Úrskurður í máli nr. SRN17060080
Ár 2018, þann 15. mars, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17060080
Kæra X
á ákvörðun
Reykjavíkurborgar
I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur
Þann 19. júní 2017, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X, kt. 0000, á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 30. maí 2017 um að synja beiðni hennar um afslátt af leikskólagjöldum afturvirkt til september 2016.
Af kæru verður ráðið að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og fallist verði á kröfu X um afslátt af leikskólagjöldum afturvirkt.
Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hóf dóttir X dvöl á leikskólanum Hagaborg haustið 2016. Greiddi X fyrir dvöl barnsins á leikskólanum líkt og um væri að ræða hjón/sambúðarforeldra þrátt fyrir að hafa á þeim tíma verið einstæð móðir. Hafði X áður notið afsláttar sem einstætt foreldri frá 1. febrúar 2016 til 1. ágúst 2016 vegna dvalar dóttur hennar hjá dagforeldri. X endurnýjaði hins vegar ekki umsókn sína um afslátt þegar dóttir hennar hóf dvöl á Hagaborg í september 2016. Umsókn X um afslátt af leikskólagjöldum var loks skilað inn 30. maí 2017. Með ákvörðun Reykjavíkurborgar þann sama dag var X synjað um leiðréttingu afsláttar lengra en einn mánuð aftur í tímann.
Kæra X barst ráðuneytinu þann 19. júní 2017. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júní 2017, var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Bárust þau gögn ráðuneytinu með bréfi Reykjavíkurborgar mótteknu 11. ágúst 2017.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. ágúst 2017, var X gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar. Engar athugasemdir bárust.
Með bréfi dags. 25. september 2017 tilkynnti ráðuneytið X að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
III. Sjónarmið X
Í kæru kemur fram að X hafi komist að því að hún hafi greitt leikskólagjöld líkt og hún væri gift eða í sambúð, þrátt fyrir að vera einstæð móðir allan þann tíma sem dóttir hennar var á leiksólanum Hagaborg. Það hafi stjórnendur leiksólans fengið að vita þegar X fékk leikskólaplássinu úthlutað. Hafi leikskólastjóri Hagaborgar tjáð X að misfarist hafi að láta hana vita að fylla þyrfti út umsókn og sækja sérstaklega um að fá afslátt af leikskólagjöldum. Hafi dóttir X verið í síðasta hópnum sem fór inn á leikskólann í september 2016, en póstur frá leikskólanum hafi verið sendur út í ágúst 2016 og þar með ekki á X. Þá kveðst X hafa verið í sambandi við innheimtustjóra skóla- og frístundasviðs Reykjavíkur sem greint hafi frá því að X hafi fengið tölvubréf frá Reykjavíkurborg í júní 2016, en það hafi farið framhjá X.
IV. Sjónarmið sveitarfélagsins
Í ákvörðun Reykjavíkurborgar kemur fram reglur um leikskólaþjónustu séu aðgengilegar á heimasíðu Reykjavíkurborgar en þær innihaldi reglur um afslætti og um skilyrði fyrir þeim. Sú birting og það að upplýsingapóstur með kynningu á afsláttarreglum sé sendur tvisvar á ári, í lok júní og einnig í desember/janúar, teljist fullnægjandi upplýsingagjöf. Sé sendur út póstur á alla foreldra með börn í virkri vistun þar sem farið er yfir afsláttarreglur og sérstaklega minnt á að einstæðir foreldrar þurfi að endurnýja umsóknir sínar fyrir 15. ágúst ár hvert. Hafi slíkur póstur verið sendur á X þann 29. júní 2016 og aftur þann 9. janúar 2017. Telur Reykjavíkurborg það alfarið á ábyrgð þess sem óskar eftir afslætti að sækja um hann, enda sé það ekki hlutverk leikskólastjóra að kynna sér t.d. hjúskaparstöðu foreldra.
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 ráði sveitarfélög málefnum sínum sjálf. Sveitarfélögum séu markaðir tekjustofnar samkvæmt sérstökum lögum og hafi þau jafnframt forræði á því hvernig þeim tekjum er ráðstafað að teknu tilliti til lögbundinna verkefna á þeirra vegum. Þá segi í 1. mgr. 27. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 að sveitarstjórnum sé heimilt að ákveða gjaldtöku fyrir barn í leikskóla. Gjaldtaka fyrir hvert barn megi þó ekki nema hærri fjárhæð en nemur meðalraunkostnaði við dvöl hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélagsins. Í 6. reglna um leikskólaþjónustu sé kveðið á um gjaldtöku vegna dvalar barna í leikskólum í Reykjavík, en reglurnar hafi verið samþykktar af leikskólaráði þann 23. september 2009, auk breytinga sem samþykktar hafi verið í borgarráði þann 3. febrúar 2011. Reglurnar megi nálgast á heimasíðu Reykjavíkurborgar. Í grein 6. b í reglunum sé fjallað um afslátt til einstæðra foreldra. Þar komi m.a. fram að afsláttur sé veittur að fenginni umsókn foreldris og að umsókn skuli endurnýjuð árlega fyrir 15. ágúst og afhent leikskólastjóra í viðkomandi leikskóla. Jafnframt komi fram í grein 6.b að afsláttur sé veittur frá þeim degi er framangreindum skilyrðum er fullnægt og að afsláttur verði ekki veittur afturvirkt, sbr. þó undanþágu í 6. gr. Sé þar átt við ákvæði 8. mgr. 6. gr. þar sem fram komi að heimilt sé að leiðrétta leikskólagjöld einn mánuð afturvirkt ef foreldri hefur t.d. láðst að sækja um afslátt og öllum skilyrðum hafi verið fullnægt á þeim tíma. Af gögnum Reykjavíkurborgar sé ljóst að X hafi notið afsláttar sem einstætt foreldri frá 1. febrúar 2016 til 1. ágúst 2016 vegna dvalar dóttur hennar hjá dagforeldri. X hafi ekki endurnýjað umsókn sína um afslátt þegar dóttir hennar hóf dvöl á Hagaborg í september 2016 eins og áskilið sé í ákvæði 6. gr. b reglna um leikskólaþjónustu. Hafi umsókn X um afslátt af leikskólagjöldum ekki verið skilað inn fyrr en 30. maí 2017. Í samræmi við ákvæði 8. mgr. 6. gr. reglna um leikskólaþjónustu hafi X þá verið veittur afsláttur afturvirkt um einn mánuð. Þannig hafi liðið níu mánuðir frá því X innti fyrst af hendi leikskólagjald samkvæmt gjaldflokki I þar til hún gerði athugasemd við að sú fjárhæð sem hún væri krafin um væri ekki í samræmi við þann afslátt sem hún ætti rétt á vegna hjúskaparstöðu sinnar. X hafi þó fengið sent tölvubréf frá skóla- og frístundasviði þess efnis í júní 2016. Geti Reykjavíkurborg af þessum ástæðum ekki fallist á beiðni X um að leikskólagjöld vegna dóttur hennar verði leiðrétt afturvirkt lengra en einn mánuð aftur í tímann í samræmi við 6. gr. reglna um leikskólaþjónustu.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.
Um leikskóla er fjallað í samnefndum lögum nr. 90/2008 en þar kemur m.a. fram í 1. máls. 1. mgr. 4. gr. að sveitarfélög bera ábyrgð á starfsemi leikskóla. Í 1. mgr. 26. gr. laganna segir að sveitarstjórn sé heimilt að setja reglur um innritun í leikskóla í sveitarfélaginu enda njóti viðkomandi leikskóli framlags úr sveitarsjóði. Þessar reglur eru annars vegar settar með tilliti til aðstæðna barna og foreldra og hins vegar með tilliti til aðstæðna í leikskólum sveitarfélagsins. Umræddar reglur sveitarstjórnar skulu svo birtar opinberlega og vera aðgengilegar íbúum sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 26. gr. Um gjaldtöku er svo fjallað í 27. gr. gr. laga nr. 90/2008 en þar kemur fram að sveitarstjórnum sé heimilt að ákveða gjaldtöku fyrir barn í leikskóla. Gjaldtaka fyrir hvert barn má þó ekki nema hærri fjárhæð en nemur meðalraunkostnaði við dvöl hvers leikskólabarns í leikskólum á vegum sveitarfélagsins.
Í 1. mgr. 30. gr. laga nr. 90/2008 er fjallað um kæruheimild vegna ákvarðana sem teknar eru samkvæmt lögunum, en þar kemur fram að ákvarðanir um rétt einstakra barna, sem teknar eru á grundvelli 22. gr. um rétt til sérstakrar aðstoðar og þjálfunar, um aðgang að skóla, sbr. 4. og 26. gr., og um gjaldtöku fyrir vistun í leikskóla, sbr. 27. gr., séu kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna verður ráðið að um tæmandi talningu sé að ræða en að aðrar ákvarðanir sveitarfélaga í málefnum leikskóla verði kærðar til samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra á grundvelli sveitarstjórnarlaga.
Svo sem fyrr segir er fjallað um gjaldtöku vegna leikskólavistar barna í 27. gr. laga nr. 90/2008 en ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli ákvæðisins eru kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra. Ráðuneytið telur hins vegar ljóst að 27. gr. fjalli fyrst og fremst um heimild sveitarfélaga til innheimtu slíks gjalds og hver fjárhæð þess skuli vera. Ráðuneytið telur þannig ljóst að það álitaefni sem hér er til umfjöllunar falli utan efnissviðs 27. gr. enda lýtur álitaefnið fyrst og fremst að því hvort X beri að njóta afsláttar afturvirkt af áður ákveðnu og greiddu gjaldi. Er því ljóst að kæru er réttilega beint til ráðuneytisins enda telst synjun um veitingu afsláttarins afturvirkt til handa X vera ákvörðun um rétt eða skyldu í málefni er heyrir undir valdsvið þess, sbr. 1. mgr. 111. gr. sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.
Reglur um leikskólaþjónustu voru samþykktar á fundi leikskólaráðs Reykjavíkurborgar 23. september 2009. Tóku þær gildi þann 1. nóvember sama ár og eru birtar á heimasíðu skóla- og frístundasviðs. Samkvæmt 6. gr. reglnanna um gjaldtöku er um tvo gjaldflokka að ræða. Er annars vegar um að ræða gjaldflokk I en í honum eru hjón og sambúðarfólk. Í gjaldflokki II eru hins vegar hjón og sambúðarfólk þar sem bæði eru í námi, einstæðir foreldrar, öryrkjar og starfsmenn í leikskólum Reykjavíkurborgar. Liggur fyrir að X greiddi leikskólagjöld fyrir dóttur sína fyrir tímabilið september 2016 til maí 2017 samkvæmt gjaldflokki I en telur sig hafa átt að greiða leikskólagjöldin samkvæmt gjaldflokki II sem einstætt foreldri.
Í 6. gr. b reglnanna er fjallað um afslátt til einstæðra foreldra. Samkvæmt ákvæðinu er afsláttur veittur að fenginni umsókn foreldris. Skal umsókn endurnýjuð árlega fyrir 15. ágúst og afhent leikskólastjóra í viðkomandi leikskóla. Er afsláttur veittur frá þeim degi er skilyrðum hans er fullnægt. Afsláttur er þó ekki veittur afturvirkt sbr. þó undanþágu í 6. gr. Í tilgreindu ákvæði 6. gr. reglnanna kemur fram að afsláttur samkvæmt reglunum sé ekki veittur afturvirkt og miðist við þann dag sem gögnum er skilað til leikskólastjóra og öðrum skilyrðum fullnægt. Samkvæmt 6. gr. reglnanna er þó heimilt að leiðrétta leikskólagjöld einn mánuð afturvirkt ef foreldri hefur t.d. láðst að sækja um afslátt og öllum skilyrðum hafi verið fullnægt á þeim tíma.
Fyrir liggur að X naut afsláttar sem einstætt foreldri frá 1. febrúar til 1. ágúst 2016 vegna dvalar dóttur hennar hjá dagforeldri. Hins vegar endurnýjaði X ekki umsókn sína um afslátt þegar dóttir hennar hóf dvöl á leikskólanum Hagaborg í september 2016, líkt og henni bar að gera samkvæmt ákvæði 6. gr. b reglna Reykjavíkurborgar um leikskólaþjónustu. Barst umsókn X um afsláttinn ekki Reykjavíkurborg fyrr en þann 30. maí 2017, eða um níu mánuðum eftir að dóttir hennar hóf leikskóladvöl.
Ráðuneytið telur að fallast beri á það með Reykjavíkurborg að birting reglna um leikskólaþjónustu á heimasíðu borgarinnar teljist fullnægjandi. Sé það alfarið á ábyrgð þess sem óskar eftir afslætti að sækja um hann. Þá liggur einnig fyrir að Reykjavíkurborg sendir út tölvupóst á alla foreldra með börn í virkri vistun þar sem farið er yfir afsláttarreglur og sérstaklega minnt á að einstæðir foreldrar þurfi að endurnýja umsóknir sínar fyrir 15. ágúst ár hvert. Er slíkur upplýsingapóstur með kynningu á afsláttarreglum sendur tvisvar á ári, í lok júní og einnig í desember/janúar.
Það er mat ráðuneytisins að reglur Reykjavíkurborgar séu skýrar með það að afsláttur af leikskólagjöldum sé almennt ekki veittur afturvirkt, sbr. þó undanþágu 6. gr. reglna um leikskólaþjónustu þar sem heimilt er að leiðrétta leikskólagjöld einn mánuð afturvirkt ef foreldri hefur láðst að sækja um afslátt og öllum skilyrðum var fullnægt á þeim tíma. Liggur fyrir að í tilviki X var umræddu ákvæði beitt til leiðréttingar leikskólagjalda í einn mánuð afturvirkt frá dagsetningu umsóknar hennar um afsláttinn. Hins vegar er hvergi í reglum Reykjavíkurborgar um leikskólaþjónustu að finna heimild til að veita afturvirkt frekari afslátt af leikskólagjöldum.
Með vísan til þess sem rakið hefur er það mat ráðuneytisins að rétt sé að synja kröfu X um að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Synjað er kröfu X um að fella úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 30. maí 2017 um að synja beiðni hennar um afslátt af leikskólagjöldum afturvirkt til september 2016.