að ekkert bendi til þess að foreldrar hans eigi sérstakra eða beinna hagsmuna að gæta umfram aðra þá sem skipulagsáætlun tekur til verður hins vegar að telja að SAF hafi ekki verið hæfur til þess að fjalla um málið í sveitarstjórn og þannig taka afstöðu til athugasemdar foreldra sinna eða annarra athugasemda sem efnislega voru af sama tagi og afgreiðslu málsins í kjölfarið. Að mati ráðuneytisins verður að telja að almennt megi ætla að viljaafstaða SAF til afgreiðslu svars sveitarstjórnar við athugasemdum foreldra hans hefði mótast af því hverjir áttu í hlut. Er það því mat ráðuneytisins að SAF hafi réttilega vikið af fundi sveitarstjórnar umrætt sinn og hefur ráðuneytið þar ekki síst í huga það sem áður hefur verið rakið að markmið hæfisreglna er ekki einungis að tryggja að ákvörðun sé lögmæt og tekin á grundvelli málefnalegra sjónarmiða heldur einnig að ákvarðanatöku sé hagað með þeim hætti að almennt sé hún til þess fallin að skapa traust almennings og að ekki sé ástæða til að draga lögmæti hennar í efa.
Ráðuneytið telur hins vegar tilefni til þess að taka undir með þeim SH og RÞ að mikilvægt sé að sveitarstjórnarmenn lýsi sig ekki vanhæfa einungis til þess að komast hjá því að taka þátt í afgreiðslu erfiðra eða óvinsælla mála. Minnir ráðuneytið í því sambandi á að skv. 1. mgr. 27. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni skylda til að sækja alla sveitarstjórnarfundi og fundi í nefndum á vegum sveitarstjórnar nema lögmæt forföll hamli og að skv. 1. mgr. 28. gr. laganna er sveitarstjórnarmaður einungis bundinn af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála og honum ber að gegna störfum af alúð og samviskusemi.
3. Að lokum er því haldið fram af hálfu SH og RÞ að SSJ, oddviti sveitarstjórnar, hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins vegna setu sinnar í stjórn Faxaflóahafna sf. fyrir hönd Hvalfjarðarsveitar. Telja þau SH og RÞ að Faxaflóahafnir sf. eigi umtalsverðra hagsmuna að gæta í málinu.
Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að rekstrarformi og eignarhaldi Faxaflóahafna sf. Faxaflóhafnir er sameignarfélag í eigu fimm sveitarfélaga, Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Hvalfjarðarsveitar, Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Fyrirtækið á og rekur fjórar hafnir, Reykjavíkurhöfn, Grundartangahöfn, Akraneshöfn og Borgarneshöfn. Er slíkt rekstrarform heimilt skv. 3. tölul. 8. gr. hafnarlaga nr. 61/2003 þar sem segir að höfn megi reka sem hlutafélag, hvort sem það er í eigu opinberra aðila eða ekki, einkahlutafélag, sameignarfélag eða sem einkaaðila í sjálfstæðum rekstri. Hafnir sem reknar eru samkvæmt þessum tölulið teljast ekki til opinbers rekstrar. Í gildi er nú hafnarreglugerð fyrir Faxaflóahafnir sf. nr. 798/2009 og segir þar í 2. mgr. 2. gr.:
Æðsta vald í málefnum Faxaflóahafna sf. er í höndum aðalfundar og lögmætra eigendafunda samkvæmt samþykktum félagsins. Stjórn sameignarfélagsins, sem nefnist hafnarstjórn, fer með málefni félagsins á milli aðalfunda. Hafnarstjórn skipa 8 fulltrúar og jafnmargir til vara, auk þess sem Akraneskaupstað er heimilt að tilnefna áheyrnarfulltrúa með málfrelsi og tillögurétt. Skipting sæta í stjórn félagsins fer eftir ákvæðum gildandi sameignarfélagssamnings Faxaflóahafna sf. Ennfremur er starfsmönnum Faxaflóahafna sf., heimilt að kjósa einn fulltrúa til setu á fundum hafnarstjórnar með málfrelsi og tillögurétt.
Samkvæmt 5. tölul. c-liðar 51. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar nr. 48/2009 skal sveitarstjórn á fyrsta eða öðrum fundi að afloknum sveitarstjórnarkosningum kjósa einn aðalmann og annan til vara í stjórn Faxaflóahafna sf. Er því ljóst að SSJ situr sem stjórnarmaður í Faxaflóahöfnum sf. í umboði sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar og kemur þar fram fyrir hönd sveitarfélagsins og gætir hagsmuna þess. Verður þannig að telja að þegar SSJ kemur fram á vettvangi stjórnar Faxaflóahafna sf. sé hann ekki einungis bundinn af eigin sannfæringu, líkt og sem sveitarstjórnarmaður, heldur lúti hann boðvaldi sveitarstjórnar og beri að taka mið af stefnu hennar í viðkomandi málaflokki. Sé sveitarstjórn ósátt við störf kjörins fulltrúa í fyrirtækjum eða félögum í eigu sveitarfélagsins verður að sama skapi að ætla að henni sé heimilt að afturkalla umboð sitt og kjósa nýjan fulltrúa til að koma fram fyrir sína hönd, sbr. einnig 3. mgr. 14. gr. laga um sameignarfélög nr. 50/2007.
Svo sem fyrr segir er rétt að skýra 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga með hliðsjón af ákvæðum II. kafla stjórnsýslulaga. Þar sem stjórnsýslulög hafa að geyma strangari hæfisreglur en sveitarstjórnarlög má almennt ganga út frá því að teljist einstaklingur ekki vanhæfur samkvæmt stjórnsýslulögum teljist hann það ekki heldur samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að starfsmaður eða nefndarmaður teljist vanhæfur ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans skv. 2. tölul. ákvæðisins, eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Samkvæmt orðalagi sínu tekur nefnt ákvæði aðeins til fyrirtækja í einkaeigu. Fyrirsvar fyrirtækja eða stofnana, sem algerlega eru í eigu ríkis eða sveitarfélaga, veldur því ekki vanhæfi samkvæmt þessu ákvæði, sbr. einnig athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þar sem ljóst er að Faxaflóhafnir sf. er að fullu í eigu fimm sveitarfélaga, jafnvel þó fyrirtækið sé rekið á einkaréttarlegum grunni, er því ljóst að SSJ teldist ekki vanhæfur til meðferðar þess máls er hér er til umfjöllunar á grundvelli ákvæðisins og þar með ekki heldur á grundvelli 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Kemur þá til skoðunar hvort SSJ kunni að vera vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu er fram kemur í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga en þar segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti séu fyrir hendi þær aðstæður sem fallnar séu til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Til þess að einstaklingur teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu verður yfirleitt að gera þá kröfu að hann eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta að úrlausn málsins, svo sem ágóða, taps eða óhagræðis. Þá verður eðli og vægi hagsmunananna að vera þannig að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun í málinu (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson, Stjórnsýslulögin – skýringarrit, 1994, bls. 72-73).
Í máli þessu hefur því verið haldið fram af hálfu SH og RÞ að taki hin umdeilda aðalskipulagsbreyting gildi muni Faxaflóahafnir sf. geta leigt út það svæði er hin breytta landnotkun nær til og hafi þannig beinna hagsmuna að gæta í málinu. Á hinn bóginn telur ráðuneytið að líta verði til þess að ekki verður séð að SSJ hafi neinna persónulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess, jafnvel þó svo að hann þiggi laun fyrir setu sína í stjórn Faxaflóahafna sf. Jafnframt telur ráðuneytið rétt að ítreka það sem áður er rakið að SSJ situr í stjórn Faxaflóahafna sf. sem kjörinn fulltrúi í umboði sveitarstjórnar og ber þannig að gæta hagsmuna Hvalfjarðarsveitar í störfum sínum fyrir Faxaflóahafnir sf., samhliða því að rækja af trúmennsku störf sín fyrir fyrirtækið. Hvalfjarðarsveit er einn eigandi Faxaflóahafna sf. og kann sem slíkt að njóta arðgreiðslna af hagkvæmum rekstri og auknum tekjum fyrirtækisins og hljóta því hagsmunir Hvalfjarðarsveitar og Faxaflóahafna sf. almennt að falla saman.
Í öllu falli telur ráðuneytið að ekkert sé fram komið í málinu sem bendir til þess að SSJ kunni að hafa persónulegra hagsmuna að gæta í málinu eða að þeir hagsmunir sem hann gætir á vettvangi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar sf. annars vegar, og í stjórn Faxaflóahafna sf. hins vegar, séu svo ósamrýmanlegir að það geti stuðlað að vanhæfi hans á grundvelli ákvæðisins að öðru leyti. Er það því niðurstaða ráðuneytisins að SSJ hafi ekki verið vanhæfur til þess að fjalla um tillögu að hinni umdeildu aðalskipulagsbreytingu á 109. fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 14. júní 2011, á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og þar með ekki á grundvelli 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Úrskurðarorð
Kröfu Sigurbjörns Hjaltasonar og Ragnheiðar Þorgrímsdóttur um að ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar, dags. 14. júní 2011 um breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins á Grundartanga, verði ógilt og að málinu í heild verði vísað til nýrrar og meðferðar hjá sveitarstjórn, er hafnað.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson