Úrskurður í máli IRR15120032
Ár 2016, 12. janúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR15120032
Kæra Jóns Gunnarssonar
vegna athafnaleysis Norðurþings
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 2. desember 2015, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Daníels Árnasonar f.h. Jóns Gunnarssonar, […] (hér eftir nefndur JG) vegna þess athafnaleysis sveitarfélagsins Norðurþings að fara ekki í þá framkvæmd að lækka Vestursandsveg yfir Seyrur við Keldunes en vegurinn hafði verið hækkaður í vatnavöxtum í nóvember 2006.
Þess er aðallega krafist að sveitarfélagið fjarlægi hækkun vegarins en til vara að það sæki um leyfi fyrir hækkun vegarins.
Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011
II. Málsatvik
Þann 20. nóvember 2006 flæddi Jökulsá á Fjöllum yfir bakka sína vegna jakastíflu í ánni og braust vatnið meðal annars yfir í Skjálftavatn. Úr Skjálftavatni rennur eitt vatnsfall, Litlaá. Rennur áin um ræsi á Vestursandsvegi sem lagður er yfir svokallaðar Seyrur við Keldunes. Í þessum vatnsflaumi hafði ræsið ekki undan þegar Jökulsá flæddi yfir í Skjálftavatn, vatnið flæddi því einnig á svæðið þar sem Litlaá á upptök sín og braut sér því næst leið í gegnum Vestursandsveg og fór meðal annars yfir Seyrur og að hluta rann vatnið í Litluá. Sveitarfélagið Norðurþing brást strax við þessari flóðahættu með því að fá verktaka til þess aka efni í veginn í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að hann græfist alveg í sundur. Við aðgerðir sveitarfélagsins hækkaði vegurinn með þeim afleiðingum að Jökulsá rann ekki í Litluá eins og hún hafði gert um áraraðir heldur rann hún um land jarðarinnar Arnarness sem er í eigu JG og olli tjóni á girðingum og gróðri.
Í stuttu máli má segja að frá þessum tíma hafi JG leitast við að fá Norðurþing til þess að lækka veginn og bent sveitarfélaginu á að hann teldi að aðgerðir þess hefðu ekki verið í samræmi við lög. Hefur málflutningur JG m.a. byggst á því að strangar kröfur séu gerðar þegar um er að ræða aðgerðir sem feli í sér verulegar breytingar á vatnsfarvegi en við athafnir sveitarfélagins hafi hvorki verið gætt að samráði né aflað lögbundinna leyfa og aðgerðin hafi ekki verið í samræmi við vatnalög. Þá kemur fram í bréfi Norðurþings til JG dags. 18. júlí 2013 að sveitarfélagið hafni kröfu hans um hækkun vegarins. Svo virðist sem þessi ákvörðun sveitarfélagsins um synjun á kröfu JG hafi ekki verið kærð, en kærufrestur vegna ákvörðunarinnar er löngu liðinni, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þann 16. desember 2013 sendi lögmaður JG erindi til Orkustofnunar, þar sem þess var óskað ,,Að Orkustofnun meti lögmæti framkvæmda sveitarstjórnar Norðurþings með hliðsjón af stjónsýslu og eftirlitsskyldu sinni og beiti viðeigandi og lögbundnum úrræðum komist stofnunin að þeirri niðurstöðu [að] um ólögmæta framkvæmd hafi verið að ræða.“
Niðurstaða Orkustofnunar kom fram í bréfi stofnunarinnar til lögmanns JG þann 30. maí 2014. Þar segir m.a:
Það er mat sérfræðinga Orkustofnunar, að hefði umrætt flóð náð að rjúfa veginn við Seyrur hjá Keldum, hafi verið meiri líkur en minni á því að Jökulsá hefði brotið sér nýjan farveg um Litluá í hinn forna Stórárfarveg í Stóruá. Með aðgerðum sveitarfélagsins hafi áin hins vegar farið hinn forna Kílfarveg um land Arnarness og valdið þar tjóni á girðingum og gróðri. Fyrir liggur að það tjón sem varð í landi Arnarness, hefur verið bætt og skilyrði vatnalaga þess vegna uppfyllt að því er það atriði varðar.
Það er jafnframt mat Orkustofnunar, að aðgerðir sveitarfélagsins, hafi komið í veg fyrir tjón í Litluá og á veiðisvæði árinnar og Stóruár. Því hafi sveitarfélagið valið að vernda hagsmuni landeigenda vestan vegar til Nýjabæjar, þ.m.t. veiðihlunnindi í Litlu og Stóruá umfram hagsmuni landeigenda í Arnarnesi, þó þannig að Arnarnes hefur einnig hagsmuna að gæta af veiðihlunnindum í nefndum ám. Það er mat Orkustofnunar að miðað við aðstæður, hafi framkvæmdin verið lögmæt, með vísan til 1. töluliðs 75. gr. þágildandi vatnalaga og að bætur hafi komið til sbr. 4. tölulið sömu greinar.
Fyrir liggur að sveitarstjórn samþykkti hina umræddu framkvæmd eftir á. Það er mat Orkustofnunar að Norðurþing hafi borið að leita samþykkis ráðherra, með vísan til 3. töluliðs 75. gr. vatnalaga varðandi framtíðarfyrirkomulag flóðavarna við Seyrur, til að vernda umrædda veiðihagmuni á vatnasviði Litluár og Stóruár. Það hefur ekki verið gert, sem er ámælisvert, með tilliti til þess að meiri líkur en minni eru á því að endurtekin flóð um Skjálftavatn eigi sér stað vegna ísstífla í Jökulsá. Það er þess vegna mat Orkustofnunar, sé veginum við Seyrur ætlað að vera flóðvarnargarður á því svæði og að af framkvæmdinni leiði hætta fyrir annan mann, sbr. 3. tölulið þágildandi ákvæðis 75. gr. vatnalaganna, þá hafi þurft að afla henni leyfis þar til bærra stjórnvalda, þá ráðherra og nú Orkustofnunar.
Með tilliti til þess hvernig mál þetta er vaxið taldi ráðuneytið ekki tilefni til þess að óska eftir sjónarmiðum Norðurþings.
III. Niðurstaða ráðuneytisins
Í málinu liggur fyrir að Orkustofnun hefur tekið efnislega ákvörðun um að miðað við aðstæður, hafi sú framkvæmd Norðurþings að hækka vegarkaflann á Vestursandsvegi árið 2006 verið lögmæt. Sveitarfélaginu hafi hins vegar borið að leita samþykkis þar til bærra stjórnvalda, þá iðnaðarráðherra og nú Orkustofnunar. Það hafi hins vegar ekki verið gert og sé það ámælisvert. Í kæru kemur fram að JG er þrátt fyrir þetta álit Orkustofnunar þeirrar skoðunar að sú framkvæmd að hækka vegarkaflann hafi verið ólögmæt þar sem ekki hafi verið aflað leyfis eins og gerð er krafa um í vatnalögum. Því krefst hann þess að ráðuneytið knýji sveitarfélagið Norðurþing til ákveðinna efnda þ.e. aðallega að fyrrgreindur vegarkafli verði lækkaður en til vara að ráðuneytið leggi fyrir sveitarfélagið að sækja um leyfi fyrir hækkun vegarkaflans.
Kæra JG lýtur í raun að því að ráðuneytið, á grundvelli eftirlitshlutverks síns, sbr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, hlutist til um að athafnir Norðurþings séu í samræmi við vatnalög, þ.e. aðallega að það lækki veginn þar sem ekki hafði verið aflað tilskilinna leyfa og til vara að það sæki um leyfi fyrir framkvæmdinni.
Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna, en þar er kveðið á um almennt stjórnsýslueftirlit ráðuneytisins með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í 2. mgr. ákvæðisins er m.a. tekið fram að eftirlit ráðuneytisins taki ekki til stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélaganna og öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefur með beinum hætti verið falið eftirlit með.
Í 2. mgr. 143. gr. vantalaga nr. 15/1923, með síðari breytingum, er Orkustofnun falin stjórnsýsla og eftirlit samkvæmt lögunum að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir um annað. Í kæru JG kemur fram að hann telur að athafnaleysi Norðurþings sé í andstöðu við vatnalög og lýtur kröfugerð hans að því að ráðuneytið hlutist til um að sveitarfélagið fari að þeim lögum. Ráðuneytið telur skýrt að eftirlit með því að ákvæðum vatnalaga sé framfylgt sé á hendi Orkustofnunar, sbr. 2. mgr. 143. gr. vatnalaga, og því ljóst að mál þetta fellur ekki undir eftirlitsvald ráðuneytisins. Valdheimild ráðuneytisins standa því ekki til þess beina tilmælum til sveitarfélagsins Norðurþings er grundvallist á ákvæðum vatnalaga, slíkt eftirlit sé á hendi Orkustofnunar eins og fyrr segir.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið óhjákvæmilegt annað en að vísu kærunni frá ráðuneytinu. Ráðuneytið telur hins vegar rétt að benda JG á að hann geti hugsanlega beint kæru sinni til Orkustofnunar á grundvelli 2. mgr. 143. gr. vatnalaga. Jafnframt bendir ráðuneytið á að ákvarðanir Orkustofnunar er snerta mannvirkjagerð eða aðrar framkvæmdir sem fjallað er um í VI. kafla vatnalaga sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Í 2. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Á grundvelli framangreindrar niðurstöður er ekki tilefni til þess að fjalla um hvort kæra hafi borist innan kærufrests.
Úrskurðarorð
Stjórnsýslukæru Jóns Gunnarssonar, kt. 130243-7899, vegna þess athafnaleysis sveitarfélagsins Norðurþings að fara ekki í þá framkvæmd að lækka Vestursandsveg yfir Seyrur við Keldunes og til vara að sækja ekki um leyfi fyrir hækkunni, er vísað frá ráðuneytinu.