Úrskurður í máli nr. IRR10121828

Ár 2012, 20. janúar, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli IRR 10121828

Ólafur Guðbjartsson

gegn

Orkuveitu Reykjavíkur

I.         Kröfur, kæruheimild, og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru dagsettri 5. febrúar 2009 kærði Ólafur Guðbjartsson (hér eftir nefndur ÓG) ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir nefnd OR) um álagningu vatnsgjalds), fyrir fasteignirnar nr. 208-5314 og 224-4258 á jörðinni Króki á Kjalarnesi, landnr. 125712. Telur kærandi álagninguna ólögmæta auk þess sem hann krefst þess að álagningin verði felld niður.

Álagningin er kærð á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og barst kæra innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  

II.  Endurupptaka máls

Í máli þessu er endurupptekið stjórnsýslumál nr. 8/2009 sem lauk með úrskurði ráðuneytisins þann 29. júlí 2009 þar sem ráðuneytið komst að þeirri niðurstöðu að hin kærða álagning hefði verið ólögmæt og skyldi felld úr gildi. Þann 12. október ritaði Reykjavíkurborg ráðuneytinu erindi þar sem óskað var endurupptöku málsins og voru nefndar fyrir því tvær ástæður. Annars vegar að kæru hefði ranglega verið beint að Reykjavíkurborg, en ekki OR svo sem rétt hefði verið, og hins vegar að hinn fyrri úrskurður hefði byggst á ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik og að í slíkum tilvikum ætti aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Var lagður fram uppdráttur OR af jörðinni Krók í Kjalarnesi því til stuðnings. Þann 23. mars 2010 ákvað ráðuneytið að verða við beiðni Reykjavíkurborgar um endurupptöku málsins og var aðilum kynnt það með bréfi sama dag. Mun OR nú fara með aðild í stað Reykjavíkurborgar.

III.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

ÓG er einn eiganda jarðarinnar Króks á Kjalarnesi, landnr. 125712. Samkvæmt álagningarseðli fasteignagjalda eru m.a. skráðar á jörðina fasteignir með fastanr. 208-5314 og 224-4258. Lagt hefur verið vatnsgjald á fyrrgreindar eignir síðan árið 2006. ÓG kveðst hins vegar ávallt hafa mótmælt álagningunni og hafi hún þá verið felld niður þar sem engar vatnsheimtaugar frá OR séu tengdar fyrrgreindum fasteignum.

Þegar álagning ársins 2008 barst ÓG þá óskaði hann eftir niðurfellingu eins og hann hafði gert áður. Beiðni hans um niðurfellingu var send með bréfi dags. 11. ágúst 2008 en í bréfinu óskaði hann jafnframt skýringa á því hverju álagningin byggðist á og af hverju ekki hafi verið lagt gjald á eignirnar fyrr. Ítrekuð beiðni ÓG var móttekin hjá Reykjavíkurborg þann 18. september 2008 og loks 24. nóvember 2008.

Þann 13. janúar 2009 barst ÓG svar frá fjármálasviði Reykjavíkurborgar. Þar var upplýst að álagningin byggðist á 6. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga en samkvæmt lögunum sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og samkvæmt upplýsingum OR geti fyrrgreindar eignir notið vatns. Þá segir jafnframt í bréfinu að ástæða þess að ekki hafi fyrr en árið 2008 verið lagt vatnsgjald á eignirnar séu mistök.

Þann 5. febrúar 2009 kærði ÓG svo umrædda ákvörðun um álagningu vatnsgjalds til ráðuneytisins. Með bréfi dags. 23. febrúar 2009 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið borgarinnar þann 27. mars 2009. Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins með bréfi dags. 1. apríl 2009 og bárust athugasemdir þann 30. apríl 2009. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu þann 29. júlí 2009 þar sem niðurstaðan varð sú að hin kærða ákvörðun um álagningu vatnsgjalds hefði verið ólögmæt og skyldi felld úr gildi.

Þann 12. október 2009 ritaði Reykjavíkurborg ráðuneytinu erindi þar sem óskað var endurupptöku málsins og voru nefndar fyrir því tvær ástæður. Annars vegar að kæru hefði ranglega verið beint að Reykjavíkurborg, en ekki OR svo sem rétt hefði verið, og hins vegar að hinn fyrri úrskurður hefði byggst á ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik og að í slíkum tilvikum ætti aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Var lagður fram uppdráttur OR af jörðinni Krók í Kjalarnesi því til stuðnings.

Þann 14. október 2009 var ÓG gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við endurupptökubeiðni Reykjavíkurborgar. Bárust þau andmæli ráðuneytinu með bréfi, dags. 15. desember 2009. Þann 5. janúar var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að gera athugasemdir við andmæli ÓG við því að málið yrði endurupptekið. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi, dags. 2. febrúar 2010.

Þann 23. mars 2010 ákvað ráðuneytið að verða við beiðni Reykjavíkurborgar um endurupptöku málsins og var það tilkynnt aðilum málsins með bréfi sama dag. Byggðist ákvörðun ráðuneytisins á því að kæru hefði í upphafi verið beint að röngum aðila, Reykjavíkurborg, en réttur aðili væri OR. Jafnframt studdist ákvörðun um endurupptöku við 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga enda kynni úrskurður ráðuneytisins að byggjast á ófullnægjandi upplýsingum og málsatvik og hefði nú verið lagður fram uppdráttur sem sýndi að heimæð lægi inn á þá fasteign sem málið snérist um.

Þann 23. mars 2010 var OR gefið færið á að veita umsögn um framkomna kæru. Barst ráðuneytinu slík umsögn með bréfi, dags. 19 apríl 2010. Þann 21. apríl 2010 var kæranda gefið færi á að koma á framfæri andmælum við umsögn Orkuveitu Reykjavíkur. Bárust slík andmæli ráðuneytinu með bréfi, dags. 9. júní 2010. Þann 8. febrúar 2011 gengu fulltrúar ráðuneytisins og OR ásamt ÓG á vettvang og skoðuðu umræddar fasteignir.

Með bréfi, dags. 9. febrúar 2011, óskaði ráðuneytið afstöðu OR við nánar tilgreindum atriðum. Bárust ráðuneytinu slík svör með bréfi, dags. 23. febrúar 2011. Með bréfi, dags. 1. mars 2011, var ÓG gefið færi á að gæta andmælaréttar aðlútandi svörum OR. Bárust ráðuneytinu slík andmæli með bréfum, 13. apríl og 14. apríl 2011.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

IV.       Málsástæður og rök ÓG

Af hálfu ÓG er tekið fram að engar vatnsheimtaugar frá OR séu tengdar þeim húsum sem hin kærða álagning tekur til né hafi nokkurn tímann verið. Eignirnar séu þar af leiðandi ekki tengdar dreifikerfi OR. Ekki sé því ekki hægt að byggja gjaldtöku á 6. gr. laga nr. 32/2004.

ÓG bendir á að á jörðinni Króki séu fleiri byggingar en þær sem hér um ræðir. Á jörðinni sé einnig fasteign með fastanr. 208-5303 þar sem séu m.a. bæði fjós og hlaða en ekki sé lagt vatnsgjald á þá eign. Þá bendir ÓG einnig á að vatnsgjald sé ekki lagt á jörðina Horn í nágrenninu, landnr. 125863, Með vísan til þessa telur ÓG að ekki sé gætt jafnræðis við álagningu vatnsgjalds á svæði OR.

Af hálfu ÓG kemur einnig fram að fasteignin 208-5314 standi á landi Króks sem sé lögbýlisjörð utan þéttbýlis. Um sé að ræða gamalt einbýli sem ekki hafi verið búið í eða notað síðan 1970. Húsið hafi aldrei tengst vatnsveitu sveitarfélaga, þ.e. hvorki Kjalarneshrepps né Reykjavíkurborgar. Fasteignin hafi haft vatn úr heimaveitu þegar búið var í húsinu síðast. ÓG bendir einnig á að fasteignin 224-4258 sé óupphitaður skúr í landi lögbýlisins Króks er stendur hjá fasteigninni 208-5303 sem sé óupphitað fjós, hlaða, votheysturn og haughús. Ekki sé  innheimt vatnsgjald af fasteigninni 208-5303 og telur ÓG að engar haldbærar skýringar hafi verið gefnar á því afhverju vatnsgjald væri ekki lagt á þá eign. ÓG bendir  á að engar vatnslagnir séu í fasteigninni 224-4258 og hafi aldrei verið. 

ÓG gerir þá kröfu að tillaga samstarfsnefndar um sameiningu Kjalarneshrepps og Reykjavíkur frá 1997 verði virt gagnvart fyrrgreindum fasteignum en slíkt hafi verið gert fram að álagningu ársins 2008. Bendir hann á að samkvæmt fyrrnefndri tillögu samstarfsnefndar þá hafi húseignir með heimaveitur verið undanþegnar vatnsgjaldi en gert hafi verið ráð fyrir því að Vatnsveita Reykjavíkur, nú OR, yfirtæki heimaveitur væri þess óskað, enda yrði greitt fyrir vatnið samkvæmt gjaldskrá. ÓG telur að lög nr. 32/2004 breyti engu í þessu sambandi en eldri lög nr. 8/1991 voru í gildi þegar tillaga samstarfsnefndar var samþykkt og hann viti ekki til þess að tillagan hafi verið felld úr gildi. Bendir ÓG á að OR virði tillögu samstarfsnefndarinnar varðandi aðrar nánar tilgreindar fasteignir á svæðinu, sem og fasteign nr. 208-5303 á jörðinni Króki.  Þá bendir ÓG á að OR hafi fram til ársins 2008 einnig virt tillögu samstarfsnefndarinnar varðandi fyrrgreindar fasteignir nr. 208-5314 og 224-4258.  

Þá telur ÓG að rétt sé að taka fram að Gunnar Guðbjartsson eigi hús á jörðinni Króki sem hann nefnir Lyngás og Guðjón Guðbjartsson annað er hann nefnir Háagerði. Þeir hafi á sínum tíma sótt um leyfi til að tengja hús sín við vatnsleiðslu Kjalarneshrepps, sbr. 5. gr. reglugerðar um vatnsveitu Kjalarness. Þeir hafi kostað heimæðar að húsum sínum sjálfir og liggi ein heimaæð úr aðalæð sem þeir eigi saman. Síðan liggi heimæðar að húsunum Lyngási og Háagerði og að fasteigninni nr. 208-5303 og ekki sé greitt vatnsgjald af eigninni nr. 208-5303. Það sé rangt sem komi fram í umsögn OR að ekki sé innheimt vatnsgjald af eigninni 208-5303 vegna þess að hún hafi ekki fasteignamat. Til sé fasteignamat fyrir eignina og leggur ÓG fram gögn úr fasteignaskrá því til stuðnings. Hins vegar séu engar vatnslagnir í eigninni 208-5303 og það sé sennilega ástæðan fyrir því að ekki sé innheimt af henni vatnsgjald. Þá krefst ÓG þess að jafnræðis sé gætt. Hann hafi lagt fram skjal sem sýni að hann hafi óskað eftir því að fá kaldavatnsheimæð að fjárhúsi í landi Króks á Kjalarnesi en OR hafi ekki orðið við beiðni sinni. Ljóst sé að OR hafi ekkert lagt fram sem sýni að OR eigi heimæð inn á jörðina Krók. Því telur ÓG rangt að OR hafi getað útvegað honum vatn á jörðinni Króki.

Af hálfu ÓG er einnig bent á, og gögn lögð fram því til stuðnings, að árið 2001 hafi hann óskað eftir því við Reykjavíkurborg að fasteign nr. 224-4258 yrði tengd við kalt vatn. Honum hafi verið neitað um það þar sem umrædd fasteign uppfyllti ekki skilyrði um heimæðartengingu þar sem húsnæðið væri óupphitað og hefði ekki niðurfall.

Þá hafa ýmis gögn verið lögð fram sem og fleiri sjónarmið og málsástæður reifaðar af hálfu ÓG sem ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja hér frekar en hefur haft í huga við úrlausn þessa máls.

V.        Málsástæður og rök Orkuveitu Reykjavíkur

Í umsögn OR um kæruna, dags. 19. apríl 2010, er bent á að í kæru komi fram að engar vatnsheimtaugar frá OR séu tengdar þeim húsum sem um ræðir í málinu, þ.e. með fastanr. 208-5314 og 224-4258. Samkvæmt uppdrætti sem fyrir liggi í málinu af jörðinni Króki á Kjalarnesi sé vatnslögn inn á jörðina. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 eigi eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggi, rétt á að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Af fyrrgreindum uppdrætti megi berlega sjá hvar heimæð hafi verið lögð inn á fasteignina Krók á Kjalarnesi og hafi OR því uppfyllt skyldu skv. framangreindri 2. mgr. 5. gr.

Samkvæmt upplýsingum úr Fasteignaskrá Íslands sé eignin 208-5314 einbýli með fasteignmat og brunabótamat að tilteknum fjárhæðum. Eignin 224-4258 sé skúr með fasteignamat og brunabótamat að tilteknum fjárhæðum. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geti notið og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati.

Nefnt hafi verið að ekki sé innheimt vatnsgjald af eigninni 208-5303. Gera verði ráð fyrir að það sé vegna þess að viðkomandi eign hafi ekki fasteignamat skv. upplýsingum úr fasteignaskrá.

Það sé því óyggjandi að á fasteigninni Króki á Kjalarnesi sé aðgangur að vatni og beri fasteignareigendum því að greiða vatnsgjald af öllum húsbyggingum, sem sæti fasteignamati, á umræddri jörð. Skipti þá ekki máli hvort vatn sé í raun notað í einstökum húsum á jörðinni, enda sé eingöngu sett það skilyrði í 6. gr. laga nr. 32/2004 að fasteign geti notið vatns og skv. 2. mgr. 5. gr. sömu laga sé kveðið á um rétt á einni heimæð inn á lóð. Orkuveita Reykjavíkur telur því ótvírætt að vatnsgjald skuli greitt af eignum með fastanúmer 208-5314 og 224-4248 á jörðinni Króki á Kjalarnesi.  

Þann 8. febrúar 2011 gengu fulltrúar ráðuneytisins á vettvang ásamt fulltrúum OR og ÓG og var í kjölfarið ritað minnisblað um vettvangsgönguna og var OR gefinn kostur á að koma með athugasemdir við það með bréfi, dags. 9. febrúar 2011. Í sama bréfi beindi ráðuneytið svohljóðandi fyrirspurnum til OR:

,,1.  Ráðuneytið óskar eftir upplýsingum um hvaða sjónarmið Orkuveitan leggur til grundvallar þegar hún metur hvort beita skuli þeirri heimild sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Er þess sérstaklega óskað að Orkuveitan upplýsi hvort hún telji það skipta máli við beitingu þessarar heimildar hvort fasteign hafi skráð fasteignmat eður ei.

2.    Óskað er eftir upplýsingum hvaða skilning Orkuveitan leggur í orðin,,vatns geta notið“ eins og þau koma fyrir í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Er þá sérstaklega átt við hvaða lágmarksskilyrði Orkuveitan telji þurfa vera uppfyllt til þess að fasteign geti notið vatns í merkingu ákvæðisins.

3.    Árið 1997 kom út tillaga samstarfsnefndar um sameiningu Kjalarneshrepps og Reykjavíkur, en þar segir orðrétt á bls. 15: "Reiknað er með því, að Vatnsveita Reykjavíkur yfirtaki heimaveitur sé þess óskað, enda verði í staðinn greitt fyrir vatn skv. Gjaldskrá Vatnsveitunnar". Í minnisblaði Péturs Kristjánssonar frá árinu 2001 til Ásgeirs Margeirssonar, þáverandi aðstoðarforstjóra Orkuveitu Reykjavíkur, liggur fyrir túlkun þáverandi borgalögmanns Reykjavíkur, Hjörleifs Kvaran, á ákvæðinu. Í minnisblaðinu segir m.a.:

Hjörleifur sagði að þarna væri gefið fyrirheit um yfirtöku á afgreiðslu vatns húseiganda að kostnaðarlausu. Hjörleifur sagði að eftir að OR hefði yfirtekið heimaveitur á Kjalarnesi samkvæmt ósk ætti viðkomandi að greiða vatnsgjald samkvæmt gjaldskrá OR. (skál. og undirstr. ráðn).

Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að Orkuveita Reykjavíkur hafi yfirtekið heimaveitur í landi Króks á Kjalarnesi. Í því ljósi óskar ráðuneytið upplýsinga um hvort og þá hvaða þýðingu Orkveita Reykjavíkur telur að umrætt ákvæði í tillögu samstarfsnefndar um sameiningu Kjalarneshrepps og Reykjavíkur frá árinu 1997, og túlkun þáverandi borgarlögmanns á ákvæðinu, hafi í máli þessu.  Ef Orkuveitan telur aðstæður hafa breyst á einhvern hátt síðan árið 1997 óskar ráðuneytið eftir nánari skýringum þess efnis.

4.    Árið 2001 óskaði Ólafur Guðbjartsson eftir kaldavatnsheimæð í landi Króks á Kjalarnesi. Í bréfi Péturs Kristjánssonar f.h. Dreifingar kalds vatns til Jónasar Vigússonar verkfræðings, dags. 25. júní 2001, segir að fjárhús Ólafs í landi Króks uppfylli ekki skilyrði um heimæðartengingu. Húsnæðið sé óupphitað og hafi ekki niðurfall. Í bréfinu er jafnframt bent á bráðbirgðalausn en til þess að af henni geti orðið þurfi Ólafur m.a. að útvega leyfi til að grafa niður á heimæðina fyrir íbúðarhúsið í Króki og tengja vatnstökustút hjá eigendum Króks. Þegar það liggi fyrir setji OR upp vatnstökustút. Kostnað vegna þess greiði Ólafur.

Fyrir liggur að umrætt fjárhús er ekki önnur þeirra tveggja fasteigna sem nú er lagt á vatnsgjald og deilt um í máli þessu. Engu að síður verður ekki annað séð en að sömu sjónarmið, a.m.k. að hluta, eigi við um þær fasteignir en þær eru t.a.m. ekki upphitaðar. Ráðuneytið óskar eftir afstöðu Orkuveitu Reykjavíkur til þess hvort að þau skilyrði sem nefnd eru í umræddu bréfi, það er að fasteign sé upphituð og hafi niðurfall, geti haft þýðingu í þessu máli.“

Erindi ráðuneytisins var svarað með bréfi OR, dags. 23. febrúar 2011.

Þar er í fyrsta lagi tekið fram að samkvæmt 6. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geti notið  og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Ennfremur sé heimilt að miða vatnsgjaldið við fast gjald auk álags vegna stærðar fasteignar. Vatnsgjald leggi OR á öll hús sem skráð séu í fasteignamatsskrá, séu metin til fasteignaverðs og hafi skráð byggingarstig, sem sé í tilviki matseiningarinnar 224-4258, 7. byggingarstig sem þýði að hús sé fullgert. Ef húsið hafi ekki skráð fasteignamatsverð falli það undir ákvæði 6. gr. laga nr. 32/2004 um að vatnssgjald megi nema allt að 0,5% af fasteignamati. Sé fasteignamatsverð húss ekki til staðar sé vatnsgjald því ekkert.

Hvað varðar aðra fyrirspurn ráðuneytisins þá telur OR að hús sem standi við veg/götu þar sem götuæð vatns sé, geti notið vatns. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 eigi eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggur, rétt á að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Í tilviki fasteignarinnar Króks, landnr. 125712, sé lögn frá kerfi OR inn á eignina. Áður en vatnsveitu hafi verið skylt að yfirtaka heimæðar hafi menn sjálfir lagt heimæðar er tengdust götulögnum án afskipta vatnsveitunnar. Samkvæmt núgildandi lögum sjái vatnsveitan um að leggja heimæðina fyrir húseiganda og verði lögnin eign vatnsveitu. Kostnaðurinn við að tengjast sé eftir sem áður húseigandans. Þó að hús sé óupphitað og fái ekki vatn vegna þess, teljist það samt ,,geta notið vatns“ þar sem húseigandi þyrfti einungis að sjá til þess að hita upp inntaksrými til að geta fengið tengingu.

Í þriðja lagi tekur OR fram að þegar Vatnsveita Reykjavíkur hafi tekið við rekstri Vatnsveitu Kjalarness hafi ekki verið heimaveita á Króki heldur hafi Krókur verið tengdur hreppsveitunni sem Vatnsveita Reykjavíkur hafi yfirtekið. Búið hafi verið að aftengja gamla vatnsbólið, ofan úr fjalli, áður en Vatnsveitan, nú OR, hafi komið að málum. Öll hús á Kjalarnesi, sem hafi heimaveitu, séu undanþegin vatnsgjöldum samkvæmt samkomulagi því sem vísað sé til. Ákvæði samkomulagsins eigi hins vegar ekki við í tilviki Króks.

Varðandi fjórðu fyrirspurn ráðuneytisins tekur OR fram að þegar ÓG hafi sótt um heimæðartengingu hafi ekki verið uppfyllt ákvæði tengiskilmála um upphitað inntak og niðurfall. Vatnsgjald sé innheimt þrátt fyrir það, þar sem eignin teljist geta notið vatns óháð því hvort skilyrðin séu uppfyllt, enda hafi verið hægt að tengja skúrinn frá öðru hvoru íbúðarhúsinu án afskipta OR og teljist það þá lögn fasteignareiganda.

Þá telur OR það óumdeilt að inn á lóðina/fasteignina nr. 125712 sé heimæðartenging frá  OR og á lóðinni séu tvö íbúðarhús sem njóti vatns um þá heimæð. Þetta sé sambærilegt við venjulega lóð í Reykjavík þar sem íbúðarhúsið sé tengt en síðan sjái húseigandi um að tengja bílskúrinn frá íbúðarhúsinu með eigin lögn (eða eftir atvikum annarri lögn frá veitunni, sem þá sé greitt sérstaklega fyrir). Eftir sem áður þurfi að greiða vatnsgjald af bílskúrnum hvort sem hann sé tengdur eða ekki. Með lögum nr. 32/2004 sé ekki lögð sú skylda á vatnsveitu að fylgjast með því hvort einstakar eignir eða matshlutar innan lóðar/fasteignar séu tengdar vatni, enda sé í lögunum aðeins lögð sú skylda á vatnsveitu að tengja hverja lóð/fasteign á einum stað. Ekki sé heldur að finna í lögunum undanþágu frá greiðsluskyldu. Að mati OR yrði að endurskoða lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 ef sleppa ætti einstökum fasteignareigendum við að greiða vatnsgjald af eignum á lóðum sem tengdar eru vatnsveitu. Í kjölfarið yrði OR að endurskoða álagningu vatnsgjalda á starfssvæði sínu og t.d. að hætta innheimtu vatnsgjalds af bílskúrum ef eigendur segja þá ótengda. Er tekið fram af hálfu OR að vatnsveitur hafi almennt enga möguleika á að upplýsa hvort bílskúrar séu tengdir eða ekki.

Þá kom OR á framfæri svohljóðandi ábendingum vegna minnisblaðs ráðuneytisins um vettvangsgöngu:

,,Í minnisblaðinu er vísað til eignarinnar 224-4258, sem er kölluð lítill skúr á milli gamals votheysturns, hlöðu og gripahúss. Orkuveita Reykjavíkur telur að líta verði á húsið sem eina heild, en ekki taka matshluta 224-4258 sérstaklega út. Inn í húseignina var inntak þar sem húsið var tengt kerfi Orkuveitu Reykjavíkur (sjá meðfylgjandi mynd 4, inntak þar sem húsið var tengt kerfi Orkuveitu Reykjavíkur). Ekki mun hafa verið samkomulag meðal sameigenda hússins um að Ólafur Guðbjartsson fengi vatn frá inntakinu. Orkuveita Reykjavíkur blandar sér ekki í innri málefni sameigenda. Líkja mætti málinu við að eigendum einstakra matshluta í fjöleignarhúsi væri meinaður aðgangur að vatni úr inntaki í húsið. Slík mál yrði að leysa á vettvangi húsfélags en þau eru viðkomandi vatnsveitu óviðkomandi. Í september 2009 varð Orkuveita Reykjavíkur að aftengja heimæð upp við húsið vegna þess að flóðleki var á inntakinu á húsinu. Eigendur voru þó ekki tilbúnir að tryggja að inntaksrými væri upphitað eins og krafist er. Heimæðinni hefur því sannanlega verið sinnt af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur, þó að Ólafur Guðbjartsson fullyrði annað.

Orkuveita Reykjavíkur vekur athygli á því að það er misskilningur að á Króki sé heimaveita. Fasteignin Krókur, landnúmer 125712, er tengd Orkuveitu Reykjavíkur og hefur verið það alveg síðan Vatnsveita Reykjavíkur tók við kerfinu á Kjalarnesi. Hreppurinn var búinn að tengja sitt kerfi og aftengja gamla vatnsbólið áður en Vatnsveita Reykjavíkur tók vatnsveituna yfir. Heimaveita er veita sem er með sitt eigið vatnsból en því er ekki til að dreifa í tilfelli Króks.“

Þá hafa ýmis gögn verið lögð fram sem og fleiri sjónarmið og málsástæður reifaðar af hálfu OR sem ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja hér frekar en hefur haft í huga við úrlausn þessa máls.

VI.       Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Í upphafi telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að stöðu OR og hlutverki hennar þegar kemur að álagningu vatnsgjalds.

Í 1. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er, nema við nánar tilgreindar aðstæður er nánar er lýst í 2. mgr. og 4. mgr. 1. gr. og ekki hafa þýðingu fyrir mál þetta. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er sveitarfélögum svo heimilt að starfrækja vatnsveitu í dreifbýli og leggja í framkvæmdir við gerð hennar enda sýni rannsóknir og kostnaðaráætlanir að hagkvæmt sé að leggja veituna og reka hana.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004 segir að sveitarstjórn fari með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið og samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er sveitarstjórn heimilt að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum en með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ er  í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar, hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu, eða annan þann aðila sem fer með málefni vatnsveitu.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 32/2004 er sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skulu þá gera með sér samkomulag um með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur svo að lokum fram að sveitarfélag hafi einkarétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún getur fullnægt innan staðarmarka sveitarfélags, sbr. þó ákvæði 3. mgr. og 4. mgr. 1. gr. Sveitarstjórn er heimilt að fela stofnun eða félagi, sem að meiri hluta er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga, skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögunum.

Með 1. gr. laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2001 var Reykjavíkurborg, Akraneskaupstað, Hafnarfjarðarkaupstað, Borgarbyggð, Garðabæ og Borgarfjarðarsveit heimilað að stofna sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur, Akranesveitu, Andakílsárvirkjunar og Hitaveitu Borgarness er nefnist Orkuveita Reykjavíkur. Var slíku sameignarfyrirtæki svo komið á fót með sameignarsamningi OR þann 29. janúar 2004 og er OR nú í eigu þriggja sveitarfélaga; Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar.

Samkvæmt 2. gr. laganna er tilgangur OR vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 1. mgr. 5. gr. laganna segir svo að OR taki við einkarétti Reykjavíkurborgar, Orkuveitu Reykjavíkur, Akraneskaupstaðar, Akranesveitu, Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar og Hitaveitu Borgarness til starfsrækslu hita-, vatns- og/eða rafveitu. Þá segir í 6. mgr. 5. gr. reglugerðar um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 297/2006 að OR beri skyldur Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Álftaness, Stykkishólms og Grundarfjarðar, til starfrækslu vatnsveitna í sveitarfélögunum og yfirtaki þá samninga sem sveitarfélögin hafi gert um vatnsölu til annarra sveitarfélaga. Ennfremur ber OR skyldur Borgarbyggðar til starfrækslu vatnsveitna í Borgarnesi og á Bifröst.

Með vísan til framangreinds er því ljóst að Reykjavíkurborg hefur falið OR skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og telst OR sá aðili sem fer með stjórn vatnsveitu í Reykjavík, og raunar víðar, í skilningi þeirra laga. Telst OR því réttur aðili þess máls er hér er til umfjöllunar enda annast fyrirtækið álagningu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nær til.

2.         Í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að heimilt sé að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignar og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu. Er samhljóða ákvæði að finna í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005.

Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð við frumvarp það er varð að lögum nr. 32/2004 segir um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er í báðum ákvæðunum vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum þeim er fylgdu hinu eldra frumvarpi segir að eðli þess gjalds sé að vera ,,endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa.” Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 32/2004 segir svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu skv. 5.-7. gr. laganna. Miða skal við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtíma áætlun veitunnar.

Vatnsgjald telst þannig vera þjónustugjald en það hefur verið skilgreint sem svo að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætla að standa að hluta að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til (sjá t.a.m. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. apríl 2011 í máli nr. 5796/2009). Þjónustugjöld eru hins vegar ekki tengd notkun hvers og eins heldur er heimilt að innheimta þau óháð því hversu mikið hver notandi raunverulega nýtir sér þjónusta.

3.         Ráðuneytið telur ljóst að mál þetta snúi einkum að því hvernig túlka beri orðalagið ,,er vatns geta notið“ eins og það birtist í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 en það er hvorki útskýrt nánar í lögunum né í lögskýringargögnum. Af hálfu ÓG er þannig m.a. á því byggt að fasteignirnar nr. 208-5314 og 224-4258 séu ekki tengdar við vatnsveitukerfi OR og geti þannig ekki notið vatns en af hálfu OR er m.a. á því byggt að heimæð sé á jörðinni Króki, landnr. 125712, og því sé innheimtan heimil.

Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, er fasteignin nr. 208-5314 skráð sem einbýli, með fasteignamat að tiltekinni upphæð, en stærð fasteignarinnar er hins vegar ekki skráð í fasteignaskrá. Samkvæmt gögnum málsins hefur ekki verið búið í húsinu síðan um 1970. Fasteignin nr. 224-4258 er skráð sem skúr, 10,0 m² að stærð, með fasteignamat að tiltekinni upphæð. Óumdeilt virðist í málinu að hvorug fasteignin er tengd beint við vatnsveitukerfi OR og raunar virðist skorta upp á að þær uppfylli tengiskilmála OR um frostfrítt inntaksrými og tengingu niðurfalls.

Ráðuneytið getur ekki fallist á það með OR að þar sem heimæð sé fyrir hendi sé komin á slík tenging að fasteign geti notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Til þess skortir enn að mati ráðuneytisins nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu en ráðuneytið telur slíkt nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins og að vatnsgjald verði þannig ekki gjaldkræft fyrr en raunverulegur möguleiki er á því að hefja nýtingu vatnsins. Hefur ráðuneytið áður fjallað um þetta álitaefni í úrskurði sínum frá 28. júlí 2009, en þar komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að fasteign teldist ekki geta notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 nema hvoru tveggja væri uppfyllt: Að til komi lagning heimæðar annars vegar og í kjölfarið tenging við vatnveitukerfið vatnveitunnar.

Telur ráðuneytið jafnframt rétt að benda á í þessu sambandi að samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 á eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði þar sem dreifiæð liggur rétt á því að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Samkvæmt 7. mgr. 5. gr. sömu laga ber eiganda að greiða gjald fyrir lagningu heimæðar og skald gjaldið og gjalddagi þess ákveðið í gjaldskrá skv. 10. gr. laganna. Gjaldið skal miðað við gerð, stærð, og lengd heimæða og má það nema allt að meðalkostnaði við lagningu heimæða í sveitarfélaginu samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerðum. Heimæðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélags eða það hefur ráðstöfunarrétt á, og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Telur ráðuneytið þannig ljóst að kostnaður við lagningu heimæðar sé innheimtur af eiganda með sérstöku heimæðargjaldi sem miðast m.a. við stærð og gerð heimæðar og getur ráðuneytið því ekki fallist á að vatnsgjald verði gjaldkræft þá þegar við lagningu heimæðar enda hefur eigandi þegar greitt fyrir þá þjónustu.

Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að ekki standi lagaheimild til hinnar kærðu álagningu vatnsgjalds þar sem umræddar fasteignir geta ekki notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 og því beri að fella hana niður. Getur engu breytt um þessa niðurstöðu þó að lagning vatnsæða, þ.m.t., talið heimæða, geri fasteignareindum kleift að njóta þjónustu slökkviliðs enda kemur fram í 10. gr. laga um brunavarnir nr. 75/2000 að sveitarstjórn hver í sínu umdæmi beri ábyrgð á starfsemi slökkviliðs og framkvæmd eldvarnaeftirlits og ber sveitarfélag kostnað af þessari starfsemi. Ennfremur kemur svo fram í 2. mgr. 11. gr. sömu laga að sveitarfélögum beri að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Er ákvæðið að mestu leyti samhljóða ákvæði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004. Ljóst er því af framansögðu að greiðsla fyrir þjónustu slökkviliðs verður ekki innheimt með álagningu vatnsgjalds.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur um álagningu vatnsgjalds á fasteignirnar nr. 208-5314 og 224-4258 er felld úr gildi.

Bryndís Helgadóttir

Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson