Úrskurður í máli nr. IRR11090278
Ár 2012, 8. febrúar, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli IRR 11090278
Bifreiðastöð Þórðar Þ. Þórðarsonar ehf.
gegn
Orkuveitu Reykjavíkur
I. Kröfur, kæruheimild, og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru er barst ráðuneytinu þann 23. september 2011, kærði Benjamín Jósefsson, f.h. Bifreiðastöðvar Þórðar Þ. Þórðarsonar ehf. (hér eftir nefnt ÞÞÞ) ákvarðanir Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir nefnd OR) um álagningu vatnsgjalds fyrir árið 2011 fyrir Vesturgötu 121A, Akranesi, fastanr. 210-1116 annars vegar og hins vegar Vesturgötu 1, Akranesi, fastanr. 210-2451. Er gerð sú krafa að felld verði niður álagning vatnsgjalds fyrir framangreindar fasteignir.
Álagningin er kærð á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og barst kæra innan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
ÞÞÞ er ósáttur við álagningu vatnsgjalds af hálfu OR fyrir tvær fasteignir á Akranesi í eigu félagsins, annars vegar Vesturgötu 121A, fastanr. 210-1116 og hins vegar Vesturgötu 1, fastanr. 210-2451. Kærði hann ákvörðun OR um framangreinda álagningu til ráðuneytisins, með bréfi, dags. 21. september 2011.
Með bréfi, dags. 29. september 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn OR um kæruna ásamt afriti af gögnum málsins. Barst ráðuneytinu umbeðin umsögn og gögn með bréfi, dags. 31. október 2011.
Með bréfi, dags. 15. nóvember 2011, gaf ráðuneytið ÞÞÞ færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar OR. Bárust ráðuneytinu slík andmæli með bréfi, dags. 7. desember 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök ÞÞÞ
Í kæru sinni gerir ÞÞÞ athugasemd við álagningu vatnsgjalds á tvær eignir félagsins á Akranesi, annars vegar Vesturgötu 121a, fastanr. 210-1116, sem sé gamall braggi frá árinu 1963, og hins vegar Vesturgötu 1, fastanr. 210-2451, sem sé geymsluskemma frá árinu 1958, sem standi sér sem sjálfstætt hús. Í báðar eignirnar hafi einungis verið lagt rafmagn.
Hvað vatnsgjaldið varðar, þá vísar fyrirtækið í álit félagsmálaráðuneytisins frá 6. júlí 1998, þar sem Akranesveita þáverandi bað um álit ráðuneytins, en á þeim tíma fór félagsmálaráðuneytið með sveitarstjórnarmál. Ein af eignunum sem um hafi rætt í álitinu sé Esjubraut 49, sem hafi verið braggi hliðstæður þeim eignum sem um ræðir í þessu máli. Í álitinu segi m.a.:
Í 1. mgr. 7. gr. laganna um [vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991] segi m.a.: ,,Sveitarstjórn er heimilt að heimta vatnsgjald af notendum vatnsins, þ.e. þeim ,,er vatnsins geta notið“. Í 6. gr. laganna kemur fram að eigandi fasteignar þarf sérstaklega að sækja um lagningu heimæðar til þess að geta nýtt sér vatnið. Ljóst er af gögnum málsins að engin heimæð liggur að fasteigninni að Esjubraut 49 og telst því eigandi hennar ekki til notenda vatnsins sem rennur um vatnsæðar vatnsveitunnar.“
Telur ÞÞÞ ljóst að eigendur þeirra tveggja eigna er um ræðir í þessu máli geti ekki notið vatnsins enda séu lagnir ekki til staðar. Samkvæmt grófu kostnaðarmati myndi það líklega kosta félagið á bilinu kr. 900.000 – 1.000.000 að tengjast bæði vatns- og fráveitukerfi. Ef fylgt sé ströngustu lagakröfum þá sé ljóst að leggja þurfi í umtalsverðan kostnað til þess að geta notið umræddrar þjónustu.
Samkvæmt álagningarseðli OR sé talað um fráveitugjald og vatnsgjald. Megi því ljóst vera að um sé að ræða þjónustugjöld. Ef engin þjónusta fylgi innheimtunni þá sé skoðun ÞÞÞ sú að um skattheimtu sé að ræða. Gerir ÞÞÞ því þá kröfu að felld verði niður álagning vatnsgjalds fyrir framangreindar fasteignir og er einnig farið fram á það við ráðuneytið að skilgreind verði mörkin á milli þjónustugjalds og skatts við slíka innheimtu.
Í tilefni af umsögn OR er tekið fram af hálfu ÞÞÞ að ekki sé vitað til þess að tengingar séu við vatnsveitu inn á aðra hvora fasteignina. Eins og áður hafi verið tekið fram sé geymsluskemman að Vesturgötu 1 frá árinu 1958. Í því húsi sé einungis rafmagnsinntak og svo hafi verið frá upphafi. Samkvæmt uppdrætti OR sé ljóst að að vatnslögnin liggi inn á lóðina í námunda við byggingu þá sem kölluð sé hús og vörugeymsla og að því húsi sé vatnslögnin lögð. Samkvæmt matsvottorði frá Þjóðskrá Íslands séu þessi tvö hús skráð saman á einu fastanúmeri, þó svo að geymsluskemman standi ein og sér og í fjarlægð frá því húsi sem vatnslögnin sé lögð í. Það sjáist berlega á uppdrættinum að engin vatnslögn sé að húsinu sem merkt sé nr. 1 á téðum uppdrætti. Sama eigi raunar við um Vesturgötu 121a, ekkert vatnsinntak sé í húsinu og hafi ekki verið frá upphafi árið 1963. Vatnslögnin liggi meðfram því húsi, en ekki að því.
Þá vill ÞÞÞ mótmæla því sem fram kemur í umsögn OR, þegar sagt sé að lóðarhafi geti ekki komið sér undan því að greiða vatnsgjald með því að tengja ekki einstakar eignir eða matshluta lóðar við vatnsveitu. Telur ÞÞÞ að það hefði verið einfalt, með því að kynna sér málavexti, að komast því að þessar tvær eignir hafi aldrei verið tengdar við vatnsveitu og hafi ekkert vatnsinntak.
IV. Málsástæður og rök Orkuveitu Reykjavíkur
Í umsögn sinni tekur OR fram að samkvæmt 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Lóðarhafi eigi rétt á tengingu inn á lóð skv. 2. mgr. 5. gr. laganna og beri vatnsveitu að verða við þeirri beiðni. Bendir OR á, að eins og komi fram á uppdrætti er fylgir umsögninni, séu vatnslagnir á lóðum beggja eignanna sem um ræðir í þessu máli.
Samkvæmt lögum nr. 32/2004 sé ekki lögð skylda á vatnsveitu að fylgjast með því hvort einstakar eignir eða matshlutar innan lóðar/fasteignar séu tengdar vatni, enda sé í lögunum aðeins lögð sú skylda á vatnsveitu að tengja hverja lóð/fasteign á einum stað. Ekki sé heldur að finna í lögunum undanþágu frá greiðsluskyldu.
Lóðarhafi geti að mati OR ekki komið sér undan því að greiða vatnsgjald með því að tengja ekki eignir eða matshluta innan lóðar við vatnsveitu, enda njóti hann góðs af vatnsæðum á fasteign/lóð, t.d. vegna þeirrar skyldu sem lögð sé á skv. 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 um að vatnsveitu sé skylt að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Það væri afar óeðlilegt ef eigendur fasteigna gætu komið sér undan þátttöku í þeim kostnaði. Telur OR að rétt sé að fram komi að við hönnun og lagningu vatnsveitna sé miðað við það vatnsmagn sem þurfi til slökkvistarfs. Flutningsgeta lagna sé því meiri og lagnir því dýrari en ef ekki væri fyrir hendi framangreind skylda skv. 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004.
Telur OR því með vísan til framangreinds að álagning og innheimta gjalda vegna fasteignanna að Vesturgötu 1 og Vesturgötu 121a, Akranesi, skuli staðfest enda séu tengingar við vatnsveitu inn á báðar fasteignirnar og lögbundin skylda vatnsveitu um tengingu því uppfyllt.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Í upphafi telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að stöðu OR og hlutverki hennar þegar kemur að álagningu vatnsgjalds.
Í 1. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er, nema við nánar tilgreindar aðstæður er lýst er í 2. mgr. og 4. mgr. 1. gr. og ekki hafa þýðingu fyrir mál þetta. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er sveitarfélögum svo heimilt að starfrækja vatnsveitu í dreifbýli og leggja í framkvæmdir við gerð hennar enda sýni rannsóknir og kostnaðaráætlanir að hagkvæmt sé að leggja veituna og reka hana.
Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004 segir að sveitarstjórn fari með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið og samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er sveitarstjórn heimilt að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum en með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ er í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu eða annan þann aðila sem fer með málefni vatnsveitu.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 32/2004 er sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skulu þá gera með sér samkomulag um með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur svo að lokum fram að sveitarfélag hafi einkarétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún getur fullnægt innan staðarmarka sveitarfélags, sbr. þó ákvæði 3. mgr. og 4. mgr. 1. gr. Sveitarstjórn er heimilt að fela stofnun eða félagi, sem að meiri hluta er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga, skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögunum.
Með 1. gr. laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2001 var Reykjavíkurborg, Akraneskaupstað, Hafnarfjarðarkaupstað, Borgarbyggð, Garðabæ og Borgarfjarðarsveit heimilað að stofna sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur, Akranesveitu, Andakílsárvirkjunar og Hitaveitu Borgarness er nefnist Orkuveita Reykjavíkur. Var slíku sameignarfyrirtæki svo komið á fót með sameignarsamningi OR þann 29. janúar 2004 og er OR nú í eigu þriggja sveitarfélaga; Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar.
Samkvæmt 2. gr. laganna er tilgangur OR vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 1. mgr. 5. gr. laganna segir svo að OR taki við einkarétti Reykjavíkurborgar, Orkuveitu Reykjavíkur, Akraneskaupstaðar, Akranesveitu, Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar og Hitaveitu Borgarness til starfrækslu hita-, vatns- og/eða rafveitu. Þá segir í 6. mgr. 5. gr. reglugerðar um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 297/2006 að OR beri skyldur Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Álftaness, Stykkishólms og Grundarfjarðar til starfrækslu vatnsveitna í sveitarfélögunum og yfirtaki þá samninga sem sveitarfélögin hafi gert um vatnssölu til annarra sveitarfélaga. Ennfremur ber OR skyldur Borgarbyggðar til starfrækslu vatnsveitna í Borgarnesi og á Bifröst.
Með vísan til framangreinds er því ljóst að Reykjavíkurborg hefur falið OR skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og telst OR sá aðili sem fer með stjórn vatnsveitu á Akranesi, og raunar víðar, í skilningi þeirra laga. Telst OR því réttur aðili þess máls er hér er til umfjöllunar enda annast fyrirtækið álagningu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nær til.
2. Í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að heimilt sé að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu. Er samhljóða ákvæði að finna í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005.
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð við frumvarp það er varð að lögum nr. 32/2004 segir um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er í báðum ákvæðunum vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum þeim er fylgdu hinu eldra frumvarpi segir að eðli þess gjalds sé að vera ,,endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa.” Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 32/2004 segir svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu skv. 5.-7. gr. laganna. Miða skal við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar.
Vatnsgjald telst þannig vera þjónustugjald en það hefur verið skilgreint sem svo að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætla að standa að hluta að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til (sjá t.a.m. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. apríl 2011 í máli nr. 5796/2009). Þjónustugjöld eru hins vegar ekki tengd notkun hvers og eins heldur er heimilt að innheimta þau óháð því hversu mikið hver notandi raunverulega nýtir sér þjónustuna.
3. Ráðuneytið telur ljóst að mál þetta snúi einkum að því hvernig túlka beri orðlagið ,,er vatns geta notið“ eins og það birtist í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004, en það er hvorki útskýrt nánar í lögunum né í lögskýringargögnum.
Af hálfu ÞÞÞ er byggt á því að hvorug fasteignin sem um ræðir í þessu máli sé tengd við vatnsveitukerfi OR og geti þannig ekki notið vatns, en af hálfu OR er á því byggt að vatnslögn liggi inn á lóðir beggja fasteigna og því sé innheimtan heimil. Einnig byggir OR á því að þar sem vatnsæð sé á viðkomandi svæði njóti allir eigendur fasteigna á sama svæði þjónustu slökkviliðs og óeðlilegt sé að eigendur getið komið sér undan þátttöku í kostnaði sem af því hlýst með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð.
Samkvæmt fasteignaskrár Þjóðskrár Íslands er fasteignin nr. 210-1116, Vesturgötu 121A, skráð sem vörugeymsla, 464 m2 að stærð. Undir fasteign nr. 210-2451, Vesturgötu 1, eru skráðar þrjár byggingar/sérmetnar einingar; iðnaðarhús að stærð 320 m2, vörugeymsla að stærð 284,6 m2 og að lokum geymsluskemma að stærð 347,2 m2 með auðkennið 210-2453, og er það síðastnefnda byggingin sem um er deilt í þessu máli. Samkvæmt álagningarseðli OR sem fylgdi kæru ÞÞÞ lagði fyrirtækið fermetragjald vatns á samtals 952 m2 vegna Vesturgötu 1, eða á samanlagða stærð allra framangreinda bygginga.
Ágreiningslaust er í málinu að þær byggingar sem mál þetta lýtur að eru ekki tengdar beint við vatnsveitukerfi OR. Hins vegar hefur OR lagt fram tvo uppdrætti sem sýna að vatnsæðar liggja inn á þær lóðir sem þær standa á.
Ráðuneytið getur ekki fallist á það með OR að þar sem vatnsæðar liggi um viðkomandi lóð þá geti fasteign þá þegar notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Til þess skortir enn nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu en ráðuneytið telur slíkt nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins og að vatnsgjald verði þannig ekki gjaldkræft fyrr en raunverulegur möguleiki er á því að hefja notkun. Hefur ráðuneytið áður fjallað um þetta álitaefni í úrskurði sínum frá 28. júlí 2009, en þar komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að fasteign teldist ekki geta notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 nema hvoru tveggja væri uppfyllt; að til komi lagning heimæðar annars vegar og í kjölfarið tenging við vatnveitukerfið vatnveitunnar hins vegar. Telur ráðuneytið það sama eiga við jafnvel þó fleiri en ein húsbygging sé skráð með sama fastanúmeri, enda verði þá hver sérstæð bygging að vera tengd við vatnsveitukerfi svo heimilt sé að innheimta af henni vatnsgjald. Hefur ráðuneytið þar ekki síst í huga að við álagningu þjónustugjalda skal tryggja að gjaldtaka sé í sem bestu samræmi við þá þjónustu sem veitt er.
Er það því niðurstaða ráðuneytisins að ekki standi lagaheimild til hinar kærðu álagningar á Vesturgötu 121A, Akranesi, fastanr. 210-1116. Jafnframt er það niðurstaða ráðuneytisins að fella beri niður álagningu vatnsgjalds fyrir Vesturgötu 1, Akranesi, fastanr. 210-2451, að hluta, eða sem nemur fermetragjaldi fyrir umrædda geymsluskemmu með auðkennið 210-2453, merkingu 030101, alls 347,2 fm2.
Getur engu breytt um þessa niðurstöðu þó að lagning vatnsæða geri fasteignareigendum kleift að njóta þjónustu slökkviðliðs enda kemur fram í 10. gr. laga um brunavarnir nr. 75/2000 að sveitarstjórn hver í sínu umdæmi beri ábyrgð á starfsemi slökkviliðs og framkvæmd eldvarnaeftirlits og ber sveitarfélag kostnað af þessari starfsemi. Ennfremur kemur svo fram í 2. mgr. 11. gr. sömu laga að sveitarfélögum beri að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Er ákvæðið að mestu leyti samhljóða ákvæði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004. Ljóst er því að framansögðu að greiðsla fyrir þjónustu slökkviliðs verður ekki innheimt með með álagningu vatnsgjalds.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur um álagningu vatnsgjalds á fasteignina nr. 210 – 1116, Vesturgata 121A, Akranesi, er felld úr gildi.
Hin kærða ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur um álagningu vatsngjalds á fasteignina nr. 210-2451, Vesturgata 1, Akranesi er felld úr gildi að hluta, eða sem nemur álagningu fermetragjalds á geymsluskemmu með auðkennið 210-2453 að stærð 347,2 m2.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson