Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11110186
Ár 2013, þann 22. apríl, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11110186
Golfklúbbur Öndverðarness og Golfklúbbur Kiðjabergs
gegn
Grímsnes- og Grafningshreppi
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 14. nóvember 2011 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Hjörleifs B. Kvaran hrl., f.h. Golfklúbbs Öndverðaness, kt. XXXXXX-XXXX (hér eftir nefndur GÖ), og Golfklúbbs Kiðjabergs, kt. XXXXXX-XXXX (hér eftir nefndur GKB) á hendur Grímnes- og Grafningshreppi. Er kæruefni afmarkað á svofelldan hátt í kæru:
1. Kærð er eftirfarandi bókun og samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. september sl. Dagskrárliður 10: ,,Lögð fram gróf kostnaðar- og framkvæmdaáætlun frá Haraldi Má Stefánssyni um að ljúka 18 holu golfvelli á landi sveitarfélagsins á Minni-Borg. Samþykkt er að leggja 13 millj. kr. til framkvæmda á þessu ári í samræmi við fyrirliggjandi kostnaðar- og framkvæmdaáætlun. Gert verður ráð fyrir þessu við endurskoðun fjárhagsáætlunar.“
2. Kærð er ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um að hafna kröfu stjórna Golfklúbbs Öndverðarness og Golfklúbbs Kiðjabergs um að sveitarstjórn Grímsness- og Grafningshrepps afturkalli ákvörðun sína um byggingu 18 holu golfvallar í landi Minni-Borgar, en krafan var sett fram í bréfi til sveitarstjórnar dags. 27. september, sem lagt var fram á fundi sveitarstjórnar 5. október og svarað með bréfi sveitarstjóra dags. 12. október sl. þar sem tilkynnt er að fyrrgreind ákvörðun hafi ekki verið afturkölluð.
Er gerð sú krafa að ráðuneytið felli úr gildi fyrrgreinda bókun og samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. september 2011. Þá var þess krafist í kæru að ráðuneytið frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar á meðan ráðuneytið hefði málið til meðferðar. Vísaði ráðuneytið þeirri kröfu frá með ákvörðun sinni, dags. 13. desember 2011.
Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er hún fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Árið 2006 var félagið Golfborgir hf. stofnað með það að markmiði að byggja golfvöll í landi Minni-Borgar í Grímsnes- og Grafningshreppi. Keypti félagið í því augnamiði um 60 hektara landsvæði úr landi Minni-Borgar og Brjánsstaða. Golfborgir hf. var síðar tekið til gjaldþrotaskipta árið 2008 og leysti Sparisjóðabankinn hf. þá til sín umrætt 60 hektara landsvæði. Ljóst er að framkvæmdir voru þá komnar nokkuð á veg.
Grímnes- og Grafningshreppur keypti svo landsvæðið af Sparisjóðabankanum hf. árið 2011. Á 286. fundi sínum þann 21. september 2011 ákvað sveitarstjórn Grímnes- og Grafningshrepps með svohljóðandi bókun að halda áfram byggingu golfvallar í landi Minni-Borgar:
Lögð fram til kynningar gróf kostnaðar- og framkvæmdaráætlun frá Haraldi Má Stefánssyni um að ljúka 18 holu golfvelli á landi sveitarfélagsins á Minni-Borg. Samþykkt er að leggja 13 millj. kr. til framkvæmda á þessu ári í samræmi við fyrirliggjandi kostnaðar- og framkvæmdaráætlun. Gert verður ráð fyrir þessu við endurskoðun fjárhagsáætlunar.
Er það framangreind bókun sem ágreiningur máls þessa lýtur að, þ.e. að sveitarstjórn hafi samþykkt að halda framkvæmdum við golfvöllinn áfram. Rétt er að taka fram í þessu sambandi að í fjárhagsáætlun Grímsnes- og Grafningshrepps fyrir árið 2012, sem afgreidd var á fundi sveitarstjórnar þann 30. desember 2011, var gert ráð fyrir að 23 milljónum króna yrði veitt til byggingar golfvallarins á því ári. Ekki er hins vegar að sjá að gert sé ráð fyrir að veita fé til golfvallarins á árinu 2013, sbr. fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir það ár, sem samþykkt var á fundi sveitarstjórnar þann 21. nóvember 2012.
Í kjölfar hinnar umdeildu samþykktar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps munu hafa orðið nokkur samskipti á milli GÖ og GKB og sveitarfélagsins. Var bókun sveitarstjórnar þannig mótmælt með bréfi golfklúbbanna til sveitarfélagsins, dags. 27. september 2011, og þess krafist að hún yrði afturkölluð. Greindi sveitarstjóri GÖ og GKB frá því með bréfi, dags. 12. október 2011, að erindi þeirra hefði verið lagt fram á fundi sveitarstjórnar þann 5. október 2011 en samþykkt sveitarfélagsins ekki verið afturkölluð. Með bréfi, dags. 17. október 2011, var þess krafist af hálfu GÖ og GKB að afstaða sveitarfélagsins yrði rökstudd frekar en ekki er að sjá að því erindi hafi verið svarað.
Með bréfi, dags. 10. nóvember 2011, var hin umdeilda samþykkt svo kærð til ráðuneytisins og var þar jafnframt farið fram á að ráðuneytið frestaði réttaráhrifum hennar á meðan það hefði málið til meðferðar. Með bréfi, dags. 22. nóvember 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps um kæruna auk afrits af gögnum málsins. Óskaði ráðuneytið sérstaklega eftir afstöðu sveitarfélagsins til beiðni um frestun réttaráhrifa. Afstaða sveitarfélagsins til beiðni um frestun réttaráhrifa barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 1. desember 2011 en til kærunnar í heild með bréfi, dags. 22. desember 2011. Ráðuneytið vísaði kröfu GÖ og GKB um frestun réttaráhrifa frá með ákvörðun sinni, dags. 13. desember 2011, þar sem það hefði ekki heimild skv. sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 til að verða við slíkri beiðni.
Með bréfi, dags. 3. janúar 2012, gaf ráðuneytið GÖ og GKB færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar sveitarfélagsins um kæru þeirra. Bárust athugasemdir golfklúbbanna þar að lútandi með bréfi, dags. 16. janúar 2012.
Með bréfi, dags. 31. janúar 2012, gaf ráðuneytið Grímsnes- og Grafningshreppi færi á að koma á framfæri frekari sjónarmiðum vegna kærunnar og bárust athugasemdir sveitarfélagsins þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 24. febrúar 2012. Með bréfi, dags. 7. mars 2012, gaf ráðuneytið GÖ og GKB færi á að gæta andmælaréttar vegna hinna nýju athugasemda sveitarfélagsins. Bárust andmæli golfklúbbanna þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 19. mars 2012.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Golfklúbbs Öndverðarness og Golfklúbbs Kiðjabergs
Í kæru er málavöxtum lýst svo að í Grímsnes- og Grafningshreppi séu nú þegar fjórir golfvellir, tveir 18 holu golfvellir, annar í landi Öndverðarness, sem byggður hafi verið af félagsmönnum múrara, en hinn í Kiðjabergi og hafi sá völlur verið byggður af félagsmönnum húsasmiða. Þá séu að auki tveir 9 holu golfvellir í sveitarfélaginu, annar í Hraunborgum en hinn við Sogsvirkjanir Landsvirkjunar. Allir vellirnir séu opnir almenningi. Félagsmenn í GÖ og GKB séu fyrst og fremst eigendur frístundahúsa í Grímsnesi og fjölskyldur þeirra. Golfvellir GÖ og GKB hafi verið byggðir af félagsmönnum klúbbanna og framkvæmdir fjármagnaðar af félags- og vallargjöldum. Þá hafi félagsmenn lagt á sig mikla sjálfboðavinnu og séu golfvellir þessir nú meðal þeirra bestu og eftirsóknarverðustu á landinu.
Golfvellirnir í Öndverðarnesi og Kiðjabergi séu ekki reknir í ágóðaskyni. Tekjuafgangi, þegar einhver hafi verið, sé varið til áframhaldandi uppbyggingar og tækjakaupa. Bygging og rekstur þessara golfvalla byggist á mikilli sjálfboðavinnu klúbbfélaga en styrkir sveitarfélagsins hafi verið óverulegir.
GÖ og GKB séu íþróttafélög og meðlimir Golfsambands Íslands, sem eigi aðild að Íþrótta- og ólympíusambandi Íslands. Því verði ekki haldið fram að skortur sé á golfvöllum í sveitarfélaginu. Ekkert sveitarfélag landsins geti státað af öðru eins framboði fyrir golfáhugamenn eins og Grímsnes- og Grafningshreppur. Fari ekki á milli mála að tilvist þessara golfvalla hafi gert Grímsnesið að einhverju eftirsóknarverðasta sumarhúsasvæði landsins sem sveitarfélagið njóti góðs af með sívaxandi fasteignasköttum.
Einkaaðilar hafi kynnt opinberlega hugmyndir um byggingu golfvallar í landi Minni-Borgar snemma á þessari öld og hafi verið stofnað félag um framkvæmdina árið 2006, Golfborgir hf. Félagið hafi keypt um 60 hektara úr landi Minni-Borgar og Brjánsstaða. Ráðist hafi verið í hlutafjárútboð haustið 2006 og markmiðið verið að selja hlutafé fyrir um 400 milljónir króna, en salan hafi algjörlega brugðist. Árið 2008 hafi Golfborgir hf. verið teknar til gjaldþrotaskipta og Sparisjóðabankinn hf. leyst landið til sín. Grímsnes- og Grafningshreppur hafi svo keypt landið árið 2011.
Sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi ákveðið að halda áfram með þær framkvæmdir sem hafi reynst Golfborgum hf. ofviða og leiddu til gjaldþrotaskipta félagsins. Á fundi sveitarstjórnar þann 21. september 2011, hafi eftirfarandi samþykkt verið gerð:
Lögð fram gróf kostnaðar- og framkvæmdaáætlun frá Haraldi Má Stefánssyni um að ljúka 18 holu golfvelli á landi sveitarfélagsins á Minni-Borg. Samþykkt er að leggja 13. millj. kr. til framkvæmda á þessu ári í samræmi við fyrirliggjandi kostnaðar- og framkvæmdaáætlun. Gert verður ráð fyrir þessu við endurskoðun fjárhagsáætlunar.
Er tekið fram í kæru að fyrirhugaður golfvöllur í landi Minni-Borgar sé í næsta nágrenni við golfvellina í Öndverðarnesi og Kiðjabergi. Strax eftir að stjórnum GÖ og GKB hafi verið kunnugt um samþykktina hafi lögmaður golfklúbbanna ritað sveitarstjórn bréf, dags. 27. september 2011, og krafist þess að ákvörðun sveitarstjórnar yrði afturkölluð. Bréfið hafi verið lagt fram á fundi sveitarstjórnar þann 5. október 2011 en enga afgreiðslu hlotið, sbr. 3. lið fundargerðar umrædds fundar. Þegar rekið hafi verið eftir svari sveitarstjórnar hafi svarbréf sveitarstjóra borist, dags. 12. október 2012, þar sem upplýst hafi verið að bréf lögmannsins hefði verið lagt fram en ákvörðunin ekki verið afturkölluð. Þar sem þessi ákvörðun hafi engan veginn uppfyllt skilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi sveitarstjórn aftur verið ritað bréf, dags. 17. október 2011, og þess krafist að sveitarstjórn rökstyddi ákvörðun sína með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga. Sveitarstjóri hafi staðfest móttöku bréfsins degi síðar eða þann 18. október 2011. Samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvaldi að veita rökstuðning með svari innan 14 daga frá því að erindi þess efnis berst, eða í þessu tilviki í síðasta lagi þann 1. nóvember 2011. Sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi virt þennan frest að vettugi og hunsað kröfu golfklúbbanna um rökstuðning.
Því er lýst í kæru að það sé skoðun GÖ og GKB að samþykkt sveitarstjórnar um byggingu 18 holu golfvallar sé ólögmæt og í andstöðu við eldri sveitarstjórnarlög nr. 45/1998 sem og nýrri sveitarstjórnarlög 138/2011. Í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998, sem í gildi voru er kæran var borin fram, sé fjallað um skyldur sveitarfélaga í 7. gr. og í 2. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um að sveitarfélög skuli vinna að sameiginlegum velferðarmálum á hverjum tíma. Í 3. mgr. 7. gr. segi að sveitarfélög geti tekið að sé hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Þann 17. september 2011 hafi Alþingi samþykkt ný sveitarstjórnarlög sem taki gildi 1. janúar 2012 og sé þar í 7. gr. að mestu tekin upp óbreytt 7. gr. eldri laga. Í athugasemdum í greinargerð við frumvarp það er varð að nýjum sveitarstjórnarlögum komi fram að heimild sveitarstjórnar til að taka upp verkefni sé ekki óheft. Tekið sé fram í greinargerðinni að ákvörðun sveitarstjórnar til að taka að sér verkefni sem ekki hafi verið falið öðrum til úrlausnar verði að fullnægja því almenna viðmiði að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins.
Er í kæru tekið fram að samþykkt sveitarstjórnar um byggingu 18 holu golfvallar í samkeppni við þau íþróttafélög sem starfrækt séu í sveitarfélaginu fullnægi ekki því almenna viðmiði sveitarstjórnarlaga að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins. Hugsanlega mætti rökstyðja ákvörðun sveitarstjórnar að ráðast í byggingu golfvallar ef enginn golfvöllur væri í sveitarfélaginu og almenn krafa kæmi fram frá íbúum sveitarfélagsins um að ráðist yrði í slíka framkvæmd. Hvorugu sé til að dreifa í því tilviki sem hér sé til umfjöllunar. Sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi ekki heimild að lögum til að ráðast í framkvæmdina og hafi borið að falla frá þeim áformum þegar athugasemd þar að lútandi hafi verið gerð. Þar sem sveitarstjórn hafi ekki sjálfviljug ákveðið að falla frá henni sé nauðsynlegt að innanríkisráðuneytið felli hana úr gildi.
Þá hafi verið haft eftir oddvita sveitarfélagsins í Sunnlenska fréttablaðinu að með framkvæmdinni væri verið að bjarga verðmætum. Oddvitinn hafi kallað það björgun verðmæta að ákveða að verja tugum milljóna af skattfé í byggingu golfvallar og fara í samkeppni við starfandi íþróttafélög, samkeppni sem íþróttafélögin geti aldrei staðist. Með sama rökstuðningi gæti hann sýnt fram á að rétt væri að nýta ónýtt húsnæði hreppsins til að setja upp matvöruverslun í samkeppni við þá sem þegar sé að Borg. Með því kynni hann að bjarga verðmætum. Öllum megi vera ljóst að slíkur rekstur sveitarfélags væri ólögmætur. Því miður sé ákvörðun sveitarfélagsins um að ráðast í bygginu golfvallar keimlík þessari samlíkingu. Þó svo að sveitarfélögum sé almennt veitt frjálsræði til athafna hafi löggjafinn ákveðið að setja slíku frelsi almennar skorður. Athafnafrelsi sveitarfélaga megi ekki verða til þess að knésetja þá starfsemi sem byggð hafi verið upp í sveitarfélaginu, í þessu tilviki af íþróttafélögum.
Þá kunni ákvörðun sveitarstjórnar að fara gegn ákvæðum samkeppnislaga nr. 44/2005. Fjármál GÖ og GKB hafi verið í járnum og hafi klúbbarnir enga burði til að standa í samkeppnisrekstri við sveitarfélagið sitt. Það virðist vera einlægur vilji sveitarstjórnar að í sveitarfélaginu verði í framtíðinni einn golfvöllur, golfvöllur sveitarfélagsins, byggður og rekinn fyrir skattfé íbúanna og sumarhúsaeigenda. Innanríkisráðuneytinu beri að koma í veg fyrir slíkt enda sé framkvæmdin andstæð lögum. Það geri ráðuneytið með því að fella samþykkt sveitarstjórnar úr gildi.
Í kæru kemur enn fremyr fram að hin ólögmæta ákvörðun virðist byggð á kostnaðar- og framkvæmdaáætlun Haraldar Más Stefánssonar, sem lögð hafi verið fyrir sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps. Stjórnir golfklúbbanna tveggja, sem þekki vel til sambærilegra framkvæmda, leyfi sér að draga raunhæfi þessarar áætlunar í efa, þess utan sé þar hvorki gert ráð fyrir golfskála né nauðsynlegum tækjabúnaði. Sveitarstjórnin hafi því ákveðið að því er virðist að ráðast í tugmilljóna króna framkvæmdir í samkeppni við þau íþróttafélög sem starfrækt séu í sveitarfélaginu og verja til þess skattpeningum sem að hluta komi frá félagsmönnum golfklúbanna tveggja. Stjórnir golfklúbbanna þekki þess engin dæmi að sveitarstjórn hafi byggt golfvöll á eigin vegum. Í öllum þeim tilvikum sem þekkt séu hafi íþróttafélög, golfklúbbar, annast framkvæmdina og þá eftir atvikum verið styrkt af viðkomandi sveitarstjórn. Í slíkum tilvikum verði sveitarstjórn að sjálfsögðu að gæta jafnræðis í styrkveitingum til íþróttafélaga en slíkt virðist ekki standa til í því tilviki sem hér um ræðir.
Í andmælum GÖ og GKB í tilefni af umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps um kæru þeirra er m.a. tekið fram að sveitarfélagið byggi frávísunarkröfu sína á því að samþykkt sveitarstjórnar frá 21. september 2011 sé ekki kæranleg á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Af því tilefni er tekið fram af hálfu GÖ og GKB að samkvæmt 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skuli sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Sveitarfélög hafi því ekki fullt sjálfræði á meðferð málefna sinna og hafi löggjafinn ákveðið að setja þeim margvíslegar skorður. Athafnir sveitarfélaga verði því að vera í samræmi við ákvarðanir löggjafans og vera innan þeirra starfsheimilda sem hann hafi ákveðið. Verkefnum sveitarfélaga hafi verið skipt upp í lögbundin verkefni annars vegar og hins vegar ólögbundin verkefni. Fyrri flokknum tilheyri þau verkefni sem löggjafinn hafi falið sveitarfélögum að annast með sérstökum lögum en til síðari flokksins teljist þau verkefni sem sveitarfélögum sé heimilt að annast til hagsbóta fyrir íbúa sveitarfélagsins. Kæra sú sem hér sé til meðferðar fjalli um samþykkt sem falli undir síðarnefnda flokkinn. Það sé skoðun GÖ og GKB að sveitarstjórn Grímnes- og Grafningshrepps hafi farið út fyrir heimildir sínar með því að taka ákvörðun um að byggja golfvöll á landi Minni-Borgar og verja til þess 13 milljónum króna á árinu 2011.
Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi verið kveðið á um að ráðuneytið skyldi úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kynnu að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmála. Í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi nýjum sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 komi fram í skýringu við 111. gr. að litið hafi verið svo á að kæruheimild skv. 103. gr. laga nr. 45/1998 tæki til ,,ákvarðana“ sem teknar væru á vegum sveitarfélaga en ekki aðeins til þess flokks stjórnsýsluathafna sem flokkaðar séu sem ,,stjórnvaldsákvarðanir“ og lúti ákvæðum stjórnsýslulaga. Í kærumáli þessu reyni á ákvæði sveitarstjórnarlaga og hvort ,,ákvarðanir“ á vegum sveitarstjórnar rúmist innan þeirra heimilda sem löggjafinn hafi sett sveitarfélögum. GÖ og GKB telji að Grímsnes- og Grafningshreppur geti ekki tekið ákvarðanir um að verja tugum milljóna af skattfé sveitarfélagsins og/eða framlagi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til framkvæmda sem alls ekki geti talist sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins. Ráðuneytið verði í kærumáli þessu að úrskurða hvort sveitarfélagið hafi alfarið frjálst mat um hvernig fjármunum þess sé varið. GÖ og GKB telji engan vafa leika á um að hinar kærðu ákvarðanir séu kæranlegar samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Þá sé frávísunarkrafa sveitarfélagsins studd þeim rökum að ákvörðun sveitarfélagsins um að leggja til 13 milljónir króna til framkvæmda við byggingu golfvallar geti ekki falið í sér fullnaðarákvörðun um sveitarstjórnarmálefni sem sé kæranleg á grundvelli framangreinds ákvæðis. Því sé til að svara að að ákvörðun um að leggja 13 milljónir króna til byggingar golfvallarins á árinu 2011 feli í sér ákvörðun um að ljúka byggingu vallarins. Þegar ákvörðunin hafi verið tekin í sveitarstjórn hafi legið fyrir minnisblað hönnuðar golfvallarins. Þar komi fram að áætlað sé að heildarkostnaður við gerð golfvallarins verði 170 milljónir króna og eftir standi nú um 40% þessarar fjárhæðar. Í október 2011 kosti það því 68 milljónir króna að ljúka við völlinn og þá séu eftir 55 milljóna króna útgjöld þegar búið sé að verja umræddum 13 milljónum króna á árinu 2011. Í umsögn sveitarfélagsins sé margsinnis vísað til þess að ákvörðun um að halda áfram byggingu golfvallarins byggist fremur á sjónarmiðum um að tryggja verðmæti og auðlindir í eigu sveitarfélagsins. Ennfremur að ráðstöfun umræddra 13 milljóna króna hafi verið tekin til að ljúka gerð golfvallarins. Það sé því fráleitt að halda því fram að með því að taka ákvörðun um að verja 13 milljónum króna til framkvæmda á árinu 2011 hafi ekki verið tekin ákvörðun um að ljúka gerð golfvallarins.
Ennfremur sé frávísunarkrafa sveitarfélagsins studd þeim rökum að GÖ og GKB hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Því sé til að svara að golfklúbbarnir séu starfandi íþróttafélög í sveitarfélaginu, golfklúbbar sem aðild eigi að Golfsambandi Íslands og þar með Íþrótta- og ólympíusambandi Íslands. Með kærunni reyni GÖ og GKB að koma í veg fyrir að byggður verði og rekinn golfvöllur á vegum opinbers stjórnvalds í samkeppni við íþróttafélög í sveitarfélaginu. Allir stjórnarmenn golfklúbbanna séu fasteignareigendur í Grímsnes- og Grafningshreppi og greiðendur fasteignaskatts til sveitarfélagsins. Þeir einstaklingar sætti sig ekki við að skattfé sveitarfélagsins sé notað til að eyðileggja þá uppbyggingu sem þeir hafi staðið fyrir. Ekkert liggi annað fyrir í máli þessu en að það sé ætlun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps að byggja golfvöllinn í landi Minni-Borgar, eiga hann og reka. Eini sýnilegi tilgangur sveitarfélagsins með byggingu golfvallarins sé að knésetja starfandi íþróttafélög í hreppnum og færa rekstur golfvallar í sveitarfélaginu á opinberar herðar. Með kærunni séu GÖ og GKB að verja tilverurétt sinn og til þess hafi þeir fullan rétt. Það fari ekki á milli mála að golfklúbbarnir og stjórnir þeirra eigi einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni í máli þessu. Ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi um langt skeið verið túlkað með þeim hætti að málskotsréttur sé rýmri en samkvæmt stjórnsýslulögum.
Hvað varði athugasemdir Grímsnes- og Grafningshrepps um efnisatriði kærunnar þá sé þar komist að þeirri niðurstöðu að það sé kjörinna fulltrúa sveitarfélagsins að ákveða meðferð eigna þess, svo lengi sem slíkar ráðstafanir brjóti ekki með beinum hætti í bága við lög. Sveitarstjórn Grímnes- og Grafningshrepps vaði hins vegar í mikilli villu telji hún sig geta varið skattfé sveitarsjóðs til hverrar þeirrar ráðstöfunar sem sveitarstjórn detti í hug. Löggjafinn hafi sett sjálfsforræði sveitarstjórnar ákveðnar skorður og sveitarstjórn hafi lögum samkvæmt ekki frjálst mat á því hvernig skattfé sé varið. Tekjum sveitarfélagsins beri fyrst og fremst að verja til lögboðinna verkefna en reynist tekjur hærri en þurfi til slíkra verkefna hafi sveitarfélagið nokkuð frjálsar hendur um hvernig þeim sé varið að öðru leyti. En þær ákvarðanir verði samkvæmt 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga að fullnægja því almenna viðmiði að teljast sameiginlega velferðarmál íbúa sveitarfélagsins. Í umsögn sveitarfélagsins sé ekki hin minnsta tilraun gerð til að skýra hvernig bygging og rekstur golfvallar á vegum sveitarfélagsins geti uppfyllt skilyrði löggjafans um að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa þess.
Þá er af hálfu GÖ og GKB bent á að Birgir Tjörvi Pétursson lögfræðingur hafi ritað athyglisverða grein í Úlfljót, 1. tbl. 1999, Ólögmælt verkefni sveitarfélaga. Hann bendi á að opinberir aðilar fari með opinbert hlutverk og þurfi heimildir til athafna. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sé undantekning frá þessu meginsjónarmiði og beri að skýra þröngt. Í ritinu Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum, sem Samband íslenskra sveitarfélaga hafi gefið út árið 1997, geri Sesselja Árnadóttir m.a. grein fyrir áliti félagsmálaráðuneytisins frá árinu 2001 þar sem hafi reynt á heimild sveitarstjórnar til að leggja fé til atvinnurekstrar. Þar hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að sveitarfélög hefðu ekki frjálsar hendur samkvæmt sveitarstjórnarlögum til að ráðstafa fjármunum sveitarfélagsins til atvinnurekstrar. Yrðu slíkar ráðstafanir að uppfylla tiltekin skilyrði, m.a. eftirfarandi:
- Ráðstöfunin verði að varða íbúa sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Í því hljóti að felast að ráðstöfuninni sé ætlað að bæta búsetuskilyrði í byggðarlaginu.
- Sveitarfélagið verði að afla gagna um rekstrargrundvöll fyrirtækis eða verkefnis sem fjárfest sé í með það fyrir augum að fjárfestingin muni koma íbúum að gagni til frambúðar.
- Gæta verði að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar.
- Kanna verði hvort ráðstöfunin falli undir ákvæði samkeppnislaga.
Telja GÖ og GKB að samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps uppfylli ekkert þessara skilyrða.
Fram komi í umsögn sveitarfélagsins að þegar það hafi keypt landið hafi þar verið hálfbyggður golfvöllur og að sveitarstjórn hafi ákveðið að verja fjármunum til að ljúka við gerð hans. Með þessari ákvörðun telji sveitarstjórn að hún verji hagsmuni sveitarfélagsins og stuðli að nýtingu auðlinda í eigu þess. Þessu sé til að svara að engin tilraun sé gerð af hálfu sveitarfélagsins til að sýna fram á hvernig bygging og rekstur golfvallar geti talist fela í sér nýtingu auðlinda í eigu sveitarfélagsins. Þvert á móti muni áframhaldandi framkvæmdir kalla á áframhaldandi fjárútlát sveitarsjóðs og að eignarhaldið verði byrði á sveitarfélaginu og íbúum þess til langs tíma.
Þá sé því haldið fram í umsögn sveitarfélagsins að sveitarstjórn hafi ákveðið að leggja til 13 milljónir króna til þess að ljúka byggingu golfvallarins. Hér telja GÖ og GKB að farið sé rangt með og með alvarlegum hætti reynt að villa um fyrir ráðuneytinu. Hið rétta sé að eftir að umræddum 13 milljónum hafi verið varið til golfvallarins vanti enn 55 milljónir til að ljúka gerð golfvallarins eins og áður sé fram komið. Þvert á það sem fullyrt sé í umsögn sveitarfélagsins standi til að verja auknu fé til byggingar golfvallarins. Á sama tíma og sveitarfélagið hafi með bréfi, dags. 22. desember 2011, reynt að telja ráðuneytinu trú um að umræddar 13 milljónir króna hafi verið til að ljúka gerð golfvallarins hafi sveitarstjórn verið að fjalla um fjárhagsáætlun ársins 2012. Fjárhagsáætlunin hafi t.a.m. verið til umfjöllunar þann 7. desember 2011 og verið afgreidd þann 30. desember 2011. Þar komi fram að ákveðið hafi verið að verja 23 milljónum króna til golfvallarins á árinu 2012. Færa megi rök fyrir því að kostnaður sveitarfélagsins verði hærri á árinu 2012 enda sé um fjárfestingu að ræða en kostnaður við þann starfsmann sem ráðinn hafi verið á skrifstofu sveitarfélagsins sem umsjónarmaður framkvæmda sé að öllum líkindum færður á rekstur.
Af hálfu GÖ og GKB er spurt hvernig þessa fjár verði aflað. Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps þann 7. desember 2011 hafi verið samþykkt að hækka útsvarshlutfall ársins 2012 úr 13,94% í 14,48%. Í fundargerð sveitarstjórnar frá 30. desember 2011, þegar fjárhagsáætlun ársins 2012 hafi verið samþykkt, komi fram að minnihluti sveitarstjórnar hafi lagt til að að golfvöllur sveitarfélagsins yrði seldur hið fyrsta þannig að ekki væri verið að hækka útsvar (golfvallarskatt) á íbúa sveitarfélagsins. Nær væri að nýta fé sveitarfélagsins í nýbyggingu Kerhólsskóla og til annarrar grunnþjónustu. Taka GÖ og GKB fram að þessari bókun hafi ekki verið andmælt. Þannig liggi fyrir að útsvar á íbúa sveitarfélagsins hafi nú verið hækkað svo halda megi áfram byggingu golfvallarins á landi Minni-Borgar. Lagður hafi verið ,,golfvallarskattur“ á íbúa Grímsnes- og Grafningshrepps. Framkvæmdir við golfvölinn hafi verið teknar fram yfir grunnþjónustuna, skylduverkefni sveitarfélagsins.
Þá sé af hálfu sveitarfélagsins reynt að halda því fram að engin ákvörðun hafi verið tekin um eignarhald hreppsins á golfvellinum og að jafnvel standi til að selja hann eða leigja. Þessar fullyrðingar séu jafn ótrúverðugar og annað sem frá sveitarfélaginu hafi komið. Á heimasíðu Grímsnes- og Grafningshrepps megi sjá að ráðinn hafi verið sérstakur starfsmaður á skrifstofu sveitarfélagsins með starfsheitið yfirmaður framkvæmda á golfvelli. Starfsmaðurinn haldi áfram störfum og hljóti að vera gert ráð fyrir launum hans á fjárhagsáætlun ársins 2012. Ef rétt hefði verið að málum staðið og vilji sveitarstjórnar stæði til þess að láta ljúka við gerð golfvallarins hefði sveitarstjórn átt að auglýsa landið til sölu með þeirri kvöð að kaupandinn lyki gerð hans. Annar kostur hefði verið að auglýsa landið til leigu og gefa leigjanda kost á að greiða leiguna að hluta fyrirfram með því að ljúka gerð golfvallarins. Engin tilraun hafi verið gerð af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps til að selja eða leigja golfvöllinn. Ekki liggi annað fyrir en sveitarfélagið ætli að eiga og reka golfvöllinn og þannig snúi málið að ráðuneytinu. Órökstuddar staðhæfingar um annað komi ekki til álita við úrlausn kærumálsins.
Eins og fram komi í áðurnefndu minnisblaði hönnuðar golfavallarins til oddvita Grímsnes- og Grafningshrepps sé áætlað að kostnaður við byggingu golfvallarins sé um 170 milljónir króna. Er tekið fram af hálfu GÖ og GKB að enginn golfvöllur verði rekinn án golfskála og til rekstrarins þurfi sérútbúin tæki. Gera megi ráð fyrir að fjárbinding sveitarfélagsins vegna landakaupanna og byggingar golfvallarins verði aldrei undir 200 milljónum króna. Ætli Grímnes- og Grafningshreppur að framkvæmdum loknum að leigja golfvöllinn verði sveitarfélagið að ætla sér hæfilega ávöxtun af þessari fjárbindingu. Hófleg vaxtakrafa í slíku tilviki gæti verið 12% eða 24 milljóna króna leiguverð á ári. GÖ og GKB séu reknir af mikilli útsjónarsemi með sjálfboðavinnu félagsmanna. Rekstur þeirra sé samt sem áður í járnum. Ýmist skili reksturinn tapi eða óverulegum hagnaði sem þá sé nýttur til nýframkvæmda. Af athugun ársreikninga beggja golfklúbbanna megi sjá að því fari víðs fjarri að golfklúbbur í Grímnes- og Grafningshreppi geti staðið undir því leiguverði sem sveitarfélagið verði að áskilja sér.
Þá er að lokum tekið fram af hálfu GÖ og GKB er tekið fram að í kærumáli þessu sé tekist á um grundvallaratriði. Af hálfu golfklúbbanna sé því haldið fram að hin kærða samþykkt sé ólögmæt þar sem hún uppfylli ekki skilyrði sveitarstjórnarlaga um að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins. Að mati GÖ og GKB hafi sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps farið út fyrir valdheimildir sínar með hinni kærðu samþykkt. Þá uppfylli samþykkt sveitarstjórnar ekki það meginskilyrði sveitarstjórnarréttar að vera tekin á málefnalegum forsendum. Ráðuneytinu beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
IV. Málsástæður og rök Grímsnes- og Grafningahrepps
Af hálfu Grímnes- og Grafningshrepps er þess krafist aðallega að kæru GÖ og GKB verði vísað frá ráðuneytinu en til vara að kröfu golfklúbbanna verði hafnað.
Kröfu sína um frávísun málsins byggir sveitarfélagið m.a. á því að samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. september 2011 sé ekki kæranleg í skilningi hinnar almennu kæruheimildar 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í því sambandi sé í fyrsta lagi bent á að að hin kærða samþykkt varði ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps um fjárhagslega hagsmuni þess og nýtingu auðlinda í eigu sveitarfélagins. Sé ákvörðunin þannig alfarið á forræði sveitarfélagsins, sbr. einkum 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 7. gr., sbr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, og sæti því ekki endurskoðun ráðuneytisins á grundvelli kæruheimildarinnar. Í öðru lagi geti umrædd samþykkt, þar sem ákveðið hafi verið að leggja 13 milljónir króna til framkvæmda við byggingu golfvallar á landi sveitarfélagsins, með engum hætti talist fullnaðarákvörðun um sveitarstjórnarmálefni sem sé kæranleg á grundvelli 103. laga nr. 45/1998. Um sé að ræða ákvörðun sem tekin sé í skjóli fyrirliggjandi kostnaðar- og framkvæmdaáætlunar og í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir, um framkvæmdir á landi sveitarfélagsins og nýtingu auðlinda þess. Hér sé hins vegar ekki um það að ræða að sveitarfélagið hafi tekið endanlega ákvörðun í tilteknu máli eða að það hafi yfirhöfuð tekið ákvörðun sem varðað geti hagsmuni einstakra íbúa þess að svo stöddu. Þá sé í þessu sambandi bent á að enda þótt það sé ekki fortakslaust að einungis stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga liggi í hlutarins eðli að gera verði ákveðnar lágmarkskröfur til forms þeirra ákvarðana eða samþykkta sem sæti kæru á framangreindum grundvelli. Hin kærða ákvörðun geti í engu talist fela í sér ákvörðun í þessum skilningi. Í þriðja lagi sé á því byggt að jafnvel þótt mál þetta teldist tækt til meðferðar, sem þó sé alfarið hafnað, sé allt að einu ljóst að úrskurðarvald ráðuneytisins nái einvörðungu yfir formlegu atriðin við töku ákvörðunar, en ekki efnisinnihald, einkum atriða sem byggist á frjálsu mati sveitarstjórnar. Vísist um þetta m.a. til úrskurðar ráðuneytisins í máli nr. 53/2008, þar sem sagt hafi:
Úrskurðarvald ráðuneytisins nær almennt yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafa verið virtar við afgreiðslu mála, en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar. Í 103. gr. felst því heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga, sé uppfyllt það skilyrði að á ákvörðun séu verulegir formgallar.
Af þessu leiði að jafnvel þótt mál þetta yrði tekið til efnislegrar meðferðar bresti ráðuneytið vald til að fjalla um efnishlið hinnar kærðu samþykktar. Sé enda ljóst að úrskurðarvald ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. laga nr. 45/1998 beinist eingöngu að því hvort brotið hafi verið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar eða sveitarstjórnarlögum. Í ljósi þess að kæran beinist einvörðungu að efni samþykkta sveitarfélagsins, en ekki formi ákvörðunar eða því hvort ákvörðun hafi verið tekið með lögmætum hætti, hljóti að þurfa að vísa kærunni frá.
Þá byggir Grímsnes- og Grafningshreppur frávísunarkröfu sína jafnframt á því að GÖ og GKB hafi ekki lögmætra hagsmuna að gæta varðandi umrædda samþykkt sveitarfélagsins. Í fyrsta lagi hátti þannig til í máli þessu að samþykktin, sem feli í sér að lagðar séu 13 milljónir króna í byggingu golfvallar í landi sveitarfélagsins, geti hvorki talist hafa áhrif á réttindi og skyldur golfklúbbanna né að henni sé yfirhöfuð beint að þeim. Sé ljóst að samþykktin hafi þannig engin þau áhrif að hagsmunir golfklúbbanna geti talist fyrir borð bornir. Svo sem að framan greini varði umrædd samþykkt eingöngu framkvæmdir og nýtingu á landi í eigu sveitarfélagsins í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og ákvörðun um fjárútlát þar að lútandi. Á þessu stigi málsins liggi ekkert fyrir um hvort sveitarfélagið muni starfrækja atvinnurekstur á svæðinu í samkeppni við GÖ og GKB eða hvort það muni yfirhöfuð halda landinu í sinni eigu. Hafi því raunar verið lýst yfir af hálfu Grímnes- og Grafningshrepps að það sé ekki ætlunin að reka golfvöll. Standi því ekki annað til en að selja völlinn eða leigja hann út. Í ljósi þessa skorti á það grundvallarskilyrði fyrir aðild golfklúbbanna að málinu að þeir hafi einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni af úrlausn þess, enda engum þeim samkeppnisréttarlegu sjónarmiðum til að dreifa sem réttlætt geti aðild þeirra. Í öðru lagi sé á því byggt að jafnvel þótt fallast mætti á að GÖ og GKB gætu mögulega átt hagsmuna að gæta af málinu á grundvelli samkeppnislegra sjónarmiða í framtíðinni, kæmi til þess að sveitarfélagið myndi hefja starfsrækslu golfvallar á landinu, sé ljóst að slíkir hagsmunir séu ekki til staðar að svo stöddu. Til að GÖ og GKB teldust hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins yrði a.m.k. að liggja fyrir að sveitarfélagið ætlaði sér að hefja atvinnurekstur í samkeppni við golfklúbbana eða a.m.k. að nýting landsins gæti með einhverjum hætti talist tefla í tvísýnu hagsmunum þeirra sem íbúa sveitarfélagsins. Svo sem að framan greini liggi ekkert fyrir um slíkan atvinnurekstur. GÖ og GKB hafi því ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins á þessu stigi. Telur Grímsnes- og Grafningshreppur í ljósi framangreinds að ekki séu lagaskilyrði til að taka málið til efnismeðferðar og að því beri að vísa frá ráðuneytinu.
Þá er tekið fram af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps að taki ráðuneytið kæruna til efnismeðferðar sé þess krafist að henni verði hafnað. Sú krafa byggist í fyrsta lagi á því að hin kærða samþykkt beinist að ráðstöfun lands sem alfarið sé í eigu sveitarfélagsins. Telur sveitarfélagið ljóst að ákvörðun um að leggja til 13 milljónir króna vegna framkvæmda á landi í eigu þess sé að öllu leyti á forræði sveitarstjórnar og háð frjálsu mati hennar. Af ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 leiði að sveitarstjórnir hafi fullar heimildir til þess að ráðstafa fjárhagslegum hagsmunum sínum eftir því sem talið sé samrýmast best hagsmunum sveitarfélagsins hverju sinni. Sé ljóst að ráðstafanir, sem einvörðungu lúta að framkvæmdum á einstökum landareignum sveitarfélagsins, sæti ekki efnislegri endurskoðun ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. laga nr. 45/1998. Sé enda ljóst að það sé réttilega kjörinna fulltrúa sveitarstjórnar að ákveða meðferð eigna sveitarfélagsins á hverjum tíma, svo lengi sem slíkar ráðstafanir brjóti ekki með beinum hætti í bága við lög. Áréttar Grímsnes- og Grafningshreppur í þessu sambandi að með 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður réttur til að ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þá sé í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1998 kveðið á um að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum. Það leiði af sjálfsstjórn sveitarfélaga að heimildir annarra til inngrips í stjórnsýslu sveitarfélaga, þ. á m. í tengslum við uppkvaðningu úrskurða, séu takmarkaðar. Hafi framangreind ákvæði verið skýrð svo að sveitarfélög hafi rúmar heimildir til ákvarðana um ráðstöfun fjármuna sinna og annarra réttinda án þess að mögulegt inngrip ráðuneytisins kunni að vera yfirvofandi. Myndi endurskoðun ráðuneytisins á hinni kærðu samþykkt, sem lyti eingöngu að fjárútlátum vegna uppbyggingar golfvallar á landi sveitarfélagsins, ganga freklega á stjórnarskrárvarinn sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélagsins og að slík endurskoðun fengist í engu staðist fyrir dómi. Bendir Grímsnes- og Grafningshreppur á að hin kærða samþykkt varði í engu lögbundin verkefni sveitarfélagsins eða ráðstöfun málefna sem löggjafinn hafi að einhverjum leyti bundið hendur sveitarstjórnar um. Þvert á móti sé hér um að ræða ákvörðun, sem að öllu leyti sé undirorpin sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins, og teljist til málefna sem heyri undir frjálst mat þess. Leiki enginn vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að taka þess háttar ákvarðanir um fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. 7. gr. og 9. gr. laga nr. 45/1998.
Þá sé í öðru lagi byggt á því af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps í þessu sambandi, að sveitarfélagið hafi að öllu leyti farið að lögum við töku umræddrar samþykktar og að ekkert sé fram komið sem bendi til þess að ákvörðunin samrýmist ekki hagsmunum íbúa sveitarfélagsins. Skipti í þessum efnum engu þótt hagsmunir einstakra manna eða hóps manna kunni að vera aðrir. Bent sé á að þegar sveitarfélagið hafi keypt umrætt land hafi verið á því hálfbyggður golfvöllur. Hafi því strax verið ljóst að mikill kostnaður yrði fólginn í því að koma landinu í upprunalegt horf. Hafi því verið ákveðið í samræmi við fyrirliggjandi kostnaðar- og framkvæmdaáætlun og í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir, sem hafi gert ráð fyrir golfvelli á svæðinu, að leggja til 13 milljónir króna til þess að ljúka byggingu golfvallarins. Þannig hafi sveitarfélagið talið hagsmunum sínum betur borgið með því að klára verkið og taka síðan í kjölfarið ákvörðun um ráðstöfun landsins, eftir atvikum með sölu golfvallarins eða leigu. Með þessu hafi þó engin ákvörðun verið tekin um framtíðarnýtingu sveitarfélagsins á landinu eða hvort landið yrði yfirhöfuð áfram í eigu þess. Þvert á móti hafi ekki annað staðið til en að selja golfvöllinn eða leigja út. Í ljósi þessa telur Grímnes- og Grafningshreppur að umrædd ákvæði standist fyllilega ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um ólögbundin verkefni sveitarstjórnar og ákvæði sömu laga um ráðstöfun fjármuna sveitarfélagsins, sbr. einkum 64. gr. laganna.
Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er talið að það samrýmist best þörfum og hagsmunum sveitarfélagsins og allra íbúa þess að lokið verði við byggingu golfvallarins í stað þess að koma landinu í upprunalegt horf. Matið byggist þannig öðrum þræði á hinni almennu þörf um forsvaranlega nýtingu á auðlindum sveitarfélagsins. Í þessu sambandi sé áréttað að af ákvæðum 7. gr. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 leiði sú almenna skylda sveitarfélaga að rýra ekki verðgildi eigna sinna með aðgerðum sínum. Telur sveitarfélagið að verðmætum þess hefði verið kastað á glæ ef tekin hefði verið ákvörðun um að rífa niður golfvöllinn og koma landinu í upprunalegt horf. Sveitarfélagið hafi því verið vel innan marka sveitarstjórnarlaga með hinni kærðu samþykkt enda hljóti það að teljast samrýmast hagsmunum bæjarbúa að sveitarstjórnaryfirvöld kappkosti að vernda fjárhagslega hagsmuni sveitarfélagsins og tryggja þannig að verðmæti í eigu þess fari ekki forgörðum. Auk þess sé á það bent að umrædd samþykkt hafi jafnframt helgast af því mati sveitarstjórnar að núverandi aðstæður á landinu séu ekki viðunandi. Svæðið sé til mikilla lýta og að nauðsynlegt sé að hefta þar jarðvegsfok. Er áréttað af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps að ekki sé hér um að ræða ráðstöfun á lögbundnum verkefnum sveitarfélagsins eða að sveitarfélagið sé að fara gegn fyrirmælum laga um ráðstöfun fjármuna þess. Þvert á móti sé ráðstöfunin, sem beinist að framkvæmdum á landi sveitarfélagsins og forsvaranlegri nýtingu auðlinda þess, að öllu leyti undirorpin sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins sem njóti verndar 78. gr. stjórnarskrárinnar og sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Í þriðja lagi byggir sveitarfélagið kröfu sína um að kærunni verði hafnað á því að engir samkeppnisréttarlegir hagsmunir séu fyrir hendi sem réttlætt geti inngrip ráðuneytisins á grundvelli samkeppnislaga nr. 44/2005. Í því sambandi sé bent á að enginn atvinnurekstur fari fram á landinu af hálfu sveitarfélagsins og ekkert liggi fyrir um að sveitarfélagið ætli sér yfir höfuð að hafa með höndum nokkurn rekstur á svæðinu. Svo sem að framan greini hafi því þvert á móti verið lýst yfir að ætlunin sé að selja golfvöllinn eða leigja hann út. Í öllu falli sé ljóst að á meðan engin ákvörðun hafi verið tekin um starfrækslu golfvallar á svæðinu, þannig að samkeppnisstöðu GÖ og GKB geti að einhverju leyti verið ógnað, sé ráðuneytinu ekki unnt að ógilda umrædda samþykkt sveitarfélagsins. Skorti enda á að samþykktin brjóti í bága við sveitarstjórnarlög nr. 45/1998, stjórnsýslulög nr. 37/1993 eða samkeppnislög nr. 44/2005.
Í fjórða lagi vísar sveitarfélagið til þess að það sé fortakslaust skilyrði þess að samkeppnislög nr. 44/2005 eigi við, að um sé að ræða atvinnustarfsemi, sbr. 2. gr. laganna. Engin slík starfsemi fari fram af hálfu sveitarfélagsins á umræddu landi. Og jafnvel þótt lagt yrði til grundvallar að atvinnurekstur fari fram á svæðinu í framtíðinni af hálfu sveitarfélagsins eða einkaaðila liggi í öllu falli ekkert fyrir um það á þessu stigi málsins. Að síðustu sé bent á að ef ráðstöfun eða nýting sveitarfélagsins á landinu í framtíðinni komi til með að raska samkeppnisstöðu annarra einkaaðila á svæðinu sé ljóst að slík möguleg brot á samkeppnislögum þurfa að hljóta umfjöllun Samkeppniseftirlitsins þegar og ef slíkur atvinnurekstur verður hafinn á landinu en ekki hjá ráðuneytinu. Verði því að telja að ráðuneytinu sé ekki unnt að svo stöddu að hefta frelsi sveitarfélagsins til að verja land sitt.
Þá gaf ráðuneytið Grímsnes- og Grafningshreppi færi á að koma á framfæri frekari sjónarmiðum sínum í tilefni af athugasemdum GÖ og GKB við umsögn sveitarfélagsins um kæru þeirra. Bendir Grímsnes- og Grafningshreppur af því tilefni á að GÖ og GKB fullyrði að sveitarfélagið hafi ekki sýnt fram á að rekstur og bygging golfvallar samrýmist hagsmunum íbúa sveitarfélagsins. Í því sambandi er tekið fram af hálfu sveitarfélagins að á þessu stigi málsins verði með engu móti séð að sveitarfélagið þurfi að sýna fram á að slíkur rekstur sé íbúum þess til góða. Sé það enda svo að engin ákvörðun hafi verið tekin um rekstur á umræddu svæði. Sé ljóst að sveitarfélaginu verði ekki gert að sýna fram á að ætlaður rekstur, sem hvorki sé fyrir hendi í dag né hafi verið ákveðinn í náinni framtíð, sé réttlætanlegur. Skorti þar á það grundvallaratriði að slíkur rekstur sé til staðar eða fyrirhugaður. Grímsnes- og Grafningshreppur áréttar að það samrýmist hagsmunum sveitarfélagsins og íbúa þess að ljúka byggingu golfvallar í stað þess að koma landinu í upprunalegt horf. Þá gerir sveitarfélagið athugasemd við tilvísun GÖ og GKB til álits félagsmálaráðuneytisins frá árinu 2001, þar sem deilt hafi verið um heimild sveitarstjórnar til þátttöku í atvinnurekstri. Í tilvitnuðu máli hafi háttað svo til að viðkomandi sveitarfélag hafi með beinum hætti lagt til fé í formi hlutafjár til að fjármagna markaðsátak starfandi fyrirtækis í sveitarfélaginu.
Þá sé mótmælt þeim röngu og órökstuddu aðdróttunum sem fram komi af hálfu GÖ og GKB að sveitarfélagið hafi reynt að villa um fyrir ráðuneytinu. Þannig sé staðhæft að sveitarfélagið hafi með villandi hætti haldið því fram að ákveðið hafi verið að leggja 13 milljónir króna til þess að ljúka byggingu golfvallarins. Sé fullyrt af GÖ og GKB að hér fari sveitarfélagið með rangt mál og reyni að villa um fyrir ráðuneytinu, enda vanti enn 55 milljónir króna til að ljúka gerð golfvallarins. Telur sveitarfélagið að innihald umsagnar þess um kæru GÖ og GKB hafi greinilega verið misskilið af þeirra hálfu eða stórlega rangtúlkað. Í því sambandi bendir Grímsnes- og Grafningshreppur á að það hafi einungis einu sinni notað orðalagið ,,ljúka byggingu golfvallarins.“ Hafi orðalagið verið valið til að lýsa hinni kærðu ráðstöfun, sem hafi einmitt falist í því að leggja til 13 milljónir til þess að halda áfram byggingu golfvallarins. Annars staðar í umsögninni hafi hins vegar verið talað um ,,ákvörðun um að leggja til 13 milljónir vegna framkvæmda á landi í eigu sveitarfélagsins.“ Ætlunin hafi á engan hátt verið sú að telja ráðuneytinu trú um að umræddar 13 milljónir króna, sem þegar hafi verið ráðstafað, hafi átt að nægja til þess að byggja golfvöllinn að fullu. Þvert á móti hafi orðnotkun helgast einvörðungu af þeirri staðreynd að kæruefni málsins lúti að 13 milljóna króna fjárútlátum Grímnes- og Grafningshrepps á svæðinu. Þaðan af síður hafi sveitarfélagið verið að reyna að gera því skóna að framkvæmdirnar þörfnuðust ekki frekari fjárútláta.
Þá er því hafnað af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps að hækkun útsvarshlutfalls fyrir árið 2012 úr 13,94% í 14,48% feli í sér svonefndan golfvallarskatt, svo sem haldið sé fram af hálfu GÖ og GKB. Svo sem ráða megi af fundargerð fundar sveitarstjórnar frá 30. desember 2011, og GÖ og GKB bendi raunar sjálfir á, þá hafi minnihluti sveitarstjórnar lagt til ,,að golfvöllur sveitarfélagsins yrði seldur hið fyrsta þannig að ekki væri verið að hækka útsvar (golfvallarskatt) á íbúa sveitarfélagsins. Nær væri að nýta fé sveitarfélagsins í nýbyggingu Kerhólsskóla og til annarrar grunnþjónustu“. Af máli GÖ og GKB verði ekki annað ráðið en að framangreindar hugrenningar minnihlutans sé það eina sem golfklúbburanir hafi til grundvallar þeim staðhæfingum sínum að hækkun útsvarsins helgist af svokölluðum ,,golfvallarskatti“. Á þetta verði hins vegar ekki fallist. Svo sem ráða megi af fundargerð fundar sveitarstjórnar frá 7. desember 2011 sé enda ekkert samband á milli útsvarshækkunar og byggingar golfvallarins.
Áréttar Grímsnes- og Grafningshreppur að ekkert liggi fyrir um að sveitarfélagið ætli sér að ráðast í atvinnurekstur á umræddu svæði. Að þess mati standist hin kærða ráðstöfun, að leggja til 13 milljónir króna í byggingu golfvallar á landi í eigu sveitarfélagsins, fyllilega ákvæði sveitarstjórnarlaga um ólögbundin verkefni og ákvæði sömu laga um ráðstöfun fjármuna sveitarfélagsins, sbr. einkum 64. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Svo sem áður hafi verið greint frá telji sveitarfélagið að það samrýmist enda best þörfum og hagsmunum sveitarfélagsins og allra íbúa þess að lokið verði við byggingu vallarins í stað þess að koma landinu í upprunalegt horf. Jafnframt ítreki sveitarfélagið að enn séu engir samkeppnislegir hagsmuni fyrir hendir sem réttlæt geti inngrip ráðuneytisins. Sé ljóst að enginn atvinnurekstur sé starfræktur á svæðinu. Verði að telja að mögulegt inngrip ráðuneytisins verði í öllu falli að bíða þess að slíkir hagsmunir séu til staðar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Í 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sem í gildi voru er atvik þessa máls gerðust, var kveðið á um að ráðuneytið skyldi úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kynnu að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmála en það skerti þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Samkvæmt ákvæðinu er það þannig lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli stjórnsýslukæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta af úrlausn málsins nema annað verði leitt af lögum. Í framkvæmd var orðalag ákvæðisins túlkað svo að eftirlitsskylda ráðuneytisins, samkvæmt þágildandi 103. gr. laga nr. 45/1998, tæki ekki aðeins til stjórnvaldsákvarðana heldur gæti það eftir atvikum einnig tekið til annarra athafna sveitarfélagsins. Var ákvæði 1. mgr. 103. gr. því ekki túlkað jafnþröngt og ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sem aðeins tekur til stjórnvaldsákvarðana. Telur ráðuneytið að í máli þessu sé um að ræða vafaatriði um framkvæmd sveitarstjórnarmála í skilningi 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og að kæru GÖ og GKB verði ekki vísað frá á þeim grundvelli að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða.
Í því sambandi bendir ráðuneytið þó á að ákvæði 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. laganna sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem kveður á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi ákvæði kveða á um svonefndan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. laganna ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta ákvarðanirnar eða ógilda. Þá felst einungis í eftirliti ráðuneytisins svonefnt lögmætiseftirlit en í því felst m.a. að frjálst mat sveitarfélaga verður almennt ekki endurskoðað af ráðuneytinu.
Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kæru GÖ og GKB verði vísað frá þar sem golfklúbbarnir eigi ekki lögmætra hagsmuna að gæta varðandi umrædda samþykkt sveitarfélagsins, og geti þannig ekki talist aðili að málinu. Ekki var vikið sérstaklega að því í 1. mgr. 103. gr. laga nr. 45/1998 hverjir gætu kært ákvörðun til ráðuneytisins á grundvelli þess. Löng venja er hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið þannig að málskotsréttur 103. gr. laganna sé rýmri en samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga og á það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn þó svo að slíkur réttur sé ekki takmarkalaus. Í máli þessu háttar svo til að deilt er um heimild sveitarfélags til að byggja golfvöll í landi sínu. Telur ráðuneytið í því ljósi að GÖ og GKB hafi af því lögvarða hagsmuni að bera lögmæti hinnar kærðu samþykktar Grímsnes- og Grafningshrepps undir ráðuneytið, enda er ekki unnt að útiloka að tilkoma hins nýja golfvallar kunni að hafa áhrif á starfsemi golfklúbbanna. Verður kæru GÖ og GKB því ekki vísað frá á þessum grundvelli.
2. Svo sem fram hefur komið lýtur ágreiningur þessa máls að því hvort Grímnes- og Grafningshreppi hafi verið heimilt að veita fé til byggingar golfvallar í landi sveitarfélagsins. Telja GÖ og GKB ljóst að slík fjárveiting og eftirfarandi rekstur sveitarfélagsins á fullbyggðum golfvelli fari í bága við 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem og 7. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er hins vegar bent á að ákvörðun þess um að ljúka byggingu umrædds golfvallar hafi fyrst og fremst grundvallast á því sjónarmiði að tryggja að verðmæti sveitarfélagsins færu ekki forgörðum og að um sé að ræða ákvörðun sem að öllu leyti sé sé undirorpin sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins, og teljist til málefna sem heyri undir frjálst mat þess. Þá hafi engin ákvörðun verið tekin um að sveitarfélagið muni reka umræddan golfvöll.
Í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kom fram að sveitarfélögum væri skylt að annast þau verkefni sem þeim væru falin í lögum og í 2. mgr. 7. gr. sömu laga sagði að sveitarfélög skyldu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þætti á hverjum tíma. Í 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kom fram að sveitarfélög gætu tekið að sé hvert það verkefni sem varðaði íbúa þeirra, enda væri það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Af sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga, sem varinn er af 78. gr. stjórnarskrárinnar, leiðir að sveitarfélög hafa nokkurt svigrúm til að ákveða hvaða ólögmæltu verkefni þau taka að sér. Það svigrúm takmarkast þó af lögum, m.a. af ákvæðum 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. nú 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þá þarf jafnramt að hafa í huga að heimild sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni tengist sjálfstæðum fjárhags og fjárveitingarvaldi þeirra.
Í máli þessu háttar svo til að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hefur ákveðið að veita fjármagni, fyrst 13 milljónum króna og svo 23 milljónum króna, til að ljúka við gerð golfvallar á landi í eigu sveitarfélagsins, en framkvæmdir við golfvöllinn höfðu þegar verið hafnar er sveitarfélagið eignaðist landið. Ekki verður hins vegar séð að fyrir liggi á þessari stundu nein ákvörðun um að sveitarfélagið muni reka umræddan golfvöll þegar hann verður tilbúinn til notkunar. Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er bent á í þessu sambandi að þegar sveitarfélagið hafi eignast umrætt land hafi legið ljóst fyrir að mikill kostnaður yrði fólginn í því að koma landinu aftur í upprunalegt horf. Hafi sveitarfélagið því talið hagsmunum sínum sem og íbúa sveitarfélagsins best borgið með því að klára byggingu golfvallarins og taka síðan í kjölfarið ákvörðun um ráðstöfun landsins, eftir atvikum með sölu golfvallarins eða leigu. Með því að fjarlægja þann hluta golfvallarins sem þegar hafi verið byggður yrði verðmætum sveitarfélagsins þannig kastað á glæ.
Eins og atvikum er háttað í máli þessu telur ráðuneytið að ekki verði litið svo á að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi tekið að sér sérstakt verkefni í skilningi 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Er sérstaklega bent á í því sambandi að ekki verður séð að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið tekin ákvörðun um þátttöku sveitarfélagsins í atvinnurekstri svo sem haldið er fram af hálfu GÖ og GKB, heldur hafi hún fyrst og fremst beinst að nýtingu lands í eigu sveitarfélagsins miðað við þær aðstæður er uppi voru. Er því ekki fallist á með GÖ og GKB að hin kærða samþykkt Grímsnes- og Grafningshrepps hafi farið í bága við þágildandi 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
3. Svo sem komið hefur fram leiðir af 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands að ráðuneytið hefur ekki heimild til þess að endurskoða frjálst mat sveitarfélaga. Skal í því sambandi tekið fram að sveitarfélög hafa verulegt svigrúm til ráðstöfunar fjármuna sinna og mat á því hvernig þeir fjármunir verða best nýttir, svo lengi sem sú ráðstöfun er innan marka laga. Svo sem komið fram hefur komið hefur Grímsnes- og Grafningshreppur tiltekið að það hafi verið metið sem svo að hagkvæmara hafi verið fyrir sveitarfélagið að klára byggingu umrædds golfvallar heldur en að koma því landi sem hann stendur á aftur í upprunalegt horf. Verður að telja að þar sé um matskennda ráðstöfun fjármuna að ræða sem verður ekki endurskoðuð af ráðuneytinu enda verður að telja þá ástæðu sem sveitarfélagið hefur tilgreint fyrir samþykkt sinni málefnalega. Þá verður ekki séð að hin kærða samþykkt hafi farið í bága við 64. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem fram kemur að sveitarstjórn skuli gæta ábyrgðar í meðferð fjármuna sveitarfélagsins og tryggja örugga ávöxtun þeirra.
Með vísan til framangreinds er kröfum GÖ og GKB hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu Golfklúbbs Öndverðaness, kt. XXXXXX-XXXX og Golfklúbbs Kiðjabergs, kt. XXXXXX-XXXX, um að ráðuneytið felli úr gildi bókun sveitarstjórnar Grímnes- og Grafningshrepps frá 21. september 2011, dagskrárliður 10, er hafnað.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson