Úrskurður í máli nr. SRN20050051

Ár 2020, þann 25. nóvember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN20020051

Kæra Hreyfils svf.

á ákvörðun

Reykjavíkurborgar

I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 17. febrúar 2020, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Hreyfils svf. (hér eftir nefndur kærandi), vegna ákvörðunar Reykjavíkurborgar (hér eftir nefnt R), dags. 16. janúar 2020, um að kærandi fjarlægi sérmerkingar sem hann hefur á tilgreindum stæðum eða öðrum stöðum í borgarlandi fyrir nánar tiltekinn tíma. Að öðrum kosti verði merkingar kæranda fjarlægðar án frekari fyrirvara af hálfu R á kostnað kæranda.

Er þess annars vegar krafist að réttaráhrifum ákvörðunar R verði frestað meðan kæra er til meðferðar hjá ráðuneytinu og hins vegar að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.  Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 17. sept. 2018, tilkynnti R kæranda að hafinn væri undirbúningur á endurskoðun leigubifreiðastæða í borgarlandi. Af því tilefni væri til skoðunar undir hvaða formerkjum hafi verið staðið að samningum á þeim stæðum sem merkt væru sérstaklega tilgreindum leigubifreiðastöðvum og þeim stöðum þar sem leigubifreiðastöðvar hafi uppi auglýsingaskilti. Óskaði R eftir því að kærandi léti í té afrit af samningum eða öðrum gögnum sem sýndu fram á rétt kæranda til sérmerktra stæða eða heimildir til þess að hafa uppi auglýsingaskilti á borgarlandi.

Kærandi svaraði R með bréfi dags. 27. sept. 2018 þar sem bent var á skamman frest til gagnaöflunar. R hafi keypt húsnæði kæranda á tilgreindum stöðum í borginni árið 1969 og við þau kaup hafi kærandi fengið biðstæði við Hlemm. Stæðið hafi strax verið merkt kæranda og kærandi gangi út frá því að leyfi hafi verið fyrir hendi við merkingar enda R annars gert athugasemdir við það. Kærandi hafi leyfi fyrir biðstöðvum frá umhverfis- og samgöngusviði R dagsettu 24. júní 2008.

Með bréfi R, dags 21. október 2019 (misritað 2018), er kæranda greint frá því að á fundi skipulags- og samgönguráðs R þann 25. september 2019 hafi verið samþykkt tillaga samgöngustjóra R um breytt fyrirkomulag leigubifreiðastæða í R sem felist í því að öllum aðilum í leigubílastafsemi verði heimilt að leggja í viðkomandi stæðum í borgarlandi. Starfsleyfi kæranda verði afturkölluð og framvegis gefin út til R. Óskar R jafnframt eftir því að sérmerkingar kæranda á umræddum stæðum og á öðrum stöðum í borgarlandinu verði fjarlægðar fyrir 15. nóvember 2019 að öðrum kosti verði þær fjarlægðar án frekari fyrirvara af hálfu R á kostnað kæranda.

Með bréfi dags. 14. nóvember 2019 andmælti kærandi bréfi R, benti á að í bréfi dagsettu 21. okt. hefði verið vísað til annars fyrirtækis um að fjarlægja merkingar. Slíkri ákvörðun hefði ekki verið beint að kæranda. Kærandi hefði því ekki í hyggju að fjarlægja merkingar, félaginu hefði ekki verið veitt færi á því að koma andmælum að í málinu og ákvörðun hefði ekki verið nægilega rökstudd. Óskaði kærandi eftir ítarlegri rökstuðningi.

R svaraði kæranda með bréfi dags. 16. janúar sl. þar sem ekki var fallist á andmæli kæranda og krafa um að sérmerkingar kæranda á umræddum stæðum eða öðrum stöðum í borgarlandinu yrðu fjarlægðar fyrir 17. febrúar og er það hin kærða ákvörðun.

Eins og fyrr segir barst stjórnsýslukæra kæranda ráðuneytinu þann 17. febrúar sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 24. febrúar sl., var R gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Með tölvupósti dags. 10. mars sl. tilkynnti R að ákveðið hefði verið að fresta réttaráhrifum ákvörðunar þar til úrskurðað hefði verið í málinu.  Verður því ekki fjallað um þá kröfu kæranda hér. Gögn og athugasemdir R bárust svo ráðuneytinu 22. mars sl..

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 26. mars sl., var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum R. Þar var kæranda jafnframt tilkynnt að málið yrði tekið til afgreiðslu að þeim fresti loknum. Andmæli kæranda bárust með bréfi dags. 24. apríl 2020.

III.      Sjónarmið kæranda

Kærandi telur að málsmeðferð hafi verið verulega áfátt. R hafi lagt alla rannsóknarskyldu á kæranda. Grundvöllur ákvörðunar í máli þessu byggi á tillögu samgöngustjóra R, dags. 18. sept. 2019, og þar sé eingöngu vísað til gagna sem kærandi lagði fram. Kærandi telur að svo virðist sem engin sjálfstæð athugun hafi farið fram á gögnum í vörslu R.

Þá telur kærandi einnig að R hafi ekki gætt að andmælarétti sínum. Grundvöllur ákvörðunar hafi verið lagður í tillögu samgöngustjóra án þess að kæranda hafi átt þess kost að tjá sig um efni málsins. Tillagan hafi verið samþykkt á fundi skipulags- og samgönguráðs R þann 25. sept. 2019 og kæranda tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi dags. 21. okt. 2019. Þar hafi kæranda ekki verið kynntur réttur til andmæla eða veitt færi á að koma þeim að. Kærandi hafi engu að síður skilað inn andmælum. Umfjöllun um þau hafi þó verið takmörkuð og telur kærandi að honum hafi í raun ekki verið veittur andmælaréttur í samræmi við 13. gr. stjórnsýsluréttar og málsmeðferð því verið áfátt.

Vegna þess sem að ofan greinir telur kærandi að R hafi ekki fjallað um afnotaréttindi kæranda af umræddum stæðum. Skorti þannig á að í ákvörðun sé tekið á grundvallaratriðum við afgreiðslu málsins sem varða eignaréttindi kæranda. Telur kærandi að ákvörðunin sé því ekki rökstudd á fullnægjandi hátt, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verði því að telja að um verulegan annmarka á rökstuðningi sé að ræða.

Í ljósi alls þessa telur kærandi annmarka á málsmeðferð R leiða til þess að ógilda verði hina kærðu ákvörðun.

Kærandi seldi R fasteignir, mannvirki og lóðaréttindi við Hlemm og Kalkofnsveg með kaupsamning, dags. 10. okt. 1969. Í 3. gr. samnings komi fram að kærandi hefði fengið bifreiðastæði og húsnæðisaðstöðu á lóðinni nr. 2 við Rauðarárstíg. Þá komi fram að kærandi hefði fengið til afnota um óákveðin tíma allt að 12-15 bifreiðastæði á svæðinu við Hlemm sem endurgjald. Þá ætti kærandi einnig að fá tiltekin bifreiðarstæði á Miðbæjarsvæðinu sem endurgjald fyrir stöðvarhús félagsins við Kalkofnsveg. Um þessi atriði hafi átt að gera sérstakt samkomulag.  Kærandi telur liggja ljóst fyrir að hann hafi fengið afnotarétt af umræddum bílastæðum við Hlemm á grundvelli einkaréttarlegs samkomulags. Kærandi hafi fengið 12 – 15 bifreiðastæði til afnota um óákveðinn tíma. Þá hafi átt að semja við kæranda um tiltekin stæði á Miðbæjarsvæðinu. Í kaupsamningi komi fram að gera ætti sérstakt samkomulag við borgarráð um bifreiðastæðin sem kæranda voru veitt vegna kaupanna, sbr. 2. mgr. 3. gr. samningsins. Þetta samkomulag liggi ekki fyrir en ljóst sé að efnisatriði slíks samkomulags væru þau sömu og í grunnleigusamningi.

Grunnleigusamningur sé samningur sem eigandi geri við leigutaka um heimild hins síðarnefnda til ákveðinna afnota á landi eigandans. Grunnleigusamningar geti verið tímabundnir eða ótímabundnir. Túlkun R á því að afnot kæranda af stæðum við Hlemm séu tímabundin sé því harðlega mótmælt. Séstaklega sé tilgreint í kaupsamningi frá 1969 að afnotin séu veitt í óákveðinn tíma.

Kærandi hafi fengið afnotarétt af borgarlandi sem endurgjald í gagnkvæmum samningi. Afnotaréttur hafi verið endurgjald R fyrir fasteign í eigu kæranda og sé óuppsegjanlegur og ótímabundinn. Afnotaréttur kæranda sé því óbeinn eignarréttur sem njóti verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar. Það liggi fyrir að ekki sé fyrirhugað að breyta notkun á umræddum stæðum heldur sé lagt til að öllum aðilum í leigubifreiðaakstri verði heimiluð notkun á stæðunum. Óbeinn eignarréttur kæranda sé þannig tekin af honum og veittur öðrum. Enga umfjöllun sé að finna í ákvörðun R enda hafni R því að réttindi kæranda njóti friðhelgi eignarréttar. Þess sé því krafist að ráðuneytið grípi inn í og felli úr gildi ákvörðun R. Ákvörðun R brjóti gegn grundvallarréttindum og málsferð sé í engu samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Enn fremur bendir kærandi á að hann hafi haft starfsleyfi vegna biðstæðanna. Afturköllun leyfa hafi skaðleg áhrif á verðmæti reksturs kæranda. Fjárhagslegir hagsmunir sem tengdir eru rekstri kæranda séu eign í skilningi eignarréttarákvæðis. Afturköllun starfsleyfa takmarki því rétt kæranda til að njóta eignar sinnar.

Það sé á valdsviði útgefanda starfsleyfis að endurskoða og breyta leyfinu, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Slíkar ákvarðanir sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 65. gr. sömu laga. Núgildandi starfsleyfi hafi gilt til 24. júní 2020 og hafi ekki verið afturkallað með lögmæltum hætti. Kærandi ætti að njóta andmælaréttar og kæruréttar áður en ákvörðun yrði tekin í því máli. Það geti því ekki staðist að kæranda verði gert skylt að fjarlægja merkingar sínar af umræddum stæðum áður en ákvörðun hefur verið tekin um gildandi starfsleyfi.

Í ljósi alls þessa telur kærandi ljóst að hann hafi öðlast afnotarétt af tilteknum bílastæðum sem sé stjórnarskrárvarinn eignarréttur. Kæranda verði ekki gert skylt að fjarlægja merkingar við nánar tilgreind stæði í borgarlandi, nema almenningsþörf krefjist þess, til þess sé fullnægjandi lagaheimild og að fullar bætur komi fyrir.

Kærandi andmælir einnig þeim rökum R að það sé ekki á valdsviði ráðuneytisins að túlka efni samnings R við kæranda. Tilefni kæru sé óvönduð stjórnsýsla R. Ráðherra sé skylt að hafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga. Stjórnvöldum beri ekki eingöngu að fylgja grundvallarreglum stjórnsýsluréttar við töku hefðbundinna stjórnvaldsákvarðana, heldur við aðra gerninga einnig, s.s. gerð samninga eða framkvæmd þeirra. Vísar kærandi í dóm Hæstaréttar í máli nr. 151/2010 í því samhengi.

Kærandi andmælir þeim röksemdum R að kærandi eigi engin réttindi því stæðin séu í borgarlandi og að kærandi geti því ekki átt neitt eignarréttarlegt tilkall til hinna umþrættu stæða. Kæranda hafi verið veitt tímabundinn afnot af borgarlandi en ekki hafi verið gerður leigusamningur um land. Telur kærandi þessa nálgun athyglisverða í ljósi þess að meirihluti lands í R sé borgarland. Mönnum sé veitt afnot af landi hvort sem það er tímabundið eða ótímabundið. Í því trausti byggi menn upp heimili og annan atvinnurekstur. Menn eigi því afnotarétt í borgarlandi. Með afnotarétti sé venjulega átt við heimild rétthafans til þess að hagnýta sér eign sem háð sé beinum eignarrétti annars. Afnotaréttur sé óbein eignarréttindi.

R haldi því fram að afnot af landinu hafi átt að vera tímabundinn. Kærandi telur þá fullyrðingu ekki standast og ekki studda neinum gögnum. Í málinu liggi fyrir að veita átti afnot af stæðum ótímabundið, þ.e. til óákveðins tíma. Hafi ætlunin verið að gera afnotasamning tímabundin og uppsegjanlegan hvíldi sú skylda á borginni. Í málinu liggi ekki fyrir heimild til uppsagnar eða tímabundinn samningur. Handhafi óbeinna eignarréttinda sem bæði eru ótímabundin og óuppsegjanleg, verði ekki svipt þeim nema með eignarnámi.

Kærandi telur einnig rökstuðning R um að ákvörðunin byggi á samkeppnissjónarmiðum ámælisverðan. Í málinu liggi fyrir að ekki eigi að breyta notkun stæðanna heldur nýta þau áfram fyrir leigubifreiðar. Í þessu felist að réttindi séu tekin af kæranda og afhent öðrum.

Að lokum áréttar kærandi að leyfi, sem veitir leyfishafa tilefni til sanngjarnra og lögmætra væntinga um gildistíma leyfisins og möguleika á því að halda áfram að njóta arðs af hinni leyfisskyldu starfsemi, geti veitt leyfishafa rétt sem verndaður er að eignarréttarákvæði stjórnarskrár, sbr. 1. gr. samningsviðauka 1 við Mannréttindasáttmála Evrópu og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 7. Júlí 1989.

IV.      Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í athugasemdum R vegna stjórnsýslukæru bendir R á að kæranda hafi verið svarað með bréfi dags. 16. janúar sl. og ekki fallist á þau sjónarmið að sá afnotaréttur sem kærandi hefði haft, skv. kaupsamningi dags. 10. október 1969, teldist til óbeins eignarréttar af viðkomandi stæðum. Skýrt væri tekið fram í kaupsamningnum að kærandi fengi til afnota um óákveðinn tíma allt að 12 – 15 bifreiðastæði eftir nánari útvísun borgarverkfræðings. Teldi R því ljóst að í kaupsamningi hafi verið gert ráð fyrir tímabundnum afnotum.

Ekki hafi heldur verið fallist á að fyrirhuguð afturköllun starfsleyfis vegna stæðanna myndi skerða fjárhagslega hagsmuni kæranda eða um væri að ræða takmörkun á rétti hans til að njóta „eignar sinnar“. Ekki væri verið að svipta kæranda neinum verðmætum sem talist gætu til eignar hans í skilningi laga, en einungis væri um breytingar á fyrirkomulagi leigubílastæða í borginni að ræða, þar sem öllum aðilum í leigubílaakstri yrði heimilt að leggja í viðkomandi stæðum. Kæranda yrði því áfram heimilt að leggja í þau stæði sem áður voru honum sérmerkt auk þess sem kæranda yrði með breytingunni heimilt að leggja í önnur stæði sem áður voru sérmerkt öðrum aðila í leigubílaakstri.

R andmælir því að málsmeðferð hafi verið áfátt svo ógildingu varði þó kæranda hafi ekki verið veittur andmælaréttur í upphafi máls. Kærandi hafi komið andmælum að í málinu með bréfi dags. 14. nóvember 2019. R hafi enn fremur veitt fjögurra vikna viðbótarfrest til að koma að frekari sjónarmiðum í málinu, sbr. tölvupóst dags. 18. nóvember 2019. Andmælum kæranda hafi verið svarað og nýir tímafrestir hafi verið veittir til að verða við tilmælum R í málinu. Endanleg ákvörðun hafi því ekki verið tekin fyrr en kærandi hafði komið að andmælum. Því sé einnig hafnað að málið hafi ekki verið nægjanlega rannsakað. R hafi skorað á kæranda í september 2018 að leggja fram gögn eða samninga sem sýndu fram á rétt kæranda til sérmerktra stæða eða heimildir til þess að hafa auglýsingaskilti á borgarlandi. Kærandi hafi svara erindinu og vísað til kaupsamnings frá árinu 1969.

Þá hafnar R því einnig að R hafi ekki fjallað um afnotaréttindi kæranda í málinu. R telji ljóst að um tímabundin afnot á stæðunum hafi verið um að ræða skv. kaupsamningi frá 1969. Ekkert sérstakt samkomulag hafi verið gert, svo vitað sé, eins og boðað hafi verið í samningnum. Rétt sé að árétta að stæðin sem um ræðir séu á borgarlandi og kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann eigi neitt eignarréttarlegt tilkall til hinna umþrættu stæða í málinu. Þá tekur R einnig fram að hún telji að það sé ekki á valdsviði ráðuneytisins að túlka efni samnings R við kæranda. Slíkt sé aðeins á færi dómstóla.

R fellst ekki á að ákvörðun hafi ekki verið nægjanlega rökstudd. R geti ekki fallist á þá túlkun kæranda að reglur grunnleigusamninga eigi við, um sé að ræða kaupsamning þar sem kæranda voru veitt tímabundin afnot af borgarlandi, en ekki leigusamning um land. Hefði ætlunin verið að afhenda kæranda umrætt svæði til eignar hefði mönnum verið í lófa lagið að taka það fram. R bendir einnig á að það að ekki hafi verið gert nánara samkomulag, eins og boðað var í kaupsamningi, þýði ekki að einhver eignarréttindi hafi orðið til handa kæranda. Sveitarstjórnir hafi lögum samkvæmt víðtækar heimildir til að ráða málefnum sínum sjálfs, s.s. að taka ákvarðanir er varða þróun samgangna, þ.m.t. leigubílastæða, en fyrirkomulag þeirra skal ákveðið í deiluskipulagi. Ákvörðun R sé einnig byggð á samkeppnissjónarmiðum, ljóst þyki að einkaréttur til stæða geti verið samkeppnishamlandi.

Þá mótmælir R því einnig að fyrirhuguð breyting á fyrirkomulagi starfsleyfa vegna stæða muni skerða fjárhagslega hagsmuni kæranda eða um sé að ræða takmörkun á rétti hans til að njóta „eignar sinnar“, enda muni kærandi enn njóta þess réttar að fá aðgang að umræddum stæðum nema þeim verði ráðstafað undir annað t.d. með breytingu á deiliskipulagi. R ítrekar að kærandi eigi engin eignarréttindi á umræddum stæðum. Stæðin séu á borgarlandi og hafi alltaf verið. Fullyrðingar kæranda um að hann hafi greitt þriðja aðila fyrir einhver eignarréttindi eða verðmæti vegna stæða við Aðalstræti breyti engu þar um.

R bendir á að sú starfsemi að rækja biðstæði fyrir leigubíla sé starfsleyfisskyld skv. ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum. Í starfsleyfinu felist þó engin eignarréttindi. Tillaga samgöngustjóra geri ráð fyrir að starfsleyfi heilbrigðisnefndar verði gefin út til R en ekkert komi í veg fyrir að fleiri en einn aðili séu með starfsleyfi á sama stað.

R geti heldur ekki fallist á að það sé nauðsynleg forsenda þess að ákvörðun verði tekin um að fjarlægja merkingar, að starfsleyfi kæranda hafi verið afturkölluð, enda séu merkingar á stæðunum ekki skilyrði í starfsleyfi kæranda. R ítrekar að ekki sé verið að banna kæranda að leggja í viðkomandi biðstæðum. Þá sé rétt að taka fram að ákvarðanir um útgáfu og afturköllun starfsleyfis til reksturs leigubifreiðastæðir á grundvelli áðurnefndra laga sé í höndum heilbrigðiseftirlits R og engin ákvörðun hafi verið tekin af hálfu heilbrigðiseftirlitsins um að afturkalla starfsleyfin.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.

Í máli þessu er deilt um ákvörðun R um að gera kæranda að fjarlægja sérmerkingar sem hann hefur á tilgreindum stæðum eða öðrum stöðum í borgarlandinu. Byggir kærandi kröfu sína á því að með kaupsamningi milli kæranda og R frá 1969 hafi kæranda verið tryggður afnotaréttur til óákveðins tíma.

Þó svo ágreiningsefni í máli þessu lúti að efni og túlkun kaupsamnings milli aðila sem er einkaréttarlegs eðlis, þá verður að líta svo á að um málsmeðferð R í umræddu máli gilda óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar varðandi undirbúning og rannsókn máls og skyldu til að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum. Verður að líta svo á að ákvörðun R um að gera kæranda að fjarlægja sérmerkingar sínar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og að hún sé kæranleg.

Þar sem niðurstaða ráðuneytisins er sú að fyrir liggi stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til ráðuneytisins kemur því næst til skoðunar hvort meðferð málsins af hálfu sveitarfélagsins hafi byggt á lögmætum grundvelli.

Ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er lögmætisreglan, en í henni felst að athafnir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Einnig verða málefnaleg sjónarmið að liggja til grundvallar stjórnvaldsákvörðun.

Um almennt hlutverk sveitarfélaga er fjallað í 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Segir þar að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Þá skuli sveitarfélög vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma og geti þau tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Lögmælt verkefni sveitarfélaga má skipta í annars vegar lögskyld verkefni og hins vegar lögheimil verkefni.  Verkefni eru lögskyld ef sveitarfélögum er skylt að rækja þau.  Verkefni er lögheimilt þegar sveitarfélag hefur svigrúm til þess að ákveða hvort verkefninu er sinnt. Sem dæmi þá er sveitarfélögum falið með lögum að annast gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana samkvæmt skipulagslögum, hins vegar er þeim heimilt að setja reglur um notkun stöðureita og gjaldtöku fyrir hana á landi í umráðum hennar samkvæmt umferðarlögum.

Ákvörðun um að fjarlægja merkingar tengist breytingu á fyrirkomulagi bifreiðastæða í borginni, tengist sú ákvörðun endurskoðun á notkun stæðanna með tilliti til markmiða sveitarfélagsins eins og þau birtast í aðalskipulagi. Er það mat ráðuneytisins að R sé heimilt að gera breytingar á fyrirkomulagi bifreiðastæðanna, enda verði að telja það innan sjálfstjórnarhlutverks sveitarfélags hvernig það hagar notkun borgarlands í samræmi við aðal- og deiliskipulag. Slík ákvörðun verður þó að fylgja stjórnsýslureglum.

Þá telur ráðuneytið rétt að taka til skoðunar hvort meðferð málsins af hálfu sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, en við meðferð stjórnsýslumála ber að gæta reglna stjórnsýsluréttarins í hvívetna.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Í því felst í fyrsta lagi sú krafa að efni ákvörðunar sé til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi beri að velja það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ er þjónað geti því markmiði sem að er stefnt. Í þriðja lagi felst í meðalhófsreglunni sú krafa að gætt sé hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið. Því telst almennt óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn ber til.

Borgin hóf undirbúning að endurskoðun leigubifreiðastæða í borgarlandi í september 2018 og tilkynnti kæranda þar um. Óskaði R eftir því að kærandi léti í té afrit af samningum eða öðrum gögnum sem sýndi fram á rétt kæranda til sérmerktra stæða. Kærandi vísaði í kjölfarið til kaupsamnings milli aðila frá 1969 máli sínu til stuðnings. Féllst R ekki á sjónarmið kæranda og taldi að afnotaréttur sem kærandi vísaði til á grundvelli kaupsamnings væri tímabundinn. Þá taldi R einnig að ekki væri gengið lengra en þörf þætti, þ.e. kærandi myndi áfram hafa afnot af stæðum líkt og aðrir í sömu stöðu.

R tilkynnti kæranda um fyrirhugaða breytingu og gaf kæranda færi á að koma að sjónarmiðum sínum. Ekki verður annað séð af samskiptum aðila en að R hafi gætt að andmælarétti kæranda og veitt rökstuðning fyrir ákvarðanatöku. Markmið ákvörðunar R, um að gera kæranda að fjarlægja sérmerkingar af biðstæðum, er að notkun stæða verði opin öllum leigubifreiðastöðvum. Mun kærandi því áfram hafa aðgang að umræddum stæðum ásamt fleiri stæðum sem hafa verið sérmerkt öðrum aðilum og verður því ekki annað séð en að R hafi gætt meðalhófs og jafnræðis við ákvarðanatöku.

Getur ráðuneytið fallist á að málefnalegar ástæður búi að baki ákvörðun og ekki sé gengið lengra en nauðsyn ber til. Hafi stjórnsýsluframkvæmd tíðkast lengi og almennt verið kunn verður þó að gæta þess að taka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir sem breytingin varðar geti gætt hagsmuna sinna. Var það gert með bréfi R dags. 17.sept. 2018.

Skipulags- og samgönguráð starfar í umboði borgarráðs með þeim hætti sem nánar er kveðið á um í samþykkt ráðsins dags. 18. júní 2019 samþykktri af borgarstjórn. Samkvæmt samþykkt ráðsins er það m.a. verkefni þess að móta stefnu í bílastæðamálum í borginni og gera tillögur til borgarráðs um forgangsröðun á því sviði.  Þá er einnig í samþykkt kveðið á um að umhverfis- og skipulagssvið borgarinnar annist framkvæmd stefnu og verkefna ráðsins. Tillaga samgöngustjóra  um breytingar á fyrirkomulagi leigubifreiðastæða sem og tilhögun á útgáfu starfsleyfa var lögð fyrir skipulags – og samgönguráð dags. 18. sept. 2019 og hlaut þar samþykki. Líkt og kæranda var greint frá í bréfi dags. 17. sept. 2018 er þetta liður í að ná fram markmiðum R eins og þau birtast í aðalskipulagi borgarinnar 2010 – 2030. Er því ljóst að þar til bær aðili samþykkti breytta stefnu varðandi fyrirkomulag leigubifreiðastæða í takt við áður samþykktar áherslur í aðalskipulagi og að umhverfis- og skipulagssviði er ætlað að annast framkvæmd þeirrar stefnu.

Möguleg breyting á starfsleyfi kæranda fellur undir lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum. Kærur á stjórnvaldsákvörðunum á grundvelli þeirra laga skal beint til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála eða umhverfisráðherra í ákveðnum tilvikum. Kemur það því ekki til skoðunar í þessu máli.

Telur ráðuneytið ekki grundvöll til efnislegrar skoðunar kaupsamnings aðila, enda einkaréttarlegur gerningur á milli deiluaðila og dómstóla að skera úr um ágreining um innihald hans.

Ráðuneytið telur þó rétt að benda R á að skerpa betur á stjórnsýslumeðferð mála, gæta að andmælarétti í upphafi máls og benda málsaðila á kæruleið þegar ákvörðun er tilkynnt. Framangreindir annmarkar við meðferð málsins hafa þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins. Kærandi kom andmælum að og kæra hans barst innan kærufrests.

Telur ráðuneytið að málefnaleg og lögmæt rök búi að baki ákvörðun R í málinu og því ekki unnt að fallast á kröfu kæranda. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Synjað er kröfu Hreyfils svf. um að fella úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 16. janúar 2020 um að félagið fjarlægi sérmerkingar sem það hefur á tilgreindum stæðum eða öðrum stöðum í borgarlandi.