Úrskurður í máli nr. IRR11040066
Ár 2012, 20. janúar, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli IRR 11040066
Rúnar Lárusson
gegn
Orkuveitu Reykjavíkur
I. Kröfur, kæruheimild, og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru dagsettri 11. apríl 2011 kærði Rúnar Lárusson, (hér eftir nefndur RL) ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir nefnd OR) fyrir árið 2011, fyrir fasteignina Haukdælabraut 96, Reykjavík, fastanr. 232-1169. Verður ráðið af kæru að þess sé krafist að álagningin verði úrskurðuð ólögmæt og felld niður.
Álagningin er kærð á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og barst kæra innan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Með bréfi dags, 4. apríl 2011 fór RL fram á það við OR að honum yrði sendur skriflegur rökstuðningur vegna innheimtu vatns- og fráveitugjalda á fokheldri byggingu við Haukdælabraut 96, sem samkvæmt bréfinu varð fokheld þann 4. janúar 2011. Í erindinu rekur RL að meðan á byggingu hússins stóð hafi hann ekki séð sér fært að greiða inntökugjöld vatns, hita og rafmagns þar sem gjaldtakan sé óeðlilega há og fari sífellt hækkandi. Ekki hafi því verið hægt að nota vatn við byggingu hússins. Vatn sé því ekki komið í húsið og óvíst hvenær honum verði kleift að taka vatn þar inn.
Erindi RL var svarað af hálfu OR með bréfi, dags. 5. apríl 2011. Þar kemur fram að farið hefði verið yfir athugasemd RL og niðurstaða OR væri sú að álagningin væri í samræmi við lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og í því sambandi vísað til 6. gr., 9. gr. og 10. gr. laganna. Samkvæmt 6. gr. laganna sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í bréfinu er jafnframt tekið fram af hálfu OR að hús sem standi við veg/götu þar sem götuæð vatns sé, geti notið vatns. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 eigi eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði þar sem dreifiæð liggi rétt á að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Í tilviki lóðarinnar Haukdælabraut 96, fastanr. 232-1169, sé heimæð frá kerfi OR inn á lóðina. Samkvæmt lögum nr. 32/2004 sé sú skylda ekki lögð á vatnsveitu að fylgjast með því hvort einstakar eignir eða matshlutar innan lóðar/fasteignar séu tengdar vatni, enda sé í lögunum aðeins lögð sú skylda á vatnsveitu að tengja hverja lóð/fasteign á einum stað. Ekki sé í lögunum að finna undanþágu frá greiðsluskyldu.
Með bréfi, dags. 11. apríl 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn OR um kæruna og afrits af gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 28. apríl 2011.
Með bréfi, dags. 4. apríl 2011, gaf ráðuneytið RL færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar OR. Bárust slík andmæli ráðuneytinu með bréfi, dags. 17. maí 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök RL
Í kæru sinni til ráðuneytisins tekur RL fram að hann óski eftir að leggja fram kæru vegna álagningar vatnsgjalds á eign hans að Haukdælabraut 96, Reykjavík. Gjaldið sé innheimt þrátt fyrir að vatn hafi ekki enn verið tekið inn í húsið. Það sé vegna sparnaðarástæðna sem hann hafi ekki óskað eftir því að taka inn vatn, enda séu inntaksgjöld rafmagns, vatns og hita há og hækki sífellt.
Telur RL að það geti ekki verið löglegt að skylda fólk til að borga gjald fyrir eitthvað sem ekki hafi verið beðið um eða notað af viðkomandi og telur hann innheimtu slíkra gjalda ekki viðunandi. Telur hann þannig að gjaldtaka fyrir vöru, sem ekki hafi verið óskað eftir og ekki hafi verið afhent, standist ekki lög.
Vegna umsagnar OR um kæruna vill RL í fyrsta lagi mótmæla því að gjaldskylda stofnist við það eitt að vatnsæð sé í nágrenninu og að ákvæði laga og reglugerða þar sem kveðið er á um að ef hús geti ,,notið vatns“ skuli greiða vatnsgjald eigi við án tillits til þess hvort hús sé tengt við vatnsveitu eða ekki. Vatnsgjald sé í eðli sínu endurgjald fyrir veitta þjónustu og slík gjöld verði almennt ekki tekin nema sérgreind þjónusta sé látin í té. Engin skattlagningarheimild liggi fyrir í þessu tilviki til að heimta gjald án sérgreindrar þjónustu.
OR sé í góðri stöðu til að fylgjast með því hvenær notkun hefjist þar sem OR eigi og leggi heimtaug að húsi og leggi á ríflegt heimtaugargjald fyrir þeim kostnaði án þess að húseigandi eignist nokkuð í viðkomandi heimæð. RL mótmælir því með vísan til framangreindra atriða þeirri túlkun að leggja megi vatnsgjald á hvern þann ,,sem notið geti vatns“ án tillits til þess hvort hann sé tengdur eða ekki. Telur hann að umrætt orðalag þýði aðeins að leggja megi vatnsgjald á sérhvert hús sem tengt er við vatnsveitu án tillits til þess hvort vatn renni úr krönum eða ekki.
Í öðru lagi mótmæli RL því að tilvera brunahana í nágrenni við húsið geti haft áhrif á það hvort honum beri að greiða vatnsgjald eða ekki. Eins og kunnugt sé þá séu brunavarnir sveitarfélaga hluti af lögmæltri þjónustustarfsemi sveitarfélaga sem veita skuli almenningi að kostnaðarlausu nema annað komi fram í lögum. RL líti m.ö.o. svo á að uppsetning brunahana sé málefni sem Reykjavíkurborg og OR þurfi að leysa sín á milli og hann verði ekki krafinn um annað endurgjald fyrir hugsanlega þjónustu en það sem felast kunni í fasteignagjöldum eða útsvari.
IV. Málsástæður og rök Orkuveitu Reykjavíkur
Í umsögn OR er tekið fram að hús sem standi við veg/götu þar sem götuæð vatns sé geti notið vatns. Eins og sjáist af uppdrætti er fylgi með umsögninni sé lóðin nr. 96 við Haukdælabraut tengd vatnsveitu.
Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 eigi eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggur, rétt á að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Í tilviki lóðarinnar Haukdælabraut 96, fastanr. 232-1169, sé heimæð frá kerfi OR inn á lóðina. Samkvæmt lögum nr. 32/2004 sé ekki lögð sú skylda á vatnsveitu að fylgjast með því hvort einstakar eignir eða matshlutar innan lóðar/fasteignar séu tengdar vatni enda sé í lögunum aðeins lögð sú skylda á vatnsveitu að tengja hverja lóð/fasteign á einum stað.
Fasteignareigandi njóti góðs af vatnsæðum í nágrenni fasteignar/lóðar, vegna þeirrar skyldu sem lögð sé á skv. 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004, um að vatnsveitu sé skylt að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Allir fasteignaeigendur á viðkomandi svæði njóti þá góðs af kostnaði og lagningu og rekstri vatnsveitu og því öryggi sem því fylgir að til staðar sé vatn til slökkvistarfs. Það væri afar óeðlilegt ef eigendur fasteigna gætu komið sér undan þátttöku í þeim kostnaði með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð. Rétt sé að fram komi að við hönnun og lagningu vatnsveitna sé miðað við það vatnsmagn sem þurfi til slökkvistarfs. Flutningsgeta lagna sé meiri og lagnir því dýrari en væri ef ekki fyrir hendi framangreind skylda skv. 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004.
Þá telur OR jafnframt rétt að geta þess að álagning vatnsgjalds miðist við byggingarstig 4, þ.e. að hús sé orðið fokhelt, eins og raunin sé í þessu tilviki. Telur OR því að staðfesta beri álagningu vatnsgjalds vegna Haukdælabraut 96.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Í upphafi telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að stöðu OR og hlutverki hennar þegar kemur að álagningu vatnsgjalds.
Í 1. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja þörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur, nema við nánar tilgreindar aðstæður er nánar er lýst í 2. mgr. og 4. mgr. 1. gr. og ekki hafa þýðingu fyrir mál þetta. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er sveitarfélögum svo heimilt að starfrækja vatnsveitu í dreifbýli og leggja í framkvæmdir við gerð hennar enda sýni rannsóknir og kostnaðaráætlanir að hagkvæmt sé að leggja veituna og reka hana.
Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004 segir að sveitarstjórn fari með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið og samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er sveitarstjórn heimilt að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum, en með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ er í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar, hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu eða annan þann aðila sem fer með málefni vatnsveitu.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 32/2004 er sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skulu þá gera með sér samkomulag um með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur svo að lokum fram að sveitarfélag hafi einkarétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún getur fullnægt innan staðarmarka sveitarfélags, sbr. þó ákvæði 3. mgr. og 4. mgr. 1. gr. Sveitarstjórn er heimilt að fela stofnun eða félagi, sem að meiri hluta er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga, skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögunum.
Með 1. gr. laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2001 var Reykjavíkurborg, Akraneskaupstað, Hafnarfjarðarkaupstað, Borgarbyggð, Garðabæ og Borgarfjarðarsveit heimilað að stofna sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur, Akranesveitu, Andakílsárvirkjunar og Hitaveitu Borgarness er nefnist Orkuveita Reykjavíkur. Var slíku sameignarfyrirtæki svo komið á fót með sameignarsamningi OR þann 29. janúar 2004 og er OR nú í eigu þriggja sveitarfélaga: Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar.
Samkvæmt 2. gr. laganna er tilgangur OR vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 1. mgr. 5. gr. laganna segir svo að OR taki við einkarétti Reykjavíkurborgar, Orkuveitu Reykjavíkur, Akraneskaupstaðar, Akranesveitu, Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar og Hitaveitu Borgarness til starfrækslu hita-, vatns- og/eða rafveitu. Þá segir í 6. mgr. 5. gr. reglugerðar um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 297/2006 að OR beri skyldur Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Álftaness, Stykkishólms og Grundarfjarðar, til starfrækslu vatnsveitna í sveitarfélögunum og yfirtaki þá samninga sem sveitarfélögin hafi gert um vatnssölu til annarra sveitarfélaga. Ennfremur ber OR skyldur Borgarbyggðar til starfrækslu vatnsveitna í Borgarnesi og á Bifröst.
Með vísan til framangreinds er því ljóst að Reykjavíkurborg hefur falið OR skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og telst OR sá aðili sem fer með stjórn vatnsveitu í Reykjavík, og raunar víðar, í skilningi þeirra laga. Telst OR því réttur aðili þess máls er hér er til umfjöllunar enda annast fyrirtækið álagningu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nær til.
2. Í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að heimilt sé að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu. Er samhljóða ákvæði að finna í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005.
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð við frumvarp það er varð að lögum nr. 32/2004 segir um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er í báðum ákvæðunum vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum þeim er fylgdu hinu eldra frumvarpi segir að eðli þess gjalds sé að vera ,,endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa.” Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 32/2004 segir svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu innheimtu skv. 5.-7.gr. laganna. Miða skal við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar.
Vatnsgjald telst þannig vera þjónustugjald en það hefur verið skilgreint sem svo að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningargreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætla að standa að hluta að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til (sjá t.a.m. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. apríl 2011 í máli nr. 5796/2009). Þjónustugjöld eru hins vegar ekki tengd notkun hvers og eins heldur er heimilt að innheimta þau óháð því hversu mikið hver notandi raunverulega nýtir sér þjónustuna.
3. Ráðuneytið telur ljóst að mál þetta snúi einkum að því hvernig túlka beri orðlagið ,,er vatns geta notið“ eins og það birtist í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 en það er hvorki útskýrt nánar í lögunum né í lögskýringargögnum.
Af hálfu RL er þannig m.a. byggt á því að fasteignin nr. 232-1169 sé ekki tengd við vatnsveitukerfi OR og geti þannig ekki notið vatns en af hálfu OR er byggt á því að heimæð liggi inn á lóðina og því sé innheimtan heimil. Einnig byggir OR á því að þar sem vatnsæð sé á viðkomandi svæði njóti allir eigendur fasteigna á sama svæði þjónustu slökkviliðs og óeðlilegt sé að eigendur getið komið sér undan þátttöku í kostnaði sem af því hlýst með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð.
Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, er fasteignin nr. 232-1169 skráð sem einbýli, samtals 209,4 m2 að stærð með fasteignmat að tiltekinni upphæð. Ágreiningslaust virðist í málinu að fasteignin er ekki tengd beint við vatnsveitukerfi OR. Hins vegar hefur OR lagt fram uppdrátt sem sýnir hvar vatnsæð liggur eftir Haukdælabraut með heimæð inn á lóðir við götuna, þ.m.t. lóðina nr. 96.
Ráðuneytið getur ekki fallist á það með OR að þar sem heimæð sé fyrir hendi sé komin á slík tenging að fasteign geti notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Til þess skortir enn nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu en ráðuneytið telur slíkt nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins og að vatnsgjald verði þannig ekki gjaldkræft fyrr en raunverulegur möguleiki er á því að hefja nýtingu vatnsins. Hefur ráðuneytið áður fjallað um þetta álitaefni í úrskurði sínum frá 28. júlí 2009, en þar komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að fasteign teldist ekki geta notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 nema hvoru tveggja væri uppfyllt: Að til komi lagning heimæðar annars vegar og í kjölfarið tenging við vatnveitukerfið vatnveitunnar hins vegar.
Telur ráðuneytið jafnframt rétt að benda á í þessu sambandi að samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 á eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggur, rétt á því að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Samkvæmt 7. mgr. 5. gr. sömu laga ber eiganda að greiða gjald fyrir lagningu heimæðar og skal gjaldið og gjalddagi þess ákveðið í gjaldskrá skv. 10. gr. laganna. Gjaldið skal miðað við gerð, stærð og lengd heimæða og má það nema allt að meðalkostnaði við lagningu heimæða í sveitarfélaginu samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerðum. Heimæðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélags eða það hefur ráðstöfunarrétt á, og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Telur ráðuneytið þannig ljóst að kostnaður við lagningu heimæðar sé innheimtur af eiganda með sérstöku heimæðargjaldi sem miðast m.a. við stærð og gerð heimæðar og getur ráðuneytið því ekki fallist á að vatnsgjald verði gjaldkræft þá þegar við lagningu heimæðar enda hefur eigandi þegar greitt fyrir þá þjónustu.
Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að ekki standi lagaheimild til hinnar kærðu álagningu vatsngjalds þar sem umræddar fasteignir geta ekki notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 og því beri að fella hana niður. Getur engu breytt um þessa niðurstöðu þó að lagning vatnsæða geri fasteignaeigendum kleift að njóta þjónustu slökkviðliðs enda kemur fram í 10. gr. laga um brunavarnir nr. 75/2000 að sveitarstjórn hver í sínu umdæmi beri ábyrgð á starfsemi slökkviliðs og framkvæmd eldvarnaeftirlits og ber sveitarfélag kostnað af þessari starfsemi. Ennfremur kemur svo fram í 2. mgr. 11. gr. sömu laga að sveitarfélögum beri að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Er ákvæðið að mestu leyti samhljóða ákvæði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004. Ljóst er því að framansögðu að greiðsla fyrir þjónustu slökkviliðs verður ekki innheimt með álagningu vatnsgjalds.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur um álagningu vatnsgjalds á fasteignina 232-1169, Haukdælabraut 96 er felld úr gildi.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson