Úrskurður í máli nr. IRR 11030318
Ár 2012, 20. janúar, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli IRR 11030318
K. Steindórsson sf.
gegn
Orkuveitu Reykjavíkur
I. Kröfur, kæruheimild, og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru dagsettri 22. mars 2011, kærði Gunnar Rafn Einarsson, f.h. K. Steindórsson sf, (hér eftir nefnt KS), ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir nefnd OR) um álagningu vatnsgjalds fyrir fasteignina Hringbraut Steindór, Sólvallagötu 79, Reykjavík, fastanúmer 200-2302. Verður ráðið af kæru að þess sé krafist að álagningin verði úrskurðuð ólögmæt og felld niður.
Álagningin er kærð á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og barst kæra innan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Með álagningarseðli vatns- og fráveitugjalda 2011 var KS tilkynnt um álagningu vatnsgjalds fyrir fasteignina Hringbraut Steindór, Sólvallagötu 79, fastanr. 200-2302, fyrir árið 2011. Undi KS ekki álagningunni og gerði með bréfi til OR, dags. 7. febrúar 2011, athugasemdir við hana. Var þeim athugasemdum svarað með bréfi OR, dags. 24. febrúar 2011. Kemur þar fram að OR hafi farið yfir athugasemdirnar og komist að þeirri niðurstöðu að álagning vatnsgjalds væri í samræmi við lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og sérstaklega vísað til 6. gr., 9. gr. og 10. gr. því til stuðnings. Með bréfi, dags. 22. mars 2011, kærði KS, svo sem fyrr greinir, umrædda álagningu til ráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 24. mars 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn OR um kæruna ásamt afriti af gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 5. apríl 2011.
Með bréfum, dags. 7. apríl og 12. maí 2011, gaf ráðuneytið KS svo færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar OR og bárust ráðuneytinu slík andmæli með tölvubréfi, dags. 14. maí 2011. Rétt er að fram komi að andmælabréf, dags. 14. apríl 2011, hafði áður verið sent ráðuneytinu en ekki komist skila, og fylgdi það bréf umræddu tölvubréfi.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök K. Steindórsson sf.
Í kæru sinni til ráðuneytisins er tekið fram af hálfu KS að félagið eigi fasteignina Hringbraut Steindór, fastanr. 200-2302. Um sé að ræða óeinangraða bárujárnsskemmu, byggð árið 1938. Skemman sé 486 m2 að stærð og með fasteignamat að tiltekinni fjárhæð.
Í lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segi í 1. mgr. 6. gr.:
Heimilt er að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignarinnar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu.
Af hálfu KS er tekið fram að mál þetta velti á því hvernig skilja beri orðalagið ,,er vatns geta notið“. Þetta orðalag hafi í úrskurðarframkvæmd verið túlkað svo að til að fasteign geti notið vatns þá þurfi að vera til staðar heimæð eða önnur tenging eignarinnar við vatnsveitu. Því sé ekki til að dreifa með fasteign þá er hér um ræðir. Um sé að ræða skemmu sem ekki sé tengd vatnsveitu sveitarfélags, hafi aldrei verið tengd slíkri veitu og muni ekki tengjast slíkri veitu um fyrirsjáanlega framtíð. Lagaheimild til álagningar vatnsgjalds nái því ekki til eignar þessarar. Engu að síður hafi OR lagt slíkt gjald á KS og hafnað kröfu um niðurfellingu gjaldsins með ákvörðun sinni, dags. 24. febrúar 2011. Til staðfestingar á úrskurðarframkvæmd vísar KS til úrskurðar samönguráðuneytisins, dags. 29. júlí 2009, í stjórnsýslumáli nr. 8/2009 og úrskurðar félagsmálaráðuneytisins, dags. 18. nóvember 1997 í máli nr. 97090042, en þar hafi verið fjallað um túlkun samhljóða ákvæðis eldri laga. Er þess því krafist af hálfu KS að ráðuneytið úrskurði um niðurfellingu vatnsgjaldsins, álögðu fyrir árið 2011.
Í tilefni af umsögn OR um kæruna er tekið fram af hálfu KS að eins og komi fram í kæru þá velti niðurstaða þessa máls á því hvenær fasteign teljist geta vatns notið. OR haldi því fram, að þar sem vatnslögn sé í nágrenni við lóð eignar og eiganda eignarinnar sé unnt að fá lögn þaðan að eign sinni, með tilheyrandi kostnaði, þar geti eignin vatns notið.
Þessi skilningur OR sé hins vegar í fullkominni andstöðu við úrskurðarframkvæmd. Í kæru hafi verið vísað til eldri úrskurðar samgönguráðuneytisins annars vegar og félagsmálaráðuneytisins hins vegar en þar hafi verið fjallað um túlkun samhljóða ákvæðis eldri laga. Í báðum þessum úrskurðum hafi verið staðfestur sá skilningur að eign teljist ekki geta vatns notið nema til staðar sé heimæð eða önnur tenging viðkomandi eignar við vatnsveitu. Slíkri tengingu við eign KS sé ekki til að dreifa. Skipti í því samhengi ekki máli þótt eigandi eignarinnar eigi mögulega rétt á að fá tengingu því eign sú sem mál þetti varðar sé aldurhnigin, óeinangruð bárujárnsskemma án annarrar veggjaklæðningar en bárujárnsins.
Eignin uppfylli því væntanlega illa eða ekki þær kröfur sem í núgildandi byggingarreglugerðum séu gerðar til mannvirkja, en ef farið yrði í endurbætur eins og að leggja vatn að eigninni, þá megi gera ráð fyrir að litið yrði á slíkt sem meiri háttar endurbætur og gerðar kröfur um að eignin yrði að öllu leyti aðlöguð núgildandi reglum. Slíku myndi fylgja meiri kostnaður en réttlætanlegur væri. Þá megi geta þess að ef ,,hrunið“ hefði orðið nokkrum mánuðum síðar hefði væntanlega verið búið að fjarlægja mannvirkið til að rýma fyrir nýbyggingum á lóðinni og aðlægum lóðum.
Þá er tekið fram af hálfu KS að á uppdrætti þeim sem fylgdi með umsögn OR um kæruna komi ljóslega fram að ekki sé vatnslögn að mannvirki því sem mál þetta varðar. Það skjóti enn frekari stoðum undir kröfu KS um niðurfellingu hins kærða vatnsgjalds.
IV. Málsástæður og rök Orkuveitu Reykjavíkur
Í umsögn sinni tekur OR fram að samkvæmt 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geti notið og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati.
Samkvæmt eldri lögum hafi tenging fasteigna við vatnsveitu verið á ábyrgð húseiganda. OR hafi því ekki tæmandi upplýsingar um eldri tengingar nema að því marki sem þær hafi verið endurnýjaðar og teknar yfir af fyrirtækinu í samræmi við ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 og geti því ekki staðfest hvort eldri eignir séu tengdar eða ekki.
OR telur að allar fasteignir þar sem vatnsæðar eru í götu eða í næsta nágrenni geti notið vatns í skilningi 6. gr. laga nr. 32/2004 hvort sem tenging sé inn á lóð eða ekki. Eins og sjáist á uppdrætti er fylgir umsögn OR liggi vatnsæðar um Hringbraut og Framnesveg. Lóðarhafi eigi rétt á tengingu inn á lóð skv. 2. mgr. 5. gr. laganna og beri vatnsveitu að verða við þeirri beiðni. Lóðarhafi geti hins vegar ekki komið sér undan því að greiða vatnsgjald með því að sækja ekki um tengingu við vatnsveitu, enda njóti hann góðs af vatnsæðum í nágrenni fasteignar/lóðar, t.d. vegna þeirrar skyldu sem lögð sé á með 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 um að vatnsveitu sé skylt að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Það væri afar óeðlilegt ef eigendur fasteigna gætu komið sér undan þátttöku í þeim kostnaði með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð. Rétt sé að fram komi að við hönnun og lagningu vatnsveitu sé miðað við það vatnsmagn sem þurfi til slökkvistarfs. Flutningsgeta lagna sé meiri og lagnir því dýrari en ef ekki væri fyrir hendi framangreind skylda skv. 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004.
Samkvæmt framangreindu telur OR því að álagning og innheimta gjalda vegna umræddrar fasteignar skuli staðfest.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Í upphafi telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að stöðu OR og hlutverki hennar þegar kemur að álagningu vatnsgjalds.
Í 1. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er, nema við nánar tilgreindar aðstæður er lýst er í 2. mgr. og 4. mgr. 1. gr. og ekki hafa þýðingu fyrir mál þetta. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er sveitarfélögum svo heimilt að starfrækja vatnsveitu í dreifbýli og leggja í framkvæmdir við gerð hennar enda sýni rannsóknir og kostnaðaráætlanir að hagkvæmt sé að leggja veituna og reka hana.
Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004 segir að sveitarstjórn fari með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið og samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er sveitarstjórn heimilt að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum en með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ er í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu eða annan þann aðila sem fer með málefni vatnsveitu.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 32/2004 er sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skulu þá gera með sér samkomulag um með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur svo að lokum fram að sveitarfélag hafi einkarétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún getur fullnægt innan staðarmarka sveitarfélags, sbr. þó ákvæði 3. mgr. og 4. mgr. 1. gr. Sveitarstjórn er heimilt að fela stofnun eða félagi, sem að meiri hluta er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga, skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögunum.
Með 1. gr. laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2001 var Reykjavíkurborg, Akraneskaupstað, Hafnarfjarðarkaupstað, Borgarbyggð, Garðabæ og Borgarfjarðarsveit heimilað að stofna sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur, Akranesveitu, Andakílsárvirkjunar og Hitaveitu Borgarness er nefnist Orkuveita Reykjavíkur. Var slíku sameignarfyrirtæki svo komið á fót með sameignarsamningi OR þann 29. janúar 2004 og er OR nú í eigu þriggja sveitarfélaga; Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar.
Samkvæmt 2. gr. laganna er tilgangur OR vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 1. mgr. 5. gr. laganna segir svo að OR taki við einkarétti Reykjavíkurborgar, Orkuveitu Reykjavíkur, Akraneskaupstaðar, Akranesveitu, Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar og Hitaveitu Borgarness til starfrækslu hita-, vatns- og/eða rafveitu. Þá segir í 6. mgr. 5. gr. reglugerðar um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 297/2006 að OR beri skyldur Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Álftaness, Stykkishólms og Grundarfjarðar til starfrækslu vatnsveitna í sveitarfélögunum og yfirtaki þá samninga sem sveitarfélögin hafi gert um vatnssölu til annarra sveitarfélaga. Ennfremur ber OR skyldur Borgarbyggðar til starfrækslu vatnsveitna í Borgarnesi og á Bifröst.
Með vísan til framangreinds er því ljóst að Reykjavíkurborg hefur falið OR skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og telst OR sá aðili sem fer með stjórn vatnsveitu í Reykjavík, og raunar víðar, í skilningi þeirra laga. Telst OR því réttur aðili þess máls er hér er til umfjöllunar enda annast fyrirtækið álagningu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nær til.
2. Í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að heimilt sé að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu. Er samhljóða ákvæði að finna í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005.
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð við frumvarp það er varð að lögum nr. 32/2004 segir um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er í báðum ákvæðunum vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum þeim er fylgdu hinu eldra frumvarpi segir að eðli þess gjalds sé að vera ,,endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa.” Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 32/2004 segir svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu skv. 5.-7. gr. laganna. Miða skal við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar.
Vatnsgjald telst þannig vera þjónustugjald en það hefur verið skilgreint sem svo að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætla að standa að hluta að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til (sjá t.a.m. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. apríl 2011 í máli nr. 5796/2009). Þjónustugjöld eru hins vegar ekki tengd notkun hvers og eins heldur er heimilt að innheimta þau óháð því hversu mikið hver notandi raunverulega nýtir sér þjónustuna.
3. Ráðuneytið telur ljóst að mál þetta snúi einkum af því hvernig túlka beri orðlagið ,,er vatns geta notið“ eins og það birtist í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004, en það er hvorki útskýrt nánar í lögunum né í lögskýringargögnum.
Af hálfu KS er byggt á því að fasteignin nr. 200-2302 sé ekki tengd við vatnsveitukerfi OR og geti þannig ekki notið vatns en af hálfu OR er byggt á því að vatnsæðar liggi um nærliggjandi götur; Hringbraut og Framnesveg, og því sé innheimtan heimil. Einnig byggir OR á því að þar sem vatnsæð sé á viðkomandi svæði njóti allir eigendur fasteigna á sama svæði þjónustu slökkviliðs og óeðlilegt sé að eigendur getið komið sér undan þátttöku í kostnaði sem af því hlýst með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð.
Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er fasteignin nr. 200-2302, sem hefur heimilisfangið Sólvallagata 79, skráð sem vörugeymsla, 486m2 að stærð, með fasteignamat að tiltekinni fjárhæð. Ágreiningslaust virðist í málinu að fasteignin er ekki tengd beint við vatnsveitukerfi OR. Hins vegar hefur OR lagt fram uppdrátt sem sýnir hvar vatnsæðar liggja um Hringbraut, Framnesveg og Sólvallagötu en ekki verður ráðið af uppdrættinum að heimæð liggi inn þá lóð sem umrædd fasteign stendur á.
Ráðuneytið getur ekki fallist á það með OR að þar sem vatnsæðar liggi um nærliggjandi götur geti fasteign þá þegar notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Telur ráðuneytið rétt að taka fram að það sama ætti raunar við þó svo að sýnt væri í máli þessu að heimæð lægi inn á viðkomandi lóð. Til þess skortir enn nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu en ráðuneytið telur slíkt nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins og að vatnsgjald verði þannig ekki gjaldkræft fyrr en raunverulegur möguleiki er á því að hefja nýtingu vatnsins. Hefur ráðuneytið áður fjallað um þetta álitaefni í úrskurði sínum frá 28. júlí 2009, en þar komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að fasteign teldist ekki geta notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 nema hvoru tveggja væri uppfyllt: Að til komi lagning heimæðar annars vegar og í kjölfarið tenging við vatnveitukerfi vatnveitunnar hins vegar.
Telur ráðuneytið jafnframt rétt að benda á í þessu sambandi að samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 á eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggur, rétt á því að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Samkvæmt 7. mgr. 5. gr. sömu laga ber eiganda að greiða gjald fyrir lagningu heimæðar og skal gjaldið og gjalddagi þess ákveðið í gjaldskrá skv. 10. gr. laganna. Gjaldið skal miðað við gerð, stærð og lengd heimæða og má það nema allt að meðalkostnaði við lagningu heimæða í sveitarfélaginu samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerðum. Heimæðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélags eða það hefur ráðstöfunarrétt á, og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Telur ráðuneytið þannig ljóst að kostnaður við lagningu heimæðar sé innheimtur af eiganda með sérstöku heimæðargjaldi sem miðast m.a. við stærð og gerð heimæðar og getur ráðuneytið því ekki fallist á að vatnsgjald verði gjaldkræft þá þegar við lagningu heimæðar enda hefur eigandi þegar greitt fyrir þá þjónustu.
Er það því niðurstaða ráðuneytisins að ekki standi lagaheimild til hinnar kærðu álagningar vatsngjalds þar sem umrædd fasteign getur ekki notið vatns í skilningi 1. mgr. laga nr. 32/2004 og því beri að fella hana niður. Getur engu breytt um þessa niðurstöðu þó að lagning vatnsæða geri fasteignareigendum kleift að njóta þjónustu slökkviðliðs enda kemur fram í 10. gr. laga um brunavarnir nr. 75/2000 að sveitarstjórn hver í sínu umdæmi beri ábyrgð á starfsemi slökkviliðs og framkvæmd eldvarnaeftirlits og ber sveitarfélag kostnað af þessari starfsemi. Ennfremur kemur svo fram í 2. mgr. 11. gr. sömu laga að sveitarfélögum beri að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Er ákvæðið að mestu leyti samhljóða ákvæði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004. Ljóst er því af framansögðu að greiðsla fyrir þjónustu slökkviliðs verður ekki innheimt með álagningu vatnsgjalds.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur um álagningu vatnsgjalds á fasteignina 200-2302, Hringbraut Steindór, Sólvallagötu 79, Reykjavík, er felld úr gildi.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson