Úrskurður í máli nr. IRR10121502
Ár 2012, þann 22. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 10121502
Ólafur Melsted
gegn
Seltjarnarnesbæ
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 29. nóvember 2010 kærði Jóhann H. Hafstein hdl. fyrir hönd Ólafs Melsted (hér eftir nefndur ÓM), Frostaskjóli 73, Reykjavík, tilteknar ákvarðanir Seltjarnarnesbæjar (hér eftir nefnt S) sbr. kröfugerð ÓM hér á eftir. Kröfur ÓM eru eftifarandi:
1. Að viðurkennt verði að Ásgerður Halldórsdóttir (hér eftir nefnd ÁH) bæjarstjóri og Sigrún Edda Jónsdóttir (hér eftir nefnd SJ) bæjarfulltrúi hafi verið vanhæfar við meðferð og afgreiðslu tillögu um nýtt skipurit S á fundi bæjarstjórnar 8. september 2010.
2. Verði fallist á vanhæfi þeirra bæjarfulltrúa sem tilgreindir eru í 1. kröfulið kærunnar er þess krafist að ógilt verði ákvörðun bæjarstjórnar S um samþykkt umræddra skipulagsbreytinga frá 8. september 2010.
3. Verði kröfum ÓM í 1. og 2. kröfulið hafnað er þess krafist að viðurkennt verði að ákvörðun og málsmeðferð við niðurlagningu stöðu hans hafi farið í bága við 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og góða stjórnsýsluhætti.
4. Verði kröfum ÓM í 1., 2. og 3. kröfulið hafnað er þess krafist að viðurkennt verði að um hafi verið að ræða dulbúna brottvikningu ÓM úr starfi án málefnalegra ástæðna og að ákvörðunin sé ólögmæt af þeim sökum.
5. Auk allra framangreindra kröfuliða, hvort sem fallist verður á þá eða þeim hafnað, krefst ÓM þess að viðurkennt verði að svo nefnd „efnisleg aðvörun“ sem hann kveðst hafa fengið frá ÁH þann 26. október 2009 hafi verið ólögmæt.
S krefst þess að öllum kröfum ÓM verði hafnað.
Kæruheimild er í 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Barst kæran innan þriggja mánaða kærufrests sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993
II. Málsatvik og málsmeðferð
Nokkur ágreiningur er um málavexti en samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
ÓM starfaði sem framkvæmdastjóri tækni- og umhverfissviðs S. Virðist mega rekja upphaf máls þessa til þess að hann hafi verið kallaður á fund með bæjarstjóra S, ÁH, þann 26. október 2009. Nokkur ágreiningur er á milli aðila um hvað fram hafi farið á tilgreindum fundi. Kveðst ÓM þannig á fundinum hafa fengið munnlega áminningu. S heldur því hins vegar fram að ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða í skilningi stjórnsýslulaga heldur hafi verið um að ræða tiltal frá ÁH til ÓM vegna óánægju með framgöngu hans í starfi.
Með bréfi ÓM dags. 28. október 2009 skoraði hann á S að afhenda án tafar skriflegt eintak áminningarinnar. Með bréfi S dags. 12. nóvember 2009 var ÓM tilkynnt að ekki yrði orðið við áskoruninni þar sem ÓM hefði ekki verið veitt áminning í skilningi ákvæða kjarasamninga og starfsmannastefnu sveitarfélagsins.
Með bréfi dags. 18. janúar 2010 tilkynnti ÓM S að hann ætti ekki annarra kosta völ en að óska eftir því við bæjarstjórn að gengið yrði til samninga um starfslok hans hjá S og voru ástæður þess raktar í bréfinu. Í kæru er frá því greint að í kjölfarið hafi ÁH og JG, forseta bæjarstjórnar, verið falið að fjalla um fyrirhuguð starfslok ÓM. Af gögnum máls er ljóst að ekki gekk saman með aðilum um starfslokin.
Í lok janúar 2010 tók ÓM sér leyfi frá störfum vegna veikinda. Í læknisvottorði frá 26. janúar 2010 kemur fram að ÓM hafi verið með öllu óvinnufær vegna sjúkdóms. Í kjölfarið kveðst ÓM hafa leitað til sálfræðings og aftur til læknis. Í kæru kemur fram að veikindi ÓM hafi mátt rekja til meints eineltis sem hann hafi mátt þola á vinnustað sínum og er vísað til meðfylgjandi fylgiskjala þar um. Sneri ÓM ekki aftur til starfa eftir að hann fór í veikindaleyfi.
Með bréfi ÓM dags. 2. febrúar 2010 var S tilkynnt að ástæða þess að ÓM væri frá vinnu væru veikindi hans og var þar rakin ástæða þess. Var þar einnig vakin athygli á meintu vanhæfi ÁH til að fjalla um málefni ÓM sem meints geranda í því einelti sem ÓM taldi sig hafa orðið fyrir á vinnustað sínum. Var þess farið á leit við bæjarstjórn að ákvörðun S um að fela ÁH að fjalla um væntanleg starfslok ÓM yrði endurskoðuð og afturkölluð vegna meints vanhæfis.
Með bréfi S dags. 18. mars 2010 var því mótmælt að ÁH væri vanhæf til meðferðar málsins. Hins vegar kom fram í bréfinu að á fundi bæjarstjórnar S sem haldinn hafi verið þann 10. febrúar 2010 hafi ÁH upplýst um þá ákvörðun sína að fjalla ekki um málefni ÓM og myndi hún ekki koma frekar að meðferð þess innan bæjarstjórnar.
Með bréfi ÓM dags. 7. apríl 2010 ítrekaði ÓM við bæjarstjórn að hann hefði verið beittur alvarlegu og ítrekuðu einelti af hálfu ÁH allt frá því hún hóf störf þann 1. júlí 2009. Áskildi ÓM sér rétt til að leita réttar síns vegna meints aðgerðarleysis S um að bregðast við ábendingum ÓM.
Með bréfi ÓM dags. 18. maí 2010 fór hann þess á leit á ný við bæjarstjórn að gripið yrði til aðgerða sem fælu sér að meint einelti af hálfu ÁH yrði rannsakað nánar. ÓM sendi bæjarstjórn S bréf sama efnis þann 20. júlí 2010. Í kæru kemur fram að bæjarstjórn hafi ekki brugðist við beiðni ÓM. Í kjölfarið lagði ÓM fram matsbeiðni til Héraðsdóms Reykjavíkur þar sem þess var farið á leit að dómkvaddur yrði matsmaður til að fá úr því skorið hvort ÓM hefði orðið fyrir einelti á vinnustað af hálfu ÁH. Þá lagði Óm fram kvörtun um einelti á vinnustað til Vinnueftirlits ríkisins þann 20. júlí 2010.
Af hálfu S er öllum fullyrðingum ÓM varðandi meint einelti ÁH í hans garð hafnað.
Þann 8. september 2010 var á fundi bæjarstjórnar S samþykkt tillaga um nýtt skipurit sveitarfélagsins. Átti það að taka gildi þann 1. október sama ár. Þann 14. september 2010 sendi ÁH bréf til ÓM þar sem þetta var tilkynnt. Þá kom einnig fram í bréfi ÁH að breytingar á skipuriti fælu í sér að störf þáverandi framkvæmdastjóra yrðu lög niður. Með bréfinu var ÓM tilkynnt að breytingar yrðu gerðar á starfsskyldum hans frá 30. september 2010 og ekki væri farið fram á vinnuframlag hans frá þeim degi.
Með bréfi ÓM dags. 28. september 2010 var þess krafist að bæjarstjórn afturkallaði ákvörðun sína um að leggja niður stöðu ÓM með vísan til þeirra röksemda sem raktar voru í bréfinu. Með bréfi S dags. 4. október 2010 var kröfu ÓM hafnað.
ÓM kærði ákvarðanir S með bréfi dags. 29. nóvember 2010 og barst kæran ráðuneytinu þann sama dag.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 3. desember 2010 var S gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 21. janúar 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 31. janúar 2011 var ÓM gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum S. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 3. mars 2011.
Málið var sent S til umsagnar á ný með bréfi ráðuneytisins dags. 12. apríl 2011 eftir að S hafði áður gert athugasemdir við að málið hafi verið tekið til úrskurðar. Barst sú umsögn ráðuneytinu með bréfi dags. 29. apríl 2011.
ÓM var á ný gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum S með bréfi dags. 6. maí 2011. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 19. maí 2011.
Ráðuneytið tilkynnti á ný að málið væri tekið til úrskurðar með bréfi dags. 30. maí 2011. Með bréfi ráðuneytisins dags. 31. maí 2011 voru S send andmæli ÓM frá 19. maí 2011. Bárust ráðuneytinu frekari athugasemdir frá S með bréfi dags. 8. júní 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 10. júní 2011 var ÓM gefinn kostur á að koma að frekari andmælum gagnvart sjónarmiðum S. Engin andmæli bárust.
Með bréfum ráðuneytisins dags. 18. ágúst 2011 var aðilum tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Með bréfum til aðila dags. 19. október 2011 var tilkynnt að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök ÓM
ÓM byggir á því að ákvörðun við málsmeðferð við niðurlagningu stöðu hans sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs hafi verið haldin verulegum annmörkum og farið í bága við ákvæði þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og góða stjórnsýsluhætti. Vísar ÓM til þess að bæjarstjórn hafi í raun aldrei tekið formlega ákvörðun um að leggja niður framangreint starf hans. Sé litið svo á að engin af hinum nýju stöðum yfirmanna starfssviða bæjarins hafi verið sambærileg stöðu framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs þá hafi bæjarstjórn ótvírætt borið að taka ákvörðun um niðurlagningu stöðu ÓM, sbr. 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarnlaga. Hvorki á fundi bæjarstjórnar 8. september 2010 né á öðrum bæjarstjórnarfundum hafi farið fram umræða um að leggja niður stöðu framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs. Telur ÓM að bæjarstjórn hafi þurft að taka sérstaka ákvörðun um að leggja niður stöðuna, þ.m.t. hvenær ákvörðun um niðurlagningu tæki gildi, við hvaða dagsetningu ætti að miða og hvenær ÓM ætti að láta af störfum. Hins vegar virðist sem ákvarðanir varðandi ofangreind atriði hafi verið teknar einhliða af ÁH, sbr. bréf til ÓM dags. 14. september 2010.
ÓM vísar til þess að hið nýja skipulag S hafi tekið afar litlum breytingum að því undanskildu að heitinu „framkvæmdastjóri“ hafi verið breytt í annað heiti og að verkefnasviðin hafi fengið ný heiti. Vekur ÓM athygli á því að af þeim fimm framkvæmdastjórum sem starfað hafi hjá S áður en skipulaginu var breytt og störf þeirra lögð niður hafi þrír þeirra verið endurráðnir. Þá hafi verið gerður starfslokasamningur við ÓS, fyrrverandi framkvæmdastjóra, og enn hafi ekki verið ráðinn menningarfulltrúi. Það sé því ljóst að ÓM sé eini framkvæmdastjórinn sem ekki hafi verið endurráðinn eftir að nýtt skipurit tók gildi að undanskildum ÓS.
Telji ráðuneyti þrátt fyrir það sem rakið hefur verið að bæjarstjórn hafi í reynd lagt niður stöðu framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs og að réttmætar ákvarðanir hafi verið teknar um gildistöku og starfslok, byggir ÓM á því að ákvörðunin hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum, þ.e. að um hafi verið að ræða dulbúna brottvikningu úr starfi og að ákvörðunin sé ólögmæt af þeim sökum. Hafi hið nýja skipulag verið gert til málamynda í því skyni að bola ÓM úr starfi sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs. Vísar ÓM til þess að staða hans eða sambærileg staða hafi ekki enn verið auglýst þegar kæra sé rituð þrátt fyrir að búið sé að ráða í aðrar stöður yfirmanna starfssviða hjá sveitarfélaginu eins og þær séu skilgreindar í nýju skipuriti. Telur ÓM þetta ótvíræða staðfestingu á því að um sé að ræða dulbúna brottvikningu hans úr starfi.
1. Vanhæfi sveitarstjórnarmanna til meðferðar og afgreiðslu mála
ÓM byggir í fyrsta lagi á því að nýtt skipurit S hafi verið samþykkt með ólögmætum hætti þar sem tveir sveitarstjórnamanna sem greiddu atkvæði með tillögunni hafi verið vanhæfir, þ.e. þær ÁH og SJ.
Vísar ÓM til þess að um hæfi sveitarstjórnamanna gildi m.a. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins beri sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Hvorki ÁH né SJ hafi vikið sæti við afgreiðslu tillögunnar en á því sé byggt að svo hafi þeim borið að gera. Hafi þeim báðum borið að óska eftir því að varamenn þeirra í sveitarstjórn tækju sæti við afgreiðslu tillögunnar. Við túlkun 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga skuli m.a. líta til þeirrar óskráðu meginreglu sem ákvæðið er reist á, þ.e. að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls þegar hann sjálfur sé í svo nánum tengslum við málið að ætla megi að afstaða hans kunni að einhverju leyti að ráðast af því, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1552/1995.
Hvað varðar vanhæfi ÁH vísar ÓM einkum til þess að hún eigi sjálf hagsmuna að gæta í öðrum ágreiningsmálum sem varða ÓM og það meinta einelti sem hann telji sig hafa orðið fyrir á vinnustað sínum. Er á það bent að ÁH sé matsþoli og meintur gerandi í því matsmáli sem rekið hafi verið. Þá hafi ÓM einnig átt í deilum við ÁH vegna áminningar/efnislegrar aðvörunar sem honum hafi verið veitt í október 2009. Auk þess hafi ÓM beint kvörtun til Persónuverndar vegna þess að ÁH hafi sent læknisvottorð hans með rafrænum hætti þann 27. janúar 2010 á nokkra aðra starfsmenn S. Hafi Persónuvernd komist að þeirri niðurstöðu að framsending vottorðsins hafi verið óheimil.
Með hliðsjón af framangreindu sé ljóst að meint einelti á vinnustað og ágreining um önnur starfstengd atriði megi rekja til samskipta ÓM og ÁH. Þegar af þeirri ástæðu sé ÁH vanhæf til meðferðar þess máls sem kæra þesi eigi rót sína að rekja til, sbr. 1. mgr. 19. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
ÓM vísar til þess að sérstök hætta sé á hlutdrægni við ákvarðanatöku um meðferð og afgreiðslu málsins þar sem ÁH kunni að eiga hagsmuna að gæta við úrlausn þess. Telur ÓM að leiða megi líkur að því að deilur milli hans og ÁH hafi haft veruleg áhrif á afstöðu hennar þegar hún greiddi atkvæði sitt með tillögu sem falið hafi í sér að staða ÓM hafi verið lögð niður. Þá sé vakin athygli á því að ÁH hafi lýst því sjálf yfir að hún myndi ekki taka þátt í umræðum og taka ákvörðun um fyrirhuguð starfslok ÓM en eins og fram hafi komið hafi verið reynt til þrautar að gera starfslokasamning við ÓM en án árangurs. Vísar ÓM til bókunar á fundi bæjarstjórnar þann 10. febrúar 2010 þar sem fram komi að ÁH biðjist undan því að fjalla um fyrirhuguð starfslok ÓM og segi sig frá umfjöllun um þau.
Hvað varðar hæfi SJ bendir ÓM á að hún hafi ávallt vikið af fundi bæjarstjórnar þegar málefni hans hafi verið til meðferðar vegna tengsla við hann sjálfan og eiginkonu hans. Vísar ÓM til bókunar á fundi bæjarstjórnar 24. febrúar 2010 þar sem fram komi að vegna tengsla SJ við ÓM og eiginkonu hans telji hún að vera kunni fyrir hendi aðstæður sem séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni hennar í efa. Hafi hún því ekki tekið þátt í afgreiðslu þess máls sem þá var til meðferðar.
Þrátt fyrir framangreinda bókun varðandi erindi ÓM til bæjarstjórnar vegna meints eineltis í hans garð sem og önnur atriði sem tilgreind eru í bréfinu sé ljóst að SJ sé jafnframt vanhæf til þess að taka þátt í meðferð máls um tillögu að breyttu skipulagi sem feli aðallega í sér að staða ÓM sé lögð niður. Vísar ÓM sérstaklega til þess að fram komi í bókun SJ að hún tengist ÓM nánum vinaböndum. Talið hafi verið að náin vinátta valdi vanhæfi en ekki aðeins óvinátta, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 377/1990. Með bókun sinni hafi SJ í raun staðfest vanhæfi sitt á grundvelli huglægra ástæðna. Sé því bæði eðlilegt og réttmætt að draga óhlutdrægni SJ í efa enda þótt því sé ekki haldið fram að viljaafstaða hennar við samþykkt tillögu um breytt skipulag hefði verið önnur ef hún tengdist ÓM og eiginkonu hans ekki nánum vinaböndum.
ÓM byggir á því að ekki skipti máli þótt talið verði að aðeins annar af tveimur framangreindum bæjarstjórnarmönnum hafi verið vanhæfur til meðferðar og afgreiðslu þeirrar samþykktar sem rekja megi kæru til. Niðurstaða sem kveði á um vanhæfi eins bæjarstjórnarmanns feli í sér að ógild sé sú ákvörðun sem tekin hafi verið og studd með atkvæði viðkomandi.
Að mati ÓM sé megin tilgangur hins breytta skipurits sá að leggja niður stöðu hans sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs S. Vissulega kunni einstaka bæjarstjórnarmenn að hafa aðra sýn á tilgang breytinganna. Með hliðsjón af forsögu málsins, samskiptum ÓM og ÁH, sem og þeim ummælum sem hún hafi látið falla við meðferð ágreiningsmála gagnvart ÓM, sé það yfir allan skynsamlegan vafa hafið að slá öðru föstu en að skipulagsbreytingin hafi verið gerð til þess eins að leggja niður stöðu ÓM. Þessu til stuðnings vísar ÓM til þess að þrír af fyrrverandi framkvæmdastjórum hafi nú verið endurráðnir. ÓM sé því eini framkvæmdastjórinn sem starfandi hafi verið við samþykkt tillögunnar sem ekki hafi verið endurráðinn hjá S.
Þá vísar ÓM til þess að ÁH hafi látið þau orð falla í viðurvist bæjarstjórnarmanna að hún hafi ætlað sér að gera allt til að koma ÓM úr starfi, jafnvel leggja starf hans niður ef svo bæri undir. Byggir ÓM á því að það hafi orðið raunin enda hafi ÁH hlotið að vera ljóst að hún hafi engar lögmætar forsendur haft til að segja ÓM upp störfum, sér í lagi þar sem hann sé ráðinn af bæjarstjórn og að auki hafi hann verið fjarverandi frá vinnu vegna veikinda.
2. Ógild ákvörðun um nýtt skipulag S
Verði fallist á að umræddir bæjarfulltrúar hafi verið vanhæfir til að taka ákvörðun um breytt skipulag sveitarfélagsins telur ÓM ljóst að ákvörðunin sem slík sé ógild. Vísar ÓM sérstaklega til þess að annmarki á meðferð málsins sé svo verulegur að að alls óvíst sé hvort hið nýja skipulag hefði verið samþykkt ef umræddir bæjarfulltrúar hefðu vikið sæti við afgreiðslu tillögunnar. Bendir ÓM á að tillagan hafi verið samþykkt með fimm atkvæðum gegn tveimur. Annmarki á meðferð og samþykkt tillögu um breytt skipulag hafi e.t.v. leitt til rangrar niðurstöðu í málinu. Vísar ÓM til þess að engin veigamikil sjónarmið mæli gegn því að ógilda ákvörðun S um breytt skipulag. Nægi í þeim efnum að vísa til bókunar sem fulltrúar Neslitans og Samfylkingar hafi lagt fram á fundi bæjarstjórnar 8. september 2010. Komi þar m.a. fram að fyrirliggjandi gögn séu á engan hátt fullnægjandi og að ekki liggi ljóst fyrir hverju hið nýja skipurit eigi að skila.
3. Ákvörðun um niðurlagningu stöðu og málsmeðferð brýtur í bága við ákvæði þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ef komist verði að þeirri niðurstöðu að bæjarfulltrúarnir ÁH og SJ, báðar eða önnur þeirra, hafi ekki verið vanhæfar við meðferð og afgreiðslu tillögu um nýtt skipurit S krefst ÓM þess að viðurkennt verði að ákvörðun um niðurlagningu stöðu hans og málsmeðferð hvað hana varðar, þ.m.t. tilkynning og ákvörðun um starfslok, hafi farið í bága við 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og góða stjórnsýsluhætti.
ÓM vísar í fyrsta lagi til þess að í samþykkt bæjarstjórnar varðandi skipulagsbreytingar þær sam samþykktar hafi verið 8. september 2010 sé hvergi getið um hvort breytingarnar hefðu í för með sér starfslok ÓM hjá S. Sé um verulegan ágalla að ræða með tilliti til þess að ÁH hafi tilkynnt ÓM um starfslok hans án atbeina bæjarstjórnar. Í reynd sé það svo að ÁH virðist hafa talið sig hafa einhvers konar vald til að túlka samþykktina á þann veg að breytingarnar fælu í sér starfslok ÓM hjá S.
ÓM vísar einnig til þess að engin formleg ákvörðun bæjarstjórnar liggi fyrir um starfslok hans hjá S. Byggir ÓM á því að bæjarstjórn ein sé bær til að leysa hann frá störfum sbr. 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Þegar af þeirri ástæðu liggi heldur ekkert fyrir um það af hálfu bæjarstjórnar frá hvaða tíma hugsanleg starfslok skyldu taka gildi. Sé því ótækt að byggja starfslok ÓM á samþykkt bæjarstjórnar um nýtt skipulag sveitarfélagsins frá 8. september 2010 enda sé hún á engan hátt nægjanlega skýr þannig að unnt sé að slá því föstu að hún feli sér starfslok ÓM hjá S. Sé það því fráleit og ólögmæt háttsemi ÁH að taka sér það vald í hendur að tilkynna ÓM með bréfi dags. 14. september 2010 að ekki væri óskað vinnuframlags af hans hálfu frá og með 30. september 2010. Þessa ákvörðun hafi ÁH tekið einhliða og án nokkurs samráðs við bæjarstjórn þrátt fyrir að það hafi einvörðungu verið á færi bæjarstjórnar að veita ÓM lausn frá störfum og kveða á um hvernig starfslokum hans skyldi háttað, sbr. 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga. Þá hafi það jafnframt eingöngu verið á valdsviði bæjarstjórnar að taka ákvörðun um vinnuframlag ÓM frá 30. september 2010.
Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið telur ÓM ljóst að starfslok hans eigi sér aðeins stoð í ákvörðun ÁH sem honum hafi verið tilkynnt með bréfi dags. 14. september 2010. Tilkynning ÁH til ÓM hafi brotið gróflega í bága við 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og verið í andstöðu við góða stjórnsýsluhætti. Vísar ÓM þessu til stuðnings í úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 3. desember 2001 og álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1355/1995.
4. Ómálefnaleg sjónarmið og dulbúin brottvikning úr starfi
Verði framangreindum kröfum ÓM hafnað er þess krafist að viðurkennt verði að um hafi verið að ræða dulbúna brottvikningu ÓM úr starfi án málefnalegra ástæðna og að ákvörðunin sé ólögmæt af þeim sökum.
ÓM vísar í fyrsta lagi til greinar 11.1.6.1 í kjarasamningi launanefndar sveitarfélaga og samflots bæjarstarfsmannafélaga. Sé þar sérstaklega kveðið á um að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna. Byggir ÓM á því að engar málefnalegar ástæður liggi að baki starfslokum sínum hjá S hvernig svo sem á þau sé litið.
Hvað varðar sjónarmið um dulbúna brottvikningu vísar ÓM einkum til þess, verði litið svo á sem staða ÓM hafi verið lögð niður, að hið nýsamþykkta skipulag hafi verið gert til málamynda í því skyni að bola honum úr starfi sínu.
Sérstaklega vísar ÓM til þess að staða hans eða sambærileg staða hafi ekki enn verið auglýst þrátt fyrir að búið sé að ráða í aðrar stöður yfirmanna starfssviða hjá sveitarfélaginu eins og þær séu skilgreindar í nýju skipuriti. Telur ÓM þetta ótvíræða staðfestingu á því að um sé að ræða dulbúna brottvikningu. Vekur ÓM athygli á því að af þeim framkvæmdastjórum sem störfuðu hjá S þegar skipulaginu var breytt og störf þeirra lögð niður hafi allir verið endurráðnir að ÓM undanskildum. Þá ítrekar ÓM að breytingar sem urðu með hinu nýja skipuriti voru afar litlar að því undanskildu að heitinu framkvæmdastjóri var breytt í annað heiti og að verkefnasviðin fengu ný heiti.
Þá vísar ÓM til þess sem áður er fram komið varðandi meinta óvild ÁH í hans garð og deilur þeirra í milli, þ.m.t. meint einelti á vinnustað, áminningu/efnislega aðvörun ÁH og kvörtunarmál hjá Persónuvernd. Þá getur ÓM þess að ÁH hafi látið þau orð falla í viðurvist bæjarstjórnarmanna að hún hafi ætlað sér að gera allt til að koma ÓM úr starfi og jafnvel leggja starf hans niður ef svo bæri undir.
Telur ÓM ljóst að starfslok hans hafi verið dulbúin brottvikning sem reist sé á ómálefnalegum sjónarmiðum. Sé ákvörðun um starfslok ÓM eins og honum sé tilkynnt hún í bréfi ÁH frá 14. september 2010 því ólögmæt.
5. Efnisleg aðvörun ÁH
ÓM gerir kröfu um það að svonefnd „efnisleg aðvörun“ sem hann fékk frá bæjarstjóra S þann 26. október 2009 hafi verið ólögmæt og að hún verði ógilt.
Bendir ÓM á að hann hafi verið kallaður á fund ÁH þann 26. október 2009 að viðstöddum framkvæmdastjóra fræðslu- og menningarsviðs. Telur ÓM að viðkomandi framkvæmdastjóri hafi verið viðstaddur fundinn í þeim tilgangi einum að uppfyllt væru formskilyrði varðandi veitingu áminningar um að vitundarvottur væri viðstaddur enda hafi framkvæmdastjórinn ekki verið kunnugur þeim málum sem ÁH vék að á fundinum.
Á fundinum hafi ÁH veitt ÓM óskiljanlega áminningu vegna starfa hans fyrir sveitarfélagið. Þar sem um hafi verið að ræða munnlega áminningu hafi ÓM farið þess á leit við ÁH að honum yrði látið í té skriflegt eintak áminningarinnar. Með tölvubréfi sem ÁH hafi sent ÓM sama dag og fundurinn var haldinn komi fram að ÓM muni fá áminningu afhenta skriflega daginn eftir. Hafi ÁH síðar dregið í land og neitað að verða við beiðni ÓM um að fá umrædda áminningu skriflega. Hafi ÁH í raun þvertekið fyrir að um áminningu hafi verið að ræða heldur haldið því fram að hún hafi aðeins gert athugasemdir við háttarlag og framgöngu ÓM í starfi. ÓM hafi með öðrum orðum átt að hafa fengið svonefnda „efnislega aðvörun“ en ekki formlega aðvörun sbr. bréf lögmanns S dags. 12. nóvember 2009.
ÁH hafi ekki enn orðið við beiðni ÓM um að honum verði gerð grein fyrir hvert sé inntak og ástæða hinnar efnislegu aðvörunar. Hafi ÓM ekki verið gefnar skýringar á því hvaða framganga hans í starfi fyrir S hafi orsakað þá efnislegu aðvörun sem ÁH hafi kosið að veita honum. Þá hafi ÁH heldur ekki orðið við beiðni ÓM um að honum verði gerð grein fyrir hvað átt sé við með efnislegri aðvörun og hver sé eðlismunur slíkrar aðvörunar og áminningar,
ÓM byggir á því að ÁH hafi ekki haft lagaheimild til að veita honum efnislega aðvörun og í raun sé ÓM ekki ljóst hvað efnisleg aðvörun sé og hver séu réttaráhrif hennar. Hafi hann engar skýringar fengið þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir. Þessu til stuðnings vísar ÓM til þess að hvergi í lögum sé fjallað um inntak og eðli efnislegrar aðvörunar og hvaða réttaráhrif hún hafi. Telur ÓM það engum vafa undirorpið miðað við framgöngu ÁH á fundinum og yfirlýsingar hennar um nauðsyn áminningar, og það að annar framkvæmdastjóri hafi verið viðstaddur fundinn sem vitundarvottur, að ÁH hafi ætlað að veita ÓM formlega áminningu en dregið hana til baka þegar henni hafi verið ljóst að ekki hafi verið forsendur fyrir slíkri áminningu.
ÓM kveður vissulega ljóst að á vinnustað kunni að skapast ágreiningur milli manna um einstök atriði og að ÁH hafi verið yfirmaður hans sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs. ÓM kveðst alltaf hafa verið reiðubúinn að taka við ábendingum og jafnvel skömmum frá sínum yfirmönnum. ÁH hafi hins vegar verið óheimilt að veita ÓM einhvers konar efnislega aðvörun og færa hana til bókar sem slíka án þess að fylgt væri formreglum varðandi veitingu áminningar og án þess að gætt væri að réttarstöðu ÓM, þ.m.t. andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. ÓM telur að hugtökin áminning og aðvörun beri að skýra með svipuðum hætti og að sú skýring rúmist ekki innan þess sem í daglegu máli megi heimfæra undir ábendingar eða skammir yfirmanns gagnvart undirmönnum hans. Þessu til stuðnings vísar ÓM til þess að hugtakið efnisleg aðvörun sé alls óþekkt í íslenskri löggjöf og stjórnarfari og óljóst hvert sé inntak þess og hvaða réttaráhrif fylgi þess konar aðvörun.
Telur ÓM að hin efnislega aðvörun, hvort sem hún sé túlkuð og skýrð með sama hætti og áminning, sé stjórnvaldsákvörðun með sama hætti og áminning og því gildi um hana og málsmeðferðina ákvæði stjórnsýslulaga.
Um kærufrest varðandi þennan kröfulið vísar ÓM til þess að hann hafi ekki fengið rökstuðning ÁH fyrir þeirri efnislegu aðvörun sem honum hafi verið veitt þrátt fyrir áskoranir í þeim efnum. Sé kærufrestur því í reynd ekki hafinn sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
6. Andmæli ÓM
Í andmælum sínum frá 2. mars 2011 geri ÓM athugasemdir varðandi þá atvikalýsingu sem fram kemur í umsögn S einkum er varðar þá aðvörun/áminningu sem ÓM kveðst hafa fengið þann 26. október 2009. Telur ÓM þannig ljóst að honum hafi verið veitt áminning sem gæti leitt tiluppsagnar og að ÁH hafi ætlað að verða við ósk ÓM um að hann fengi í hendur skriflegt eintak áminningarinnar. Þá hafnar ÓM því sem röngu að hann hafi gert kröfur um óraunhæfan starfslokasamning. Varðandi meint einelti á vinnustað vísar ÓM til framlagðra greinargerða sálfræðings og læknis. Einnig mótmælir ÓM því að á honum hvíli skylda til að sanna ásakanir sínar með óyggjandi læknisfræðilegum gögnum eða matsgerð svo bæjarstjórn sé unnt að taka til greina ábendingar hans um meint einelti. Markmið og tilgangur reglugerðar nr. 1000/2004 um aðgerðir gegn einelti á vinnustað sé að grípa án tafar til aðgerða til að rannsaka hvað liggi að baki ásökunum um einelti. Beri atvinnrekanda sjálfum að rannsaka hvað sé að baki slíkum ásökunum og hvort rétt sé eftir atvikum að grípa til úrræða. Þá sé einnig ljóst að þessar jákvæðu athafnaskyldur hvíli á atvinnurekanda frá upphafi máls. Þótt ÓM hafi á síðari stigum farið þess á leit að dómkvaddir yrðu sérfróðir matsmenn breyti það ekki eitt og sér lögbundnum skyldum atvinnurekanda um að bregðast strax við ásökunum um einelti á vinnustað. Þá vísar ÓM til læknisvottorðs um að hann sé óvinnufær vegna sjúkdóms sem og vottorðs trúnaðarlæknis S sem staðfesti óvinnufærni ÓM.
Hvað varðar kærulið 1 mótmælir ÓM alfarið rökstuðningi S. Augljóst sé að ÁH hafi átt hagsmuna að gæta við afgreiðslu tillögunnar um breytt stjórnskipulag S. Hafi deilur milli ÓM og ÁH að öllum líkindum haft veruleg áhrif á afstöðu hennar þegar hún greiddi atkvæði sitt með tillögu sem fól í sér að staða ÓM var lögð niður. Beri að skoða framangreint í því ljósi að aðrir fyrrverandi framkvæmdastjórar hafi verið endurráðnir og engu breyti þó þeir starfi nú undir nýju starfsheiti.
Varðandi kærulið 2 byggir ÓM á því að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til þess að fá hana fellda úr gildi. Hafi ákvörðun um breytt stjórnskipulag sveitarfélagsins verið ólögmæt þar sem umræddir sveitarstjórnarmenn hafi verið vanhæfir. Í umsögn S sé vikið að því að engu hefði breytt varðandi samþykkt eða synjun tillögunnar þótt ÁH og SJ hefðu verið vanhæfar. Er þessu mótmælt af hálfu ÓM og á það bent að varamenn hefðu haft frjálsar hendur um það að greiða atkvæði annað hvort með samþykkt tillögunnar eða synjun. Hefðu báðir varamennirnir greitt atkvæði sitt gegn tillögunni sé ljóst að hún hefði verið felld með fjórum atkvæðum gegn þremur.
Hvað varðar kærulið 3 bendir ÓM á að hann sé í fyrsta lagi rökstuddur með vísan til þess að í samþykkt bæjarstjórnar varðandi skipulagsbreytingarnar frá 8. september 2010 sé hvergi getið um hvort þær hefðu í för með sér starfslok ÓM hjá S. Þá sé til þess vísað að þar sem engin formleg ákvörðun bæjarstjórnar hafi legið fyrir um starfslok ÓM hjá S hafi ÁH ekki haft vald til að taka ákvörðun um hvernig þeim skyldi háttað, þ.e. ekki væri óskað eftir vinnuframlagi af hálfu ÓM og ákveða hvenær ráðningarsambandi væri formlega lokið. Í umsögn S sé því haldið fram að í samþykkt hins nýja skipurits hafi falist niðurlagning stöðu allra framkvæmdastjóra. Í umsögninni sé hins vegar ekkert vikið að öðrum atriðum varðandi framkvæmd starfsloka ÓM. Ítrekar ÓM að hvergi komi fram í fundagerðum bæjarstjórnafunda eða í fundargerðum fjárhags- og launanefndar S að ákvörðun hafi verið tekin um starfslok ÓM hjá S. Þá bendir ÓM að þessi kæruliður lúti einkum að því að bæjarstjórnin hafi ein verið bær um að taka ákvörðun um starfslok ÓM sbr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga.
Hvað varðar fjórða kærulið mótmælir ÓM alfarið rökstuðningi í umsögn S og vísar til fyrri athugasemda. Mótmælir ÓM því sérstaklega að ástæðu þess að hann hafi ekki verið endurráðinn sé að rekja til verkefnaskorts á starfssviði hans. Hafi verið ráðinn starfsmaður í starf sem sé sambærilegt og ÓM gegndi hjá S og hafi sá starfsheitið skipulags- og byggingafulltrúi. Sé hann starfandi forstöðumaður eða framkvæmdastjóri bygginga- og umhverfissviðs. Sé því ljóst að um dulbúna brottvikningu hafi verið ræða sem reist sé á ómálefnalegum sjónarmiðum.
Hvað varðar fimmta kærulið byggir ÓM á að rangt sé farið með í umsögn S að ÓM fari fram á ógildingu á tiltekinni ákvörðun ÁH. Hið rétt sé að þess sé krafist að viðurkennt verði að hin svonefnda efnislega aðvörun hafi verið ólögmæt. Mótmælir ÓM því harðlega að hann hafi ekki lögvarða hagsmuni hvað þetta atriði varðar. Þrátt fyrir að í umsögn S sé ekki rökstutt frekar af hverju ÓM hafi ekki lögvarða hagsmuni bendir ÓM á að starfslok hans hjá S, hvort sem þau hafi verið lögmæt eða ekki, hafi enga þýðingu við mat á lögvörðum hagsmunum hans til að bera framangreint atriði undir ráðuneytið. Þá vísar ÓM sérstaklega til yfirlýsingar ÓS hvað þennan kærulið varðar en hann hafi að ósk ÁH verið viðstaddur fundinn þann 26. október 2009. Í yfirlýsingunni komi skýrt fram að ÁH hafi veitt ÓM áminningu og tjáð honum að slík áminning gæti leitt til uppsagnar. Þá komi einnig fram að ÁH hafi ætlað að verða við ósk ÓM um að fá í hendur skriflegt eintak áminningarinnar. Telur ÓM það engum vafa undirorpið miðað við framgöngu ÁH á fundinum og yfirlýsingar hennar um nauðsyn áminningar, og það að annar framkvæmdastjóri hafi verið viðstaddur fundinn sem vitundarvottur, að ÁH hafi ætlað að veita ÓM formlega áminningu en dregið hana til baka þegar henni varð ljóst að ekki voru forsendur fyrir slíkri áminningu. Vísar ÓM til þess að eitthvert tiltal af hálfu ÁH geti ekki verið undanfari uppsagnar sjá sveitarfélaginu en eins og fram hafi komið hafi ÓM verið tjáð það á umræddum fundi að áminningin gæti leitt til uppsagnar í starfi hjá S. Sé því með öllu óljóst af hvaða ástæðum ÁH eigi að hafa látið þessi orð falla ef ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða. Þá sé a.m.k. óljóst hvers konar efnislega aðvörun ÁH hafi ætlað að senda ÓM skriflega líkt og hún árétti í tölvubréfi til hans.
Í andmælum sínum frá 19. maí 2011 hafnar ÓM öllum athugasemdum S sem fram koma í bréfi sveitarfélagsins frá 29. apríl 2011. Hafnar ÓM því m.a. alfarið að ÓS sé ekki í aðstöðu til að veita upplýsingar um hvað fram hafi farið á fundi þeim sem vísað hefur verið til og var haldinn þann 26. október 2009. Sé ekki um það að ræða að ÓS sé að veita lögfræðiálit með yfirlýsingu sinni heldur sé vísað til hennar með það fyrir augum að lýsingu á atvikum varðandi áminningu ÓM sé haldið til haga.
ÓM mótmælir því sem röngu að hann hafi hafnað tillögum trúnaðarlæknis um aðstoð frá utanaðkomandi sérfræðingum. Eins og fyrirliggjandi gögn staðfesti með óyggjandi hætti hafi ÓM leitað bæði til læknis og hafi verið í sálfræðimeðferð allt frá því hann hafi orðið óvinnufær í janúar 2010. Atvikalýsing S hvað þetta atriði varðar sé því röng þar sem fjölmörg læknisvottorð og greiningar sálfræðings liggi fyrir í málinu. Þá ítrekar ÓM að hann hafi farið á fund trúnaðarlæknis þann 30. mars 2010 og upplýst hann um andlega líðan sína og samskipti við bæjarstjóra. Í kjölfarið hafi trúnaðarlæknir staðfest með tilkynningu að ÓM væri óvinnufær um óákveðinn tíma. Þá telur ÓM tiilvísun trúnaðarlæknis í bréfi dags. 24. mars 2011 óskiljanlega og óljósa.
ÓM mótmælir því að hann hafi ekki verið reiðubúinn að skýra nánar ásakanir sínar um meint einelti eða veita einhverjar lágmarks upplýsingar. Vísar ÓM til þess að skýrt sé kveðið á um það í reglugerð nr. 1000/2004 að atvinnurekandi, þ.e. bæjarstjórn í þessu tilviki, skuli bregðast eins fljótt við og kostur er komi fram ábending eða kvörtun um einelti á vinnustað, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar. Hafi bæjarstjórn því borið að bregðast við um leið og kvörtun/ábending kom fram um einelti en ekki þegar ásakanir hefðu verið útskýrðar og fyrir legið rökstuðningur um það í hverju hið meinta einelti hafi falist enda ljóst að eðli og umfang eineltis kunni oft á tíðum að vera þolandanum sjálfum óljóst.
Þá sé í bréfi S frá 29. apríl 2011 vísað til bréfs ÓM sem hann ásamt öðrum starfsmönnum hafi sent til ÁH þann 23. október 2009 en efni þess varði launahækkun í starfi ÓM hjá sveitarfélaginu. Dragi S þá ályktun af bréfinu að ótrúverðugt sé hjá ÓM að saka ÁH um einelti í sinn garð samtímis því sem hann standi í kjarabaráttu og krefjist launahækkunar. Hafnar ÓM því alfarið að umrædd krafa um launahækkun sé til þess fallin að draga úr trúverðugleika ásakana um einelti í sinn garð. Þá hafi framlagt bréf enga þýðingu við úrlausn þess kærumáls sem hér um ræðir.
Hvað varðar kæruliði nr 1, 2 og 4 ítrekar ÓM það sem áður hefur komið fram. Varðandi kærulið 3 vísar ÓM sérstaklega til þess að í samþykkt bæjarstjórnar frá 8. september 2010 sé hvergi getið um hvort breytingarnar hefðu í för með sér starfslok ÓM hjá S og þar sem engin formleg ákvörðun bæjarstjórnar liggi fyrir um starfslok hans hafi ÁH ekki haft vald til að taka ákvörðun um hvernig þeim skyldi háttað. Varðandi kærulið 5 mótmælir ÓM því harðlega að hann hafi í bréfi sínu til ráðuneytisins frá 2. mars 2011 viðurkennt að honum hafi í raun ekki verið veitt nein áminning líkt og haldið sé fram í bréfi S dags. 29. apríl 2011. Vísar ÓM til þess að skýrt komi fram í bréfi hans dags. 2. mars 2011 að umrædd áminning hafi aldrei verið afhent honum skriflega líkt og ÁH hafi kvaðst ætla að gera síðar þann sama dag og hún hafi veitt honum áminninguna munnlega. Þegar vísað sé til formlegrar áminningar í bréfi ÓM sé vissulega átt við skriflega áminningu og sé því um rangfærslu að ræða af hálfu S. Í fyrrnefndu bréfi ÓM til ráðuneytisins komi jafnframt fram að ítrekað hafi verið skorað á ÁH að afhenda ÓM áminninguna með skriflegum hætti líkt og lög geri ráð fyrir en þær áskoranir hafi ekki borið árangur.
IV. Málsástæður og rök S
S byggir á því að á fundi þeim sem átti sér stað þann 26. október 2009 hafi ÓM ekki verið formlega áminntur í skilningi stjórnsýslulaga heldur hafi verið um að ræða tiltal frá ÁH vegna óánægju með framgöngu ÓM í starfi. Hafi hvorki fundur aðila né atburðarásin í kjölfarið verið í samræmi við það ferli sem viðhaft sé þegar starfsmenn eru formlega áminntir. Hafi tiltal það sem ÓM var veitt ekki verið tilefnislaust heldur átt sér stað vegna trúnaðarbrests milli ÓM og ÁH vegna orða sem ÓM hafi viðhaft um ÁH á fundi umhverfisnefndar S að henni fjarstaddri. Til að undirstrika að ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða hafi tiltalið verið nefnt efnisleg aðvörun í svarbréfi S til ÓM eftir að hann hafi óskað skýringa.
Þá byggir S á því að í kæru sé haldið fram að veikindi ÓM megi rekja til meints eineltis sem ÓM hafi mátt þola á vinnustað sínum. Hið rétta í málinu sé að hvorki þar til greindur læknir né sálfræðingur setji nokkurs staðar fram það sérfræðilega álit að ÓM hafi verið beittur einelti á vinnustað sínum líkt og fullyrt sé. Hafnar S því alfarið ásökunum ÓM um einelti. Þá er á það bent að í engum af fyrirliggjandi læknisvottorðum komi fram að veikindi ÓM megi rekja til eineltis á vinnustað. Þá liggi ekki fyrir að tilkynnt hafi verið um atvinnusjúkdóm í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 79. gr. laga nr. 46/1980. Hafi trúnaðarlæknir með bréfi dags. 18. ágúst 2010 gefið það álit sitt að ítarlegri rannsókn þyrfti að fara fram svo unnt væri að meta hvað ylli vanlíðan ÓM og að ekki væri hægt að fullyrða út frá fyrirliggjandi gögnum hvort veikindi ÓM tengdust vinnu hans með nokkrum hætti. Sé þetta í samræmi við fyrirliggjandi álit lækna og sálfræðinga sem hafi haft ÓM til skoðunar og meðferðar. Liggi þannig engin sérfræðileg gögn fyrir sem staðfesti fullyrðingar ÓM um að rekja megi veikindi hans til eineltis á vinnustað.
1. Almennt um hið nýja skipurit
S hafnar því alfarið að ákvörðun og málsmeðferð við innleiðingu nýs skipurits fyrir S, sem samþykkt hafi verið á fundi bæjarstjórnar þann 8. september 2010, hafi verið haldin alvarlegum annmörkum.
Eðli máls samkvæmt sé starfsemi sveitarfélaga í sífelldri endurskoðun, ekki síst á tímum þegar aðhalds sé þörf og auknar kröfur séu gerðar til að auka skilvirkni og hagkvæmni í starfseminni. Hafi bæjarstjórn falið ráðgjafafyrirtækinu Capacent hf. í mars 2010 að skoða stjórnskipulag S og bera það saman við sambærileg sveitarfélög með það fyrir augum að gera tillögur að úrbótum eða breytingum á stjórnskipulaginu.
Aðdraganda breytinganna megi rekja til ársins 2008 þegar fjármálastjóri bæjarins hafi hafið vinnu við að skoða hvernig hægt væri að hagræða innri starfsemi bæjarskrifstofunnar. Ráðgjafafyrirtæki hafi verið fengið til að koma með tillögur að þessu leyti. Tilgangur og markmið þeirrar vinnu hafi verið ná utan um verklag, styrkja þjónustu bæjarins og ná fram betri nýtingu á fjármunum hans. Einnig hafi tækni- og umhverfissvið verið skoðað með sama hætti. Skráning verkferla hafi leitt af sér tillögur að sparnaði og hagræðingu sem kynntar hafi verið fjárhags- og launanefnd í lok árs 2009. Í framhaldi af því hafi fjárhags- og launanefnd ákveðið að fela Capacent hf. að skoða þáverandi skipurit bæjarins.
Í skýrslu Capacent hafi verið lagt til að stjórnskipulagi bæjarins yrði breytt á þá leið að í stað þrepaskiptingar stjórnskipulags skyldi tekið upp „flatt“ skipulag. Nánar hafi falist í tillögu Capacent að starfsemi sveitarfélagsins yrði skipt upp í sex verkefnasvið og að störf allra framkvæmdastjóra yrðu lögð niður. Samhliða væru gerðar breytingar á innri starfsemi svo og tilfærsla á verkþáttum milli sviða. Meðal helstu breytinga sem falist hafi í hinu flata skipuriti sé sú tilhögun að unnt sé að fela einstökum starfsmönnum verkefnastjórn á tilteknu verkefni tímabundið þvert á sviðin.
Tillaga Capacent um hið nýja skipurit hafi verið tekin til afgreiðslu á fundi bæjarstjórnar þann 8. september 2010 og hún samþykkt með fimm atkvæðum gegn tveimur. Fulltrúar Sjálfstæðisflokks hafi lagt fram bókun á fundinum þar sem lýst sé ánægju með nýtt skipurti bæjarins og er vísað til bókunarinnar þar um.
Í kjölfar ákvörðunar bæjarstjórnar hafi öllum þeim fimm framkvæmdastjórum sem átt hafi hlut að máli, þ.á.m. ÓM, verið send tilkynning um niðurlagningu starfa þeirra og kjarasamningsbundinn rétt þeirra til launa i uppsagnarfresti, sbr. bréf ÁH til ÓM dags. 14. september 2010.
Augljóst sé að hið nýja skipurit sem samþykkt var þann 8. september 2010 feli í sér að stöður allra framkvæmdastjóranna skyldu lagðar niður. Með því að meirihluti bæjarfulltrúa hafi samþykkt innleiðingu hins nýja skipurits felist vitaskuld ákvörðun bæjarstjórnar um niðurlagningu starfa framkvæmdastjóranna frá og með 1. október 2010 þegar nýja skipuritið hafi tekið gildi. Vitaskuld hafi ÁH ekki tekið einhliða ákvörðun um starfslok framkvæmdastjóranna líkt og ÓM haldi fram heldur hafi það verið ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar.
Lögð sé áhersla á að ákvörðun um niðurlagningu starfa allra framkvæmdastjóra hafi verið almenns eðlis, þ.e. hún hafi náð til allra framkvæmdastjóra hjá bænum alls fimm talsins. Ákvörðunin hafi verið nauðsynleg til að ná markmiðum hins nýja skipurits í samræmi við tillögu Capacent. Innleiðing skipuritsins og ákvörðun um niðurlagningu starfa framkvæmdastjóranna hafi grundvallast á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum með hagsmuni sveitarfélagsins að leiðarljósi.
S vísar til þess að á grundvelli sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga sem varinn sé af ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar sé S heimilt að gera hverjar þær breytingar á stjórnkerfi og stjórnskipulagi bæjarins sem S telji þjóna hagsmunum sveitarfélagsins og íbúum þess best. Vitaskuld beri sveitarfélaginu að gæta fyllsta réttar starfsmanna sveitarfélagsins þegar stjórnskipulagsbreytingar eru gerðar og störf viðkomandi lögð niður. Í þessu tilviki hafi það verið gert enda hafi framkvæmdastjórarnir við niðurlagningu starfa þeirra notið réttar til þriggja mánaða launa í uppsagnarfresti í samræmi við ákvæði kjarasamninga.
2. Liður 1 í kæru
S hafnar því alfarið að hið nýja skipurit bæjarins hafi verið samþykkt með ólögmætum hætti vegna vanhæfis bæjarfulltrúanna ÁH og SJ. Líta beri til þess að samkvæmt þeim stjórnskipulagsbreytingum sem samþykktar hafi verið á fundi bæjarstjórnar þann 8. september 2010 hafi störf allra framkvæmdastjóra sveitarfélagsins verið lögð niður. Þegar af þeirri ástæðu að um niðurlagningu á störfum allra framkvæmdastjóranna hafi verið að ræða en ekki einungis ákvörðun sem varðað hafi starfsskilyrði ÓM eigi vanhæfisreglur stjórnsýsluréttarins ekki við um þátttöku þeirra bæjarfulltrúa sem um ræðir. Þeim hafi því báðum verið fullkomlega heimilt að greiða atkvæði um skipulagsbreytingar á stjórnkerfi S á umræddum fundi bæjarstjórnar.
Ákvörðun um samþykkt hins nýja skipurits hafi verið almenns eðlis og varðað grundvallar uppbyggingu á starfsemi sveitarfélagsins en ekki beinst að ÓM persónulega. Því sé alfarið hafnað að skipulagsbreytingin hafi verið gerð til þess eins að leggja niður stöðu ÓM eins og haldið sé fram í kæru. Fullyrðing ÓM að þessu leyti sé því ekki í samræmi við staðreyndir málsins.
ÓM haldi því fram að meirihluti bæjarstjórnar hafi sett á svið leikrit sem falist hafi í samþykkt hins nýja stjórnskipulags fyrir sveitarfélagið og lagt niður störf allra fimm framkvæmdastjóra bæjarins í þeim eina tilgangi að bola ÓM úr starfi. Með þessu vegi ÓM alvarlega að starfsheiðri og æru hlutaðeigandi bæjarfulltrúa og sé þessum málatilbúnaði alfarið hafnað.
Þá gerir S athugasemd við þær ásakanir ÓM í garð ÁH um meint orð hennar sem ÓM telur að hún hafi látið falla um að gera allt til að koma ÓM úr starfi og jafnvel leggja starf hans niður. Sé þessum fullyrðingum ÓM hafnað sem órökstuddum og séu þessar ásakanir ekki studdar neinum sönnunargögnum.
Þá sé rangt að ÓM sé sá eini af fyrrum framkvæmdastjórum sem ekki hafi verið endurráðinn til sveitarfélagsins. ÓS, fyrrum framkvæmdastjóri fræðslu-, menningar- og þróunarsviðs, starfi ekki lengur fyrir sveitarfélagið. Hann hafi ákveðið að segja starfi sínu lausu þann 6. september 2010 og ekki sótt um nýtt starf fræðslufulltrúa sem komið hafi að hluta til fyrir niðurlagt starfssvið. Þá hafi GL sem ráðinn hafi verið fjármálastjóri bæjarins samkvæmt nýja skipuritinu aldrei verið fastráðinn framkvæmdastjóri samkvæmt eldra skipulagi heldur verið ráðinn tímabundið sem verkefndastjóri á fjármálasviði.
Þá verði ekki framhjá því litið að innleiðing nýs skipurits og niðurlagning starfa á grundvelli þess sé alegjörlega aðskilið því ferli sem hefjist þegar ráða skuli í hinar nýju stöður samkvæmt nýju skipuriti bæjarins. Hinar nýju stöður sem ráðið hafi verið í hafi verið auglýstar opinberlega, bæði í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, og í kjölfarið hafi ráðningar farið fram á grundvelli hæfnismats. Þótt þrír af fimm fyrrum framkvæmdastjórum hafi nú þegar verið ráðnir til bæjarins að nýju bendi það ekki til þess að fyrri störf þeirra hafi verið lögð niður til málamynda líkt og ÓM haldi fram. Nægi í þeim efnum að vísa til þess að fyrrnefndir þrír einstaklingar hafi verið ráðnir inn með önnur starfsheiti, breyttu verksviði og á öðrum starfskjörum.
3. Liður 2 í kæru
S telur að engin rök standi til þess að ógilda ákvörðun um nýtt skipurit S enda hafi enginn þeirra bæjarfulltrúa sem tók þátt í afgreiðslu málsins verið vanhæfur. Þá telur S að kæruliður 2 sé marklaus að því leyti sem krafist sé ógildingar á ákvörðun um nýtt skipurit sveitarfélagsins enda hafi ráðuneytið enga lagaheimild til þess að ógilda ákvarðanir sveitarfélaga. Slíka heimild hafi einvörðungu dómstólar og þegar af þessari ástæðu beri að hafna þessum kröfulið ÓM.
S vekur athygli á því að jafnvel þótt ÁH eða SJ teldust vanhæfar til að greiða atkvæði um hið nýja skipurit hefði það engu breytt um niðurstöðu málsins enda sitji í bæjarstjórn sjö fulltrúar. Hafi meirihluti sjálfstæðismanna fimm fulltrúa en minnihluti Neslistans og Samfylkingar hafi tvo. Atkvæði ÁH og SJ hafi því engin áhrif haft á niðurstöðu málsins og hefði nýtt skipurit verið samþykkt hvort eð er með þremur atkvæðum gegn tveimur þótt atkvæði þeirra teldust ekki með. Með hliðsjón af þessu sé ljóst að það geti ekki varðað ógildingu ákvörðunar um nýtt skipurit að umræddir bæjarfulltrúar hafi ekki vikið sæti í málinu enda gildi við túlkun á hæfisreglum stjórnsýsluréttarins að ákvörðun sem tekin hefur verið af vanhæfum einstaklingi sé ekki ógild ef sýnt er fram á að annmarkinn sem fyrir hendi var hafi ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar.
Þá bendir SJ á þá staðreynd að bæjarfulltrúinn SJ, sem ÓM telur að hefði átt að víkja sæti við afgreiðslu nýs skipurits, hafi samkvæmt eigin yfirlýsingu verið tengd ÓM og eiginkonu hans nánum vinaböndum. Þrátt fyrir þessi vinabönd hafi SJ greitt atkvæði sitt í samræmi við stefnu meirihlutans varðandi þessa skipulagsbreytingu. Sú staðreynd undirstriki enn frekar að það hefði engu breytt varðandi afgreiðslu hins nýja skipurits þótt varamaður bæjarfulltrúans í Sjálfstæðisflokki hefði verið kallaður inn.
Þá hafnar S því sjónarmiði ÓM að afstaða minnihlutans í bæjarstjórn sem verið hafi á móti samþykki hins nýja skipurits, þ.e. fulltrúar Neslistans og Samfylkingar, sé vísbending um að rétt sé að telja skipuritið ólögmætt. Það sé ekkert nýtt að þeir stjórnmálaflokkar sem skipi minnihluta í sveitarstjórnum séu ósammála meirihlutanum um pólitísk málefni og hvernig standa skuli að hagræðingu og aukinni skilvirkni í rekstri sveitarfélaga. Um það hafi ágreiningur meirihlutans og minnihlutans snúist í þessu máli sbr. fundargerð bæjarstjórnar frá 8. september 2010. Óánægja minnihlutans hafi aldrei snúið að því að um einhvers konar sýndargjörning hafi verið að ræða í því skyni að bola ÓM úr starfi eins og hann haldi fram og byggi málatilbúnað sinn á. Þessu til stuðnings vísar S til bréfs sem meirihluti bæjarstjórnar lagði fram á fundi bæjarstjórnar þann 13. október 2010. Bréf þetta hafi verið svar við erindi minnihlutans í bæjarstjórn sem lagt var fram á fundi bæjarstjórnar þann 22. september 2010 þar sem lagðar hafi verið fram spurningar um nýtt skipurit bæjarins. Í umræddu bréfi meirihlutans sé svarað þeim spurningum sem minnihlutinn hafi borið upp varðandi skipuritið og hafi engin athugasemd verið gerð við svörin af hálfu minnihlutans. Þvert á móti hafi samstarf meiri- og minnihlutans verið gott með hag bæjarbúa að leiðarljósi.
4. Liður 3 í kæru
Hvað kærulið þrjú varðar vísar S til þess að samþykkt hins nýja skipurits á fundi bæjarstjórnar 8. september 2010 sem falið hafi í sér niðurlagningu stöðu allra framkvæmdastjóra sveitarfélagsins hafi verið ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar. Hafi fimm af sjö bæjarfulltrúum greitt atkvæði með innleiðingu skipuritsins.
Augljóst sé að í hinu nýja skipuriti felist niðurlagning stöðu allra framkvæmdastjóra hjá sveitarfélaginu. Ennfremur hafi þetta atriði verið rætt á umræddum fundi bæjarstjórnar sbr. fundargerð af fundinum og tilvísun til greinargerðar með breytingum á skipuriti stjórnsýslunnar. Allir bæjarfulltrúar hafi því verið meðvitaðir um að með samþykki hins nýja skipurits hafi falist ákvörðun um að leggja niður umræddar stöður framkvæmdastjóra. Ákvörðun bæjarstjórnar hafi því verið fullkomlega lögmæt og byggð á eðlilegum og málefnalegum rökum. Vísar S til skýrslu Capacent hf. þar um.
Í kjölfar ákvörðunar bæjarstjórnar hafi ÁH sent öllum hlutaðeigandi fimm framkvæmdastjórum tilkynningu sambærilegri þeirri sem ÓM fékk senda með bréfi dags. 14. september 2010. Í umræddu bréfi hafi verið tilkynnt um ákvörðun bæjarstjórnar sem falið hafi í sér að staða viðkomandi framkvæmdastjóra væri lögð niður frá og með 1. október 2010. Því sé fjarri að um einhliða ákvörðun ÁH hafi verið að ræða og eigi fullyrðing ÓM þess efnis ekki við rök að styðjast. Með bréfi ÁH dags. 14. september 2010 hafi ÓM einfaldlega verið tilkynnt um umrædda ákvörðun bæjarstjórnar.
Telur S því ljóst að ákvæði 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga hafi verið virt að öllu leyti hvað varðar ákvörðun um niðurlagningu stöðu ÓM auk þess sem málsmeðferðin í kjölfarð hafi verið í fullu samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Þá telur S með vísan til þess sem rakið hefur verið að álit umboðsmanns Alþingis hafi ekki þýðingu í málinu enda hafi bæjarstjórn staðið réttilega að ákvörðun um niðurlagningu stöðu ÓM.
5. Liður 4 í kæru
S telur að málefnalegar og lögmætar ástæður hafi legið að baki ákvörðun bæjarstjórnar um innleiðingu nýs skipurits og niðurlagningu stöðu ÓM og annarra framkvæmdastjóra. Sé því alrangt að málefnalegar ástæður hafi ekki legið að baki starfslokum ÓM. Þá hafnar S þeirri ásökun ÓM í garð meirihluta bæjarstjórnarmanna að samþykki hins nýja skipurits hafi verið gert til málamynda í þeim tilgangi einum að bola ÓM burt úr starfi. Um hafi verið að ræða lögmæta ákvörðun sem byggð hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum og á grundvelli tillögu Capacent hf.
Sé ranglega hermt í kæru að ÓM sé sá eini af fyrrum framkvæmdastjórum sem ekki hafi verið endurráðinn til sveitarfélagsins. ÓS, fyrrum framkvæmdastjóri fræðslu-, menningar- og þróunarsviðs, starfi ekki lengur fyrir sveitarfélagið. Þá hafi GL sem ráðinn hafi verið fjármálastjóri bæjarins samkvæmt nýja skipuritinu aldrei verið fastráðinn framkvæmdastjóri samkvæmt eldra skipulagi heldur verið ráðinn tímabundið inn á fjármálasviðið sem verkefnastjóri.
Þá verði ekki framhjá því litið að innleiðing nýs skipurits og niðurlagning starfa á grundvelli þess sé algjörlega aðskilin því ferli sem hefjist þegar ráða skuli í hinar nýju stöður samkvæmt nýju skipuriti bæjarins. Hinar nýju stöður sem ráðið hafi verið í hafi verið auglýstar opinberlega og í kjölfarið hafi ráðningar farið fram á grundvelli hæfnismats. Þótt þrír af fimm fyrrum framkvæmdastjórum hafi nú þegar verið ráðnir til bæjarins að nýju bendi það ekki til þess að fyrri störf þeirra hafi verið lögð niður til málamynda líkt og ÓM haldi fram. Nægi í þeim efnum að vísa til þess að þrír fyrrnefndir einstaklingar hafi verið ráðnir inn á ný svið með breyttum starfsheitum og starfskjörum.
Þá greinir S frá því að ÓM bendi á að ekki hafi verið auglýst staða hjá S sambærilegri þeirri sem hann hafi áður gegnt, þ.e. framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs. ÓM telji þetta vera ótvíræða staðfestingu á því að um hafi verið að ræða dulbúna og ólögmæta brottvikningu. Er þessu alfarið hafnað sem röngu af S. Þvert á móti telur S þetta skýrast af því að um þessar mundir sé ekki þörf fyrir sérstaka stöðu hjá sveitarfélaginu til að taka við þeim verkefnum sem áður hafi verið á borði framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs. Ástæða þess sé sú að ekki sé gert ráð fyrir því að framundan séu umtalsverðar framkvæmdir á vegum bæjarins eins og fram komi í þriggja ára áætlun bæjarins fyrir árin 2011-2013 sem samþykkt hafi verið í desember 2009.
Til stuðnings því að málefnalegar ástæður hafi legið að baki samþykki hins nýja skipurits og að S hafi haft fulla heimild til að samþykkja skipuritið sé jafnframt vísað til álits kærunefndar jafnréttismála nr. 5/2002. Í áliti þessu fjalli kærunefndin um og komist að þeirri niðurstöðu að tilteknar breytingar á stjórnskipulagi sveitarfélagsins Árborgar á sínum tíma hafi verið málefnalegar og lögmætar.
6. Liður 5 í kæru
S hafnar alfarið þeim kröfum sem settar eru fram undir þessum kröfulið í kæru. Með öllu sé óljóst á hvaða lagagrundvelli þessi kröfuliður byggist. Ljóst sé að ráðuneytið hafi enga lagaheimild til þess að ógilda gjörðir bæjarstjóra sveitarfélaga og beri þegar af þeirri ástæðu að hafna þessum kröfulið. Auk þess sé ekki unnt að sjá hvaða lögvörðu hagsmuni ÓM hafi af því að fá úrskurð ráðuneytisins um þetta atriði. ÓM hafi hins vegar kosið að gera mikið úr þeirri efnislegu aðvörun sem hann hafi fengið á fundi með ÁH þann 26. október 2009. Með efnislegri aðvörun sé átt við tiltal sem ÓM hafi fengið vegna óánægju ÁH með framgögnu hans í starfi.
Meðan ÓM hafi verið starfsmaður sveitarfélagsins hafi störf hans þar ekki verið hafin yfir gagnrýni þótt viðbrögð ÓM bendi til annars. Tilefni aðvörunar eða tiltals á umræddum fundi aðila hafi verið ákveðinn trúnaðarbrestur sem átt hafi sér stað milli ÁH og ÓM. Nánar tiltekið hafi ÁH verið óánægð með framgöngu ÓM á fundi umhverfisnefndar bæjarins skömmu áður og lýst sér í því að ÓM hafi viðhaft röng og óviðeigandi ummæli um ÁH og skoðun hennar á skipulagsmálum að henni fjarstaddri. Því fari hins vegar fjarri að um formlega áminningu hafi verið að ræða eins og ávallt hafi komið fram af hálfu ÁH og í samskiptum lögmanna þessu viðvíkjandi. Hafi vilji ÁH staðið til þess að áminna ÓM með formlegum hætti hefði málið vitaskld farið í viðeigandi farveg. ÁH hafi hins vegar ekki séð ástæðu til að áminna ÓM formlega vegna framgöngu hans heldur látið nægja að veita honum tiltal. ÁH hafi haft fullan rétt til þess sem yfirmaður ÓM og komi samskipti af þessum toga reglulega fyrir á vinnustöðum án þess að í því felist óeðlileg háttsemi yfirmanns gagnvart undirmanni.
ÓM hafi óskað skýringa á því hvort hann hefði verið áminntur formlega með bréfi dags. 28. október 2009. Með svarbréfi lögmanns S dags. 12. nóvember 2009 hafi þessi misskilningur ÓM verið leiðréttur. Bent hafi verið á að ekki hafi verið um formlega áminningu að ræða heldur efnislega aðvörun en með því sé átt við tiltal frá yfirmanni til undirmanns. ÓM hafi hins vegar ekki sætt sig við þessar skýringar og krefjist þess nú að ráðuneytið taki til skoðunar og skilgreini merkingu orðalagsins efnisleg aðvörun þrátt fyrir að af hálfu S hafi margoft verið útskýrt hvað átt hafi verið við. Verði ekki séð hvaða tilgangi það þjóni að ráðuneytið taki þetta atriði til frekari skoðunar enda hafi S aldrei gripið til neinna lagalegra aðgerða á grundvelli þessa orðalags. Hafi tiltal það sem ÓM hafi verið veitt sem nefnt hafi verið efnisleg aðvörun engar lagalegar afleiðingar fyrir ÓM að öðru leyti.
7. Síðari athugasemdir S
Í athugasemdum sínu frá 29. apríl 2011 gerir S margvíslegar athugasemdir við málsatvikalýsingu ÓM. Hafnar S því alfarið að ÓM hafi verið veitt formleg áminning heldur hafi honum verið veitt tiltal af yfirmanni vegna óánægju með að hann hafi gert ÁH upp skoðanir á fundi þar sem hún hafi verið fjarverandi. Leggur S áherslu á að tilefni fundarins 26. október 2009 hafi verið trúnaðarbrestur milli S og ÁH. Með bréfi S dags. 12. nóvember 2009 hafi þessi misskilningur ÓM verið leiðréttur. Þá bendir S á að ef til hefði staðið að áminna ÓM hefði það verið gert skriflega líkt og sé áskilið. Þannig hafi ekki verið gripið til neinna lagalegra aðgerða í kjölfar fundarins og áhrif hans á stöðu ÓM hjá S hafi engin verið. Yfirlýsing ÓS um hvernig hann hafi upplifað fund aðila breyti engu þar um. Sé umræddur aðili ekki í stöðu til að gefa lögfræðilegt álit sitt á því hvenær starfsmenn séu sannanlega áminntir með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir. Þá ítrekar S að kröfur ÓM varðandi starfslokasamning hafi verið með öllu óraunhæfar.
S hafnar því að hafa gert þá kröfu til ÓM að hann myndi sanna ásakanir sínar um einelti með óyggjandi læknisfræðilegum gögnum svo unnt væri að bregðast við ásökunum hans. Hafi þess verið óskað að ÓM skýrði mál sitt og rökstyddi í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 1000/2004 en aldrei hafi verið gerð krafa um óyggjandi læknisfræðilega sönnun.
Lögboðinni skyldu um að skýra mál sitt hafi ÓM ekki sinnt auk þess sem hann hafi ekki farið með kvartanir sínar í það formlega ferli sem trúnaðarlæknir bæjarins hafi ítrekað lagt til við ÓM að hann skyldi gera sbr. yfirlýsing trúnaðarlæknis dags. 24. mars 2011. Þar komi fram að trúnaðarlæknir hafi ítrekað lagt tl við ÓM að hann færi með kvartanir sínar um einelti í ákveðið ferli. Þeirri tillögu hafi ÓM hafnað og tilkynnt lækninum með bréfi dags. 6. apríl 2011 að hann hygðist hefja málarekstur gegn S.
S íttrekar að þegar ÓM hafi lýst yfir óvinnufærni og skilað inn læknisvottorði því til stuðnings í lok janúar 2010 hafi starfsmannastjóri bæjarins strax haft samband við trúnaðarlækninn og falið honum að skoða málið með það fyrir augum að ÓM næði fyrri heilsu. Þegar ÓM hafi í kjölfarið upplýst trúnaðarlækninn um að hann teldi sig hafa orðið fyrir einelti hafi læknirinn lagt til við ÓM að hann færi með kvartanir sínar í formlegt ferli og fengi aðstoð frá utanaðkomandi sérfræðingum. ÓM hafi hins vegar hafnað þeirri leið.
Vegna fullyrðinga ÓM um að hann hafi verið lagður í einelti af ÁH vísar S til bréfs sem ÓM sendi ÁH þann 23. október 2009 ásamt tveimur öðrum þáverandi framkvæmdastjórum hjá bænum. Með bréfinu hafi ÓM óskað eftir launahækkun sér til handa. Vekur S athygli á því að bréfið sé sent tæpum fjórum mánuðum eftir að meint einelti ÁH í garð ÓM eigi að hafa hafist en ÓM hadli því fram að ÁH hafi lagt hann í einelti frá því ÁH hóf störf þann 1. júlí 2009. Að mati S sé ótrúverðugt hjá ÓM að saka ÁH um einelti í sinn garð samtímis því sem hann standi í kjarabaráttu og krefjist launahækkunar.
Hvað varðar kærulið 1 vísar S því á bug að ætla að meirihluti bæjarstjórnar hafi innleitt meiri háttar stjórnskipulagsbreytingar sem feli m.a. í sér niðurlagningu starfa allra framkvæmdastjóra bæjarins til þess eins að bola ÓM úr starfi. Horfi ÓM framhjá þeirri staðreynd að S hafi verið að framfylgja tillögu Capacent um stjórnskipulagsbreytingar í þeim tilgangi að ná fram hagræðingu í rekstri sveitarfélagsins og auka skilvirkni í starfsemi þess.
Ákvörðun um innleiðingu nýja skipuritsins og niðurlagningu starfa allra fimm framkvæmdastjóranna hafi verið almenns eðlis og ekki beinst að ÓM persónulega. Þar sem um hafi verið að ræða niðurlagningu á störfum allra framkvæmdastjóranna en ekki einungis ákvörðun sem varðað hafi starfsskilyrði ÓM eigi vanhæfisreglur stjórnsýsluréttarins ekki við um þátttöku ÁH og SJ. Þeim hafi báðum verið fullkomlega heimilt að greiða atkvæði um skipulagsbreytingar á stjórnkerfi S á umræddum fundi bæjarstjórnar.
ÓM fullyrði ranglega í bréfi sínu að aðrir fyrrverandi framkvæmdastjórar hafi verið endurráðnir. Hið rétta sé að tveir af fimm fastráðnum framkvæmdastjórum samkvæmt eldra skipulagi hafi verið ráðnir til bæjarfélagsins á ný í önnur störf og með önnur starfskjör. Þessi nýju störf hafi verið auglýst opinberlega í dagblöðum. Þegar umsóknarfrestur hafi runnið út hafi fjárhags- og launanefnd farið yfir allar umsóknir og gert tillögu til bæjarstjórnar um ráðningu í störfin. GL sem nú gegni starfi fjármálastjóra hafi aldrei verið fastráðinn framkvæmdastjóri samkvæmt eldra skipulagi heldur aðeins gegnt því starfi tímabundið og ekki sem framkvæmdastjóri heldur sem verkefnastjóri á fjármálasviði.
Hvað varðar kærulið 2 telur S engin rök standa til þess að ógilda ákvörðun um nýtt skipurit bæjarins þar sem enginn bæjarfulltrúa hafi verið vanhæfur. Kröfur sínar byggi ÓM á 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga sbr. 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga. S vísar til þeirra sérreglna sem gildi um kærur á ákvörðunum sveitarstjórna sbr. umfjöllun í greinargerð með 26. gr. stjórnsýslulaga. Þar komi fram að frjálst mat sveitarstjórna sæti ekki endurskoðun ráðuneytis vegna meginreglna um sjálfsstjórn sveitarfélaga sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig standist það ekki að ÓM geti byggt á því að ákvörðun S um nýtt skipurit hafi verið tekin til málamynda, án málefnalegra ástæðna og að um dulbúna brottvikningu ÓM úr starfi hafi verið að ræða. Í því fælist krafa um að ráðuneytið myndi endurskoða hið frjálsa mat S um hvernig stjórnskipulagi sveitarfélagsins væri háttað. Þá vísar S til bókunar meirihlutans sem samþykkt hafi verið á fundi bæjarstjórnar 8. september 2010 og vísað sé til í bréfi S dags. 21. janúar 2011. Þar komi skýrt fram að allir fulltrúar Sjálfstæðisflokks hafi samþykkt innleiðingu hins nýja skipurits. Gildi það jöfnum höndum um aðalmenn sem varamenn.
Hvað varðar kærulið 3 telur S ljóst að í hinu nýja skipuriti hafi falist niðurlagning stöðu allra framkvæmdastjóra hjá sveitarfélaginu samkvæmt eldra skipulagi. Þetta atriði hafi verið rætt á fundi bæjarstjórnar. Hafi allir bæjarfulltrúar verið meðvitaðir um að með samþykki hins nýja skipurits hafi falist ákvörðun um að leggja niður umræddar stöður framkvæmdastjóra. Hafnar S fullyrðingum ÓM um annað. Sé það þannig ljóst að það hafi verið bæjarstjórn en ekki bæjarstjóri sem hafi lagt niður störf allra framkvæmdastjóra og þegar af þeirri ástæðu sé ekki um brot á 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga að ræða. Þá sé ljóst af fundargerð fjárhags- og launanefndar dags. 2. september 2010 sem samþykkt hafi verið á fundi bæjarstjórnar 8. september 2010 að bæjarstjóra hafi verið falið að undirbúa málið. Tilkynning ÁH til ÓM dags. 14. september 2010 í kjölfar ákvörðunar bæjarstjórnar um innleiðingu nýs skipurits sem falið hafi í sér niðurlagningu á stöðu hans hafi því verið í umboði bæjarstjórnar og fullkomlega eðlileg. Enginn hinna framkvæmdastjóranna sem fengið hafi sambærilegt bréf frá ÁH hafi gert athugasemdir við það.
Hvað varðar kærulið 4 bendir S á að í bréfi ÓM frá 2. mars 2011 segi ranglega að S haldi því fram að ástæðu þess að ÓM hafi ekki verið endurráðinn mætti rekja til verkefnaskorts á starfssviði hans. Hið rétta sé að í bréfi S segi að staða sambærilegri þeirri sem S gegndi áður hjá bænum hafi ekki verið auglýst vegna verkefna- og framkvæmdaskorts sem framundan væri hjá bænum. Því fari fjarri að ráðið hafi verið í starf ÓM eins og hann virðist halda fram. Sá sem ráðinn hafi verið sé með annað verksvið, önnur starfskjör og annað starfsheiti en ÓM hafði auk þess sem hann hafi verið ráðinn tímabundið til bæjarins frá 1. nóvember 2010 til 31. maí 2011.
Hvað varðar kærulið 5 hafnar S því að fara rangt með þegar bent sé á þá staðreynd að ÓM krefjist þess að ráðuneytið ógildi efnislega aðvörun ÁH. Verði ekki séð á hvaða lagagrundvelli ráðuneytinu beri að taka þennan kröfulið til skoðunar. Geti kröfuliðurinn ekki fallið undir 1. mgr. 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga en ljóst sé að ekki sé um að ræða vafatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna líkt og fram komi í ákvæðinu. Ítrekar S að ÓM hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð ráðuneytisins um þetta atriði enda hafi aldrei verið gripið til neinna lagalegra aðgerða á grundvelli þessrarar aðvörunar sem ÓM fékk. Geti það aldrei verið grundvöllur kæru samkvæmt 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga þótt starfsmaður sveitarfélags sé ósáttur við tiltal sem honum hafi verið veitt af yfirmanni sínum, sér í lagi ef lagalega afleiðingar þess hafi engar verið. Hafi þannig ekki verið um formlega áminningu að ræða líkt og áður hafi verið rakið. Þá bendir S á að í bréfi dags. 2. mars 2011 viðurkenni ÓM sjálfur að honum hafi í raun ekki verið veitt áminning líkt og ávallt hafi verið haldið fram af hálfu S.
Í athugasemdum sínum frá 8. júní 2011 bendir S á að ágreiningur sé á milli aðila um hvort ÓM hafi verið formlega áminntur á fundi þeim sem fram fór þann 26. október 2009. Mótmælir S því ekki að ÓS hafi verið á fundinum en með hliðsjón af málatilbúnaði ÓM sé ljóst að ákvörðun um hvort ÓM hafi verið formlega áminntur sé lögfræðilegt úrlausnarefni. Þar af leiðandi geti upplifun ÓS, sem ekki sé löglærður, af fundinum ekki ráðið úrslitum um það mat. Þá bendir S á að yfirlýsing trúnaðarlæknis hafi áhrif á það úrlausnarefni sem sé til meðferðar. Bendir S á að aðalatriðið sé efni yfirlýsingarinnar. Þar komi m.a. fram að trúnaðarlæknir hafi ítrekað ráðlagt ÓM að hann skyldi leita hjálpar utanaðkomandi aðila, sálfræðinga, félagsráðgjafa og einnig bæri heimilislækni að tilkynna Vinnueftirlitinu ef hann teldi að um einelti væri að ræða. Hafi trúnaðarlæknir tekið fram hvað ÓM hefði verið ráðlagt og einnig að rétt væri að leysa málið á þennan hátt. Þá komi fram í bréfi trúnaðarlæknis að ÓM hafi neitað að fara þessa leið og komið til hans þann 6. apríl 2010 og tilkynnt að hann ætlaði að fara í málarekstur. Af þessari yfirlýsingu sé ljóst að ÓM hafi ekki sett kvörtunarefni sín í það formlega ferli sem trúnaðarlæknir hafi lagt til.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Aðalkrafa ÓM lýtur að þvi að viðurkennt verði að þær ÁH og SJ hafi verið vanhæfar við meðferð og afgreiðslu tillögu um nýtt skipurit S sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar þann 8. september 2010. Þá er þess krafist að ógilt verði umrædd ákvörðun um samþykkt skipulagsbreytinganna. Byggir ÓM kröfu sína einkum á því að ÁH hafi átt hagsmuna að gæta í öðrum ágreiningsmálum sem varða ÓM og meint einelti sem hann telji sig hafa orðið fyrir á vinnustað sínum. Hvað varðar SJ er á því byggt að hún hafi ávallt vikið af fundi bæjarstjórnar þegar málefni ÓM voru til meðferðar vegna tengsla við hann sjálfan og eiginkonu hans. Þá byggir ÓM á því að tilgangur hins breytta skipurits hafi verið sá að leggja niður stöðu hans sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs S.
Fyrir liggur að á fundi bæjarstjórnar S sem haldinn var þann 8. september 2010 var samþykkt tillaga um nýtt skipurit sveitarfélagsins. Átti skipuritið að taka gildi þann 1. október sama ár. Fól samþykkt skipuritsins í sér að að stöður fimm framkvæmdastjóra hjá S voru lagðar niður, þ.á.m. staða ÓM.
Það er mat ráðuneytisins að þær breytingar sem gerðar voru með skipuriti því sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar S þann 8. september 2010 hafi verið almenns eðlis og varðað uppbyggingu á starfsemi sveitarfélagsins. Grundvallast breytingarnar á tillögum Capacent hf. og með þeim er starfsviði sveitarfélagsins skipt upp í sex verkefnasvið og störf allra framkvæmdastjóra lögð niður. Þá voru samhliða gerðar breytingar á innri starfsemi sveitarfélagsins sem og tilfærsla á verkþáttum milli sviða. Telur ráðuneytið þannig ljóst að ákvörðunin um samþykkt hins nýja skipurits hafi ekki varðað starf ÓM eingöngu líkt og hann heldur fram heldur hafi störf allra fimm framkvæmdastjóra S verið lögð niður. Fellst ráðuneytið þannig ekki á það með ÓM að megin tilgangur hins breytta skipurits hafi verið sá að leggja niður stöðu hans sem framkvæmdastjóra tækni- og umhverfissviðs S. Var hér um heildarendurskoðun á starfsemi S að ræða en ekki sérstaka breytingu er varðaði ÓM eingöngu. Verður ekki séð að ÁH eða SJ hafi haft slíkra hagsmuna að gæta eða að aðstæður hafi verið með þeim hætti að óhlutdrægni þeirra við samþykkt á skipulagsbreytingum S verði dregin í efa. Verður því ekki fallist á það með ÓM að fella beri ákvörðun S um breytingu á skipuriti bæjarfélagsins úr gildi á grundvelli vanhæfis þeirra ÁH og SJ.
Þar sem ekki er fallist á aðalkröfu ÓM kemur því næst til skoðunar krafa hans um að viðurkennt verði að ákvörðun og málsmeðferð við niðurlagningu stöðu ÓM hafi farið í bága við 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og góða stjórnsýsluhætti. Byggir ÓM einkum á því að í samþykkt bæjarstjórnar frá 8. september 2010 hafi hvergi verið getið um hvort breytingarnar hefðu í för með sér starfslok ÓM hjá S. Það hafi verið bæjarstjórnar að leysa ÓM frá störfum sbr. 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga en ekki bæjarstjóra sbr. bréf ÁH til ÓM frá 14. september 2010. S byggir hins vegar á því að með samþykkt hins nýja skipurits hafi stöður allra framkvæmdastjóra hjá sveitarfélaginu verið lagðar niður og bréf ÁH til ÓM frá 14. september 2010 hafi aðeins falið í sér tilkynningu þess efnis. Telur S þannig að ákvæði 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga hafi verið virt hvað varðar ákvörðun um niðurlagningu stöðu ÓM.
Ef litið er á samþykkt bæjarstjórnar S frá 8. september 2010 má ljóst vera að hún felur í sér staðfestingu á nýju skipuriti fyrir sveitarfélagið líkt og áður hefur verið rakið. Þá má og ljóst vera að með staðfestingu hins nýja skipurits voru störf hinna fimm framkvæmdastjóra S lögð niður. Hins vegar kemur hvergi fram í samþykktinni að ráðningarsamningum hinna fimm starfandi framkvæmdastjóra hafi jafnframt verið sagt upp, þ.á m. ráðningarsamningi ÓM.
Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga ræður sveitarstjórn starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veitir þeim lausn frá starfi. Af ákvæðinu er þannig ljóst að það er eingöngu sveitarstjórn sem veitt getur lausn frá störfum ef um er að ræða stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess. Óumdeilt er að staða ÓM hjá S fellur þarna undir.
Það er mat ráðuneytisins að jafnvel þó ljóst megi vera að staða ÓM sem framkvæmdastjóri hjá S hafi verið lögð niður með samþykkt bæjarstjórnar þann 8. september 2010 hafi það ekki sjálfkrafa falið sér að ráðningarsamningi hans við S hafi jafnframt verið sagt upp. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að bæjarstjórn S hafi borið að segja ráðningarsamningi ÓM upp með formlegum hætti í samræmi við fyrirmæli 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga samhliða staðfestingu hins nýja skipurits hafi það verið ætlun sveitarfélagsins. Slíka uppsögn ráðningarsamnings ÓM er ekki að finna í samþykkt sveitarstjórnar frá 8. september 2010. Bendir ráðuneytið í þessu sambandi á að þau úrræði sem tiltæk geta verið vegna skipulagsbreytinga geta verið misjafnlega íþyngjandi gagnvart starfsmönnum. Þannig verði að telja að ráðstafanir sem fela í sér starfslok án samþykkis starfsmanns teljist almennt vera meira íþyngjandi en ef verksviði hans er breytt. Beri stjórnvaldi þannig aðeins að taka íþyngjandi ákvörðun ef lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Geti þannig komið til þess að áður en ákvörðun um uppsögn ráðningarsamnings í tilefni skipulagsbreytinga komi til sé kannað hvort unnt sé að beita vægara úrræði, s.s. að breyta störfum starfsmanns og verksviði þannig að hann fái ný viðfangsefni sem telja megi honum samboðin. Með vísan til þessa sem og þess sem áður var rakið er það mat ráðuneytisins að staðfesting hins nýja skipulags hafi ekki sjálfkrafa falið í sér uppsögn ráðningarsamnings ÓM líkt og S heldur fram. Því var uppsögn ÓM ekki í samræmi við fyrirmæli 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og er því ólögmæt. Í ljósi þessarar niðurstöðu ráðuneytisins kemur ekki til sérstakrar skoðunar krafa ÓM um að viðurkennt verði að um hafi verið að ræða dulbúna brottvikningu hans úr starfi án málefnalegra ástæðna.
Að lokum krefst ÓM þess að viðurkennt verði að svonefnd efnisleg aðvörun sem ÓM fékk frá ÁH þann 26. október 2009 hafi verið ólögmæt. Byggir ÓM á því að ÁH hafi verið óheimilt að veita honum umrædda aðvörun án þess að fylgja formreglum varðandi áminningar.
Hvað þennan kröfulið varðar virðist nokkur ágreiningur milli aðila um það hvort um hafi verið ræða formlega áminningu líkt og ÓM virðist byggja á eða hvort um hafi verið að ræða tiltal sem ÓM hafi fengið vegna óánægju ÁH með framgöngu hans í starfi.
Að mati ráðuneytisins má ljóst vera að ekki er um að ræða formlega áminningu þar sem skilyrði er að hún sé veitt skriflega og fylgt sé fyrirmælum laga varðandi aðdraganda hennar. Að öðrum kosti hefur slík áminningin engin réttaráhrif. Verður því ekki á því byggt við úrlausn málsins að um formlega áminningu hafi verið að ræða. Ber því að fallast á það með S að á fundi þeirra ÁH og ÓM þann 26. október 2009 hafi ÁH aðeins veitt ÓM tiltal vegna óánægju með framgöngu hans í starfi líkt og fram hefur komið. Er þar ekki um ræða ákvörðun sem kæranleg er til ráðuneytisins á grundvelli kæruheimildar 103. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og ber því að vísa kröfu þessari frá ráðuneytinu.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist lengur en ráðgert var og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Kröfu Ólafs Melsted um að ógilt verði ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar um samþykkt skipulagsbreytinga frá 8. september 2010 vegna vanhæfis bæjarstjórnarmannanna Ásgerðar Halldórsdóttur og Sigrúnar Eddu Jónsdóttur er hafnað.
Fallist er á kröfu Ólafs Melsted þess efnis að ákvörðun Seltjarnarnesbæjar um niðurlagningu stöðu hans hjá bænum hafi farið í bága við 1. mgr. 56. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga og sé því ólögmæt.
Kröfu Ólafs Melsted um að viðurkennt verði að svo nefnd efnisleg aðvörun sem hann fékk frá bæjarstjóra Seltjarnarnesbæjar þann 26. október 2009 hafi verið ólögmæt er vísað frá ráðuneytinu.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Brynjólfur Hjartarson