Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11080220
Ár 2012, 22. júní er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR11080220
Júlíus Einar Halldórsson
gegn
Hafnarfjarðarkaupstað
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 14. október 2011 kærði Júlíus Einar Halldórsson (hér eftir nefndur JEH) ráðningu í starf tveggja skólasálfræðinga við skólaskrifstofu Hafnarfjarðar.
Verður ráðið af kæru að þess sé krafist að ráðuneytið úrskurði að umræddar ráðningar hafi verið ólögmætar.
Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er hún fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Sumarið 2011 voru auglýstar lausar til umsóknar stöður sálfræðinga við skólaskrifstofu Hafnarfjarðar, en um hlutastörf var að ræða. Í auglýsingunni kom fram að gerðar væru eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur:
Löggiltur sálfræðingur.
Frumkvæði og samstarfshæfni.
Góðir skipulagshæfileikar.
Viðkomandi hefði áhuga á skólastarfi og reynslu af sálfræðistörfum í leik- og grunnskóla.
Viðkomandi gæti unnið sjálfstætt og í teymi við aðra sérfræðinga.
Þekking og reynsla af PMT-foreldrafærni væri mikilvæg.
Ákveðið var að ráða tvo sálfræðinga í tvö hlutastörf við þrjá grunnskóla í sveitarfélaginu, annars vegar í 90% starfshlutfall og hins vegar í 40% starfshlutfall, en alls sóttu tíu einstaklingar um þessi störf. Yfirsálfræðingur grunnskóla sveitarfélagsins fór yfir allar umsóknir og voru sex umsækjendur kallaðir í viðtöl til hans. Fjórir af þessum sex umsækjendum höfðu starfað við skólaskrifstofu Hafnarfjarðar sem verktakar. Þar sem yfirsálfræðingurinn hafði starfað með þeim taldi hann sig þekkja vel til vinnubragða þeirra og ræddi því einungis við þá í síma. Var það mat hans að fjórir umsækjendur sem allir höfðu starfað áður sem verktakar við skólaskrifstofuna uppfylltu best þær hæfniskröfur sem gerðar voru til starfsins í auglýsingu og var JEH einn þeirra. Einn þessara fjögurra aðila hafði ekki áhuga á að vinna svokallaða greiningarvinnu og kom hann því ekki til álita í starfið. Var það síðan niðurstaða yfirsálfræðingsins að þau Einar Ingi Magnússon (hér eftir nefndur EIM) og Kolbrún Baldursdóttur (hér eftir nefnd KB) væru hæfust til að gegna þeim hlutastörfum sem í boði voru og voru þau ráðin.
Telur JEH að gengið hafi verið fram hjá honum við ráðninguna og kærði hana því til ráðuneytisins.
Stjórnsýslukæra JEH barst ráðuneytinu þann 17. október 2011.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. október 2011, var Hafnarfjarðarbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 17. nóvember 2011.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 23. nóvember 2011, var JEH gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust þau andmæli þann 13. desember 2011.
Með bréfi, dags. 21. desember 2011, tilkynnti ráðuneytið aðilum máls að tafir yrðu á uppkvaðningu úrskurðar.
Með tölvubréfi, dags. 1. júní 2012, til Hafnarfjarðarbæjar, óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum og bárust þær í tölvubréfi, dags. 6. júní 2012.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður JEH
JEH telur að litið hafi verið framhjá reynslu hans í skólasálfræði við grunnskólann í Hafnarfirði, en hann hafði starfað þar samfellt í tíu ár, síðastliðin fimm ár sem verktaki, en auk þess hafði hann starfað við Hvaleyrarskóla í tíu ár samfellt. Telur JEH að hann hafi uppfyllt öll þau skilyrði sem komu fram í auglýsingu um starfið og bendir á að hann hafi afgerandi meiri reynslu í skólasálfræði en annar þeirra sálfræðinga sem ráðinn var, en hann hafi einmitt veitt þeim sálfræðingi mikilvæga ráðgjöf og leiðsögn við greiningu.
JEH bendir á að ekki hafi verið haft samráð við skólastjórnendur í Hvaleyrarskóla um ráðninguna, en skv. 4. gr. reglugerðar nr. 584/2010 beri að gera slíkt. Þá hafi ekki verið leitað álits skólastjóra um þau atriði sem lögð voru til grundvallar við ráðningu í sálfræðistöðurnar. Þá hafi verið gengið á svig við mannauðsstefnu Hafnarfjarðarbæjar, sérstaklega hvað varðar það að tryggt sé að fagþekking þróist á vinnustöðum bæjarins, en hann hafi, eins og áður segir, tíu ára reynslu af skólasálfræði í Hafnarfirði og búi yfir þekkingu á aðstæðum í sveitarfélaginu sem ekki sé tekið tillit til auk þess sem hann sé uppalinn í bæjarfélaginu.
JEH bendir á að í rökstuðningi Hafnarfjarðarbæjar komi fram að þeir sálfræðingar sem ráðnir voru hefðu reynslu af barnaverndarmálum, sérfræðiviðurkenningu í sálfræði og víðtæka þekkingu innan sálfræðinnar. Í auglýsingu var ekki sett fram krafa um reynslu á þessu sviði en JEH bendir á að hann hafi reynslu og víðtæka þekkingu innan sálfræðinnar og á sviði barnaverndarmála. Í auglýsingunni kom fram að mikilvægt væri að viðkomandi hefði þekkingu og reynslu af PMT-foreldrafærni, en JEH bendir á að hann hafi einmitt farið á námskeið í PMT, en hafi ekki vitneskju um hvort þeir sem ráðnir voru hafi gert slíkt. JEH bendir á að hann hafi jafnframt víðtæka þekkingu í sálfræði. Erfitt sé að átta sig á rökstuðningi yfirsálfræðingsins og ekki sé sýnt fram á að sú sérfræðiviðurkenning, sem hann telji að þeir sálfræðingar sem ráðnir voru hafi, muni nýtast í þeim verkefnum sem skólasálfræðingur fáist við sbr. reglugerð nr. 584/2010, sérstaklega kafla III um starfshætti sérfræðiþjónustu en þar segir í 8. gr. að starfsfólk sérfræðiþjónustu skuli hafa menntun á sviði kennslu-, uppeldis- eða félagsmála.
Þá bendir JEH á að yfirsálfræðingurinn hafi ekki séð ástæðu til þess að taka hann í atvinnuviðtal eins og telja megi eðlilegt verklag við mat á umsækjendum og ekki komi fram í rökstuðningi yfirsálfræðingsins hvort hann hafi verið talinn hæfur samkvæmt viðmiðunaratriðum. JEH gagnrýnir að hvorki hann né EIM og KB hafi verið tekin í atvinnuviðtöl. Ákvörðunin var síðan tekin um að ráða þau EIM og KB þrátt fyrir að í rökstuðningi yfirsálfræðingsins vegna ráðningarinnar segi að hann þekki til góðra vinnubragða JEH.
JEH telur að rökstuðningur sá sem kom fram í bréfi yfirsálfræðingsins til hans, dags. 27. júlí 2011, hafi verið ófullnægjandi, gegnsæi hafi verið ábótavant og rökstuðningurinn hafi ekki uppfyllt skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga. Ekki hafi verið nægjanlega rökstutt hvað hafi verið átt við með víðtækri þekkingu innan sálfræðinnar, sem þeir sem ráðnir voru bjuggu yfir. Í þessu sambandi bendir JEH á að hann hafi cand. pscyh gráðu í sálfræði sem hljóti að teljast víðtæk þekking í sálfræði. Þá telur JEH að ekki hafi verið rökstutt nægilega vel hvaða þýðingu þekking þeirra EIM og KB á barnaverndarmálum hafði á mat yfirsálfræðingsins, en í þessu sambandi bendir JEH á að um slík málefni skuli fjalla í nemendaverndarráði sbr. reglugerð nr. 584/2010. Þá telur JEH að ekki hafi heldur verið rökstutt hvernig reynsla af námskeiðshaldi nýtist í skólasálfræði almennt séð, auk þess sem rökstuðning skorti fyrir því með hvaða hætti handleiðsla hjá viðurkenndum meðferðaraðilum nýtist í skólasálfræði og hvaða viðurkenndu aðilar það hafi verið sem veittu handleiðsluna og hver hafi veitt viðurkenninguna. Í rökstuðningnum komi ekki fram af hverju ekki var tekið tillit til tíu ára reynslu hans við skólasálfræði við grunnskólana í Hafnarfirði. Þá hafi ekki verið tekið mið af mannauðsstefnu sveitarfélagsins og ekki skýrt af hverju ekki hafi verið haft samráð við skólastjórnendur Hvaleyrarskóla, eins og beri að gera samkvæmt reglugerð um sérfræðiþjónustu við skóla og leikskóla, nr. 584/2010.
JEH bendir á að í málflutningi Hafnarfjarðarbæjar hafi komið fram að í raun hafi verið um tvo valkosti að ræða, þ.e. annars vegar að ráða í þrjár hlutastöður, þ.e. eina 50% stöðu og tvær 40% stöður eða hins vegar að ráða í tvær hlutastöður aðra 90% og hina 40%. Niðurstaða skólaskrifstofu Hafnarfjarðarbæjar hafi verið að ráða tvo sálfræðinga í tvö hlutastörf, en sú ákvörðun hafi ekki verið rökstudd á neinn hátt. Í umsögn Hafnarfjarðarbæjar vegna kærunnar komi fram að eftir ítarlega skoðun umsókna og framlagðra gagna, hafi fjórir umsækjendur verðir taldir fullnægja best þeim hæfniskörfum sem gerðar voru til starfsins samkvæmt auglýsingu og var hann þar á meðal. Hvergi sé hins vegar að sjá í umsögninni nein rök fyrir því af hverju sú leið hafi verið valin að ráða í tvær hlutastöður en ekki þrjár, þrátt fyrir að a.m.k. þrír umsækjendur hafi fullnægt öllum hæfniskröfum. Í umsögninni komi ekki heldur fram hvaða ástæða hafi verið fyrir því að þessir tveir valkostir hafi verið settir upp við ráðningu í hlutastörfin. Telur JEH að yfirskólasálfræðingurinn byggi á valdboðsrökum í þessu efni og því hafi hann hafnað samráði við viðkomandi skólastjórnendur um ráðningarnar, en stjórnendurnir sjálfir telji að hafa skuli samráð við þá um slík mál. Sé þessi afstaða yfirskólasálfræðingsins sérstaklega athyglisverð í ljósi samninga um sálfræðivinnu við skólaskrifstofu Hafnarfjarðar frá árunum 2005-2008, en yfirsálfræðingurinn hafi sjálfur skrifað undir síðarnefnda samninginn þar sem fram komi nánari útfærsla á að starf skólasálfræðings skuli unnið í samráði við skólastjórnendur viðkomandi skóla.
JEH telur að sú ákvörðun að ráða hann ekki til starfa hafi verið brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, þar sem ákvörðunin hafi verið íþyngjandi fyrir hann og þýddi í raun atvinnumissi, þrátt fyrir að hann hafi talist hæfur til starfsins, hefði tíu ára starfsreynslu við skólasálfræði í Hafnarfirði og væri starfandi sálfræðingur við skólann.
JEH vísar til skjals er fylgdi með umsögn sveitarfélagsins til ráðuneytisins og ber heitið „vinnuskjal við yfirferð á umsóknum“ en í því kemur fram samanburður á menntunar- og hæfniskröfum fjögurra umsækjenda. Í skjalinu kemur fram að hann ásamt EIM, KB og þeim fjórða sem ekki kaus að gegna greiningarstörfum, uppfylli öll viðmið um kröfur sem gerðar voru til umsækjenda samkvæmt auglýsingu. Jafnframt komi þar fram að hann sé sá eini sem uppfylli viðmið um PMT-menntun, sem talin hafi verið mikilvæg samkvæmt auglýsingu, enda hafi hann fagmenntun í PMT-foreldrafærni og hafi sótt námskeið á sínum tíma í PMT. Hvorki EIM né KB hafi þekkingu eða fagmenntun í undirstöðuatriðum PMT-foreldrafærni en í skjalinu sé vísað til þess að þau hafi reynslu af PMT án þess að það sé skýrt nánar.
Bendir JEH á að þrátt fyrir að þeir umsækjendur sem ráðnir voru hafi ekki uppfyllt öll skilyrðin eins og þau voru orðuð í auglýsingunni þá telji yfirsálfræðingurinn engu að síður eftir yfirferð og samanburð á umsækjendum að þau EIM og KB séu hæfari heldur en hann til að gegna þeim hlutastöðum sem í boði voru.
JEH telur að það hafi verið ákveðið að fara þá leið að ráða í tvær stöður en ekki þrjár áður en formleg menntun, endurmenntun og námskeið hafi komið til skoðunar hjá umsækjendum. Svo virðist sem menntun og endurmenntun hafi síðan verið notuð til að færa frekari rök fyrir því að ráða þau EIM og KB í tvær hlutastöður. Vísar JEH í þessu sambandi til orðalags í umsögn skólasálfræðingsins til ráðuneytisins þar sem fram kemur að þau EIM og KB hafi þótt „hæfust til að gegna þeim hlutastörfum sem í boði voru“. Af þessu megi draga þá ályktun að þegar hafi verið búið að taka ákvörðun um að ráða einungis í tvær stöður en ekki þrjár. Telur JEH erfitt að sjá rök Hafnarfjarðarbæjar fyrir því að ráða einungis í tvær hlutstöður en ekki þrjár, þegar þrír umsækjendur voru taldir hæfir að mati yfirsálfræðingsins og uppfylltu öll viðmið sem sett voru fram í auglýsingunni.
JEH mótmælir þeirri fullyrðingu sem fram kemur í umsögn Hafnarfjarðarbæjar, þess efnis að þau EIM og KB hafi betur sinnt endurmenntun heldur hann. Bendir JEH á í því sambandi að sú fagmenntun sem hann hafi aflað sér undanfarin ár í PMT sé endurmenntun. Þá megi sjá af gögnum málsins að hann hafi fimm ára lengri reynslu af starfi skólasálfræðings heldur en KB, en sveitarfélagið hafi hvergi útskýrt af hverju starfsreynsla hans hafi ekki skipta máli í þessu efni. Telur JEH að hæfni og geta til að sinna skólasálfræði sé álíka hjá honum og þeim EIM og KB. Þar af leiðandi sé erfitt að sjá hvaða rök hafi verið fyrir því að hafna honum, en velja það að ráða EIM og KB í tvær stöður. Telur JEH að málefnaleg sjónarmið hafi ekki verið lögð til grundvallar í þessu máli.
JEH hafnar þeim rökum sem fram koma hjá Hafnarfjarðarbæ að horft hafi verið til jafnréttissjónarmiða við töku ákvörðunarinnar. Bendir hann á að þrír karlkyns sálfræðingar séu að störfum við skólaskrifstofu Hafnarfjarðar en sex kvenkyns sálfræðingar ef meðtaldir séu þeir sálfræðingar sem sinni PMT og leikskólum.
Loks bendir JEH á að hann og þeir sálfræðingar sem ráðnir voru hafi allir verið með verktakasamning við Hafnarfjarðarbæ. Rann samningur hans út þann 15. júní 2011 og viti hann ekki betur en að svo hafi einnig verið með samninga hinna sálfræðinganna. Hafnarfjarðarbær hafi síðan hætt verktöku í skólasálfræði án skýringa.
IV. Málsástæður Hafnarfjarðarkaupstaðar
Hafnarfjarðarbær hefur upplýst að sviðsstjóri fræðslusviðs hafi beðið yfirsálfræðing skólaskrifstofunnar að leita eftir umsækjendum í störfin og að halda utan um ráðningarferlið, en sviðsstjórinn hafi á öllum stigum málsins verið hafður með í ráðum og hafi hann haft öll gögn undir höndum við meðferð málsins.
Í umsögn Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að atvinnuviðtöl við þá fjóra umsækjendur sem höfðu starfað hjá skólaskrifstofu Hafnarfjarðar hafi farið fram í gegnum síma, þar sem yfirsálfræðingurinn hafði starfað með þeim áður og hafi þekkt vel til þeirra starfa. Í þeim símtölum hafi komið fram að hugsanlega yrði ráðið í tvö störf, þ.e. annars vegar 90% starf og hins vegar 40% starf eða þrjú störf sem myndu þá skiptast þannig að um tvö 40% störf væri að ræða og eitt 50% starf. Hafi það verið sameiginleg ákvörðun yfirsálfræðings og sviðsstjóra fræðslusviðs sveitarfélagsins (fræðslustjóra) að ráða tvo sálfræðinga í tvö hlutastörf, þ.e. 90% og 40% störf við þrjá grunnskóla í sveitarfélaginu. Það hafi síðan verið mat yfirsálfræðings eftir ítarlega skoðun umsóknanna sem bárust að fjórir umsækjendur, sem allir höfðu áður starfað sem verktakar við skólaskrifstofuna, hafi best uppfyllt þær hæfniskröfur sem gerðar hafi verið og hafi JEH verið þar á meðal. Í ljós hafi komið að einn umsækjandinn hafði ekki áhuga á að vinna svokallaða greiningarvinnu og hafi þá JEH, KB og EIM staðið eftir. Eftir enn frekari yfirferð og samanburð á þeim hafi það verið niðurstaða yfirsálfræðingsins að EIM og KB væru hæfust til að gegna þeim hlutastörfum sem í boði voru og hafi þau verið ráðin til starfa.
Þá kemur fram hjá Hafnarfjarðarbæ að viðtöl yfirsálfræðings við umsækjendur hafi haft lítið að segja við ráðningu í störfin. Hafi viðtölin meira verið tekin til að upplýsa umsækjendur almennt um starfið, hitta þá og fara yfir þær upplýsingar sem komu fram í gögnum þeirra. Fyllt hafi verið inn í vinnuskjal í samræmi við reynslu og menntun umsækjenda, en ekkert skráð niður umfram það. Ákvörðun um hverjir væru hæfastir til að gegna störfunum hafi ekki byggt á frammistöðu í viðtölum heldur hafi einvörðungu verið horft til menntunar og reynslu umsækjenda.
Hafnarfjarðarbær hafnar þeim málsástæðum JEH að litið hafi verið fram hjá reynslu hans sem skólasálfræðings við grunnskóla Hafnarfjarðar og að hvorki hafi verið tekið mið af mannauðsstefnu Hafnarfjarðarbæjar né skýrt hvers vegna ekki hafi verið haft samráð við skólastjórnendur Hvaleyrarskóla, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 584/2010. Bendir Hafnarfjarðarbær á í þessu sambandi að almennt sé gengið út frá því að stjórnvald sem veiti starf hafi frjálst mat til að ákveða hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörðunin eigi að byggja og hafi rúmar heimildir til að ákvarða hvaða hæfniskröfur skuli gerðar til umsækjenda, svo framarlega sem málefnaleg sjónarmið búi að baki með hliðsjón af því starfi sem um ræðir. Jafnframt sé það á valdi stjórnvalds að leggja sérstaka áherslu á ákveðna þætti við ráðningu í starf. Við ráðninguna hafi það verið mat yfirsálfræðingsins að EIM, KB og JEH hefðu öll víðtæka starfsreynslu af sálfræðistörfum, bæði innan og utan Hafnarfjarðarbæjar og öll þrjú hefðu þau reynslu af PMT-foreldrafærni. Við mat á menntun þeirra hafi verið horft til þess að EIM og KB hefðu umtalsvert meiri menntun en JEH, en þau séu bæði með svokallaða sérfræðiviðurkenningu auk þess sem KB hafi tvær mastersgráður á sviði sálfræði auk gráðu í uppeldis- og kennslufræðum til kennsluréttinda á grunn- og framhaldsskólastigi. Þá hafi það einnig haft áhrif að EIM og KB hafi betur sinnt endurmenntun á síðastliðnum árum heldur en JEH og vísist í umsóknir þeirra hvað það varðar. Jafnframt hafi verið horft til jafnréttissjónarmiða við töku ákvörðunarinnar.
Hafnarfjarðarbær bendir á, hvað varðar tilvísun JEH til 4. gr. reglugerðar nr. 584/2010, að þar sé fjallað um að sveitarstjórn í samráði við skólastjórnendur skipuleggi sérfræðiþjónustu. Um ráðningu sérhæfðs starfsfólks fari hins vegar eftir því sem við eigi samkvæmt sveitarstjórnarlögum og nánari fyrirmælum í samþykktum sveitarfélags. Í 91. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar segi m.a. að forstöðumenn og aðrir stjórnendur ráði starfsmenn sem heyri beint undir þá í skipuriti. Það sé því ekki rétt sem JEH haldi fram að skólaskrifstofu Hafnarfjarðar hafi borið að hafa samráð við viðkomandi skólastjórnendur varðandi ráðningar sálfræðinga við skólaskrifstofuna.
Hafnarfjarðarbær ítrekar það mat sitt að EIM og KB hafi verið hæfust til að gegna þeim störfum sem um ræðir, ákvörðunin um ráðningu þeirra hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og sé því lögmæt.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Ráðuneytið telur rétt í upphafi að víkja stuttlega að því hvernig ráðningarmálum er háttað í Hafnarfjarðarbæ, en af gögnum málsins verður ráðið að yfirsálfræðingur skólaskrifstofu Hafnarfjarðar hafi að miklu leyti annast þær ráðningar sem um er deilt.
Um mál þetta gilda eldri sveitarstjórnarlög nr. 45/1998, en í 56. gr. þeirra er fjallað um ráðningar starfsfólks sveitarfélaga. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að sveitarstjórn ráði starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veiti þeim lausn frá starfi og í 2. mgr. segir að um ráðningar annarra starfsmanna fari eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Séu þar eigi sérstök ákvæði þess efnis gefi sveitarstjórn almenn fyrirmæli um hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna. Í 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga er svo tekið fram að um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga fari eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og/eða ráðningarsamningum. Rétt er að taka fram að lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 gilda ekki um starfsmenn sveitarfélaga.
Í 90. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar, sem birt er á heimasíðu sveitarfélagsins, kemur fram að bæjarstjórn ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélaginu, svo sem sviðsstjóra og framkvæmdastjóra fyrirtækja í eigu bæjarsjóðs, sem hafa sjálfstæðan fjárhag, og veiti þeim lausn frá störfum. Í 91. gr. samþykktarinnar segir síðan að sviðsstjóri ráði starfsmenn sem heyra beint undir hann í skipuriti að fenginni umsögn viðkomandi ráða. Forstöðumenn og aðrir stjórnendur ráða starfsmenn sem heyra beint undir þá í skipuriti.
Samkvæmt upplýsingum Hafnarfjarðarbæjar var sviðstjóri fræðslusviðs næsti yfirmaður sálfræðinga á skólaskrifstofu bæjarins á þeim tíma sem ráðningarnar fóru fram. Það var því í höndum sviðstjóra fræðslusviðs að ráða í stöður sálfræðinga við skólaskrifstofu Hafnarfjarðar, að fenginni umsögn fræðsluráðs, sbr. 91. gr. fyrrgreindrar samþykktar. Í gögnum málsins kemur fram að sviðsstjórinn hafi undirritað ráðningarsamninga við þá sálfræðinga sem ráðnir voru en þess hvergi getið að um ráðningarnar hafi verið fjallað í fræðsluráði. Ráðuneytið hefur yfirfarið fundargerðir fræðsluráðs Hafnarfjarðar frá því í maí til ágúst 2011 og kemur þar hvergi fram að fræðsluráð hafi fjallað um eða gefið umsögn um ráðningarnar.
Í umsögn Hafnarfjarðarbæjar er rakið hvernig ráðningarferlið fór fram og þar segir m.a.: „Yfirsálfræðingur grunnskóla ... fór yfir allar umsóknir, kynnti sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til menntunar- og hæfniskrafna sem tilgreindar voru í auglýsingu. Sex af tíu umsækjendum voru kallaðir í viðtal til yfirsálfræðings.“ Í umsögninni segir síðan: „Að lokinni ítarlegri skoðun umsókna og framlagðra gagna var það mat yfirsálfræðingsins að 4 umsækjendur, sem allir höfðu starfað áður sem verktakar við skólaskrifstofuna, uppfylltu best hæfniskröfur sem gerðar voru til starfsins í auglýsingu og var Júlíus Einar Halldórsson meðal þeirra.“ Þá segir einnig í umsögninni: „Eftir enn frekari yfirferð og samanburð á þeim þremur umsækjendum sem þóttu hæfastir var það niðurstaða yfirsálfræðings að Einar Ingi Magnússon og Kolbrún Baldursdóttir væru hæfust til að gegna þeim hlutastörfum sem í boði voru.“ Þá er í umsögninni sérstaklega tekið fram að það hafi verið sameiginleg ákvörðun yfirsálfræðings skólaskrifstofunnar og sviðstjóra fræðslusviðs að ráða tvo sálfræðinga í tvö hlutastörf annars vegar 90% starf og hins vegar 40% starf við þrjá grunnskóla í Hafnarfirði.
Við vinnslu málsins óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá Hafnarfjarðarbæ um uppbyggingu stjórnkerfisins hjá bænum. Í svari bæjarins kom fram að sviðsstjóri fræðslusviðs hafi beðið yfirsálfræðinginn „að leita eftir umsækjendum í störfin og að halda utan um ráðningarferlið“ en sviðsstjóri fræðslusviðs hafi á öllum stigum málsins verið „hafður með í ráðum“ og hafi hann haft öll gögn málsins undir höndum við meðferð þess. Það hafi verið sameiginleg ákvörðun yfirsálfræðingsins og sviðstjóra fræðslusviðs að ráða þá tvo sálfræðinga sem ráðnir voru en sviðsstjórinn hafi undirritað ráðningarsamningana og því hafi endanleg ákvörðun verið hans.
Veitingarvaldshafa er heimilt án lagaheimildar að leita eftir atvikum aðstoðar ráðningarfyrirtækja eða annarra aðila, s.s. einstakra starfsmanna stjórnvalds, til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að ráðningu starfsmanna, t.d. móttöku umsókna, öflun gagna og tillögugerð, svo lengi sem slíkum aðilum er ekki falið að taka ákvörðun um ráðningu. Vegna þeirra skyldna sem hvíla á veitingarvaldshafa samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar er umfang og eðli þeirrar aðstoðar sem slíkir aðilar geta veitt takmörkunum háð. (Sjá álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3616/2002.) Þrjú atriði skipta mestu máli varðandi hversu langt er hægt að ganga í þessu efni. Í fyrsta lagi ber að huga að því að allar þær upplýsingar sem ætla verður að hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins séu lagðar fyrir viðkomandi stjórnvald svo því sé unnt að ganga úr skugga um að tiltekin ákvörðun sé rétt. Þá ber því í öðru lagi að tryggja að meðferð málsins hjá hinum ráðgefandi aðila sé hagað þannig að réttarstaða málsaðila verði ekki lakari en stjórnsýslulög og önnur lagafyrirmæli á þessu sviði kveða á um. Í þriðja lagi þarf að gæta að því að ýmsar ákvarðanir, sem eru teknar við vinnslu málsins geta haft grundvallarþýðingu fyrir stöðu einstakra umsækjenda í ferlinu. Má í því sambandi nefna allar ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp umsækjenda sem til álita kemur að ráða í starfið enda leiða þær til þess að umsóknir annarra koma ekki til frekara mats.
Samkvæmt gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að sviðstjóri fræðslusviðs hafi leitað til yfirsálfræðingsins vegna ráðningar í störf sálfræðinganna við skólaskrifstofu Hafnarfjarðarbæjar og að yfirsálfræðingurinn hafi lagt faglegt mat á umsóknirnar og tekið viðtöl við þá sem til greina komu í störfin. Í ljósi þess sem fram kemur í umsögn Hafnarfjarðarbæjar vegna málsins telur ráðuneytið ljóst að undirbúningur ákvörðunar um ráðningu í störf sálfræðinganna hafi að miklu leyti verið í höndum yfirsálfræðings skólaskrifstofunnar, en sviðsstjóra fræðslusviðs bar að gæta að umfangi þeirrar ráðgjafar og umsýslu, enda bar hann ábyrgð á því að ákvörðunin um ráðningarnar væri lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna málsins.
Sviðstjóra fræðslusviðs bar jafnframt að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga enda veitingarvaldið hjá honum en ekki yfirsálfræðingi. Faglegt mat yfirsálfræðingsins á umsækjendum var liður í undirbúningi máls og átti að taka mið af rannsóknarreglu stjórnsýslulaga í þeim tilgangi að upplýsa málið og draga fram málefnaleg sjónarmið áður en ákvörðun í því var tekin. Til þess að slík málsmeðferð megi koma að tilætluðum notum verður niðurstaðan að vera studd gildum rökum til að hún gagnist veitingarvaldshafanum þannig að hann sjái hvernig ráðgjafinn hafi metið einstaka umsækjendur og hvers vegna tilteknir umsækjendur, öðrum fremur eru taldir eiga að koma til greina í starfið. Yfirsálfræðingnum bar því í upphafi að gera sviðsstjóra fræðslusviðs grein fyrir því hvernig hann komst að þeirri niðurstöðu að þrengja strax hóp umsækjenda úr tíu í sex, en í ljósi lögmælts hlutverks stjórnvaldsins við meðferð mála af þessu tagi verður slík ákvörðun ekki tekin nema af stjórnvaldinu sjálfu, í þessu tilviki sviðstjóra fræðslusviðs. (Sjá álit umboðsmanns Alþingi í máli nr. 4217/2004.)
Verður ekki annað séð af gögnum málsins og þá sérstaklega umsögn Hafnarfjarðarbæjar, en að frumúrvinnsla málsins, þar sem hópur þeirra sem til álita komu í starfið var þrengdur, hafi eingöngu verið í höndum yfirsálfræðingsins. Það sama gildir um það mat yfirsálfræðingsins að þrengja síðan hóp umsækjenda í fjóra, og síðan að EIM og KB væru hæfust til að gegna þeim störfum sem í boði voru. Skiptir ekki máli því sambandi þó sviðsstjórinn hafi verið „hafður með í ráðum“ eins og það er orðað í svari Hafnarfjarðarbæjar.
Í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Hafi verið um það að ræða að yfirsálfræðingurinn hafi gert sviðsstjóra fræðslusviðs grein fyrir því á hverju hann byggði það mat sitt að þrengja strax hóp umsækjenda úr tíu í sex og síðan úr sex í fjóra og loks að þau EIM og KB væru hæfust til að gegna þeim stöðum sem í boði voru, bar þeim síðarnefnda að skrá þær upplýsingar niður, sbr. 23. gr. upplýsingalaga, enda annars hvorki mögulegt né unnt að kynna þær upplýsingar sem lágu til grundvallar þeirri niðurstöðu sem komist var að. Verður ekki talið að það skjal sem merkt er sem „Vinnuskjal við yfirferð á umsóknum“ uppfylli kröfur 23. gr. upplýsingalaga í þessu sambandi.
Það er mat ráðuneytisins, með hliðsjón af þeim atriðum sem koma fram í umsögn Hafnarfjarðarbæjar og lúta að heildarmati yfirsálfræðingsins á umsækjendum, að ekki hafi komið fram fullnægjandi lýsing á rannsókn yfirsálfræðingsins á málinu eða rökstuðningur að baki ályktana hans. Er því vandséð hvernig mat hans á hæfni umsækjendanna gat komið sviðsstjóra fræðslusviðs að gagni við samanburð hans á milli umsækjenda eða leyst hann undan því að sinna þeirri skyldu sem á honum hvíldi samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. að rannsaka málið nægilega áður en ákvörðun í því var tekin. Niðurstaða yfirsálfræðingsins um það hverja skyldi ráða í stöðurnar gat einungis falið í sér tillögu hans um hverja skyldi ráða. Það er mat ráðuneytisins að sú skylda hafi hvílt á sviðsstjóra fræðslusviðs að tryggja að allur undirbúningur og málsmeðferð hafi verið forsvaranleg þar sem stjórnvaldi ber samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin.
Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að við ráðningar þær sem um er deilt í málinu hafi hvorki verið gætt fyrirmæla 91. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar um umsögn viðkomandi ráðs, né 10. gr. stjórnsýslulaga og 23. gr. upplýsingalaga. Hafi málsmeðferðin því ekki verið í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti og þ.a.l. séu ráðningarnar ólögmætar. Ekki kemur til þess að ráðningarnar verði úrskurðaðar ógildar vegna hagsmuna þeirra sem fengu störfin.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu Júlíusar Einars Halldórssonar um að ráðningar í stöðu tveggja sálfræðinga til skólaskrifstofu Hafnarfjarðar á árinu 2011 séu ólögmætar.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Hjördís Stefánsdóttir