Úrskurður í máli nr. SRN17060021

Ár 2018, þann 30. apríl, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN17060021

Kæra X

á ákvörðun

sveitarfélags

I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 6. júní 2017, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X, á ákvörðun X (hér eftir sveitarfélagið) frá 10. maí 2017 um að segja X upp störfum sem kennara við skóla, í sveitarfélaginu, frá og með 1. júní 2017.

Af kæru verður ráðið að X krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ólögmæt. Þá krefst X bóta vegna fjárhagstjóns, atvinnu- og launamissis sem og miskabóta.

Kæran er fram borin á grundvelli 3. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.  Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var X með bréfi sveitarfélagsins dags. 25. janúar 2016 tilkynnt að til skoðunar væri að veita henni skriflega áminningu vegna framkomu hennar á kennarafundi þann 20. janúar 2016. Í bréfinu kemur fram að á fundinum hafi X sýnt skólastjóra og öðrum fundarmönnum mikla óvirðingu og hafi X yfirgefið fundinn og vinnustaðinn án heimildar. Með bréfi X dags. 27. janúar 2016 mótmælti hún fyrirhugaðri áminningu. Með bréfi sveitarfélagsins dags. 1. febrúar 2016 var X veitt skrifleg áminning vegna framkomu og athafna sem væru ósæmilegar, óhæfilegar og ósamrýmanlegar starfi hennar, sem og fyrir að óhlýðnast löglegu boði yfirmanns, sbr. grein 14.7 í kjarasamningi. Í áminningunni kom fram að hin ámælisverða háttsemi hefði falist í grófum ásökunum, ótilhlýðilegri háreysti og ósæmilegu orðbragði. Þá kemur fram að X hafi neitað að hlíta fundarstjórn auk þess að yfirgefa fundinn og vinnustaðinn án heimildar. Þann 1. febrúar 2016 fór X í veikindaleyfi. Með bréfi X dags. 10. febrúar 2016 kvartaði hún til sveitarstjórnar sveitarfélagsins vegna áminningarinnar. Taldi X að skólastjóri væri aðili að máli hennar og því vanhæfur til meðferðar þess. Þá hafi sveitarstjóri látið hjá líða að víkja skólastjóra frá málinu þrátt fyrir vanhæfi hennar. Með bréfi sveitarstjórnar dags. 4. mars 2016 var X tilkynnt að sveitarstjórn teldi ekki tilefni til frekari aðgerða vegna umkvörtunarefna þeirra er fram kæmu í bréfi hennar dags. 10. febrúar 2016. Þann 31. mars 2016 ritaði X sveitarstjórn sveitarfélagsins bréf þar sem hún fór fram á að málið yrði endurupptekið og að áminningin yrði felld niður. Með bréfi sveitarstjórnar sveitarfélagsins dags. 12. apríl 2016 var erindi X framsent skólastjóra til meðferðar þar sem það væri ekki á valdsviði sveitarstjórnar að endurupptaka ákvörðun um áminningu. Með bréfi skólastjóra dags. 29. apríl 2016 var X tilkynnt að ekki væru forsendur fyrir endurupptöku málsins þar sem í athugasemdum X kæmi ekkert fram sem réttlætti slíka ákvörðun.

Með bréfi sveitarfélagsins dags. 11. apríl 2017 var X tilkynnt að til skoðunar væri hvort tilefni væri til að segja henni upp störfum vegna hugsanlegs brots utan starfs sem væri ósamrýmanlegt starfsskyldum hennar. Væri uppsögnin byggð á eldri skriflegri áminningu frá 1. febrúar 2016. Tilefni fyrirhugaðrar ákvörðunar væru skrif X í svæðisblaðið Dagskránna þann 2. mars 2016 þar sem X hefði haft í frammi grófar ásakanir á hendur samstarfsmönnum hennar. Væru ásakanirnar  þess eðlis að hafa bein áhrif á samstarfsmenn X, samstarf hennar með þeim og öðrum starfsmönnum skólans og þar með störf X. Þá kemur fram í bréfinu frá 11. apríl 2016 að þau ummæli sem væru til skoðunar væru eftirfarandi:

„Mér reyndist óbærilegt að vinna undir stjórn skólastjórans, þess vegna er ég frá vinnu. Ég fullyrði að það sama á við um vinnufélaga mína sem eru nú veikir. Og hvað ætli sé svo að okkur? Áfallastreituröskun eða taugaáfall, það er annað hvort. Ég fullyrði að skólastjórinn, [...], á líka hlut í máli varðandi brotthvarf allra hinna sem eru hættir í skólanum síðan hún hóf störf. Ég mun éta gras mér til lífsviðurværis í framtíðinni frekar en að vinna á vinnustað eins og þeim sem [...] stjórnar. Er ekki tímabært að þoku yfirhylmingar og þöggunar fari að létta hér í [sveitarfélaginu]?“

Í kjölfar bréfs sveitarfélagsins leitaði X til Kennarasambands Íslands (hér eftir KÍ). Með bréfi KÍ dags. 4. maí 2017 kom félagið að athugasemdum vegna fyrirhugaðrar uppsagnar X. Með bréfi sveitarfélagsins dags. 10. maí 2017 var X sagt upp störfum sem kennara við skóla, í sveitarfélaginu, frá og með 1. júní 2017.

Kæra X barst ráðuneytinu þann 6. júní 2017. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. júní 2017, var sveitarfélaginu gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Bárust þau gögn ráðuneytinu með bréfi sveitarfélagsins mótteknu 7. júlí 2017.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. ágúst 2017, var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi X mótteknu 2. október 2017.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 19. október 2017, var X tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar og með bréfi ráðuneytisins dags. 7. febrúar 207 var X tilkynnt um seinkun úrskurðar.

III.      Sjónarmið X

Í kæru kemur fram að X hafi skrifað blaðagrein þá sem sveitarfélagið vísi til utan starfs, enda hafi X verið í veikindaleyfi. Kveðst X hafa ritað greinina sem einstaklingur en ekki sem starfandi kennari við skólann. Ákvæði kjarasamnings um skyldur starfsmanns sem gætu tekið til háttsemi utan starfs séu ekki tengdar við heimildir vinnuveitanda til áminningar eða uppsagnar. Það sé ekki heimilt að segja kennara upp vegna athafna utan starfs nema vegna ávirðinga sem kynnu að leiða til fyrirvaralausrar brottvikningar. Eigi það ekki við í tilviki X. Þá nái ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna í grunnskólum ekki yfir þau atriði sem X fjalli um í blaðagreininni. Hafi vinnuveitandi ekki heimild til að skerða tjáningarfrelsi X á þennan hátt. Einnig vísar X til þess að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegrar ástæðu. Kveðst X ekki hafa brotið af sér í starfi eða vanrækt starfsskyldur sínar með því að skrifa blaðagrein þá sem uppsögnin byggist á. Það að tjá sig utan starfs um aðstæður sínar og líðan geti ekki talist málefnaleg ástæða fyrir uppsögn. Þá vísar X til þess að hún hafi verið öryggistrúnaðarmaður, en atvinnurekendum og umboðsmönnum þeirra sé óheimilt að segja trúnaðarmönnum upp störfum eða láta þá á nokkurn hátt gjalda þess að þeim hafi verið falið að gegna starfi trúnaðarmanns. Bendir X á að með skriflegri áminningu fyrir ummæli hennar, sem fjallað hafi um samskiptavanda og óbærilega aðstöðu á vinnustað af völdum skólastjóra, hafi X verið hótað uppsögn. Með því hafi X verið gert ókleift að sinna starfi sínu sem öryggistrúnaðarmaður. Við uppsögn hafi aftur verið brotið gegn þessum reglum.

X vísar til þess að henni hafi verið sagt upp störfum vegna ummæla um skólastjórann auk þess sem áminning hafi verið veitt henni af sama tilefni. Telur X því að skólastjóri sé vanhæfur til meðferðar málsins og hafi því ekki mátt taka þátt í meðferð þess. Hins vegar hafi skólastjóri einn séð um undirbúning, meðferð og úrlausn bæði áminningar og uppsagnar. Geti það ekki talist réttlát málsmeðferð. Þá kveðst X hafi verið frá vinnu vegna veikinda frá 1. febrúar 2016. Hafi X því verið í veikindaleyfi þegar henni var sagt upp störfum. Geti X ekki gefist raunhæfur kostur á að hreyfa andmælum við þær aðstæður þar sem hún hafi hvorki getað fundað með skólastjóra né svarað bréfum hans meðan X var veik. Ekki sé heimilt að segja starfsmanni í veikindaleyfi upp fyrr en veikindaréttur hans er fullnýttur eða eftir að honum er batnað. Geti veikindi ekki verið ástæða uppsagnar.

Í andmælum X kemur fram að hún hafi ekki sótt vinnu eftir að hún hlaut skriflega áminningu þann 1. febrúar 2016. Kveðst X hafa neyðst til að nýta veikindarétt sinn og hafi ekki átt að þurfa að hreyfa andmælum á meðan á veikindunum stóð. Þá bendir X á að uppsögnin hafi grundvallast á áminningunni og því hljóti að vera réttmætt að áminningin fá efnislega meðferð. Þá mótmælir X lýsingum sveitarfélagsins á atburðum kennarafundar í aðdraganda áminningar. Kveðst X hafa verið að tala um samskipti en ekki fagleg eða efnisleg málefni. Þá bendir X á að ásakanir hennar hafi aðeins verið gagnvart skólastjóra en engum öðrum. Einnig kveðst X ekki hafa getað hreyft andmælum vegna veikinda þegar tilkynnt var um fyrirhugaða uppsögn. Þá er að finna fleiri athugasemdir í andmælum X sem ekki þykir ástæða til að rekja frekar.

IV.      Sjónarmið sveitarfélagsins

Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að á kennarafundi þann 20. janúar 2016 hafi X sýnt af sér ámælisverða framkomu sem verið hafi ósæmileg og ósamrýmanleg starfi hennar sem kennara. Hafi hin ámælisverða háttsemi falist í grófum ásökunum gegn samstarfsfólki X, ótilhlýðilegri háreysti og ósæmilegu orðbragði. Að auki hafi X óhlýðnast löglegu boði með því að neita að hlíta fundarstjórn og hafi hún yfirgefið fundinn og vinnustaðinn án heimildar. Þá bendir sveitarfélagið á að áminningin sem slík sé ekki kæranleg. Samkvæmt 3. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga sé ákvörðun um uppsögn starfsmanns eina ákvörðun sveitarstjórnar varðandi starfsmenn sem sé kæranleg til ráðuneytisins. Þá vísar sveitarfélagið til ummæla X sem fram komu í svæðisblaðinu Dagskránni þann 2. mars 2017, sem áður hafa verið rakin. Í nefndri grein hafi X haft í frammi meiðandi og grófar ásakanir gegn samstarfsmönnum sínum, haldið fram staðhæfingum um viðkvæmar persónulegar upplýsingar samstarfsmanna og lýst því yfir að hún vildi ekki starfa á vinnustaðnum undir stjórn þáverandi skólastjóra. Þá rekur sveitarfélagið nánar samskipti málsaðila en ekki er ástæða til að rekja það nánar.

Sveitarfélagið mótmælir því að áminning X hafi verið ólögmæt. Þá er því einnig mótmælt að X hafi orðið fyrir fjárhagstjóni, álitshnekki eða þjáningu sem sveitarfélagið beri ábyrgð á, enda muni X fá greitt samkvæmt kjarasamningi til starfsloka.

Sveitarfélagið áréttar að áminning sé ekki kæranleg. Bendir sveitarfélagið á að ef líta beri á áminninguna sem kæranlega sé kærufrestur vegna hennar liðinn. Verði lögmæti áminningarinnar tekið til skoðunar telur sveitarfélagið að áminningin hafi verið lögmæt. Hafi áminningin verið veitt í samræmi við grein 14.7 kjarasamnings KÍ vegna félags grunnskólakennara við Samband íslenskra sveitarfélaga, enda hafi háttsemi X verið ósæmileg, óhæfileg og ósamrýmanleg starfi hennar. Hafi X verið gefinn kostur á að tjá sig um ávirðingarnar áður en ákvörðun var tekin en X hafi kosið að tjá sig skriflega. Þá hafnar sveitarfélagið að þau ummæli sem X lét falla á umræddum kennarafundi hafi verið í nokkrum tengslum við hlutverk hennar sem öryggisfulltrúa, en þær ásakanir, hin ótilhlýðilega háreysti og hið ósæmilega orðbragð sem X hafði í frammi geti ekki talist samræmast hlutverki öryggisfulltrúa. Sé ekkert það fram komið sem styðji fullyrðingar X þess efnis að hún hafi á umræddum fundi verið að sinna hlutverki sínum sem öryggistrúnaðarmaður. Hafi skólastjóra verið nauðsynlegt að bregðast við framkomu X á kennarafundinum.

Varðandi meint vanhæfi skólastjóra til meðferðar málsins bendir sveitarfélagið á að ef um slíkt eigi að vera að ræða þurfi að vera til staðar einhverjar hlutlægar aðstæður sem almennt séu taldar til þess fallnar að draga megi í efa óhlutdrægni starfsmanns. Sé því ekki nægjanlegt að málsaðili telji starfsmann sér óvinveittan svo hann verði talinn vanhæfur. Til staðar verði að vera einhver hlutræn atriði sem utan frá séð séu til þess fallin að draga megi í efa óhlutdrægni starfsmannsins, þannig að hann hafi með einhverjum hlutrænum hætti komið þannig fram að draga megi hlutdrægni og þar með hæfi hans í efa. Sé engum slíkum hlutrænum atriðum til að dreifa. Verði starfsmaður ekki vanhæfur af þeirri ástæðu einni að málsaðili hafi um hann ósæmilegt orðbragð eða sé honum óvinveittur, enda gæti málsaðili gert starfsmann vanhæfan með þeim hætti. Engin hlutræn atriði liggi til grundvallar staðhæfingum X um vanhæfi skólastjórans enda hafi X ekki haldið slíku fram heldur eingöngu því að skólastjórinn sé vanhæfur vegna ummæla X um hana. Þá teljist skólastjóri ekki til aðila máls í þessu tilviki. Í stjórnsýslulögum sé hugtakið aðili máls ekki skilgreint en byggt sé á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttarins að aðili máls teljist vera sá sem ákvörðun beinist að. Ákvörðun um veitingu áminningar beinist hvorki að skólastjóranum né hafi hann lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu, Geti skólastjórinn því ekki talist aðili máls og þ.a.l. eigi ákvæði sveitarstjórnarlaga og stjórnsýslulaga um vanhæfi ekki við. Þá bendir sveitarfélagið á að samkvæmt 1. mgr. gr. 14.7 í kjarasamningi Félags grunnskólakennara og Sambands íslenskra sveitarfélaga skuli forstöðumaður stofnunar veita starfsmanni skriflega áminningu komi upp þau tilvik sem þar eru nefnd. Það sé þ.a.l. hluti af skyldu skólastjóra að veita áminningu telji hann nefnt ákvæði kjarasamningsins eiga við. Þá hafnar sveitarfélagið ásökunum X þess efnis að skólastjóri hafi á einhvern hátt misbeitt valdi sínu við meðferð málsins vegna áminningarinnar og veitingu hennar  eða brotnar hafi verið reglur um meðalhóf. Hafi skólastjóri brugðist við framkomu X á kennarafundinum með þeim hætti sem kjarasamningar og lög geri ráð fyrir.

Varðandi uppsögn X telur sveitarfélagið að hún hafi verið í samræmi við grein 14.8 í kjarasamningi KÍ vegna Félags grunnskólakennara við Samband íslenskra sveitarfélaga og hafi því verið lögmæt. Uppsögnin hafi verið skrifleg, byggð á skriflegri áminningu samkvæmt grein 14.7 og miðast við mánaðamót, auk þess að byggja á málefnalegum ástæðum. Hafi X verið veittur kostur á að tjá sig um ávirðingarnar áður en ákvörðun var tekin og það í viðurvist trúnaðarmanns. Þá hafi X verið upplýst um þann kost að geta skilað skriflegum athugasemdum en hún hafi hins vegar kosið að nýta sér ekki andmælaréttinn.

Sveitarfélagið vísar til þess að þær ávirðingar sem uppsögnin byggðist á hafi birst í grein í svæðisblaði sveitarfélagsins þann 2. mars 2017 undir fyrirsögninni „Til íbúa sveitarfélagsins“. Þótt ummælin hafi ekki verið sögð á starfsstöð X við skólann verði þau engu að síður að teljast tengjast starfi hennar með beinum hætti. Þrátt fyrir að X hafi verið í veikindaleyfi hafi hún enn verið starfsmaður skólans og að því leyti enn í starfi. Ummæli X í umræddri grein hafi verið fullyrðingar um verulega viðkvæmar persónuupplýsingar núverandi og fyrrum starfsmanna, m.a. um heilsufar þeirra. Þá hafi ummælin falið í sér alvarlegar ásakanir á hendur stjórnendum skólans sem verði að teljast í beinum tengslum við störf X. Þá mótmælir sveitarfélagið því að stjórnarskrárvarið tjáningarfrelsi X sé takmarkað af hálfu sveitarfélagsins enda hafi X ekki verið meinað að tjá sig. Hins vegar séu skrif og háttsemi X grundvöllur samstarfsörðugleika á svo alvarlegu stigi að nauðsynlegt hafi verið að grípa til ráðstafana. Þá bendir sveitarfélagið á að tjáningarfrelsi njóti ekki verndar þegar brotið er gegn friðhelgi einkalífs, auk þess sem það sé ekki verndað ef um er að ræða rógburð á hendur einstaklingum. Þrátt fyrir að ummælin séu ekki höfð frammi á starfsstöð X séu þau í svo miklum tengslum við starf hennar að ekki sé hægt að líta á það með öðrum hætti en svo að hún hafi með þeim brotið gegn starfsskyldum sínum með háttsemi sem verið hafi ósæmileg, óhæfileg og ósamrýmanleg starfi hennar, en ummælin hafi beinst að samstarfsmönnum X og stjórnendum skólans. Einnig bendir sveitarfélagið á að sýnt hafi verið fram á að ummæli þau sem X hafði í frammi í greinaskrifum hennar séu röng. Er það mat sveitarfélagsins að uppsögn X hafi verið lögmæt.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 fer um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga eftir ákvæðum kjarasamninga og ráðningarsamninga. Um störf grunnskólakennara gilti á þeim tíma sem hin kærða ákvörðun var tekin ákvæði kjarasamnings Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands vegna Félags grunnskólakennara með gildistíma frá 1. desember 2016 til 30. nóvember 2017. Þegar áminning var veitt X var í gildi kjarasamningur milli sömu félaga frá 1. maí 2014 til 31. maí 2016. Ákvæði kjarasamninganna eru sambærileg hvað varðar áminningu, uppsögn og frávikningu. Í 14. kafla kjarasamninganna er fjallað um réttindi og skyldur starfsmanna. Um áminningar er fjallað í ákvæði 14.7 kjarasamninganna. Hljóðar ákvæðið svo

Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar eða fyrirtæki veita honum skriflega áminningu.

Yfirmaður skal gefa starfsmanni kost á að tjá sig um meintar ávirðingar áður en ákvörðun um áminningu er tekin. Starfsmaður á rétt á því að tjá sig um tilefni áminningar í viðurvist trúnaðarmanns. Yfirmaður skal kynna honum þann rétt.

Áminning skal vera skrifleg. Í áminningu skal tilgreina tilefni hennar og þá afleiðingu að bæti starfsmaður ekki ráð sitt verði honum sagt upp. Ber að veita starfsmanni þann tíma og tækifæri til þess að bæta ráð sitt áður en gripið er til uppsagnar.

Ekki er skylt að veita starfsmanni áminningu og kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, ef tilefni uppsagnar er ekki rakið til starfsmannsins sjálfs, s.s. vegna hagræðingar í rekstri stofnunar eða fyrirtækis. Ekki er þjó skylt að veita áminningu ef uppsögn (frávikningu) má rekja til ástæðna sem raktar eru í 5. – 7. mgr. gr. 14.9.

Í ákvæði 14.8 er fjallað um uppsögn og frávikningu. Þar segir eftirfarandi í 4. mgr.:

Ef fyrirhugað er að segja starfsmanni upp störfum vegna ávirðinga þá þarf uppsögnin að grundvallast á skriflegri áminningu samkvæmt gr. 14.8.

Þá kemur einnig eftirfarandi fram í ákvæði 14.10 um skyldur starfsmanna:

Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt af alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess, sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.

Starfsmanni er skylt að veita þeim sem til hans leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, þar á meðal að benda þeim á það, ef svo ber undir, hvert þeir skuli leita með erindi sín.

Þá er að finna ákvæði í 1. mgr. 12. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 sem fjallar um skyldur starfsfólks grunnskóla. Þar segir að starfsfólk grunnskóla skuli rækja starf sitt af fagmennsku, alúð og samviskusemi. Það skuli gæta kurteisi, nærgætni og lipurðar í framkomu sinni gagnvart börnum, foreldrum þeirra og samstarfsfólki. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum nr. 1040/2011 segir enn fremur að starfsfólk skóla skuli ávallt bera velferð nemenda fyrir brjósti og leggja sig fram um að tryggja nemendum öryggi, vellíðan og vinnufrið til að þeir geti notið skólagöngu sinnar. Starfsfólki beri að stuðla að jákvæðum skólabrag og starfsanda í öllu skólastarfi og góðri umgengni. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur m.a. fram að starfsfólk skuli sýna nærgætni og gæta virðingar í framkomu sinni gagnvart nemendum, foreldrum og starfsfólki.

Líkt og fram kemur í 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðherra ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum, um gerð kjarasamninga eða stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélaganna og öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með. Undantekningu frá því að ákvarðanir í starfsmannamálum falli ekki undir eftirlit ráðuneytisins er að finna í 3. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Kemur þar fram að þrátt fyrir 2. mgr. 109. gr. sé þó hægt að bera undir ráðherra samkvæmt þessari grein ákvörðun sveitarfélags um uppsögn starfsmanns, enda eigi hún rætur að rekja til brota hans í starfi, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, til athafna í starfi eða utan þess sem þykja ósamrýmanlegar starfinu eða til annarra sambærilegra ástæðna. Samkvæmt framagreindu telur ráðuneytið ljóst að aðeins uppsögn starfsmanns geti komið til skoðunar en ekki sé um að ræða kæruheimild hvað varðar áminningu starfsmanns. Hins vegar liggur fyrir samkvæmt ákvæði 4. mgr. í gr. 14.8 kjarasamningsins að ef fyrirhugað er að segja starfsmanni upp störfum vegna ávirðinga þá þarf uppsögnin að grundvallast á skriflegri áminningu. Í því ljósi telur ráðuneytið nauðsynlegt að fjalla um gildi áminningar þeirrar er X var veitt þann 1. febrúar 2016 enda geti það haft áhrif á lögmæti uppsagnar hennar.

Af orðalagi ákvæðis 14.7 í kjarasamningnum telur ráðuneytið ljóst að það veiti sveitarfélögum fyrst og fremst heimild til að áminna grunnskólakennara vegna háttsemi í starfi. Er gildissvið ákvæðisins að þessu leyti þrengra en ákvæði 21. gr. starfsmannalaga nr. 70/1996, en þar er að finna heimild til að áminna starfsmann ef athafnir hans utan starfs þykja ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Af framangreindu leiðir að leggja beri til grundvallar að grunnskólakennarar njóti að þessu leyti meiri verndar heldur en t.d. starfsmenn ríkisins. Í því sambandi hefur ráðuneytið í huga að um samningsbundin réttindi er að ræða sem felast í samkomulagi milli Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands. Beri að líta svo á að kjarasamningarnir mæli þannig í grundvallaratriðum fyrir um þau lágmarksréttindi grunnskólakennara, sem samningsaðilar hafa sammælst um, og þau réttindi verði ekki takmörkuð af öðrum.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar hlaut X áminningu fyrir að hafa á kennarafundi þann 20. janúar 2016 sýnt af sér ámælisverða framkomu sem að mati skólastjóra hafi verið ósæmileg og ósamrýmanleg starfi hennar sem kennara. Hafi hin ámælisverða háttsemi falist í grófum ásökunum, ótilhlýðilegri háreysti og ósæmilegu orðbragði. Þá hafi X óhlýðnast löglegu boði með því að neita að hlíta fundarstjórn auk þess sem hún hafi yfirgefið fundinn og vinnustaðinn án heimildar. Taldi sveitarfélagið að framkoma X hafi m.a. brotið gegn ákvæðum gr. 14.7 í kjarasamningi. X hafnar hins vegar alfarið að hafa haft í frammi háttsemi þá sem áminningin byggðist á.

Ráðuneytið telur ljóst að í þeim tilvikum sem áminning grundvallast á framkomu starfsmanns á kennarafundi falli slíkt undir ákvæði 14.7 í kjarasamningnum, þ.e. að um sé að ræða meint brot í starfi. Í þeim tilvikum sem sveitarfélag hyggst beita áminningu vegna slíkrar háttsemi þurfi sveitarfélagið að sýna fram á með sannanlegum hætti að slíkar aðstæður hafi skapast að réttlætanlegt væri að beita áminningu. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að um verulega íþyngjandi ákvörðun er að ræða fyrir viðkomandi starfsmann. Beri sveitarfélaginu við beitingu áminningar að tryggja að gætt hafi verið að réttarreglum stjórnsýsluréttar sem við kunna að eiga, s.s. rannsóknarreglu, réttmætisreglu og meðalhófsreglu. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að þótt sveitarfélög hafi umtalsvert svigrúm til mats í störfum sínum sem almennt verður ekki endurskoðað af stjórnvöldum á vegum ríkisins, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, geti ráðuneytið ekki vikist undan því að meta hvort þau sjónarmið sem sveitarfélagið byggir ákvörðun sína og athafnir á teljist lögmæt og málefnaleg.

Það er mat ráðuneytisins að ekki liggi fyrir með óyggjandi hætti að X hafi sýnt af sér slíka háttsemi á tilgreindum kennarafundi sem vísað er til í áminningu sveitarfélagsins þannig að réttlætanlegt hafi verið að veita henni áminningu líkt og gert var. Er það mat ráðuneytisins að ekki hafi verið fram á það sýnt af hálfu sveitarfélagsins að uppfyllt hafi verið skilyrði gr. 14.7 kjarasamningsins fyrir áminningu. Hafi sveitarfélaginu þannig ekki tekist að sýna fram á að áminningin hafi byggt á lögmætum grundvelli og málefnalegum sjónarmiðum.

Í 4. mgr. ákvæðis 14.8 kjarasamningsins kemur skýrt fram að ef fyrirhugað er að segja starfsmanni upp störfum vegna ávirðinga þurfi uppsögnin að grundvallast á skriflegri áminningu samkvæmt gr. 14.7 í kjarasamningnum. Þar sem niðurstaða ráðuneytisins er sú að áminning sú er X var veitt þann 1. febrúar 2016 hafi ekki byggt á lögmætum grundvelli og málefnalegum sjónarmiðum hafi áminningin ekki getað verið grundvöllur uppsagnar hennar. Í því ljósi er það niðurstaða ráðuneytisins að þegar af þeirri ástæðu verði að telja að ákvörðun sveitarfélagsins frá 10. maí 2017 um uppsögn X hafi verið ólögmæt. Hin kærða ákvörðun verður hins vegar ekki felld úr gildi enda myndi það jafngilda því að X yrði aftur sett inn í starf sitt en ekki er á valdsviði ráðuneytisins að mæla fyrir um slíkt. Hinu sama gildir aðrar kröfur X um bætur vegna fjárhagstjóns, atvinnu- og launamissis sem og miskabóta, þ.e. að ráðuneytið hefur ekki heimild að lögum til að mæla fyrir um slíkt.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun sveitarfélagsins frá 10. maí 2017 um að segja X upp störfum sem kennara við skóla sveitarfélagsins, frá og með 1. júní 2017, er ólögmæt.